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1993 — Rapport du vérificateur général du Canada

Chapitre 12 — Agence canadienne de développement international — Programmes bilatéraux de développement économique et social

Points saillants

Introduction

L'aide publique au développement constitue un élément important de la politique étrangère du Canada

Mandat de l'ACDI

Objectif, étendue et méthode de la vérification

Observations

Nos constatations sur les leçons citées dans l'«Examen de la gestion stratégique» de l'ACDI

Notre opinion : Il faut régler les conflits entre les objectifs
Notre opinion : L'ACDI doit canaliser ses efforts
Notre opinion : L'ACDI doit rationaliser sa façon de fonctionner, y compris les contrôles existants, pour être plus efficiente et plus efficace
Notre opinion : La méthode de gestion de projet de l'ACDI doit être révisée. Il faut des techniques et des pratiques de gestion de projet plus innovatrices
Notre opinion : Il faut clarifier l'obligation de rendre compte
Notre opinion : L'ACDI doit être plus transparente au sujet des résultats qu'elle essaie d'obtenir et de la mesure dans laquelle elle y parvient

Relever les défis à venir

Reconnaissant la nécessité de se réformer, l'ACDI a tracé les grandes lignes d'une démarche séquentielle qui lui permettra de relever les défis à venir

Nécessité d'une gestion plus axée sur les résultats

Accorder plus d'attention aux résultats auxquels on peut raisonnablement s'attendre dans chaque pays
Favoriser des avantages durables grâce à un développement plus autonome
Nécessité d'améliorer la façon dont l'ACDI gère ses risques opérationnels
Institutionnaliser les leçons apprises
Améliorer la vérification interne et l'évaluation de projet
Améliorer le contrôle interne exercé sur les contributions constituées de fonds de contrepartie

Conclusion

Vérificateur général adjoint : Richard B. Fadden
Vérificateur responsable : Vinod Sahgal

Points saillants

12.1 L'aide publique au développement constitue un élément important de la politique étrangère du Canada. Depuis 25 ans, l'ACDI est le principal mécanisme d'acheminement de l'aide canadienne au développement. Les dépenses annuelles au titre de l'aide bilatérale au développement économique et social dépassent un milliard de dollars.

12.2 Nous avons effectué notre vérification en tenant compte que la communauté internationale est de plus en plus consciente que le fait de continuer à investir dans des projets de développement qui ne sont pas susceptibles d'être maintenus lorsque cessera l'aide financière des pays donateurs constitue une utilisation douteuse de ressources rares.

12.3 L'ACDI a perdu du terrain pour ce qui est de sa capacité de répondre aux besoins de développement des années 90. Les résultats actuels montrent qu'elle n'a pas optimisé l'utilisation des ressources et que ses projets n'ont pas assez favorisé le développement autonome. L'ACDI pourrait faire beaucoup mieux pour que ses investissements favorisent la production d'avantages durables.

12.4 Les programmes bilatéraux de l'ACDI doivent être concentrés davantage sur les pays et les activités qui offrent les plus grandes possibilités.

12.5 Les leçons tirées des 25 ans d'expérience de l'ACDI révèlent que cette dernière doit régler les conflits entre les objectifs multiples qu'elle poursuit et établir un mode de fonctionnement plus axé sur les résultats, plus polarisé, plus professionnel et plus responsable. Elles montrent aussi que l'ACDI doit s'en tenir aux objectifs primordiaux - c'est-à-dire soulager la pauvreté et aider les gens à s'aider - que le Canada ne cesse de réaffirmer depuis de nombreuses années.

12.6 Aucun de ces changements ne sera mis en oeuvre facilement puisqu'ils nécessitent une nouvelle mentalité, de nouvelles compétences, une nouvelle culture et de solides appuis de la part du ministre. Leur mise en oeuvre dépendra de la volonté de réforme non seulement chez les gestionnaires et les employés de l'ACDI, mais aussi chez les partenaires de cette dernière au Canada et dans les pays en développement où elle est présente.

Introduction

12.7 Depuis 1968, l'ACDI est le principal mécanisme d'acheminement de l'aide canadienne au développement. Au cours des dernières années, ses dépenses annuelles au titre de l'aide bilatérale au développement économique et social ont dépassé un milliard de dollars, soit plus de la moitié de ce qu'elle consacre à l'aide publique au développement (APD) des pays en développement. Le reste de l'aide est acheminé principalement sous forme de crédits à des organismes multilatéraux, comme les programmes des Nations Unies, à des institutions financières internationales, comme les banques régionales de développement, et à une multitude d'organisations non gouvernementales, comme CARE et la Fondation canadienne pour la vérification intégrée (voir la pièce 12.1 ).

12.8 Le chapitre 11 de notre Rapport de 1992 traitait de la façon dont l'ACDI gère la participation du Canada aux banques régionales de développement. En 1988, nous avons vérifié certains autres aspects des activités de l'ACDI, dont ses contributions à des organisations non gouvernementales.

12.9 La dernière décennie a été particulièrement agitée en raison des événements qui sont venus jeter le doute sur les hypothèses que l'on nourrissait jusque-là au sujet de l'aide au développement et des initiatives qui donnent des résultats. Le rapport entre le développement et la dégradation de l'environnement s'est fait plus visible. Le défi de demain sera d'élaborer une orientation et des priorités stratégiques claires quant à l'apport global du Canada au développement international, et ce, à un moment où les déficits fédéraux sont importants, où l'on met l'accent sur les besoins intérieurs, où les nouvelles nations de l'Europe de l'Est demandent une aide économique et où il s'exerce des pressions en faveur d'une planification et d'un contrôle financiers améliorés. Il pourrait devenir nécessaire de formuler une nouvelle politique pour l'ensemble de la coopération internationale du Canada.

12.10 L'ACDI fournit de l'aide à environ 115 pays; cependant, 70 p. 100 de ses dépenses bilatérales sont affectées à un groupe de 35 pays de concentration situés en Asie, en Afrique et dans les Amériques.

12.11 Peu d'organisations canadiennes, privées ou publiques, se chargent d'une tâche aussi complexe et risquée que celle de l'ACDI, à savoir engager annuellement d'importantes dépenses dans une gamme de projets ambitieux. Ceux-ci sont menés dans de nombreux pays et touchent une multitude de secteurs économiques et sociaux, et ce, souvent dans des conditions politiques et économiques incertaines. Dans ce domaine, l'ACDI est reconnue pour son intégrité et sa collaboration.

L'aide publique au développement constitue un élément important de la politique étrangère du Canada
12.12 En 1987, après un examen exhaustif de l'aide publique au développement du Canada, le Comité permanent des Affaires étrangères et du commerce extérieur de la Chambre des communes a publié un rapport intitulé Qui doit en profiter? Le rapport du Comité et la réponse du gouvernement à celui-ci ont mené à une stratégie détaillée sur l'aide au développement. Le document Partageons notre avenir est devenu la politique étrangère du Canada en matière d'aide publique au développement. Il réaffirme les orientations stratégiques antérieures, c'est-à-dire combattre la pauvreté et favoriser le développement autonome. L'ACDI a fait remarquer que la politique canadienne d'aide publique au développement n'est énoncée dans aucune autre source officielle. ( voir insertion spéciale )

12.13 Au cours des vingt dernières années, les idées sur la meilleure façon de soulager la pauvreté ont évolué. Dans les années 60, on considérait que la croissance économique générale était la solution. Au fur et à mesure que la théorie du «ruissellement» s'est révélée irréaliste, ce sont, dans les années 70, les interventions sociales et économiques destinées à redistribuer l'argent qui ont gagné en popularité. Les résultats de ce choix ont été au mieux mitigés. Dans les années 80, l'attention s'est portée sur l'interrelation entre la croissance démographique, la pauvreté, la dégradation de l'environnement et le contexte politique. Il est devenu évident que la traduction de la croissance économique en développement humain et en réduction de la pauvreté passait par une gestion efficace des politiques. Aujourd'hui, l'ACDI souligne qu'un ensemble de facteurs contribue au soulagement de la pauvreté : réforme des politiques dans les secteurs clés, ajustement structurel donnant lieu à une amélioration de la planification macro-économique et mise en relief du développement des ressources humaines. La lutte contre la pauvreté mondiale au moyen du développement économique et social est considérée comme un investissement dans l'avenir.

12.14 L'importance de l'aide au développement pour la politique étrangère du Canada a été réaffirmée dans le document Thèmes et priorités de la politique étrangère - Mise à jour 1991-1992 publié par le ministère des Affaires extérieures.

Mandat de l'ACDI
12.15 Il n'existe aucune loi habilitante précise qui énonce le mandat de l'ACDI et son obligation de rendre compte de l'aide publique au développement, même si le Comité permanent des Affaires étrangères et du commerce extérieur de la Chambre des communes a recommandé l'adoption d'une telle loi en 1987. La charte de l'APD qui se trouve dans le document stratégique Partageons notre avenir énonce les fondements du mandat de l'ACDI. La Loi sur le ministère des Affaires extérieures rend le secrétaire d'État aux Affaires extérieures responsable de l'ACDI, faisant ainsi tomber les actions de l'Agence sous le coup de cette loi. Ses dépenses sont autorisées en vertu des lois annuelles portant affectation de crédits. ( voir insertion spéciale )

12.16 Objectif du programme . La Partie III du Budget des dépenses de l'ACDI, pour 1993-1994, énonce ceci : «Le programme de l'ACDI vise à encourager les efforts des pays en développement en vue d'un développement autonome compatible avec leurs besoins et leur environnement en collaborant avec eux à la réalisation d'activités de développement, et accorder une assistance humanitaire (...)». Deux pour cent du total de l'APD devaient être consacrés à l'aide humanitaire internationale.

Objectif, étendue et méthode de la vérification

12.17 Nous avons planifié la vérification en tenant compte du fait que la communauté internationale est de plus en plus consciente des problèmes que connaissent beaucoup de projets de développement, même si, selon certaines sources, ces problèmes sont moins nombreux dans certaines régions que dans d'autres. Il y a de quoi s'inquiéter. Dans un rapport de 1992, la Banque mondiale a indiqué que le nombre de ses projets qui posent des «problèmes majeurs» a augmenté considérablement. Certaines sources ont indiqué que la direction de cette institution se préoccupait davatange d'approuver de nouveaux prêts que de mener à bien la mise en oeuvre de projets de développement. Toutefois, comme indicateur d'efficacité, c'est désormais le succès de la mise en oeuvre des projets approuvés qui a préséance sur les nouveaux engagements annuels. D'autres agences de développement comme l'A.I.D. des États-Unis ont déclaré éprouver des difficultés semblables. On estime que le fait de continuer à investir dans des projets de développement qui ne sont pas susceptibles d'être maintenus lorsque cessera l'aide financière des pays donateurs constitue une perte importante de ressources déjà rares.

12.18 Objectif. Nous avons effectué la présente vérification en vue :

  • de fournir au Parlement information, assurance et avis objectifs qui l'aideraient à examiner de près l'utilisation que l'ACDI fait de ses ressources et la façon dont il gère en vue d'obtenir des résultats;
  • de favoriser, au sein de l'ACDI, la reddition de comptes et l'application de bonnes pratiques de gestion en vue d'obtenir des résultats;
  • de faire ressortir les secteurs où l'Agence pourrait améliorer la gestion de ses programmes-pays et de ses projets.
12.19 Étendue. Nous avons examiné la gestion de l'aide bilatérale au développement économique et social en cherchant à déterminer :

  • si l'ACDI applique les principes et les priorités énoncés dans la stratégie sur l'aide publique au développement Partageons notre avenir et s'il existe d'autres facteurs pertinents;
  • si l'ACDI procède à la définition, à la planification, à la mise en oeuvre et au compte rendu des résultats de ses programmes et activités;
  • si l'Agence, dans les cas où elle confie des fonds du Canada à d'autres parties pour qu'elles les dépensent en son nom, obtient, de parties indépendantes, l'assurance que les fonds ont servi aux fins prévues et qu'ils ont fait l'objet de comptes rendus complets;
  • si la direction retient les leçons apprises et si elle les applique aux politiques, aux programmes et aux initiatives ultérieurs aux niveaux de l'Agence, des pays et des activités.
12.20 Méthode. Nous avons examiné l'intendance de l'ACDI à l'égard des fonds qui lui sont confiés par le Parlement à la lumière des principes et des priorités de la politique canadienne en matière d'aide publique au développement. Nous avons tenu compte du fait que le Canada dispose de diverses voies pour acheminer l'aide. Nous avons également tenu compte des restrictions financières actuelles et de l'ensemble des engagements internationaux du Canada.

12.21 Pour effectuer la vérification, nous nous sommes servis d'une méthode combinée, axée à la fois sur le pays et sur le projet. L'ACDI finance ses programmes et activités bilatéraux par pays. Ainsi, elle peut consulter le ministère des Affaires extérieures au sujet de la politique étrangère et des questions de financement connexes. Elle peut aussi dialoguer avec le pays bénéficiaire et avec les autres pays donateurs. Cette façon de faire aide l'ACDI à élaborer un cadre de correspondance entre les besoins du pays bénéficiaire et les capacités d'aide du Canada, tout en tenant compte de la politique étrangère et de considérations financières. En outre, l'ACDI réalise ses activités au moyen de projets spécifiques.

12.22 Nous avons porté notre attention sur trois programmes-pays choisis de concert avec la direction de l'ACDI, et nous avons examiné en profondeur 18 projets de développement sur place. Les pays visés, le Bangladesh, le Pakistan et Sri Lanka, sont situés dans une région où vit une importante proportion des personnes les plus pauvres de la terre et où l'ACDI oeuvre depuis plus de 25 ans. La connaissance du milieu politique, économique et culturel et des besoins de développement de ces pays a joué un rôle primordial dans la planification de la vérification. Nous ne supposons pas que ces trois pays et ces 18 projets reflètent tous les types de programmes et de projets de l'ACDI dans le monde entier. Cependant, l'ACDI reconnaît que nos constatations à propos de sa gestion sont valables. Aucun des pays aidés par l'ACDI n'est «typique», mais la façon dont l'ACDI gère les projets bilatéraux d'aide au développement est raisonnablement bien représentée par sa démarche dans ces trois pays.

12.23 Importance . Nous avons surtout cherché à comprendre l'obligation redditionnelle de l'ACDI à l'égard de la gestion en vue d'obtenir des résultats. Dans sa plus simple expression, l'obligation redditionnelle exige que l'on demande aux fonctionnaires de rendre compte de leurs actions, notamment de fournir une information appropriée au Parlement. L'idée n'est pas surtout de trouver un coupable lorsque quelque chose fait problème, mais plutôt de découvrir pourquoi il y a un problème et de trouver ensuite un moyen de rectifier la situation et d'empêcher qu'elle ne se reproduise. De plus, nous nous sommes demandés quelles sortes de mesures pourraient être utilisées pour mesurer les progrès et les résultats des projets de développement de l'ACDI ( voir insertion spéciale ).

12.24 Le ministre est tenu absolument de mesurer les résultats des programmes de l'ACDI et d'en rendre compte au Parlement. L'obligation redditionnelle du ministre doit tenir compte du fait que, dans la pratique, on ne peut s'attendre que l'ACDI ait du succès dans chacune des activités entreprises. Le milieu dans lequel l'ACDI fonctionne est tel que le contrôle du résultat ultime de ses efforts est souvent affaibli par le fait qu'elle travaille en partenariat avec d'autres États souverains.

12.25 Au moment de notre vérification, l'ACDI avait publié un rapport intitulé «Examen de la gestion stratégique». Cet important examen était exhaustif : il englobait la situation organisationnelle de l'Agence, ses principaux procédés de gestion et ses différentes méthodes d'exécution. Nous avons tenu compte des constatations de l'examen pour façonner notre vérification et pour élaborer nos observations et nos conclusions. ( voir insertion spéciale )

12.26 Nous avons consulté la Direction de l'évaluation et de la vérification de l'ACDI. Elle avait rarement fait des examens approfondis de la gestion générale des programmes bilatéraux en fonction des résultats obtenus ou de l'efficacité des programmes dans chaque pays. C'est pourquoi la Direction ne s'était pas systématiquement penchée sur les difficultés liées aux pays, ni sur les autres obstacles à une bonne mise en application du mandat de l'Agence. Par conséquent, nous n'avons fait qu'une utilisation restreinte de ses travaux dans le cadre de notre vérification. Une étude que la Direction avait commandée sur la qualité des évaluations de projet par secteurs géographiques de l'ACDI nous a aidés à comprendre le milieu opérationnel de l'Agence. Nous avons utilisé les résultats de l'étude pour formuler nos vues sur les améliorations qu'il faut apporter aux évaluations de projet. Nous avons discuté de notre méthode de vérification avec le vérificateur général de chacun des trois pays visés par notre examen et avec les employés de ces bureaux qui avaient reçu de la formation au Canada par l'intermédiaire de la Fondation canadienne pour la vérification intégrée.

Observations

12.27 Nos observations sont regroupées en plusieurs sections. Premièrement, nous discutons de certains des défis que l'ACDI doit relever. Deuxièmement, nous soulignons les leçons dont l'ACDI a elle-même fait mention dans son récent examen de la gestion stratégique et que notre vérification est venue confirmer. Troisièmement, nous décrivons les mesures que l'ACDI prend afin de répondre aux observations formulées dans l'examen de la gestion stratégique. Quatrièmement, nous présentons des constatations supplémentaires qui, selon nous, sont essentielles à l'optimisation des ressources que l'ACDI consacre à ses programmes-pays bilatéraux.

Nos constatations sur les leçons citées dans l'«Examen de la gestion stratégique» de l'ACDI

12.28 L'ACDI a récemment réfléchi aux leçons qu'elle a apprises en 25 ans d'activité. Le principal instrument de cette réflexion a été l'«Examen de la gestion stratégique». Ce dernier avait notamment pour objet d'évaluer la capacité de l'ACDI de relever les défis des années 90 et de lui recommander des façons d'améliorer sa philosophie et ses pratiques de gestion. À notre avis, il s'agissait d'un examen opportun et valable du fondement des activités de l'Agence.

12.29 Les experts-conseils qui ont effectué l'examen principal à la demande de l'ACDI ont recensé un grand nombre de problèmes qui devront être corrigés sans tarder, et formulé trois grandes recommandations :

  • l'ACDI doit améliorer ses connaissances en matière de développement;
  • l'ACDI doit accroître la pertinence de son programme d'aide grâce à un meilleur dialogue avec ses interlocuteurs;
  • l'ACDI doit réduire les coûts d'exécution du programme.
12.30 L'ACDI a pris ces recommandations en considération avant de terminer son examen. Dans sa conclusion générale, l'ACDI a reconnu qu'elle perdait du terrain pour ce qui est de sa capacité de répondre aux besoins de développement des années 90. Notre vérification a confirmé l'importance des leçons apprises, leur interdépendance et la nécessité de prendre des mesures correctives.


Première leçon de l'ACDI - Il subsiste, dans l'esprit de nombreux intervenants, une grande confusion quant aux objectifs parfois contradictoires du programme d'aide publique au développement et quant à la façon de régler ces conflits au jour le jour.


Notre opinion : Il faut régler les conflits entre les objectifs
12.31 En pratique, l'Agence s'est vu confier des objectifs multiples : même si l'ACDI est chargée d'un objectif primordial, elle en a d'autres qui peuvent entrer en conflit avec celui-ci. Il est difficile pour l'ACDI de chercher à faire passer la pauvreté en premier et à encourager l'autonomie quand, au même moment, elle poursuit des objectifs commerciaux et politiques qui ne permettent pas toujours de s'attaquer directement à la pauvreté et qui favorisent la dépendance extérieure. Nous comprenons que les programmes gouvernementaux servent rarement à la poursuite d'un seul et unique objectif. Néanmoins, il faudrait poursuivre des objectifs incompatibles ou contradictoires, seulement en pleine connaissance de leur incidence sur l'objectif primordial.

12.32 Actuellement, la manière dont le développement doit être mis en oeuvre est définie de façon très vague. Souvent, il semble qu'il n'existe qu'un rapport indirect entre les activités entreprises et le principal objectif de l'ACDI qui est, comme le définit la charte de l'APD, de faire passer la pauvreté en premier.

12.33 Au Bangladesh, pays où l'ACDI exécute son plus important programme bilatéral, l'aide bilatérale du Canada a atteint jusqu'à maintenant plus de deux milliards de dollars. Entre 1981 et 1990, l'aide alimentaire et l'aide en produits de base ont représenté les deux tiers du quelque 1,1 milliard de dollars alloué au total. Même maintenant, l'aide alimentaire et l'aide en produits de base comptent pour 40 p. 100 de l'aide bilatérale totale accordée à ce pays, et ce, en dépit de la priorité que l'ACDI a énoncée pour l'Asie du Sud, à savoir consacrer une partie considérable des fonds destinés aux programmes-pays à l'amélioration de la capacité de production des pauvres. Même si nous reconnaissons qu'il faut parfois fournir une aide alimentaire humanitaire pour combler un manque, l'ACDI reconnaît que cette aide ne devrait pas décourager la production locale. L'aide sous cette forme qui est fournie sur de longues périodes soulève des questions au sujet de la dépendance du pays par rapport à l'aide extérieure. Nous ne croyons pas que l'Agence puisse ou doive mettre fin à l'aide alimentaire. Toutefois, il est reconnu que les effets - quoique salutaires - d'une telle aide ne durent pas longtemps si, à long terme, il n'y a pas une amélioration durable de la capacité de production agricole du pays bénéficiaire.

12.34 L'ACDI signale que les nombreuses faiblesses structurelles du Bangladesh rendent le développement autonome très difficile. Par exemple, les institutions d'État avec lesquelles l'ACDI doit traiter sont faibles et il n'y a pas suffisamment de ressources financières locales pour le maintien des projets de développement. En raison de ces lacunes, d'aucuns ont fait remarquer qu'il est préférable de continuer à financer des projets de développement économique et social en mettant l'accent sur l'amélioration des politiques, même s'il en résulte une plus grande dépendance extérieure. Ils ont ajouté que le retrait du soutien des pays donateurs pourrait donner lieu au chaos politique, social et économique. Le cas échéant, les coûts du maintien de la paix ou de l'aide humanitaire d'urgence pourraient éclipser les coûts actuels de l'aide bilatérale. Même si ces arguments ne peuvent pas être écartés, nous croyons qu'ils ne font pas suffisamment ressortir l'objectif primordial de l'ACDI qui est de consacrer des fonds au développement autonome.

12.35 Au Pakistan, où le Canada a investi plus de 1,3 milliard de dollars jusqu'à maintenant, les intérêts commerciaux et autres du Canada semblent avoir façonné les activités de l'ACDI tout autant que l'objectif d'aider les personnes les plus pauvres à devenir plus autonomes. Par exemple, au cours des années 80, une forte proportion de l'aide a été affectée à des projets d'infrastructures d'État dans les domaines du transport ferroviaire et de l'énergie. Ces projets ont été réalisés par des entreprises canadiennes du secteur privé. Ceux-ci ne semblent pas être des moyens directs qui permettent le mieux d'aider les personnes les plus pauvres du Pakistan à améliorer leur potentiel humain et leur capacité de gagner leur vie. La participation directe à des activités comme le contrôle démographique, l'éducation, la santé et l'accroissement de la production des personnes les plus pauvres n'était pas frappante dans le portefeuille de projets que nous avons examiné.

12.36 De nombreux facteurs ont contribué à la difficulté de produire promptement un plan de travail cohérent qui accorderait la priorité aux objectifs de développement approuvés. En effet, l'ACDI doit composer avec de nombreux intérêts contradictoires et le Pakistan, à l'instar de beaucoup d'autres pays en développement, est rongé par la pauvreté chronique et, selon certaines sources, par des complexités administratives et par la faiblesse des institutions d'État auxquelles il incombe traditionnellement de réaliser les projets d'aide. On nous a expliqué qu'en l'absence d'un bon système de reddition de comptes en matière financière, l'efficience gouvernementale au sein du pays bénéficiaire est réduite et que les possibilités de corruption sont accrues. Dans le domaine de l'aide, il reste encore à mettre sur pied un réseau efficace d'organisations non gouvernementales comme voie alternative d'acheminement de l'aide. C'est avec cette situation fondamentalement difficile que l'ACDI doit composer.

12.37 Au Pakistan, nous avons relevé, chez les représentants de l'ACDI, une gamme extraordinaire de points de vue sur la stratégie globale que l'Agence devrait adopter et nous avons observé un manque de cohérence au niveau du choix des programmes. Par exemple, les opinions sur ce qui devrait faire partie du programme-pays reflètent des approches très diverses : il faudrait soit intervenir au niveau local (apporter une petite contribution à une école de filles, aider des villageois à construire leur propre pont au-dessus d'un ruisseau), soit aider le pays à réformer son système judiciaire en vue de réduire au minimum les contraintes et les lacunes administratives, soit encourager les entreprises privées du Canada à accroître leurs relations commerciales avec le Pakistan, soit déréglementer et ouvrir l'économie en suivant un modèle qui, de l'avis de certains, semble avoir bien fonctionné en Indonésie. De plus, les fonctionnaires du gouvernement bénéficiaire ont exercé des pressions en vue d'obtenir des mégaprojets dans les secteurs de l'électricité, du pétrole et du gaz et ils ont été appuyés dans leurs démarches par des intérêts privés canadiens. Chacun de ces points de vue peut être valable, mais il manque encore une cohésion d'ensemble. Certains soutiennent que la capacité de l'ACDI de s'attaquer plus directement à la pauvreté peut l'obliger, dans l'avenir, à accorder plus d'importance au secteur social, secteur que le gouvernement du Pakistan n'a pas assez appuyé dans le passé ( voir les photographies ).

12.38 À Sri Lanka, nous avons constaté que les projets et les programmes de l'ACDI s'articulaient principalement autour des grandes préoccupations du Canada en matière de justice sociale, de paix et de droits de la personne dans une situation où l'ordre civil avait été rompu. Dans le cas de Sri Lanka, le budget de l'ACDI est passé d'un sommet de 43 millions de dollars en 1982-1983 à moins de 10 millions de dollars aujourd'hui. Certains pays donateurs soulignent que les objectifs traditionnels de développement économique et social ne manqueront pas d'être contrecarrés, à moins que les droits de la personne ne soient restaurés et que les causes premières du conflit ethnique ne soient résolues de façon satisfaisante. Ces pays donateurs pourraient bien avoir raison, mais est-ce que l'ACDI devrait continuer à fournir des fonds de l'aide publique au développement à un pays où, selon elle, il est devenu impossible de mettre en oeuvre des activités traditionnelles de développement qui mettent l'accent sur le développement des ressources humaines? Si l'ACDI croit qu'elle doit continuer à assurer du financement à Sri Lanka, elle devrait expliquer publiquement les raisons pour lesquelles elle a changé de cap, les critères qu'elle a appliqués pour prendre la décision et la nature de la réorientation de son programme.

12.39 En résumé , la question des objectifs contradictoires soulevée en 1987 par le Comité permanent des Affaires étrangères et du commerce international de la Chambre des communes demeure entière. L'enjeu : la capacité de l'ACDI de poursuivre efficacement son mandat en matière de développement.


Deuxième leçon de l'ACDI - L'ACDI est un organisme trop éparpillé. Ses activités passent par de nombreux pays, projets, voies d'acheminement et institutions financées. Un manque d'orientation stratégique réduit l'incidence du programme. En outre, l'influence du Canada sur les pays bénéficiaires est diluée en raison de l'importance relativement peu élevée de l'aide qu'il accorde à un pays donné par rapport aux autres pays donateurs.


Notre opinion : L'ACDI doit canaliser ses efforts
12.40 L'ACDI gagnerait à se concentrer sur ses objectifs premiers et ses priorités et à moins s'éparpiller au niveau de ses programmes. Dans le passé, il y a eu peu de mesures incitatives et de pressions en ce sens au niveau de l'Agence. L'ACDI doit se montrer plus sélective : elle doit faire converger ses énergies vers les pays et les activités qui offrent le plus de possibilités sur le plan du développement.

12.41 Malgré les mesures récentes prises par l'ACDI pour réduire l'éparpillement de ses programmes, particulièrement en Asie, nous avons constaté que l'ensemble des projets et des programmes en cours regroupait un vaste éventail de secteurs, de types de soutien, de voies d'acheminement et de mécanismes de financement (voir la pièce 12.2 ). On a noté un éparpillement général, notamment dans deux des trois programmes-pays examinés.

12.42 Même si, au cours des dernières années, l'ACDI a examiné ses objectifs stratégiques pour bon nombre des pays de concentration et même si les plans (Cadres stratégiques de programmes-pays) représentent, dans des cas comme celui du Pakistan, un rétrécissement du champ d'activités, les objectifs et les mesures de succès restent habituellement vagues. Avec le temps, l'éparpillement pourrait être réduit, les compressions budgétaires aidant. Entre-temps, toutefois, l'ACDI a, à certains égards, élargi son champ d'intervention au cours des dernières années. En plus de financer des projets d'infrastructure et d'entreprendre des programmes et des projets économiques et sociaux, axes traditionnels de son intervention, l'ACDI a considérablement accru l'importance qu'elle accorde aux questions générales des droits de la personne, du bon gouvernement et de l'environnement. Les politiques ont occupé plus de place dans le dialogue avec les pays bénéficiaires et l'ACDI a collaboré avec d'autres organismes, comme le Fonds monétaire international et la Banque mondiale, à la négociation et au financement d'«ajustements structurels».

12.43 À Sri Lanka, l'adversité a, en fait, donné lieu à une concentration et à une simplification de la stratégie d'aide. En raison de la grande violence ethnique et des violations des droits de la personne dans ce pays, l'ACDI a décidé d'aider surtout les organisations non gouvernementales à faire des recherches sur les politiques en matière de gestion publique. Elle a également choisi d'aider des petits entrepreneurs plutôt que de financer l'habituel ensemble de projets de développement des infrastructures et des institutions dans une multitude de secteurs. ( voir la photographie )

12.44 Nul doute que l'ACDI peut faire un travail valable dans beaucoup de domaines et dans beaucoup de pays. Mais accroître une charge de travail déjà imposante et complexe pourrait porter atteinte à la capacité de l'ACDI d'exécuter un programme de base axé sur ses objectifs primordiaux. La prolifération des programmes et la pratique qui consiste à muter trop souvent le personnel d'un pays à un autre et d'un programme à un autre ont donné un pli à l'Agence qu'il sera sans doute difficile d'effacer à court terme.

12.45 L'éparpillement fait qu'il est difficile de produire les effets souhaités ou de constituer des partenariats durables. Il fait aussi augmenter les coûts d'exécution des programmes et empêche de mettre l'accent sur une stratégie claire pour le développement d'institutions solides et la promotion d'une distribution équitable de la richesse. Il alourdit le fardeau administratif du personnel de l'ACDI, grève la capacité de surveillance, de vérification et d'évaluation de l'ACDI et rend la mesure des résultats plus difficile. En outre, il limite l'apprentissage en profondeur et le perfectionnement des compétences fondamentales du personnel de l'ACDI.

12.46 En résumé , il s'agit d'une question de productivité. En raison des compressions croissantes des ressources, l'ACDI a besoin d'une stratégie claire et précise pour chaque pays, qui soit axée sur ses objectifs primordiaux. L'enjeu : la qualité des programmes et des projets de l'ACDI par rapport à son mandat.


Troisième leçon de l'ACDI - L'ACDI est un organisme «surréglementé». On accorde trop d'importance et trop de temps à la gestion des processus bureaucratiques et à la réduction au minimum des risques, et ce, au détriment de la composante développement. Cela entraîne des frais d'administration plus élevés, des retards et des pertes d'efficience. Les processus de sous-traitance sont trop compliqués et encombrants.


Notre opinion : L'ACDI doit rationaliser sa façon de fonctionner, y compris les contrôles existants, pour être plus efficiente et plus efficace
12.47 Nous sommes d'accord avec les conclusions de l'«Examen de la gestion stratégique», à savoir que le personnel de l'ACDI a accordé plus d'attention à la forme qu'au fond. D'une part, l'ACDI a refusé d'être tenue de rendre compte à la fois des résultats et des processus, mais, d'autre part, elle s'est opposée à la prolifération des contrôles axés sur les processus. Il s'agit là d'un dilemme. Il est improbable que les contrôles convenus avec le Conseil du Trésor puissent être annulés avant que l'ACDI prouve par les résultats obtenus qu'elle peut en obtenir pour son argent. Il lui faut faire preuve de souplesse dans sa façon de faire tout en conservant les contrôles essentiels. Si l'ACDI peut prouver que les avantages produits par ses investissements dans des pays en développement sont plus importants que les coûts engagés, on peut s'attendre que les exigences de contrôle à l'égard de ses processus soient relâchées et que sa capacité d'innover soit moins restreinte.

12.48 À l'ACDI, comme c'est une administration paperassière qui prédomine, les agents de l'ACDI ont des contacts limités sur le terrain avec les bénéficiaires des projets. Les visites des lieux effectuées par les chefs d'équipe de projet ou les autres visites sur place ont tendance à être beaucoup trop superficielles pour être efficaces. La décentralisation générale de l'ACDI qui s'est produite vers la fin des années 80 devait régler ce problème, mais cette démarche s'est révélée trop onéreuse pour l'ACDI, qui a depuis fait marche arrière.

12.49 Le personnel de l'ACDI a peu de possibilités d'améliorer ses compétences fondamentales en développement social et économique par le biais de l'expérience directe. L'examen de la gestion stratégique a fait mention de ce problème, soulignant que les processus de gestion se sont complexifiés au fil des ans et que le personnel de l'Agence a consacré de plus en plus de temps à la gestion de la paperasserie. On a opté pour une administration paperassière sans tenir véritablement compte de l'effet limitatif d'une telle démarche sur les possibilités d'apprentissage, ni de l'augmentation des coûts de fonctionnement. Par exemple, il y a eu sous-traitance de toutes les étapes - conception, mise en oeuvre, surveillance et évaluation - des travaux réalisés dans le cadre des six projets que nous avons examinés au Pakistan. Dans certains cas, des entrepreneurs ont été engagés pour gérer d'autres entrepreneurs. La sous-traitance est fondamentalement correcte, particulièrement lorsqu'il faut obtenir un savoir-faire spécialisé et lorsqu'elle est rentable. Toutefois, l'ACDI doit reconnaître que, comme tous les autres ministères et organismes du gouvernement, elle est comptable des coûts et du rendement de ses entrepreneurs.

12.50 Un autre facteur qui limite les possibilités de perfectionnement : l'Agence procède à une rotation fréquente des employés sans se préoccuper de la perte de savoir-faire que cela occasionne. Les agents de l'ACDI sont mutés fréquemment d'un pays à un autre et risquent de se trouver à gérer des projets dans des secteurs économiques tout à fait inconnus, et ce, dans un pays où la culture et la langue leur sont aussi inconnues. Une rotation excessive peut limiter profondément la contribution des employés au rendement de l'Agence. L'ACDI doit trouver le moyen de permettre à ses employés de rester plus longtemps dans des régions qu'ils ont appris à bien connaître et à comprendre au fil des ans et de s'occuper de projets pour lesquels ils ont aussi acquis un savoir-faire. Si les employés de l'ACDI demeurent des administrateurs généralistes qui peuvent avoir à gérer un projet de crédit rural pour les femmes en Indonésie une année et un projet de prospection géologique au Népal l'année suivante, ils consacreront inévitablement plus de temps aux tâches administratives et crouleront sous la paperasse au lieu de contribuer davantage à obtenir des résultats dans un pays particulier.

12.51 Des affectations courtes, d'une durée de deux ou trois ans, limitent également les connaissances et font que les employés de l'ACDI se dissocient personnellement des résultats des projets et des programmes. Les cycles de vie des projets examinés allaient de trois à 14 ans. Pour faciliter la reddition de comptes par les employés, l'Agence pourrait songer à des affectations plus longues, disons de quatre à six ans, à une plus grande délégation aux employés locaux ainsi qu'à la définition de jalons pour les projets. Le programme A.I.D. des États-Unis, par exemple, envoie son personnel dans des pays comme le Pakistan et Sri Lanka pour des affectations de quatre ans. La durée de la plupart des projets examinés était beaucoup plus longue que l'affectation typique d'un agent de l'ACDI à un poste particulier. Par exemple, la participation de l'ACDI à des projets de récupération des terres nécessite généralement un engagement d'au moins dix ans. L'un des projets examinés au Pakistan avait vu défiler quatre chefs de projets, quatre agents sur place et trois agents de suivi. Lorsqu'on pense qu'un projet se poursuit souvent dans le cadre d'un certain nombre d'étapes, il est clair que le nombre total d'employés responsables d'une partie quelconque du projet peut être élevé. Il est rare qu'une équipe de gestion de l'ACDI qui possède une connaissance approfondie d'un projet y soit affectée à long terme. Il faudrait adopter une méthode qui permette de fixer la durée des affectations en fonction des résultats à obtenir.

12.52 En résumé , cette leçon tirée de l'examen de la gestion stratégique de l'ACDI et de nos opinions à ce sujet fait ressortir la nécessité d'une nouvelle structure de contrôle pour l'Agence. L'ACDI doit simplifier son processus de gestion et responsabiliser davantage les membres de son personnel à l'égard de la gestion des résultats des activités clairement définies qui leur sont assignées. À cette fin, l'ACDI doit modifier ses politiques, ses pratiques et ses systèmes administratifs. Elle doit aussi lier les changements de ses pratiques administratives à l'amélioration de la capacité de son personnel de gérer en vue d'obtenir des résultats, de s'adapter et d'assumer plus de responsabilités personnelles. L'enjeu : la capacité de l'Agence de gérer de façon efficiente et efficace.


Quatrième leçon de l'ACDI - La méthode actuelle de gestion de projet doit être modifiée considérablement.


Notre opinion : La méthode de gestion de projet de l'ACDI doit être révisée. Il faut des techniques et des pratiques de gestion de projet plus innovatrices
12.53 La méthode de gestion de projet de l'ACDI a été conçue principalement pour la réalisation de projets d'immobilisations qui peuvent être répétés et qui sont hautement structurés comme des routes et des ponts. Ce «devis» du financement, de la dotation et de la gestion des activités de l'ACDI ne peut pas être appliqué de façon mécanique à bon nombre des nouveaux types de projets de l'ACDI comme le développement des ressources humaines, les conseils en matière de politiques, l'ajustement structurel ou le soutien à la balance des paiements. Ce sont là des projets beaucoup plus «mous» dont les résultats peuvent se manifester seulement sur une période plus longue. La complexité accrue de tels projets exige un niveau plus élevé de compétences en gestion de projet et une sensibilisation accrue aux coûts au sein de toute l'Agence. La nature des risques liés au développement des ressources humaines et à l'exercice d'influence sur les politiques du pays bénéficiaire exige une connaissance beaucoup plus grande des aspects culturels, politiques et sociaux en cause. Une bonne connaissance de la culture et des valeurs locales devient essentielle à l'évaluation de la pertinence du savoir-faire et de la technologie fournis par le Canada. Le contexte actuel est, à bien des égards, plus exigeant. Par exemple, les professionnels des pays bénéficiaires sont plus enclins à remettre en question l'utilité des avis et des propositions des pays donateurs. Les agents de l'ACDI doivent maintenant posséder plus de compétences en matière de planification du développement et mieux connaître le pays et la nature du projet qu'auparavant.

12.54 L'ACDI doit acquérir la capacité de composer avec les nouveaux risques et incertitudes sans renoncer aux disciplines traditionnelles de gestion de projet. L'ACDI pourrait avoir besoin d'une gestion de projet et de modalités de financement plus souples. Toutefois, ces deux facteurs doivent être accompagnés d'un éventail plus large de compétences en développement et de connaissances des priorités dans le domaine, et d'une planification plus rigoureuse. On s'attend à une plus grande responsabilisation de la part de chaque employé à l'égard des résultats attendus, des délais et des budgets prévus. La nature des contrôles pourrait changer, mais pas leur nécessité. Par exemple, si l'ACDI doit continuer à financer des projets, disons à former des infirmières ou à aider un pays à élaborer et à mettre en oeuvre une stratégie nationale en matière d'environnement, elle devra réfléchir soigneusement et continuellement à toutes les tâches et à toutes les étapes. Elle devra également élaborer les indicateurs de rendement dont elle aura besoin sur des périodes prolongées afin de surveiller l'avancement des travaux et finalement d'obtenir des résultats significatifs. Si la nouvelle direction prise par l'ACDI vise à améliorer la capacité à long terme d'élaboration de politiques dans le pays bénéficiaire, l'engagement de celle-ci et de ses homologues au sein des pays bénéficiaires devra aussi être renforcé. La continuité du personnel doit être assurée de manière que des relations à plus long terme puissent être établies avec les dirigeants locaux. Ce sont là les conditions préalables à une gestion de projet efficace. Il ne suffit pas simplement d'exécuter les composantes techniques de la tâche conformément à un «devis», de financer l'activité et de présumer qu'on obtiendra les résultats souhaités.

12.55 En résumé , la participation croissante de l'ACDI à un vaste éventail de projets plus «mous» exige que le personnel conserve ses compétences traditionnelles de gestion de projet tout en acquérant systématiquement la mentalité, les connaissances et les compétences dont il aura besoin pour les nouveaux types de projets. L'enjeu : la capacité de l'Agence de prouver qu'elle obtient des résultats.


Cinquième leçon de l'ACDI - L'ACDI n'est pas suffisamment consciente de l'obligation qu'elle a de rendre compte au Parlement de gestion des résultats du développement.


Notre opinion : Il faut clarifier l'obligation de rendre compte
12.56 Nous croyons fermement que l'obligation redditionnelle de l'ACDI à l'égard des résultats obtenus doit être éclaircie. Les ententes que l'ACDI conclut avec ses partenaires comportent différents mécanismes d'exécution et différents arrangements financiers. Il est essentiel de clarifier l'obligation redditionnelle tant des employés de l'ACDI que des partenaires de cette dernière à l'égard des résultats obtenus (voir la pièce 12.3 ). Une telle mesure aurait une incidence favorable sur le rendement de l'Agence et sur la motivation de son personnel.

12.57 Jusqu'à récemment, l'ACDI ne reconnaissait pas pleinement qu'elle était obligée de rendre compte au Parlement de sa gestion aux fins d'obtention des résultats désirés - c'est-à-dire de lui indiquer si elle en avait eu pour son argent. Sa réticence découlait de sa connaissance profonde des incertitudes et des risques qui caractérisent le contexte général des projets de développement et de la multitude des instances en cause.

12.58 Sur le plan pratique, il est impossible de faire respecter les ententes en matière de développement. L'ACDI n'a pas mis l'accent sur les résultats à obtenir ni sur les résultats obtenus. La piste de vérification prend souvent fin aux organisations intermédiaires financées par l'ACDI.

12.59 Les protocoles d'entente généraux qui sont habituellement signés avec les gouvernements des pays bénéficiaires n'énoncent pas d'objectifs de développement précis, les résultats à obtenir, ni les moyens de faciliter la reddition de comptes.

12.60 Au niveau des projets, les protocoles d'entente signés avec les organismes désignés des gouvernements des pays bénéficiaires - habituellement des institutions gouvernementales - sont vagues au sujet des résultats du développement.

12.61 Par conséquent, les coûts en viennent à être dissociés des avantages du développement. Les budgets sont établis et augmentés souvent sans comparaison explicite des coûts et des avantages. Un projet qui se déroule bien et qui offre des avantages peut, lorsqu'aucune comparaison explicite des coûts et des avantages n'est faite, avoir l'air d'être une réussite. Nous ne nous attendons pas que l'ACDI adopte un critère de rendement simpliste pour le financement des projets. Cependant, cette dernière a besoin d'une méthode systématique pour évaluer les possibilités que lui offre un projet de réaliser ses objectifs de développement. Nous faisons allusion à une telle méthode dans les paragraphes 12.90 à 12.95.

12.62 L'obligation redditionnelle externe de l'ACDI à l'égard de l'intendance des fonds qui lui sont confiés serait mieux servie si l'obligation redditionnelle interne était aussi plus explicite. Nous considérons que l'intervention de l'ACDI dans un pays devrait passer par au moins cinq niveaux redditionnels. Ceci veut dire que le vice-président devrait premièrement rendre des comptes au président sur le rendement de la Direction générale des programmes géographiques, tant en ce qui concerne la qualité des stratégies et des objectifs adoptés pour un pays donné qu'en ce qui a trait à la mesure dans laquelle les objectifs sont atteints. Deuxièmement, le directeur de programme (par pays) deviendrait logiquement responsable de la gestion du plan opérationnel établi pour le pays dont il a la charge, et comptable de sa gestion en vue d'obtenir des résultats dans ce pays. Troisièmement, le chef d'équipe de projet serait responsable de projets précis et comptable des résultats obtenus à ce niveau, particulièrement de la durabilité. Quatrièmement, il faudrait créer sur le terrain une fonction précise de manière à ce qu'il existe une façon rentable de surveiller sur place l'évolution des projets en fonction des résultats attendus. Cinquièmement, le président serait comptable du maintien d'un environnement organisationnel qui favorise une démarche axée sur l'action et une culture évolutive dans toute l'Agence.

12.63 En résumé , les compressions budgétaires croissantes et l'importance accrue accordée aux résultats font que l'ACDI doit absolument clarifier les paramètres de son obligation de rendre compte à l'égard des résultats obtenus. Elle doit aussi en arriver à des ententes plus claires avec les pays bénéficiaires pour ce qui est des objectifs précis qu'il est raisonnable de poursuivre, des aspects dont l'Agence peut être raisonnablement tenue comptable et des aspects dont l'administration bénéficiaire ou d'autres parties devront rendre compte. L'enjeu : la capacité de l'ACDI de gérer afin d'obtenir des résultats valables en matière de développement.


Sixième leçon de l'ACDI - L'ACDI doit être plus ouverte et plus transparente au sujet des objectifs stratégiques, des décisions dans le domaine des programmes et des résultats connexes.


Notre opinion : L'ACDI doit être plus transparente au sujet des résultats qu'elle essaie d'obtenir et de la mesure dans laquelle elle y parvient
12.64 Nous soulignons l'importance d'une discussion ouverte au sujet des politiques, des programmes et des réalisations de l'ACDI. Lorsque l'ACDI poursuit des objectifs multiples, les parlementaires ont besoin d'être renseignés sur l'importance relative des objectifs et sur la façon dont ils influent sur les résultats globaux à obtenir. Les politiques, les plans et la liste des réalisations de l'ACDI devraient être accessibles à quiconque y porte un intérêt légitime. De plus, l'ACDI doit s'efforcer davantage de communiquer avec le Parlement ainsi qu'avec la population et les organisations des pays bénéficiaires. Les rapports au Parlement devraient porter moins sur les intrants et plus sur les réalisations et les leçons apprises.

12.65 Le but de l'aide fournie par l'ACDI et les coûts d'exécution doivent être présentés clairement dans la structure des crédits du Budget des dépenses . Si les objectifs primordiaux sont de nature humanitaire, commerciale ou politique au lieu d'être axés sur le développement économique et social, la structure des dépenses devrait clairement en faire état et les coûts d'exécution des programmes devraient être fidèlement indiqués. Par exemple, on remarque que, dans les documents budgétaires de l'Overseas Development Administration du Royaume-Uni, la provision pour l'aide et le commerce fait l'objet d'une affectation distincte à l'intérieur du programme d'aide bilatérale.

12.66 L'ACDI doit aussi utiliser une langue simple pour les communications internes et pour les communications avec ses interlocuteurs de l'extérieur. Par exemple, elle doit expliquer en termes simples ce qu'elle veut dire lorsqu'elle utilise des mots génériques comme développement, développement durable et partenariats pour décrire ses objectifs et l'environnement dans lequel elle évolue.

12.67 Pour aider le ministre à respecter son obligation de rendre des comptes au Parlement, la direction de l'Agence doit produire périodiquement de l'information sur les résultats obtenus.

12.68 En résumé , l'ACDI doit être plus transparente et elle doit communiquer à la population du Canada et des pays bénéficiaires plus d'information complète et franche au sujet de ce qu'elle essaie d'accomplir et de ce qu'elle réussit à accomplir. L'enjeu : la crédibilité de l'Agence, tant au sein de la population canadienne qu'au sein de celle des pays en développement avec lesquels elle coopère.

Relever les défis à venir

Reconnaissant la nécessité de se réformer, l'ACDI a tracé les grandes lignes d'une démarche séquentielle qui lui permettra de relever les défis à venir
12.69 L'examen de la gestion stratégique de l'Agence qui a été réalisé pendant la période de 1991 à 1993 a pris fin. Le président de l'Agence a dressé un plan d'action en trois volets afin de donner suite aux recommandations qui en ont découlé, et les responsables des tâches précises que comporte le plan ont été désignés. Un calendrier de mise en oeuvre a aussi été établi. Les mesures qui relèvent de l'ACDI seront mises en oeuvre tout de suite. En temps et lieu, l'ACDI se propose également de consulter activement ses partenaires au sujet des changements qui visent plus directement leurs opérations ainsi que leurs relations avec elle. Il sera ensuite logique d'effectuer un examen des questions qui se posent au gouvernement du Canada au sujet de la politique d'aide publique au développement et du mandat de l'ACDI.

12.70 L'ACDI prévoit que la plupart sinon la totalité des aspects de la première partie du plan d'action seront mis en oeuvre avant la fin de l'exercice 1993-1994. Ainsi, elle espère :

  • améliorer sa fonction de planification générale, son cadre de responsabilités et sa capacité d'évaluation du rendement. L'objectif est de donner naissance à une planification centralisée et de remplacer l'actuelle méthode de gestion, qui met l'accent sur les processus et les intrants, par une méthode plus axée sur les résultats.
  • renforcer sa capacité décisionnelle. L'idée est de créer une Direction générale de la gestion centrale à qui on confiera un mandat élargi et de rationaliser la structure des comités de l'Agence afin d'insuffler plus de direction, de cohérence et d'efficience aux activités générales de gestion.
  • assurer aux gestionnaires de la Direction générale de programme les pouvoirs, l'organisation et les ressources dont ils auront besoin pour gérer plus efficacement. Cela englobera la planification, l'établissement et l'exécution des divers programmes, conformément aux politiques de l'Agence et aux résultats attendus.

Nécessité d'une gestion plus axée sur les résultats

12.71 En plus des leçons que l'ACDI a citées dans son examen de la gestion stratégique, il existe des aspects de la gestion du programme d'aide publique au développement qui, à notre avis, doivent être améliorés dans un avenir immédiat. L'idée n'est pas d'ajouter plus de processus et de contrôles, mais de redéfinir les processus administratifs existants tout en renforçant certains contrôles qui sont essentiels à l'optimisation des ressources, et partant, d'améliorer la capacité de l'ACDI de gérer en vue d'obtenir des résultats. Il en va de la durabilité des interventions de l'ACDI.

Accorder plus d'attention aux résultats auxquels on peut raisonnablement s'attendre dans chaque pays
12.72 C'est au niveau du pays bénéficiaire qu'il est approprié de soulever la question des résultats parce que c'est à ce niveau que les crédits de financement bilatéral sont accordés par le ministre, et que la stratégie à suivre pour obtenir des résultats peut être déterminée. C'est également à ce niveau que l'ACDI peut axer son attention sur la planification et les programmes, que les objectifs sont fixés, que les accords bilatéraux en matière de programmes et de projets sont signés et que les engagements concomitants sont pris.

12.73 La première mesure essentielle à prendre est de combler l'écart qui existe actuellement entre le cadre stratégique très général que l'ACDI a élaboré pour orienter ses programmes-pays et les projets individuels précis qui font partie du portefeuille des projets par pays. Les problèmes propres à différents pays et à différentes régions nécessitent des stratégies distinctes : ce qui fonctionne au Pakistan peut ne pas fonctionner à Sri Lanka, un pays de la même région. Il est important d'être précis au sujet des stratégies et des objectifs qui peuvent être appliqués dans un secteur particulier et d'être clair au sujet des résultats auxquels on peut raisonnablement s'attendre.

12.74 Comme nous l'avons souligné, les programmes de l'ACDI sont souvent influencés par un certain nombre de groupes d'intérêts à vocations diverses. Pour produire des résultats significatifs, le choix et l'ensemble de projets exécutés doivent être liés aux objectifs stratégiques de développement pour un pays ou un secteur donné. Si les liens ne sont pas solides, il peut y avoir éparpillement des activités, confusion chez le personnel de l'ACDI et perte d'influence, comme nous l'avons vu dans le cas des programmes-pays de l'ACDI pour le Bangladesh et le Pakistan.

12.75 Jusqu'à maintenant, l'ACDI a fait sa planification en élaborant un cadre stratégique général pour chacun des principaux pays bénéficiaires, sans pour autant l'accompagner d'un plan d'exécution. Par exemple, on a fondé le cadre stratégique du Bangladesh sur des questions économiques, sociales et culturelles et sur d'autres questions d'orientation afin de cerner l'état de développement du pays et de définir les secteurs où le Canada est en mesure de répondre aux besoins. On y dresse la liste des contraintes générales auxquelles l'ACDI devra faire face. Mais, comme le cadre ne contient pas d'objectifs opérationnels précis et ne fait pas mention des résultats à obtenir, il est d'une utilité restreinte à titre de document lié à l'obligation de rendre compte.

12.76 Nous nous attendions de trouver dans chaque cadre stratégique de programme-pays un énoncé dans lequel l'ACDI indiquerait précisément les résultats qu'elle comptait obtenir avec le temps et les aspects dont elle était disposée à rendre compte. Nous espérions aussi trouver un plan d'exécution où il serait fait mention des objectifs et des résultats précis - que ce soit au niveau du secteur ou à un autre niveau - que l'ACDI poursuivait dans chaque pays et de la façon dont l'ensemble de projets qu'elle y réalisait lui permettrait d'arriver à ses fins.

12.77 Nous avons constaté que les cadres stratégiques de programmes-pays n'indiquent pas de façon précise et réaliste ce à quoi l'ACDI espère en arriver avec le temps. En raison de leur structure actuelle, les cadres stratégiques peuvent être interprétés de façon trop générale. La façon dont l'ensemble des divers projets entrepris dans un pays ou un secteur donné produiront des résultats définitifs conformément au mandat de l'ACDI et à sa raison d'être dans le pays en question n'est absolument pas claire.

12.78 À notre avis, il existe un écart entre le cadre stratégique général que l'ACDI élabore pour un pays et les projets qu'elle y réalise. Pour combler cet écart, l'Agence a besoin d'un cadre qui articule clairement la stratégie à suivre et d'un plan d'exécution qui établisse un lien entre cette stratégie, les objectifs précis et les résultats voulus. Ce lien pourrait donner à l'ACDI la discipline dont elle a besoin pour polariser ses efforts et pour réorienter ses ressources et son personnel vers les directions les plus efficaces et les plus productives. Il lui permettrait aussi d'axer ses activités futures dans n'importe quel pays en fonction de ce que le Canada compte y accomplir avec le temps, que ce soit seul ou avec d'autres pays donateurs et ses partenaires.

12.79 En résumé , une stratégie propre à chaque pays, qui serait liée à un plan d'exécution, permettrait à l'ACDI de se concentrer sur des résultats précis et mesurables. Elle lui permettrait également de discuter de ses activités de façon plus pratique avec ses partenaires et avec les représentants de chaque pays d'accueil.

Favoriser des avantages durables grâce à un développement plus autonome
12.80 Pour savoir si les programmes et les projets financés par l'Agence produisaient les résultats auxquels le Canada s'attendait en matière de développement, nous nous sommes posés trois questions :

  • Comment l'ACDI définit-elle les résultats globaux aux niveaux du projet, du pays et de l'Agence?
  • Quels indicateurs l'ACDI utilise-t-elle pour mesurer les résultats éventuels de ses projets de développement?
  • De quel système l'ACDI se sert-elle pour communiquer aux niveaux supérieurs de la hiérarchie les résultats obtenus en matière de développement?
12.81 Au niveau de l'Agence , l'ACDI n'a pas systématiquement défini et surveillé les résultats de ses programmes d'aide bilatéraux. La Banque mondiale, par exemple, a récemment entrepris de se servir du rendement de son portefeuille de projets comme indicateur des résultats du développement.

12.82 Au niveau des pays , l'ACDI n'a pas défini d'indicateurs pour mesurer son rendement dans chaque pays étant donné qu'elle ne possède pas le genre de plan d'exécution que nous proposons. Par conséquent, il est difficile de dire si le Canada retire des avantages proportionnés à ses investissements dans un pays donné.

12.83 Au niveau des projets , l'ACDI surveille généralement son rendement en déterminant si les intrants convenus ont été fournis. Elle ne mesure pas les résultats du développement. Par conséquent, on ne recueille ni n'évalue d'information sur la qualité des projets individuels.

12.84 Pour qu'il y ait développement, le pays bénéficiaire doit, lorsque les fonds d'aide cessent d'être versés, rester avec un acquis de valeur qui puisse être maintenu et qui lui permette de mieux gérer son propre développement. Ceci est essentiel à la réalisation de l'objectif «d'aider les gens à s'aider», c'est-à-dire les aider à devenir plus autonomes. Notre examen des meilleures pratiques révèle que l'indicateur de résultats suivant peut être appliqué : le projet favorise-t-il des avantages qui seront en eux-mêmes durables, c'est-à-dire produit-il «des avantages sur une longue période de temps, après que l'essentiel de l'aide extérieure fournie par les donateurs a pris fin». Comme le reconnaît le Comité d'aide au développement de l'Organisation de coopération et de développement économiques dans cet énoncé, la durabilité est un indicateur qui permet de juger un projet.

12.85 À cet égard, l'expérience de certains organismes donateurs laisse croire que la surveillance, aux étapes appropriées, de certains indicateurs de durabilité des projets (voir la pièce 12.4 ) peut constituer un système d'alerte qui aidera les gestionnaires à repérer et à corriger les problèmes de durabilité avant qu'il soit trop tard. Nous nous sommes servis de ces indicateurs pour déterminer s'il était possible que 18 projets de l'ACDI deviennent durables et, partant, favorisent un développement plus autonome. De tels indicateurs sont particulièrement importants pour beaucoup des nouveaux types de projets entrepris par l'ACDI dans le secteur social où les résultats sont, de par leur nature, plus «mous» et dans le secteur des politiques où les résultats du développement peuvent se manifester seulement à long terme.

12.86 Nous avons deux grandes observations à formuler au sujet des projets.

a) Aux fins de notre analyse, nous avons appliqué des indicateurs de durabilité qui conviennent à l'ACDI et qui sont pratiques . Même s'il peut exister d'autres indicateurs, nous croyons que ceux-ci constituent des mesures raisonnables des possibilités qu'offre un projet de favoriser des avantages durables. Une telle méthode devrait permettre d'acquérir des connaissances sur la mesure dans laquelle, d'une part, il est probable que le développement donne des résultats et, d'autre part, que l'ACDI rende ses partenaires plus aptes à réaliser ses projets. Pour en arriver à la meilleure façon d'utiliser de tels indicateurs dans toutes sortes de circonstances, il se peut qu'il faille y apporter des améliorations constantes.
b) La promotion d'avantages durables grâce à une plus grande autonomie requiert une attention accrue de la part de la direction . Dans un grand nombre de cas examinés, l'accessibilité de ressources financières et autres n'était pas assurée pour permettre la poursuite des projets après le retrait de l'ACDI. Le rendement actuel n'a pas suffisamment optimisé l'utilisation des ressources et n'a pas donné lieu à un niveau assez élevé de développement autonome.
12.87 Dans l'ensemble, notre analyse révèle que la capacité de produire des avantages durables est moindre qu'elle l'était au moment où les projets ont été initialement approuvés.

12.88 Parmi les 18 projets examinés, nous avons constaté ce qui suit.

  • La capacité technique et administrative présente dans le pays bénéficiaire a été jugée, après le retrait de l'ACDI, de satisfaisante dans certains cas à faible et insuffisante dans la plupart des autres cas, selon le pays, le secteur et le type de projet.
  • L'engagement de l'«héritier» était généralement satisfaisant aux étapes initiales. Dans de nombreux cas, il s'est affaibli avec le temps et dans certains, il a complètement cessé après le retrait de l'ACDI.
  • Le niveau de participation du groupe cible à la conception et à l'évaluation du projet a varié considérablement, allant d'élevé, dans quelques cas, à faible, dans la plupart.
  • Même si chacun des trois premiers indicateurs est important, le quatrième - l'accessibilité à des ressources permanentes en vue de maintenir, après le retrait de l'ACDI, le projet pendant toute sa durée de vie - est fondamental quand on veut déterminer si le projet sera durable. Cet indicateur mérite qu'on lui accorde une attention profonde et soutenue. Au moment de notre vérification, quelques projets étaient manifestement durables; la majorité nécessitera un appui constant de la part du gouvernement bénéficiaire ou du pays donateur et certains sont peu susceptibles d'être financièrement autonomes.
12.89 La durabilité d'un projet doit être prise en considération dans toutes les formes d'évaluation. Cet élément est aussi essentiel à la qualité des investissements de l'ACDI que le sont la conception du projet et sa faisabilité au plan technique. L'Agence a accordé peu d'importance à la clarté des objectifs énoncés dans les ententes contractuelles - y compris la durabilité du projet et la continuation des avantages après son retrait - et elle en a trop accordé aux détails liés à l'exécution, pendant la période d'assistance, d'un ensemble précis d'activités conformément aux exigences techniques.

Nécessité d'améliorer la façon dont l'ACDI gère ses risques opérationnels
12.90 Contrôle de la qualité à l'entrée . Les facteurs, soit qualitatifs, soit quantitatifs, qui pourraient avoir une incidence sur la capacité de l'ACDI d'atteindre les résultats attendus doivent faire l'objet d'une évaluation rigoureuse avant l'approbation du financement et, par la suite, à chaque étape appropriée. Le risque doit être géré tant au niveau du pays qu'au niveau du projet. Il serait profitable pour l'ACDI de faire un examen plus objectif des possibilités de durabilité offertes par un projet avant d'en approuver le financement. Par ceci, nous ne laissons pas entendre que l'ACDI n'examine pas soigneusement les projets avant de les approuver et nous ne lui suggérons pas de mettre en place un nouveau système d'examen, ni d'accroître les écritures administratives et les processus. Nous soulignons que l'ACDI a besoin d'obtenir, dès le départ, l'assurance que les risques liés à une activité à laquelle elle est prête à affecter des fonds sont proportionnés aux avantages attendus. Il y a au moins trois secteurs précis qui nécessitent des améliorations.

12.91 D'abord, l'ACDI doit examiner à fond la capacité du pays bénéficiaire et de ses principales institutions publiques d'absorber efficacement l'aide au développement. Nous avons trouvé ce facteur primordial, particulièrement au Bangladesh. Ce pays ne pouvait absolument pas absorber et utiliser de façon rentable toute l'aide au développement qu'il recevait déjà de multiples pays donateurs. Beaucoup d'économistes en vue du Bangladesh se sont dit grandement préoccupés par ce phénomène. La Banque mondiale a déterminé que l'utilisation efficace de l'aide constituait une condition essentielle à l'accélération de la croissance économique et à la réalisation de progrès durables dans la lutte contre la pauvreté. La plupart des projets que nous avons examinés avaient souffert parce que le gouvernement d'accueil ou son organisme parapublic n'était pas en mesure de donner suite aux engagements pris. Souvent, les projets étaient financés simplement parce que les fonds étaient avancés par les pays donateurs, peu importe que le pays bénéficiaire ait eu des difficultés à fournir le soutien nécessaire auparavant.

12.92 Ensuite, l'ACDI doit vérifier les hypothèses qu'elle a formulées pour appuyer l'engagement du pays bénéficiaire. L'ACDI doit aussi accroître la participation des bénéficiaires visés aux étapes de la définition et de la préparation du projet. L'engagement du pays bénéficiaire découle d'une meilleure compréhension des éventuels avantages durables offerts par le projet. En outre, le sentiment de propriété éprouvé par les bénéficiaires est fonction de l'importance de leur participation dès le début du projet et pendant toute sa durée. ( voir la photographie )

12.93 Enfin, il faut améliorer la qualité de l'évaluation du risque au niveau du projet. Les projets ne présentent pas tous le même niveau de risque et, par conséquent, la méthode de gestion de projet de l'ACDI doit être adaptée au type de projet entrepris et à la capacité institutionnelle du pays d'accueil. Les projets à risques élevés exigent une surveillance plus étroite que les autres projets de même que l'établissement de jalons appropriés pour le financement supplémentaire.

12.94 L'expérience de la Banque mondiale et des autres organismes donateurs révèle que les risques de rendement insatisfaisant augmentent avec le nombre de composantes d'un projet et le nombre de fournisseurs de financement conjoint. Toutefois, les pays donateurs peuvent avoir un penchant pour la complexité, en partie parce qu'ils sentent le besoin d'inclure autant d'éléments nouveaux que possible pour accroître les chances d'acceptation du projet ou parce que c'est souvent le seul moyen de participer à un projet financé par de multiples pays donateurs. Ce genre de penchant doit être rectifié au début de l'étape d'approbation du projet.

12.95 Les bonnes questions doivent être posées, à savoir de quelle façon les indicateurs de durabilité ( pièce 12.4 ) seront atteints et quels sont les risques qu'ils ne le soient pas? Les documents relatifs aux projets de l'ACDI font mention des hypothèses critiques dont dépendra le succès à long terme du projet. Toutefois, de façon générale, des hypothèses qualitatives sont énoncées, mais elles ne sont pas suffisamment analysées. Souvent, on ne tient pas vraiment compte des risques. D'après nos constatations, même si les hypothèses finissent par se révéler irréalistes, on n'apporte pas rapidement les rectificatifs correspondants aux étapes subséquentes du projet. Le projet de construction à petite échelle de contrôle d'eau au Bangladesh en fournit un exemple : à la troisième étape de ce projet, l'ACDI a continué à soutenir les mêmes hypothèses au sujet de l'engagement du Water Control Board du Bangladesh et de son aptitude à fournir une capacité technique et administrative ainsi qu'un soutien financier, malgré les indications voulant que ces hypothèses se soient avérées trop optimistes. ( voir la photographie )

12.96 Un système d'alerte permettant de déceler les possibilités d'obtenir des résultats . Actuellement, l'ACDI ne possède pas, même pour ses projets les plus risqués, de système de compte rendu qui lui fournisse rapidement une information axée sur les résultats dont elle pourrait se servir pour déterminer si les projets produisent d'aussi bons résultats que prévu. Par exemple, on ne surveille pas les indicateurs de durabilité. À l'ACDI, on note un manque évident de mesures incitatives visant à assurer la concrétisation des avantages une fois que l'assistance extérieure prend fin. Les agents d'exécution, les surveillants et les évaluateurs fournissent périodiquement aux gestionnaires de l'ACDI de l'information sur les projets, mais cette information est généralement de nature courante et a trait aux processus. C'est loin d'être ce dont l'ACDI a besoin, à savoir un système d'alerte qui procurerait aux gestionnaires de tous les niveaux hiérarchiques des données périodiques explicites sur les projets qui font problème et sur les raisons de ces problèmes. Les gestionnaires pourraient alors examiner plus sélectivement les solutions aux problèmes. Si, comme nous l'avons proposé, l'ACDI concentrait ses efforts sur un moins grand nombre de projets, si elle intervenait dans moins de pays et si elle faisait appel à moins d'agents, les coûts de mise en oeuvre d'un système de compte rendu qui ferait ressortir l'efficacité de la gestion ne seraient pas exorbitants.

Institutionnaliser les leçons apprises
12.97 En général, les organisations évolutives présentent quatre caractéristiques importantes : une culture organisationnelle qui préconise, valorise, encourage et récompense l'apprentissage, un mécanisme institutionnalisé, mais simple et bien compris, qui permet d'assimiler les leçons apprises et d'y avoir accès, un environnement qui encourage activement l'apprentissage par la pratique et enfin l'obligation de tenir compte des leçons apprises dans le cadre du processus normal de gestion.

12.98 Nous avons remarqué qu'il n'existait pas de «culture évolutive» à l'échelle de l'organisation. Souvent, les employés sont loin d'être ouverts lorsqu'ils répondent à des questions au sujet des problèmes auxquels ils se sont heurtés au cours de la mise en oeuvre des projets. Souvent, les responsables des projets d'aide sur le terrain ne savent pas très bien dans quelle mesure les projets dont ils sont chargés favorisent un développement autonome. Étant donné que l'Agence ne préconise pas officiellement une culture évolutive, il est difficile de déterminer la quantité et la nature des leçons apprises. Comme nous l'avons déjà mentionné, les politiques en matière de rotation du personnel et le régime de sous-traitance gênent aussi l'apprentissage.

12.99 Nous avons constaté que les leçons tirées d'un projet n'étaient pas incorporées de façon systématique et opportune dans les projets en cours ou prévus. Les vérifications internes, les rapports de fin de projet et les évaluations de fin de projet sont utilisés très inégalement pour orienter les futures activités ou pour faire ressortir ce qui produit des résultats et ce qui n'en produit pas.

12.100 L'ACDI a reconnu qu'il n'existait pas d'exigence ni de mécanisme officiel pour l'assimilation ou l'utilisation des leçons apprises. On nous a dit que la culture évolutive de l'ACDI est orale et que les employés se consultent officieusement quand ils en sentent le besoin.

12.101 Si l'ACDI veut se transformer en une organisation évolutive axée sur l'action, elle devra institutionnaliser les leçons apprises au niveau des projets et des pays. Il est important de comprendre pourquoi les programmes et les projets répondent ou ne répondent pas aux attentes de l'Agence.

Améliorer la vérification interne et l'évaluation de projet
12.102 La vérification interne et l'évaluation des projets de développement peuvent jouer un rôle important dans l'établissement de la crédibilité des agences d'aide, dans la légitimation de l'aide au développement auprès de divers groupes d'intérêts et dans l'amélioration du rendement de l'Agence. Notre examen de 18 projets au Bangladesh, au Pakistan et à Sri Lanka nous a révélé que ce n'est pas encore le cas. L'Agence ne maximise pas les avantages que la vérification et l'évaluation pourraient lui procurer en tant qu'instrument d'apprentissage. Il doit y avoir plus d'interactions, de communications et d'échanges au sujet des résultats d'examen.

12.103 Vérification interne : mettre l'accent sur les questions importantes . Il faut se montrer plus sélectif quand vient le moment de déterminer les questions à vérifier. Pour que la vérification interne joue le rôle qui lui revient dans le nouveau régime de reddition de comptes de l'ACDI, elle doit se tourner systématiquement vers les questions qui interviennent le plus dans l'obtention des résultats.

12.104 La Direction de l'évaluation et de la vérification a rarement entrepris d'importantes vérifications internes des programmes-pays de l'ACDI. La plupart des vérifications internes portent sur les procédures administratives et sur les procédés de gestion de projet de l'ACDI plutôt que sur la gestion des résultats du développement. De tels examens peuvent être utiles s'ils ont pour objet de déterminer si les principaux systèmes fonctionnent. Aucune exigence précise n'oblige la vérification interne à présenter ses constatations générales sur les grandes questions d'économie et d'efficience auxquelles l'Agence fait face. Beaucoup des principales leçons mentionnées dans l'examen de la gestion stratégique, par exemple, n'avaient pas été mises en lumière par la vérification interne.

12.105 L'Agence pourrait accroître la valeur de ses travaux et l'importance de ses constatations si elle adoptait une approche plus sélective. Par exemple, elle pourrait déterminer s'il existe des mécanismes appropriés (et fonctionnels) destinés à la surveillance des résultats obtenus dans les situations à risques élevés au lieu d'exécuter les examens habituels des procédés de gestion de projet. Elle pourrait aussi envisager de déléguer, s'il y a lieu, la vérification au pays d'accueil.

12.106 Évaluations de projet . Les directions générales bilatérales dépensent environ quatre millions de dollars par année pour les évaluations de projet. Nous avons examiné les évaluations qui portaient sur les 18 projets étudiés en profondeur. La plupart des évaluations avaient été commandées par le personnel du programme-pays, non par la Direction centrale de l'évaluation et de la vérification. Nous avons remarqué que les normes et les paramètres des évaluations différaient. De plus, la plupart des évaluations n'étaient pas axées sur les possibilités de durabilité du projet. De même, les résultats des évaluations n'étaient pas incorporés systématiquement dans les appréciations des futurs projets - ce qui se fait couramment à la Banque mondiale.

12.107 Accorder plus d'importance à la qualité . Il est nécessaire d'améliorer la qualité des évaluations de projet entreprises par les directions opérationnelles de l'Agence. Les évaluations de projet sont généralement réalisées a posteriori. Pour que les évaluations contribuent à la gestion stratégique, l'ACDI doit renforcer sa capacité de surveiller et d'évaluer plus sélectivement les résultats éventuels de manière à déceler les changements survenus dans l'environnement et à adapter ses activités en conséquence. Un examen interne des évaluations de projet effectué en 1991 a révélé que le tiers des évaluations étaient pleinement satisfaisantes sur le plan méthode et mise en oeuvre, mais que les autres ne l'étaient pas. Les principales faiblesses mises au jour faisaient mention d'une collecte de données non structurée, de l'insuffisance du temps passé dans les pays d'accueil, particulièrement d'un manque de consultations intensives sur place avec les bénéficiaires du projet, et d'un manque de comparaisons explicites entre les coûts et les avantages liés aux investissements de l'ACDI. Et pourtant, nous avons noté que l'ACDI tirait occasionnellement des conclusions dont elle se servait pour justifier le versement de fonds supplémentaires, même si la qualité du projet n'était pas assurée.

12.108 Il n'existe pas au sein de l'ACDI une fonction permanente d'assurance de la qualité qui détermine si les normes d'évaluation minimales ont été respectées. L'ACDI confie à contrat la plupart des évaluations de projet au secteur privé. À notre avis, l'ACDI devrait, au moins dans certains cas, envisager de faire appel à des équipes mixtes composées d'employés de l'ACDI et d'entrepreneurs canadiens ou locaux, s'il y a lieu, comme moyen d'assurer une qualité plus constante et de réduire les coûts.

12.109 Mettre l'accent sur l'échange des résultats de l'évaluation de projet . Les résultats des évaluations ne sont pas largement diffusés aux interlocuteurs de l'ACDI, par exemple, aux gouvernements bénéficiaires et aux autres partenaires des projets de développement. Ainsi, on ne maximise pas les avantages que les évaluations de projet pourraient offrir comme instrument d'apprentissage. Il est difficile de dire dans quelle mesure l'ACDI se sert des évaluations de projet pour apprécier ce qu'elles apportent au processus d'apprentissage au sein de l'Agence.

12.110 L'Agence doit aussi se garder de donner l'impression d'un manque d'objectivité. Les meilleures pratiques semblent indiquer qu'un réexamen du fonctionnement et de l'emplacement de l'évaluation s'impose. Certaines organisations, comme la Banque mondiale et l'A.I.D. des États-Unis, s'assurent de la qualité en séparant la fonction évaluation de la gestion hiérarchique. D'autres font appel à des examinateurs indépendants.

Améliorer le contrôle interne exercé sur les contributions constituées de fonds de contrepartie
12.111 L'ACDI fournit des fonds bilatéraux à d'autres organisations pour qu'elles les dépensent à des fins de développement, conformément aux conditions spécifiées dans les ententes de contribution. Certaines contributions prennent la forme de dons d'aliments et de produits de base qui sont convertis en fonds de contrepartie à une valeur convenue et mis de côté en devises locales par les gouvernements bénéficiaires pour être utilisés à des fins de développement. D'autres contributions prennent la forme d'avances en espèces versées à des organisations canadiennes, à des organisations internationales ou encore à des organisations non gouvernementales du pays bénéficiaire.

12.112 Nous avons examiné trois fonds de contrepartie au Bangladesh et à Sri Lanka qui totalisaient 200 millions de dollars sur une période de quatre à cinq ans. Nous avons constaté que l'ACDI n'a pas reçu l'assurance raisonnable que tous les fonds ont été dépensés aux fins prévues et qu'ils ont fait l'objet de comptes rendus complets. L'ACDI s'est fiée aux états de comptes non vérifiés des gouvernements bénéficiaires, et certains de ces états n'étaient pas complets ou n'avaient pas été soumis à temps. Ceci est contraire à la politique de l'ACDI sur la gestion des fonds de contrepartie. La politique de l'ACDI mentionne que les vérifications indépendantes constituent un moyen d'acquérir l'assurance que les conditions liées aux fonds de contrepartie ont été respectées. ( voir la photographie )

12.113 Nous avons porté cette question à l'attention de l'ACDI en lui donnant des exemples précis pour illustrer nos principales préoccupations. Récemment, l'Agence a commencé à réexaminer ses pratiques et elle procédera à la mise en oeuvre de nouvelles procédures d'ici janvier 1994. Elle a aussi décidé de consulter notre Bureau afin d'examiner la possibilité de retenir, s'il y a lieu, les services des bureaux de vérification nationaux dans les pays en développement comme façon de resserrer l'obligation de rendre compte de ses partenaires.

12.114 La vérification n'est pas absolument nécessaire à la reddition de comptes au sujet des fonds de contrepartie. Il y a sans doute d'autres moyens. Cependant, la vérification constitue l'un des moyens les plus efficaces de resserrer l'obligation redditionnelle dans des situations où les risques de non-respect des conditions peuvent être élevés.

Conclusion

12.115 Les principes directeurs de la prestation de l'aide publique au développement ont été clairement définis par le gouvernement : s'attaquer d'abord à la pauvreté. Le problème se situe au niveau de la mise en oeuvre. L'Agence continue à faire face à des pressions qui l'éloignent de son objectif primordial et à certaines contraintes, tant politiques que bureaucratiques, qui ajoutent aux difficultés et aux risques opérationnels.

12.116 Notre vérification a coïncidé avec un examen de la gestion stratégique que l'Agence a effectué à la demande du ministre. Les deux examens ont mis au jour les leçons importantes qui ont découlé des 25 ans d'expérience de l'ACDI. En général, ces leçons indiquent que l'Agence doit mettre l'accent sur un développement autonome et sur un mode de fonctionnement plus axé sur les résultats, plus polarisé, plus professionnel et plus responsable. Plus encore, elles rappellent la nécessité de s'en tenir aux objectifs primordiaux - lutter contre la pauvreté et favoriser les avantages durables en cherchant davantage à aider les autres à s'aider - que le Canada ne cesse d'affirmer depuis de nombreuses années.

12.117 Pour ce qui est des programmes-pays bilatéraux, l'ACDI doit se concentrer davantage sur les pays et les activités où le Canada peut exercer le plus d'influence. Actuellement, l'éparpillement est trop important. De plus, l'Agence doit prêter plus d'attention à la qualité de l'aide fournie et à la création d'un milieu qui favorisera la naissance d'une organisation évolutive axée sur l'action. Aucun de ces changements ne sera facile à apporter puisqu'ils nécessitent une nouvelle mentalité, de nouvelles compétences, une nouvelle culture et de solides appuis de la part du ministre. Leur mise en oeuvre dépendra de la volonté de réforme non seulement chez les gestionnaires et les employés de l'Agence, mais aussi chez les partenaires de cette dernière au Canada et dans les pays en développement où elle est présente.

Commentaire et engagement de l'ACDI

1. L'Agence est d'accord :
D avec les constatations du vérificateur général et avec l'orientation des recommandations qui visent à améliorer la reddition de comptes et à renforcer l'efficacité de la gestion.

D pour dire que sa capacité de faire ce qu'on lui demande nécessitera non seulement l'appui du gouvernement, mais aussi l'appui de ses partenaires en développement tant au Canada que dans les pays bénéficiaires.

2. L'ACDI s'engage à prendre des mesures afin de régler les problèmes soulevés dans le rapport, particulièrement la nécessité de faire de la gestion axée sur les résultats la pièce maîtresse de ses réformes.
3. Le vérificateur général est invité à surveiller la mise en oeuvre des réformes de l'Agence dans le cadre du rapport de suivi qu'il présentera au Parlement en 1995.