Cette page Web a été archivée dans le Web.

1993 — Rapport du vérificateur général du Canada

Vérificateur général adjoint : Elwyn Dickson
Vérificateurs responsables : Larry Ting, Louis Lalonde, Raymond Foote

Points saillants

11.1 Le gouvernement du Canada a établi sa Stratégie canadienne de développement économique des autochtones (Stratégie CDÉA) en 1989 afin de réduire les disparités économiques entre les autochtones et les autres Canadiens. L'objectif global de la Stratégie consiste à aider les autochtones à devenir autonomes sur le plan économique. Celle-ci remplace les programmes antérieurs de développement économique des autochtones et cherche à améliorer ces programmes.

11.2 Le ministère des Affaires indiennes et du Nord canadien, le ministère de l'Emploi et de l'Immigration et le ministère de l'Industrie, des Sciences et de la Technologie ont été chargés d'instaurer cette mesure, qui devait coûter quelque un milliard de dollars pendant les cinq premières années. Certains autres ministères fédéraux ont un rôle à jouer, sans toutefois être directement responsables de la mise en oeuvre de la Stratégie.

11.3 Il convient de mieux établir un leadership visible dans la mise en oeuvre de l'ensemble de la Stratégie. Par exemple, on pourrait renforcer le leadership dans la gestion de l'élaboration de partenariats stratégiques entre les ministères fédéraux participants et avec d'autres intervenants du secteur privé ou des collectivités autochtones en élaborant et en appliquant un plan exhaustif de mise en oeuvre.

11.4 Les trois ministères chargés de la mise en oeuvre de la Stratégie n'ont pu démontrer que la diversité des méthodes de financement utilisées et les sommes affectées en vertu de la Stratégie convenaient dans les circonstances. En outre, malgré certains exemples positifs de développement économique des autochtones, ils n'ont pu démontrer qu'après avoir dépensé au moins 900 millions de dollars depuis le début du programme, en 1989, jusqu'au début de 1993, ils répondaient aux objectifs de la Stratégie.

11.5 Le manque d'information appropriée sur le rendement et les résultats de la Stratégie nuit à l'obligation de rendre compte dans les collectivités autochtones, de même qu'entre le gouvernement et le Parlement.

11.6 Les organisations autochtones de développement économique communautaire, les commissions locales de gestion autochtone et les sociétés de financement autochtones ont été créées parce qu'on les jugeait susceptibles de favoriser davantage la participation des autochtones à leur autonomie économique. À notre avis, il incombe à ces organisations de collaborer en échangeant de l'information sur le développement économique, tel que les débouchés commerciaux potentiels, et de coordonner leurs efforts dans des domaines comme la formation professionnelle.

Contexte

11.8 Les peuples autochtones comprennent les Indiens inscrits et non inscrits, les Métis, les Inuit et les Innu. Les responsabilités à l'égard des Indiens inscrits qui vivent dans les réserves (environ le tiers de la population autochtone qui s'élève à un million de personnes), des Inuit et des Innu reviennent de façon générale au ministère des Affaires indiennes et du Nord canadien (MAINC). Les autres ministères fédéraux ainsi que les gouvernements provinciaux et territoriaux fournissent de l'aide et une gamme variée de services à tous les autochtones admissibles.

11.9 Le gouvernement fédéral a établi la Stratégie canadienne de développement économique des autochtones en 1989 afin de favoriser leur autonomie économique en fournissant à ces derniers les moyens de profiter des perspectives de développement économique pour trouver des emplois à long terme et de développer leurs propres entreprises. La Stratégie est mise en oeuvre, conformément à un partenariat établi avec les autochtones, par trois ministères fédéraux, chacun responsable d'un secteur de responsabilité principal (voir la pièce 11.1 ).

11.10 Le ministère des Affaires indiennes et du Nord canadien est responsable du développement économique communautaire et de la mise en valeur des ressources; le ministère de l'Emploi et de l'Immigration est responsable de l'acquisition de compétences et de l'emploi en milieu urbain et le ministère de l'Industrie, des Sciences et de la Technologie a charge du développement des entreprises et de l'établissement des sociétés de financement autochtones. Les trois ministères partagent les responsabilités en matière de recherche et de défense des intérêts pour favoriser l'autonomie économique des autochtones.

11.11 La mise en oeuvre de la Stratégie canadienne de développement économique des autochtones vise principalement :

• la participation accrue des autochtones à l'économie nationale;
• l'accroissement des possibilités de devenir propriétaire et d'assurer la gestion d'entreprises commerciales et d'institutions économiques;
• l'accès à des emplois permanents;
• la participation des autochtones à la conception et à l'exécution des programmes;
• l'accès sans réserve aux initiatives fédérales de développement économique;
• l'accroissement de relations plus étroites avec les entreprises et les sociétés d'investissement canadiennes;
• la participation et l'appui soutenu des gouvernements provinciaux et territoriaux.

• des taux d'emploi accrus et l'augmentation des niveaux de revenus des autochtones;
• la diversification des entreprises autochtones et l'amélioration des compétences en gestion et d'entrepreneur des autochtones;
• la diminution de la dépendance à l'égard de l'aide sociale;
• l'accroissement de la capacité des collectivités autochtones de gérer leurs affaires.

Les ressources financières

Responsabilités du ministère des Affaires indiennes et du Nord canadien

11.15 Ce programme vise à aider les Indiens inscrits, ainsi que les collectivités Inuit et Innu, à établir et à contrôler des organisations de développement économique communautaire aussi bien dans les réserves que dans le Nord.

11.16 L'approche principale du Ministère consiste à conférer la mise en oeuvre des services des programmes aux organisations de développement économique sous le contrôle de la collectivité. En vertu d'accords de contribution conclus avec le Ministère, ces organisations utilisent des fonds fédéraux pour offrir des services directement aux membres des collectivités autochtones. Ces services, qui doivent répondre à des critères établis par les organisations, peuvent comprendre :

• la préparation de stratégies de développement économique communautaire;
• le lancement de projets d'entreprise et de mise en valeur des ressources de développement économique;
• l'acquisition de participations dans des entreprises privées ou communautaires;
• l'appui à la formation liée à l'emploi et à des programmes d'emploi.

11.18 Les autres éléments de la Stratégie pour le Ministère sont le Programme pour le développement commercial, le Programme de négociation sur l'accès aux ressources, le Programme des possibilités régionales de développement et, de concert avec les ministères de l'Emploi et de l'Immigration et de l'Industrie, des Sciences et de la Technologie, les composantes de la Recherche et la défense des intérêts des autochtones.

Responsabilités du ministère de l'Emploi et de l'Immigration

11.20 «Les chemins de la réussite» consiste en un partenariat entre le Ministère et les groupes, les organisations et les collectivités autochtones dont le but est d'investir dans la formation et le perfectionnement de la main-d'oeuvre autochtone pour qu'elle puisse s'intégrer au marché du travail particulier des autochtones et à celui du Canada en général. «Les chemins de la réussite» est une approche qui se fonde sur le pouvoir décisionnel des collectivités qui permet aux autochtones, au niveau local, d'influer sur les changements apportés au programme, au niveau national.

11.21 Dans le cadre de «Les chemins de la réussite», des commissions ont été créées à l'échelle locale, régionale et nationale; ces commissions représentent toutes les collectivités autochtones du Canada, qu'elles vivent ou non dans des réserves. L'élément clé de ce nouveau partenariat est l'établissement de commissions locales de gestion autochtone. Quatre-vingt six des 110 commissions prévues ont été établies. Elles sont réparties dans toutes les régions du pays. Elles sont chargées de définir les priorités en matière de formation et d'emploi pour leurs secteurs respectifs et de recommander des propositions de projet. Les commissions et les Centres d'emploi du Canada se partagent la charge de surveiller l'efficacité des initiatives locales.

11.22 Les Centres d'emploi du Canada ont la responsabilité de fournir de l'information sur le marché du travail et ils sont responsables de la préparation des stratégies locales de planification. En consultation avec leurs partenaires communautaires des secteurs public et privé, les centres déterminent les besoins du marché du travail local et, lorsqu'ils jugent une intervention nécessaire, ils répondent par le programme ou le service le plus efficace. Ils fournissent également un appui administratif et technique aux commissions locales de gestion.

Responsabilités du ministère de l'Industrie, des Sciences et de la Technologie

11.24 Le Programme de développement des entreprises autochtones et des entreprises en participation. Le plus important des programmes du Ministère dans le cadre de la Stratégie, pour ce qui est du financement accordé, est le Programme de développement des entreprises autochtones et des entreprises en participation. Il vise à fournir une aide au développement et une aide financière aux personnes ou aux groupes autochtones admissibles pour l'établissement, l'expansion, la modernisation ou l'acquisition d'entreprises. Le ministère de l'Industrie, des Sciences et de la Technologie met en oeuvre ce programme par l'entremise de ses bureaux situés dans toutes les régions du pays. Il verse des contributions aux autochtones qui vivent dans les réserves ou à l'extérieur de celles-ci, selon les demandes qu'il a reçues et approuvées. Le Ministère a établi des organismes de prestation externes pour développer les compétences des autochtones en matière de développement des entreprises et mettre en oeuvre les programmes autochtones dans les régions où l'accès aux bureaux de développement du Ministère est limité. Ces organismes sont exploités par des institutions autochtones comme les sociétés de financement autochtones.

11.25 Les offices de développement économique des autochtones constituent une partie de la structure de gestion du Programme économique des autochtones. Un office national de développement économique des autochtones et deux offices régionaux ont été établis pour faire des recommandations au ministre de l'Industrie, des Sciences et de la Technologie en rapport avec des projets qui sont financés en vertu des programmes de développement. Les membres de ces offices sont nommés par décret du conseil et la majorité d'entre eux sont autochtones. Les offices aident le ministère de l'Industrie, des Sciences et de la Technologie à mettre en oeuvre les composantes de la Stratégie canadienne de développement économique des autochtones qui lui ont été attribuées. S'il y a lieu, ils peuvent conseiller le ministre des Affaires indiennes et du Nord canadien et celui du ministère de l'Emploi et de l'Immigration en rapport avec la coordination de leurs programmes avec des règlements relatifs au développement économique des autochtones. Ces offices sont aussi autorisés à recommander au ministre de l'Industrie, des Sciences et de la Technologie d'établir des politiques, des procédés et des lignes directrices nécessaires au fonctionnement et à l'administration efficients des programmes du Ministère.

11.26 Le Programme des sociétés de financement autochtones. Le ministère de l'Industrie, des Sciences et de la Technologie verse des contributions aux sociétés de financement autochtones, lesquelles consentent ensuite des prêts commerciaux à des entreprises qui appartiennent à des personnes ou à des organisations autochtones. Ces sociétés de financement autochtones sont constituées et ont leur siège social dans les localités ou les régions. En général, elles appartiennent à des institutions autochtones provinciales, à des groupes de conseils tribaux, à un certain nombre de bandes ou parfois à des collectivités autochtones entières. Elles ne visent pas à réaliser des bénéfices, mais à assurer le développement d'entreprises tout en préservant leur capital sur une certaine période. Elles sont conçues pour atteindre le seuil de rentabilité dans leur fonctionnement ainsi que l'autonomie financière après cinq ans.

Des réalisations qui illustrent des possibilités de réussite

11.28 Nous avons observé des cas où des personnes ou des organisations autochtones ont atteint des résultats positifs en participant aux programmes de développement économique appuyés par le gouvernement fédéral. L'exemple, dans la pièce 11.2 , décrit un partenariat entre le gouvernement fédéral et les autochtones en ce qui concerne les programmes de formation et de développement des collectivités et des entreprises. Ce cas illustre l'approche de collaboration qui peut contribuer grandement au succès du développement économique des autochtones.

11.29 Les projets décrits dans la pièce 11.3 montrent qu'il est possible d'établir des partenariats avec le secteur privé qui contribuent au développement économique des autochtones.

11.30 Néanmoins, une évaluation de leur efficacité est nécessaire pour déterminer dans quelle mesure ces projets ont réussi à accroître le nombre d'emplois et à diversifier la base d'affaires des entreprises autochtones comme prévu.

Objectifs et étendue de la vérification

11.32 En conséquence, nous avons examiné la participation du ministère des Affaires indiennes et du Nord canadien au développement des collectivités ainsi que les activités du ministère de l'Emploi et de l'Immigration qui portent sur l'acquisition des compétences et de l'emploi en milieu urbain. Nous avons vérifié également un échantillon des projets du ministère de l'Industrie, des Sciences et de la Technologie liés au développement des entreprises et aux sociétés de financement autochtones. Nous n'avons pas examiné les activités visées par la Stratégie canadienne de développement économique des autochtones qui ont relativement moins d'importance dans ces domaines.

Pratiques de gestion qui offrent des chances de réussite

Observations et recommandations

Nécessité d'un plan global de mise en oeuvre - Leadership et obligation de rendre compte

11.35 Dans la Stratégie, on reconnaît que la coordination des efforts entre les ministères fédéraux est un gage important de succès. Nous nous attendions donc, entre autres, que les trois ministères principaux coordonnent leurs efforts en échangeant, sur une base continue, toute l'information disponible sur leurs priorités, leurs activités, leurs résultats et les questions à résoudre. À notre avis, cette approche contribuerait à réduire les risques de chevauchement des activités et d'occasions manquées.

11.36 La documentation qui a été publiée concernant la Stratégie confie la responsabilité de sa mise en oeuvre à un Comité de gestion chargé d'assurer la coordination de l'exécution des programmes dans les localités. Ce comité se compose de hauts fonctionnaires des trois partenaires fédéraux et comprend des représentants des groupes autochtones. Au début de 1990, le Comité a mis sur pied des groupes de travail chargés de faciliter la coordination et la communication entre les trois ministères.

11.37 Nous avons constaté que le Comité de gestion et les comités qui lui ont succédé se sont réunis à l'occasion pour aider à coordonner la mise en oeuvre de la Stratégie. Ils avaient décidé que chaque ministère appliquerait séparément ses programmes respectifs prévus dans la Stratégie. Selon eux, cette mesure éviterait le chevauchement des efforts, tout en simplifiant la mise en oeuvre de la Stratégie.

11.38 Nous avons remarqué que, en juillet 1990, soit un an environ après l'annonce de la Stratégie, le ministère des Affaires indiennes et du Nord canadien et le ministère de l'Industrie, des Sciences et de la Technologie ont conclu une entente de mise en oeuvre. L'entente avait pour principal objectif de favoriser entre les deux ministères une collaboration et une coordination totales dans l'application de leur mandat respectif de financement des entreprises autochtones. Toutefois, le ministère de l'Emploi et de l'Immigration n'était pas partie à l'entente, bien qu'il soit un partenaire principal dans la Stratégie.

11.39 En consultant les dossiers des ministères, nous avons noté que, quatre ans environ après l'annonce de la Stratégie, certaines questions fondamentales n'ont toujours pas été réglées. Ces questions comprenaient la nécessité d'élaborer des ententes entre les gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux au sujet de la Stratégie et d'établir un cadre d'évaluation de cette dernière. Or, ce n'est qu'en mai 1993 que les trois principaux ministères fédéraux se sont entendus sur un cadre de ce genre.

11.40 Nous avons noté de plus qu'il n'existait aucun plan global de mise en oeuvre. Ce plan pourrait comprendre des objectifs qui conduisent à l'autonomie économique des autochtones en fonction desquels l'atteinte des objectifs et les dépenses connexes prévues et réelles feraient l'objet d'un suivi sur une base continue. À notre avis, nonobstant la participation des comités de gestion de la Stratégie, l'absence d'un plan approprié signifie qu'il convient de mieux établir le leadership et l'obligation de rendre compte de la Stratégie dans son ensemble.

11.41 Cependant, les ministères ont indiqué récemment qu'ils croyaient dans le fait que les collectivités autochtones devraient même assumer, en ce qui concerne leur propre développement économique, une responsabilité plus grande que celle qui est envisagée dans le cadre de la Stratégie originelle. Étant donné cette approche, le gouvernement fédéral devrait réévaluer le caractère approprié de la Stratégie. S'il continue à l'endosser tel qu'elle est établie présentement, il lui faudra élaborer un plan de mise en oeuvre tel qu'indiqué ci-après.

11.42 Les partenaires fédéraux dans la Stratégie canadienne de développement économique des autochtones devraient, en collaboration avec les autochtones et avec d'autres partenaires, élaborer un plan approprié de mise en oeuvre de la Stratégie. Le plan devrait alors être communiqué, mis en oeuvre et faire l'objet d'un suivi avec la collaboration des gouvernements provinciaux et territoriaux et des organisations autochtones.

11.43 Le plan devrait pour le moins :

• préciser l'obligation de rendre compte de la mise en oeuvre de la Stratégie;
• prévoir une participation appropriée des autochtones aux prises de décisions;
• tenir compte de la façon d'assurer une collaboration efficace parmi tous les groupes participants afin de tirer le maximum des occasions favorables et de minimiser les doubles emplois inutiles;
• comporter un programme de suivi des progrès accomplis en fonction des objectifs de façon à ce que des mesures correctives soient prises au besoin.

Réponse du ministère de l'Emploi et de l'Immigration : Un plan de mise en oeuvre, en centralisant le pouvoir décisionnel dans les ministères fédéraux, pourrait avoir des effets négatifs sur le contrôle qu'ont les institutions et les collectivités autochtones sur leur propre développement économique, ainsi que sur l'orientation qu'elles donnent à celui-ci. Le Ministère convient que son rôle dans la Stratégie doit être déterminé par les commissions de gestion autochtone.

Réponse du ministère de l'Industrie, des Sciences et de la Technologie : Au lieu de répondre à chacune des observations et recommandations, le Ministère a choisi de donner une réponse globale concernant son rôle. Cette réponse suit le paragraphe 11.88.

Coordination insuffisante entre les gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux

11.45 De plus, les gouvernements provinciaux ou territoriaux doivent collaborer, aussi bien dans les régions urbaines que rurales, pour aider les autochtones à saisir les occasions d'affaires et à accéder à la formation et aux emplois.

11.46 Les ministres responsables du ministère de l'Industrie, des Sciences et de la Technologie et du ministère des Affaires indiennes et du Nord canadien ont été autorisés à obtenir la participation active des gouvernements provinciaux et territoriaux ainsi que des engagements financiers de leur part pour les autochtones qui vivent hors des réserves. Le ministère de l'Emploi et de l'Immigration n'était pas tenu, conformément à la Stratégie, de se joindre à ses partenaires fédéraux en l'occurrence. Cependant, il a reconnu l'importance de la participation du gouvernement fédéral et des gouvernements provinciaux et territoriaux et a choisi d'utiliser des ententes déjà conclues avec les provinces en dehors du cadre de la Stratégie, qui visent la formation et les questions qui s'y rattachent pour la population en général.

11.47 Nous n'avons pu trouver de procédure d'envergure nationale consignée, en vertu de laquelle les partenaires de la Stratégie seraient tenus de définir les questions qui nécessitent l'appui des gouvernements provinciaux et territoriaux et de requérir leur participation active. Selon le ministère des Affaires indiennes et du Nord canadien, à l'exception d'ententes précises en vertu du programme de la Négociation de l'accès aux ressources et de certains projets d'entreprises, la participation des gouvernements provinciaux et territoriaux dans le cadre de la Stratégie n'a pas été obtenue comme on l'escomptait.

11.48 Le ministre responsable du ministère de l'Industrie, des Sciences et de la Technologie devait, au plus tard en décembre 1990, présenter un rapport au Cabinet sur la mise en oeuvre des ententes fédérales-provinciales pour le développement économique des autochtones. Cela n'a pas été fait.

11.49 Les trois partenaires fédéraux dans la Stratégie canadienne de développement économique des autochtones devraient, après consultation des représentants autochtones, signaler les domaines qui nécessitent l'appui des gouvernements provinciaux ou territoriaux et chercher à obtenir une participation active des gouvernements concernés.

Réponse du ministère des Affaires indiennes et du Nord canadien : Le Ministère convient que les administrations provinciales et territoriales ont un rôle important à jouer dans l'expansion de la base économique dont disposent les autochtones, et il continuera de rechercher des possibilités à cet égard sous la direction de ses commissions, organes consultatifs et collectivités autochtones respectifs.

Réponse du ministère de l'Emploi et de l'Immigration : Le Ministère convient que les administrations provinciales et territoriales ont un rôle important à jouer dans l'expansion de la base économique dont disposent les autochtones, et il continuera de rechercher des possibilités à cet égard par l'intermédiaire des commissions de gestion autochtone.

11.50 Le ministère de l'Industrie, des Sciences et de la Technologie devrait se conformer à la directive du Cabinet et présenter un rapport sur la mise en oeuvre des ententes fédérales-
provinciales sur le développement économique des autochtones.

Préoccupations au sujet du financement

11.52 Pour que l'utilisation des fonds publics soit efficace et efficiente, il faut que le financement soit planifié de manière appropriée et soit affecté aux activités dont pourront le plus bénéficier les collectivités autochtones de même que les autochtones qui vivent parmi la population en général.

Les modalités de financement du ministère des Affaires indiennes et du Nord canadien sont discutables

11.54 Plutôt, le Ministère accorde des contributions selon une formule essentiellement fondée sur la taille de la population. Cependant, certaines collectivités situées dans des régions éloignées ont peu de perspectives d'emploi ou d'occasions d'affaires. Elles se préoccupent davantage de leurs besoins immédiats comme le logement ou les services de santé.

11.55 Par ailleurs, certaines bandes situées près d'importants centres urbains ou qui ont accès à des ressources naturelles mises en valeur ont réalisé des progrès vers l'atteinte de l'autonomie économique. Elles pourraient avoir moins besoin d'aide financière pour assurer leur développement économique. Pourtant, elles continuent de recevoir, à des fins de développement économique, une aide fondée essentiellement sur la taille de leur population.

11.56 Nous avons en outre remarqué que le ministère des Affaires indiennes et du Nord canadien continue de financer, selon cette méthode, des organisations de développement économique communautaire qu'il considère entièrement développées. En 1992, d'après le Ministère, 73 organisations entièrement développées ont reçu 20 millions de dollars du Ministère et 296 organisations moins développées ont touché 33 millions de dollars.

11.57 En outre, nous n'avons pu trouver d'éléments probants à l'effet que le Ministère avait effectué des examens appropriés des plans présentés par les autochtones. Nous sommes d'avis que le Ministère devrait consigner de pareils examens de manière appropriée et les utiliser pour déterminer le niveau de financement accordé dans le temps, cela en tenant compte des restrictions budgétaires.

L'information sur le marché du travail est insuffisante pour permettre au ministère de l'Emploi et de l'Immigration de prendre des décisions relatives au financement

11.59 L'acquisition de compétences des peuples autochtones comprend une formation préprofessionnelle, professionnelle ou spécialisée en gestion. Au moment de notre vérification, de nombreuses Commissions locales de gestion autochtone n'avaient pas analysé les besoins en formation de leur région de façon à déterminer la nature de la formation nécessaire, et à qui elle s'adresse. En conséquence, le financement des activités de formation dans le cadre de la stratégie «Les chemins de la réussite» pourrait ne pas être directement orienté vers les besoins en formation des autochtones qui ont été précisés.

11.60 Il incombe au Ministère de fournir une information appropriée sur le marché du travail aux Commissions locales de gestion autochtone; on pourrait s'attendre que les commissions se servent de cette information pour effectuer des analyses des besoins locaux en formation. Cependant, le ministère de l'Emploi et de l'Immigration ne dispose pas toujours de suffisamment d'information sur le marché du travail local pour permettre aux commissions de déterminer les possibilités de formation qui déboucheraient éventuellement sur des emplois. Par exemple, le Ministère fournit très peu d'information sur les professions touchées par une pénurie de travailleurs qualifiés ou celles dans lesquelles on prévoit des débouchés.

11.61 En conséquence, ces commissions doivent chercher d'autres sources d'information sur le marché du travail et elles ne sont pas encore en mesure de déterminer le genre de formation à donner.

11.62 Le Bureau de la vérification interne du ministère de l'Emploi et de l'Immigration a récemment terminé une vérification qui portait sur les progrès accomplis par le Ministère dans la mise en oeuvre de son plan d'action visant l'information sur le marché du travail. Ce plan est destiné à servir de cadre général pour stimuler le développement et l'amélioration systématiques de la fonction d'information sur le marché du travail. Selon le Bureau de la vérification interne, la mise en oeuvre de ce plan évolue, mais le processus est très lent à plusieurs égards. Selon le rapport de vérification, daté d'avril 1993, «les bases de données ne représentent pas toujours de manière exacte et précise l'ensemble du marché du travail local». Le rapport ajoute «il n'existe actuellement aucun mécanisme formel ou appliqué uniformément qui vise à définir clairement les besoins des clients actuels et éventuels.»

11.63 Il est essentiel de pouvoir compter sur des renseignements fiables sur le marché du travail afin que la formation recommandée par les Commissions locales de gestion autochtone soit appropriée. Nous admettons qu'il est difficile autant que coûteux de réunir des renseignements sur le marché du travail à tous les niveaux et que les besoins et les attentes des utilisateurs évoluent constamment. Puisque les fonds du programme sont limités, nous craignons que le financement accordé par le ministère ne profite pas aux régions qui ont les besoins les plus pressants et les meilleures perspectives d'emploi. Nous conseillons vivement au Ministère d'obtenir et d'utiliser des données sur le marché du travail qui soient fiables et complètes.

Le financement des projets par le ministère de l'Industrie, des Sciences et de la Technologie ne tient pas suffisamment compte de la situation socio-économique des requérants

11.65 Environ 76 p. 100 de la population autochtone n'ont pas terminé l'école secondaire. D'après notre évaluation de la lettre d'offre d'aide, qui constitue le principal document entre le requérant et le Ministère, ce document est trop complexe pour la plupart des requérants puisqu'il s'adresse à des personnes qui ont complété des études de niveau universitaire.

11.66 Dans notre examen du programme, nous avons trouvé des projets qui, à notre avis, auraient été mis de l'avant même sans aide financière.

Les décisions du ministère de l'Industrie, des Sciences et de la Technologie relatives au financement ne sont pas fondées sur le rendement

11.68 Nous avons constaté que le Ministère a approuvé le financement de quatre des onze sociétés de financement autochtones sans avoir l'assurance qu'elles se conformaient aux modalités du programme. Trois sociétés n'avaient pas démontré un rendement d'exploitation et une capacité de gestion suffisants et une quatrième n'avait pas produit une évaluation indépendante de la qualité du portefeuille de prêts existants. Nous avons également remarqué que certaines propositions n'étaient pas suffisamment appuyées par un plan d'affaires et que les analyses de sensibilité à l'appui des décisions relatives au financement n'étaient pas conservées en dossier.

11.69 Les trois ministères, en collaboration avec les autres partenaires de la Stratégie canadienne de développement économique des autochtones, devraient adopter des méthodes de financement fondées sur les besoins, les priorités et les occasions énoncées, ainsi que sur les contraintes auxquelles ils sont soumis.

Réponse du ministère des Affaires indiennes et du Nord canadien : Le Ministère estime que les méthodes et les mécanismes de financement actuels sont conçus de manière à répondre aux besoins des autochtones - particuliers et collectivités - qui ont accès aux programmes de la Stratégie, tout en tenant compte des contraintes qu'ils subissent, ainsi que de leurs priorités et des occasions offertes. Ces mécanismes tiennent compte de l'importance du contrôle exercé par le client sur la mise en oeuvre des programmes et la prise de décision.

Réponse du ministère de l'Emploi et de l'Immigration : Le Ministère estime que les méthodes de financement sont conçues de manière à répondre aux besoins des autochtones - particuliers et collectivités - qui ont accès aux programmes de la Stratégie, tout en tenant compte des contraintes qu'ils subissent, ainsi que de leurs priorités et des occasions offertes. Ces mécanismes reconnaissent l'importance du contrôle exercé par le client sur la mise en oeuvre des programmes et la prise de décisions.

11.70 Le ministère des Affaires indiennes et du Nord canadien devrait consigner son examen des progrès accomplis par les organisations de développement économique communautaire et les plans qu'ils soumettent et utiliser cette information pour déterminer le financement, compte tenu des restrictions budgétaires.

Réponse du ministère des Affaires indiennes et du Nord canadien : Le Ministère est d'avis que le financement a été réparti de manière juste et équitable en fonction de la population qui vit dans les réserves. Les conditions imposées à chaque organisation de développement économique communautaire (ODEC) assuraient le maximum de latitude pour que celle-ci puisse développer son aptitude à mettre en oeuvre des programmes économiques et à dispenser des services consultatifs tout en répondant promptement aux besoins locaux et en tirant parti des possibilités économiques.

Le Ministère convient d'entreprendre un examen du mécanisme de financement en collaboration avec les organisations de développement économique communautaire et d'étudier la possibilité d'utiliser les examens régionaux des plans de fonctionnement de ces organisations pour déterminer le financement futur en tenant compte des contraintes budgétaires.

11.71 Le ministère de l'Emploi et de l'Immigration devrait fournir, à tous les niveaux, de l'information sur le marché du travail qui permettrait aux Commissions de gestion autochtone d'assurer la planification appropriée de leurs interventions en matière de formation.

Réponse du ministère de l'Emploi et de l'Immigration : L'information sur le marché du travail fondée sur les données officielles du recensement est souvent inappropriée lorsqu'elle est désagrégée au niveau utile aux commissions locales, et sa crédibilité est mise en doute par les partenaires autochtones. Étant donné la récente communication des données de l'Enquête auprès des peuples autochtones, et à mesure que les commissions de gestion autochtone deviennent opérationnelles et commencent à participer aux cycles de planification, Ressources humaines et Travail Canada ainsi que les peuples autochtones partenaires dans le cadre des commissions déterminent l'information nécessaire ainsi que la meilleure façon de l'obtenir.

11.72 Le ministère de l'Industrie, des Sciences et de la Technologie devrait :

• établir un critère qui tienne compte de la situation socio-
  économique des requérants lorsqu'on évalue leur admissibilité au financement de projets par l'entremise du Programme de développement des entreprises autochtones et des entreprises en participation.
• faire appliquer les modalités que requiert le Programme des sociétés de financement autochtones aux fins de leur financement.

Observations sur les méthodes de suivi du ministère de l'Industrie, des Sciences et de la Technologie

Les méthodes de suivi sont insatisfaisantes

11.74 Nous n'avons trouvé des preuves de suivi consignées que dans 17 des projets examinés. En outre, dans ces cas-là, rien n'indiquait dans les dossiers qu'on avait analysé l'information présentée par les requérants, par exemple, en comparant les résultats réels avec les estimations du plan d'affaires. De plus, la première opération de suivi est prévue de 13 à 16 mois après la mise en oeuvre d'un projet. À notre avis, les rapports d'étape et l'information financière qui sont rassemblés lors du suivi d'un projet seraient plus utiles s'ils étaient plus opportuns.

11.75 Le ministère de l'Industrie, des Sciences et de la Technologie devrait améliorer ses méthodes de suivi afin que tous les projets dans le cadre du Programme de développement des entreprises autochtones et des entreprises en participation soient examinés comme il se doit, dans un délai raisonnable, et que les résultats de pareils examens soient consignés et pris en ligne de compte le moment venu de déterminer s'il y a lieu de poursuivre le financement d'un projet en particulier.

Les organismes de prestation externes

11.77 Le ministère de l'Industrie, des Sciences et de la Technologie devrait prendre des mesures pour que les organismes de prestation externes fournissent les rapports exigés et pour que ces rapports renferment l'information appropriée sur le rendement.

Cadre de mesure des résultats

11.79 Lors de notre vérification, les trois ministères n'avaient fait que des efforts limités pour évaluer le bon fonctionnement de la Stratégie. Ils ne disposaient pas de l'information nécessaire pour en mesurer les résultats. Bien que certaines données quantitatives existent, comme le nombre de projets financés, les données sur les résultats ou la qualité des services dispensés sont incomplètes ou inexistantes.

11.80 De plus, même si le ministère des Affaires indiennes et du Nord canadien a proposé une ébauche d'un cadre de mesure des résultats en décembre 1991, les ministères n'avaient toujours pas décidé collectivement (au moment de notre vérification, au printemps de 1993) des questions clés liées à l'évaluation, tels la nature et le niveau de précision des données qui servent à mesurer les résultats.

11.81 Nous estimons qu'il aurait fallu régler ces questions au moment de la conception de la Stratégie canadienne de développement économique des autochtones. Cela aurait permis d'orienter davantage sa mise en oeuvre, et l'obligation de rendre compte des résultats aurait été déterminée dès les débuts pour être par la suite améliorée sur une base continue.

11.82 Nous avons remarqué que le Comité de gestion de la Stratégie a approuvé, en mai 1993, un «cadre de mesure des résultats de la Stratégie», qui doit être mis en oeuvre à une date ultérieure.

11.83 Nous sommes d'avis que le manque d'information appropriée sur le rendement et l'évaluation nuit à la responsabilisation au sein même des collectivités autochtones ainsi qu'à celle des ministères envers le Parlement. Il rend également difficile la mise en oeuvre efficace de la Stratégie.

11.84 Les trois ministères fédéraux qui participent à la Stratégie canadienne de développement économique des autochtones devraient obtenir et utiliser les données appropriées pour évaluer les résultats de la Stratégie et en faire rapport.

Réponse du ministère des Affaires indiennes et du Nord canadien : Tous les partenaires dans la Stratégie ont défini un cadre d'évaluation qui fait appel à diverses sources fiables de données et d'information pour communiquer les résultats de la stratégie. En plus de l'importante surveillance du rendement effectuée jusqu'à présent, le Ministère a entrepris des projets d'évaluation tels que décrits ci-dessous qui répondront mieux aux besoins en matière d'évaluation.

En 1990, le ministère des Affaires indiennes et du Nord canadien s'est engagé auprès du Conseil du Trésor à entreprendre une série d'évaluations et de projets de collecte de résultats à partir de 1991 :

• Une évaluation de la Stratégie menée par les autochtones en tant que bénéficiaires - doit être terminée au cours du présent exercice;
• l'Examen stratégique du développement économique - doit être terminé au cours du présent exercice;
• l'Évaluation de programme des composantes de la Stratégie qui relèvent du MAINC - doit être terminée au cours du présent exercice;
• l'Enquête postcensitaire sur les peuples autochtones réalisée par Statistique Canada - terminée; les résultats sont communiqués;
• Les annexes aux données des rapports sur les résultats du plan de fonctionnement des organisations de développement économique communautaire - rapport effectué et communiqué chaque année;
• La publication des rapports d'étape des composantes de la Stratégie qui relèvent du MAINC : Développement économique des collectivités, Recherche et défense des intérêts, Négociation sur l'accès aux ressources - terminés et publiés.

Questions sans réponse

• Quels avantages réels ont découlé des activités de la Stratégie? Ces activités ont-elles permis d'assurer l'optimisation des ressources?
• Les dépenses en vertu de la Stratégie ont-elles été effectuées en tenant compte des priorités des autochtones ou aurait-on pu utiliser les fonds différemment pour en retirer de plus grands bénéfices?
• Y a-t-il une façon plus rentable d'obtenir les mêmes résultats?
• Qu'entend-on par «autonomie économique» et quels critères utilisera-t-on pour déterminer si cette autonomie a été atteinte de façon satisfaisante?

L'information destinée au Parlement est insuffisante

11.87 Les partenaires fédéraux responsables de la Stratégie canadienne de développement économique des autochtones devraient fournir, dans un rapport annuel exhaustif destiné au Parlement, une information pertinente, complète et fiable sur les coûts et le rendement de la Stratégie. Cette information devrait indiquer clairement le total des coûts engagés et les progrès accomplis par rapport aux objectifs énoncés.

Réponse du ministère des Affaires indiennes et du Nord canadien : Actuellement, le Ministère fait rapport des composantes de la Stratégie qui relèvent du MAINC dans la Partie III du Budget des dépenses. Le Ministère reconnaît le besoin de faire rapport des résultats. Le Ministère et ses partenaires se sont mis d'accord sur un cadre de mesure des résultats de la Stratégie et l'ont mis en oeuvre en mai 1993. Ce nouveau cadre de mesure devrait combler les besoins en matière d'information décrits dans les constatations du vérificateur général. Ces rapports seront diffusés périodiquement comme documents publics.

Réponse du ministère de l'Emploi et de l'Immigration : Le Ministère reconnaît le besoin de communiquer l'information chaque année au Parlement, mais il estime que les mécanismes appropriés de communication de l'information soit sur la Stratégie, soit sur les programmes à l'appui sont déjà en place dans le cadre de la Partie III du Budget des dépenses.

11.88 Voici la réponse globale du ministère de l'Industrie, des Sciences et de la Technologie (devenu Industrie et Sciences Canada) au sujet de son rôle dans la Stratégie. Nous sommes préoccupés par le fait que cette réponse ne tient pas compte des observations et des recommandations précises de notre rapport de vérification.

Réponse du Ministère : Industrie et Sciences Canada (ISC) estime que la vérification de la Stratégie canadienne de développement économique des Autochtones (SCDEA) assombrit les importantes réalisations des Autochtones et des initiatives en matière de développement des entreprises des Programmes de développement économique des Autochtones (PDEA). Il est évident que nous nous approchons des objectifs de la Stratégie.

Le Ministère est fier que les Programmes de développement économique des Autochtones aient approuvé une aide financière à l'égard de plus de 3 100 projets de ses clients, entre l'automne 1989 et le 31 mars 1993. Cette aide s'élève à 207 millions de dollars et s'est traduite par des investissements dans le secteur commercial autochtone de près d'un demi-milliard de dollars, provenant de toutes sources. Les efforts déployés pour accroître la participation des Autochtones dans l'économie du pays ont manifestement porté leurs fruits. De plus, grâce à la participation directe des dirigeants d'entreprises autochtones au processus décisionnel, par l'entremise des offices de développement économique des Autochtones d'Industrie et Sciences Canada, nous avons pu reconnaître les besoins, les contraintes, les priorités et les possibilités des Autochtones et de leurs collectivités.

Récemment, le Ministère a procédé à un examen du rendement de 337 entreprises autochtones qui sont en affaires depuis plus de deux ans et qui ont reçu une aide financière au début du mandat des PDEA. Quatre-vingt-dix pour cent existent toujours et 60 p. 100 enregistrent un bénéfice ou une légère perte. Ces chiffres se comparent avantageusement à la moyenne canadienne pour les petites entreprises nouvellement établies. Nous prévoyons effectuer un examen complet de toutes les activités des Programmes de développement économique des Autochtones en 1994-1995, selon un cadre d'évaluation que nous avons établi en 1991. Entre-temps, le Ministère continue de rendre compte des progrès accomplis, soit dans des études, des rapports annuels ou des rapports d'étape, soit devant le Parlement ou des groupes clients autochtones.

Le Ministère est d'accord qu'il est important de surveiller les projets et de suivre le rendement des entreprises clientes. Il continue d'améliorer ses méthodes de surveillance des clients et d'établissement de rapports.

Tout aussi important, Industrie et Sciences Canada a été le premier à élaborer des démarches innovatrices pour la prestation de programmes aux entreprises autochtones, notamment l'établissement de sociétés de financement autochtones, qui accordent des prêts aux petites entreprises, et le recours aux organismes de prestation externes qui permettent d'accroître sensiblement l'accès aux programmes des régions rurales ou éloignées. Ces réalisations comptent pour beaucoup dans l'augmentation du niveau de compétences en gestion des collectivités de toutes les régions du pays.

Bref, les Programmes de développement économique des Autochtones d'Industrie et Sciences Canada appuient efficacement le secteur privé autochtone en croissance - de concert avec les Autochtones. Il existe une coordination avec nos partenaires fédéraux de la Stratégie canadienne de développement économique des Autochtones, grâce à une mission commune et à des mandats et des mécanismes de prestation coordonnés.

Autres questions à prendre en ligne de compte

Équité en matière d'emploi

11.91 Cette initiative prévoyait des fonctions précises pour les ministères et les organismes fédéraux, comme l'élaboration de stratégies d'emploi pour les autochtones, et notamment l'établissement d'objectifs de recrutement, de promotion et de maintien en fonctions.

11.92 L'Initiative de participation des autochtones au marché du travail reconnaît que les autochtones demeurent sous-représentés dans la fonction publique fédérale. De plus, en ce qui concerne le secteur privé, un rapport du ministère de l'Emploi et de l'Immigration, daté de 1992, sur l'application de la Loi sur l'équité en matière d'emploi indique que les autochtones demeuraient considérablement sous-représentés dans la population active, même si leur représentation s'était améliorée au cours d'une période de cinq ans.

Éducation de base

11.94 Selon un énoncé de politique intitulé Le nouveau mode d'emploi , publié en 1989 par Emploi et Immigration Canada, la plupart des nouveaux emplois nécessiteront plus de cinq ans d'études et de formation après le cours secondaire. Les entrepreneurs des collectivités doivent soutenir la concurrence dans un monde des affaires en constante évolution, situation qui commande l'amélioration fréquente des connaissances spécialisées en gestion et en commercialisation. Même les métiers traditionnels, comme le développement des ressources, sont touchés par les changements technologiques.

Capital d'investissement

Rôle des institutions autochtones