14.1 Le gouvernement fédéral procède à la mise en oeuvre de plans d'action pour améliorer la qualité de l'eau dans plusieurs régions, y compris les Grands Lacs, le fleuve Saint-Laurent, le fleuve Fraser et le long de la côte Atlantique. La vérification des plans d'action Saint-Laurent et Fraser indique qu'ils donnent des résultats positifs tout en apportant des leçons à tirer et à appliquer aux programmes à venir.

14.2 En raison des nombreuses parties intéressées qui interviennent dans la gestion et l'utilisation de l'eau, le succès de chacun des plans d'action dépend des partenariats entre les ministères fédéraux, entre l'administration fédérale et les administrations provinciales, les entreprises et les autres parties intéressées.

14.3 Le ministère de l'Environnement devrait faire preuve d'un leadership solide, par l'entremise du Comité interministériel de l'eau, pour favoriser une coordination et une mise en oeuvre efficaces du processus de plan d'action.

14.4 Bien que les plans d'action Saint-Laurent et Fraser soient gérés de manière satisfaisante au niveau régional, il faut une planification stratégique à long terme au niveau national afin d'atteindre les objectifs souhaités pour la qualité de l'eau. Cela nécessiterait l'élaboration d'un cadre fédéral des objectifs de la qualité de l'eau de chacun des principaux écosystèmes. Ces objectifs seraient fondés sur les besoins des utilisateurs, lesquels peuvent aider à garantir que les ressources limitées soient réparties de la meilleure façon possible. Les Recommandations de la qualité des eaux du Canada constituent le fondement scientifique de tels objectifs.

14.5 Les plans d'action devraient faire l'objet d'évaluations exhaustives, et en temps opportun, qui permettraient de déterminer dans quelle mesure les objectifs ont été atteints et si les ressources ont été utilisées de manière efficiente.

14.6 Le Parlement et le public ont besoin de recevoir l'information qui les aidera à déterminer si les activités d'assainissement progressent et à évaluer l'utilisation des ressources affectées à l'amélioration de la qualité de l'eau.

Introduction

Importance des eaux douces

14.7 Les eaux douces constituent l'une des ressources naturelles les plus précieuses du Canada. Comme un ancien ministre de l'Environnement l'a mentionné dans l'introduction de la Politique fédérale relative aux eaux , diffusée en 1987 :

«L'eau est une substance remarquable. (...) Elle est à la fois la source et le moteur de la vie. Sans eau, l'humanité toute entière - en vérité, toutes les formes de vie sur terre - périrait.»

14.8 Une importante partie des eaux douces de la planète se trouve au Canada. La plupart de ces eaux coulent vers le nord tandis qu'environ 90 p. 100 de la population vit près de la frontière sud. La disponibilité de l'eau dans les parties du Canada où la densité de population est la plus élevée est donc limitée et l'eau y est utilisée à plusieurs fins : entre autres, on la boit et on s'en sert pour l'agriculture et les activités industrielles. Par conséquent, les régions où la demande d'eau est la plus grande sont aussi celles où l'eau est la plus susceptible d'être très polluée par une foule de sources comme les eaux usées, les résidus agricoles et les effluents industriels. Pour éviter les répercussions de cette pollution sur la santé des êtres humains, sur les poissons et sur la faune, toutes les parties intéressées doivent contribuer à réduire les sources de pollution et à améliorer la qualité de l'eau. Le fait que la pollution et les problèmes de qualité de l'eau intéressent plusieurs compétences pousse à conclure qu'il faut une planification stratégique pour l'élaboration d'une optique nationale en ce qui concerne l'amélioration de la qualité de l'eau. Cette optique devrait recevoir l'appui des principales parties intéressées et tenir compte des demandes des utilisateurs des différents écosystèmes du Canada. On se sert maintenant des Recommandations de la qualité des eaux du Canada , qui ont été préparées par le Conseil canadien des ministres de l'environnement, pour fixer les objectifs de qualité de l'eau des plans d'action régionaux. Toutefois, ces objectifs doivent être placés dans un contexte national afin d'orienter les gouvernements dans la planification de programmes et dans l'attribution de ressources limitées au niveau d'un écosystème particulier.

Contexte

Observations antérieures sur les programmes d'assainissement

Complexités dans le partage des compétences

14.9 Notre Rapport de 1990 sur le ministère de l'Environnement mentionnait que «le grand public [croit] que tous les paliers de gouvernement doivent prendre des mesures immédiates, coordonnées et décisives pour mettre fin à la détérioration de l'environnement....» En outre, nous signalions que «ce partage des compétences -- fédérales-provinciales et interministérielles -- pour les questions environnementales engendre une mosaïque de responsabilités qui rend presque impossible l'attribution des responsabilités envers le public en matière de protection de l'environnement du Canada.» Certains indices révèlent que la situation s'est améliorée depuis. Toutefois, il est toujours manifestement nécessaire d'améliorer la coordination et la collaboration entre les ministères fédéraux, entre les divers ordres de gouvernement ainsi qu'avec les entreprises et les groupes de protection de l'environnement. Le succès de la mise en oeuvre de programmes environnementaux dépend de l'intervention concertée des parties intéressées.

Absence de plan stratégique pour les Grands Lacs

14.10 En 1991, nous avons examiné un des projets de réduction de la pollution et d'assainissement des eaux, le Plan d'action des Grands Lacs. Même si ce plan d'action était géré de manière satisfaisante au niveau régional, il n'existait aucune planification stratégique à ce niveau pour aider le Canada à respecter ses engagements aux termes de l' Accord Canada-États-Unis relatif à la qualité de l'eau dans les Grands Lacs . La version préliminaire d'une stratégie Canada-Ontario a été rédigée, mais, au 30 avril 1993, on n'en avait pas encore préparé la version définitive. Après avoir fait, en 1992, un suivi de notre vérification, nous avons continué à nous soucier de la coordination des mesures d'assainissement et du manque d'action de la part du Comité interministériel de l'eau du gouvernement fédéral en vue de trouver une solution d'application nationale à ce problème. Par suite de notre suivi, un sous-comité spécial a été formé à la fin de 1992 pour préparer un cadre stratégique en vue de la seconde phase proposée du Plan d'action pour les Grands Lacs. Il convient de noter que le Cabinet a chargé le Comité interministériel de l'eau de coordonner la mise en oeuvre des composantes fédérales du Plan d'action.

L'approche des plans d'action aux fins de la qualité de l'eau

14.11 En 1987, le ministre de l'Environnement a diffusé la Politique fédérale relative aux eaux qui avait été élaborée en vertu de la Loi sur les ressources en eau du Canada . Avec la Loi canadienne sur la protection de l'environnement , cette politique constitue le fondement législatif et la ligne de conduite du gouvernement fédéral à l'intérieur desquels les composantes fédérales des plans d'action doivent être élaborées et mises en oeuvre. Dans la Politique fédérale relative aux eaux , on désigne le Comité interministériel de l'eau comme le «maître-d'oeuvre de la coordination des efforts entre les ministères et les organismes fédéraux». Ce comité est sous la présidence du ministère de l'Environnement. La politique précise aussi le lien stratégique entre les responsabilités fédérales et provinciales en matière de qualité de l'eau. Par conséquent, le comité a un rôle de premier plan à jouer dans la coordination des plans d'action fédéral-provinciaux.

14.12 L'approche des plans d'action vise l'écosystème même, puisqu'elle met l'accent sur des points comme la restauration et la protection des habitats naturels, la protection des espèces en voie de disparition et l'amélioration de la qualité de l'eau et de la productivité de l'écosystème en général. Les administrations fédérale et provinciales procèdent actuellement à la mise en oeuvre d'une variété de programmes axés sur la qualité de l'eau de la plupart des grands écosystèmes du Canada. D'importants efforts sont orientés vers les écosystèmes pollués qui se trouvent dans les régions du pays où la densité de population est la plus élevée. Par exemple, il y a des plans d'action pour le fleuve Saint-Laurent (1988), les Grands Lacs (1989), le fleuve Fraser (1991) et la côte Atlantique (1991). Ensemble, les régions visées par ces quatre plans représentent une partie importante du territoire du Canada (voir la pièce 14.1 ). La participation du gouvernement fédéral à ces plans d'action est confiée à des gestionnaires régionaux qui, de concert avec leurs homologues provinciaux, sont responsables des activités d'assainissement et des activités qui s'y rattachent comme la restauration et la protection de l'habitat faunique.

Étendue générale de la vérification

14.13 Afin d'évaluer la gestion des mesures d'amélioration de la qualité de l'eau prévues dans les plans d'action actuels, nous avons examiné tant les éléments de la politique que les aspects opérationnels. Nous avons étudié, d'une part, la Politique fédérale relative aux eaux comme base de l'orientation de la contribution fédérale aux plans d'action et, d'autre part, le rôle joué par le Comité interministériel de l'eau dans la mise en oeuvre de cette politique. Nous avons aussi examiné le Plan d'action Saint-Laurent et le Plan d'action Fraser. Le premier a vu le jour en 1988 pour une durée de cinq ans alors que le second, qui constitue l'un des projets prévus par le Plan vert , a été amorcé en 1991 et doit s'échelonner sur six ans. Ainsi, nous avons pu nous faire une idée d'un plan dont la première phase était presque terminée au moment de notre vérification (Plan d'action Saint-Laurent) et d'un plan dont la phase de mise en oeuvre venait juste de s'amorcer (Plan d'action Fraser). Nous avons examiné la mise en oeuvre de la Politique fédérale relative aux eaux ainsi que les questions stratégiques et opérationnelles qui s'y rattachent. Ces questions revêtent une importance particulière en raison du fait que les programmes d'assainissement des eaux sont complexes, coûteux et difficiles à mettre en oeuvre. Comme il se peut que les progrès s'échelonnent sur de longues périodes de temps, il est essentiel que toutes les parties aient des objectifs clairs et engagent des ressources à long terme pour chacun des plans de façon à assurer l'optimisation des dépenses. Des exemples nous en sont fournis par le Plan d'action des Grands Lacs aux termes duquel des mesures d'assainissement de l'eau sont en cours depuis plus de 20 ans et par le Plan d'action Saint-Laurent auquel le gouvernement fédéral a déjà annoncé l'ajout d'une seconde phase.

14.14 La vérification a porté sur les responsabilités et sur les activités du ministère de l'Environnement relatives à la qualité de l'eau que ces plans d'action prévoyaient. Cependant, nous avons fait également des entrevues avec d'autres représentants des administrations fédérale et provinciales et du secteur privé qui participent à l'assainissement afin d'acquérir une connaissance du rôle du Ministère et de ceux des autres parties intéressées.

Le Comité interministériel de l'eau

Critères de la vérification

14.15 Nous nous attendions que, conformément à son mandat, le Comité interministériel de l'eau assure le suivi et fasse rapport sur la façon dont la Politique fédérale relative aux eaux est appliquée au processus des plans d'action et sur le lien qui existe entre ces plans d'action et les organismes de coordination fédéraux-provinciaux comme le Conseil canadien des ministres de l'environnement. Nous nous attendions que pour s'acquitter de ses fonctions de suivi et de rapport, le Comité interministériel de l'eau oriente les efforts pour élaborer une stratégie fédérale qui servirait de guide aux décideurs dans la mise en oeuvre des améliorations fédérales de la qualité de l'eau pour l'ensemble du Canada. En outre, nous nous attendions que le comité serve de point de ralliement pour l'élaboration de conseils au ministre de l'Environnement en vue de discussions fédérale-provinciales sur ce sujet. Nous nous attendions également que les diverses composantes fédérales des plans d'action soient coordonnées efficacement et qu'il existe des moyens de régler les conflits entre ministères en matière de politique, de planification et de financement auxquels pouvait donner lieu la mise en oeuvre des plans d'action.

Observations et recommandations

Occasion de faire preuve de leadership

14.16 Le ministère de l'Environnement fournit les services de présidence du Comité interministériel de l'eau et les services de secrétariat. Il est aussi chargé d'établir le programme du comité et de présenter au ministre de l'Environnement des rapports sur les travaux du comité. Le comité a une vaste gamme de responsabilités qui se rapportent à l'eau, y compris la qualité de l'eau, une des principales composantes des plans d'action.

14.17 La Politique fédérale relative aux eaux et le mandat du Comité interministériel de l'eau autorisent clairement le comité à s'occuper de toutes les composantes fédérales des plans d'action, à partir de la planification stratégique jusqu'à la mise en oeuvre des plans individuels. En plus du ministère de l'Environnement, huit autres ministères qui assument d'importantes responsabilités relativement à la qualité de l'eau sont membres du comité. Des représentants des organismes centraux y siègent comme observateurs. La réunion d'une telle somme de connaissances et l'intention qu'a le gouvernement d'appliquer la politique par l'intermédiaire de mécanismes tant fédéraux-provinciaux qu'internationaux donnent au comité assez d'importance pour qu'il puisse fournir des conseils sur la politique relative à la qualité de l'eau aux ministères fédéraux et aux organismes fédéraux-provinciaux comme le Conseil canadien des ministres de l'environnement.

14.18 On pourrait s'attendre que le Comité interministériel de l'eau, en raison de son mandat clair, de ses responsabilités aux termes de la Politique fédérale relative aux eaux et de ses membres qui représentent les principaux ministères, fasse preuve de leadership au plan fédéral en ce qui concerne les plans d'action. Cela pourrait comprendre l'élaboration d'une position fédérale sur la nécessité d'établir des objectifs pour la qualité de l'eau de chacun des grands écosystèmes ainsi que de l'information et des conseils au ministre fédéral de l'Environnement sur les questions liées à la qualité de l'eau.

14.19 Le Plan vert a confirmé les objectifs et les stratégies de la Politique fédérale relative aux eaux , reconnaissant de ce fait que son application venait appuyer la démarche du gouvernement vers le développement durable. En effet, le Plan vert a élargi le champ des responsabilités du comité, lui donnant la possibilité de fournir des conseils sur les questions environnementales liées à n'importe quel aspect de la gestion ou de l'utilisation de l'eau qui est de compétence fédérale, y compris les plans d'action.

14.20 Le comité a la responsabilité, le pouvoir et la compétence de faire preuve de leadership pour ce qui est du processus des plans d'action. En raison du rôle qu'il a joué dans la mise en oeuvre du Plan d'action des Grands Lacs, il a même établi un précédent à cet égard. Étant donné qu'il est tenu de faire rapport au ministre de l'Environnement, il peut, par l'intermédiaire du Conseil canadien des ministres de l'environnement, faire inscrire des questions concernant les plans d'action au programme conjoint des administrations fédérale et provinciales.

Nécessité de fournir des conseils sur les plans d'action

14.21 Depuis que le comité s'est vu confier son nouveau mandat en 1987, ce dernier, sauf dans le cas du Plan d'action des Grands Lacs, n'a pas participé activement à l'orientation du processus des plans d'action. Il y a peu de preuves que des conseils ont été fournis au ministre de l'Environnement sur une planification stratégique fédérale concernant le processus des plans d'action, sur les répercussions à long terme qui s'y rattachent, ni sur les exigences auxquelles le gouvernement fédéral doit satisfaire, aux termes de la Politique fédérale relative aux eaux , pour la mise en oeuvre d'une telle stratégie. Par exemple, il n'y a pas eu de prise de position formelle sur aucune de ces questions qui aurait pu être utile aux gestionnaires régionaux responsables de la planification stratégique et opérationnelle au niveau local.

Nécessité d'améliorer le suivi et les rapports

14.22 Le Comité interministériel de l'eau a reconnu la nécessité de participer davantage au suivi de la mise en oeuvre de la Politique fédérale relative aux eaux . Dans son premier rapport, en 1990, il a recommandé «que [le Comité interministériel de l'eau] serve de forum afin d'améliorer l'intégration du processus décisionnel au niveau fédéral en matière de politiques et de programmes susceptibles d'avoir une incidence sur l'eau». Toutefois, un examen des procès-verbaux du comité et d'autres documents n'a révélé aucun changement dans le fonctionnement du Comité depuis cette date.

14.23 Dans l'ébauche de son deuxième rapport, qui couvre la période de 1991 à 1992, le comité signale son intention d'émettre en priorité un rapport sur la nécessité et le calendrier d'un examen complet et, si besoin est, la révision de la Politique fédérale relative aux eaux , à la lumière de questions courantes et éventuelles de compétence fédérale. Un tel exercice donnerait l'occasion d'examiner le rôle joué par le comité dans l'orientation du processus des plans d'action et les conseils à donner pour la mise en oeuvre des plans individuels. On s'attend que le rapport soit achevé vers la fin de 1993.

Nécessité d'une planification stratégique fédérale pour la qualité de l'eau

14.24 Même si les plans d'action fédéral-provinciaux ont, à l'origine, été conçus pour régler un problème spécifique de pollution, soit celui des Grands-Lacs, ils semblent dorénavant constituer l'approche préférée des gestionnaires pour l'assainissement des écosystèmes dans tout le pays. Toutefois, pour ce qui est du processus des plans d'action relatifs à la qualité de l'eau, le gouvernement fédéral ne possède pas de plan stratégique dont il pourrait s'inspirer pour élaborer et mettre en oeuvre les composantes des plans d'action individuels dont il est chargé. S'il existait un tel plan stratégique, il pourrait comporter un cadre fédéral pour les objectifs concernant la qualité de l'eau de chacun des grands écosystèmes. Ce cadre pourrait être élaboré de concert avec les principales parties intéressées. Le cadre pourrait poser d'importants jalons pour les futures ententes fédérales-provinciales sur la réduction de la pollution et l'assainissement des eaux et servir de fondement à l'établissement des priorités et à l'affectation des ressources.

14.25 À notre avis, l'absence d'un plan stratégique fédéral gêne l'établissement de liens entre les plans d'action. À titre d'exemple, mentionnons le rapport manifeste entre le Plan d'action des Grands Lacs et le Plan d'action Saint-Laurent : la qualité de l'eau dans le Saint-Laurent est grandement influencée par les conditions qui prévalent dans les Grands Lacs et les deux ont des répercussions au plan international. Toutefois, il existe peu de preuves que les décisions relatives aux priorités et au financement de ces deux plans reconnaissent ce rapport et en tiennent compte. L'absence d'un plan stratégique fédéral pourrait aussi contribuer à des problèmes liés au financement, à la coordination et à l'évaluation de la contribution fédérale aux plans d'action et ainsi qu'à la présentation de l'information sur celle-ci. ( voir insertion spéciale )

14.26 Le ministère de l'Environnement devrait, par l'intermédiaire du Comité interministériel de l'eau ou d'un autre mécanisme semblable, s'assurer qu'il y ait :

une discussion appropriée sur la nécessité et la faisabilité d'un cadre fédéral d'objectifs pour la qualité de l'eau des grands écosystèmes, partout au pays, en se fondant sur les exigences des utilisateurs;
une discussion appropriée sur la nécessité de mettre au point un plan stratégique fédéral pour le processus des plans d'action qui incorporerait ce cadre comme guide pour l'établissement des priorités, l'affectation de ressources ainsi que l'évaluation et le compte rendu des progrès en regard des objectifs, et ce pour chacun des plans d'action.

Les plans d'action Saint-Laurent et Fraser

14.27 La qualité de l'eau dans les fleuves Saint-Laurent et Fraser est importante pour la santé et le bien-être économique d'environ sept millions de Canadiens. Pour améliorer et protéger ces deux écosystèmes, divers ministères du gouvernement fédéral ont pris, de concert avec les administrations provinciales et municipales et le secteur privé, des mesures pour réduire la pollution, assainir les zones contaminées et accroître la productivité de ces eaux. Notre vérification a porté principalement sur la contribution du ministère de l'Environnement aux activités d'amélioration de la qualité de l'eau prévues par les plans d'action Saint-Laurent et Fraser.

Critères de la vérification

14.28 Par notre vérification, nous avons voulu déterminer 1) s'il existait des ententes de partenariat ou des protocoles d'entente et s'ils indiquaient clairement les rôles et les responsabilités des principaux intervenants, 2) si les objectifs des plans d'action étaient clairement définis et bien documentés, 3) s'il existait une structure de gestion appropriée pour les plans d'action, 4) si les progrès réalisés par rapport aux objectifs énoncés étaient mesurés et 5) si les résultats des activités menées dans le cadre des plans d'action étaient communiqués de façon appropriée au Parlement et au public.

14.29 Nous avons appliqué les cinq critères précédents à la première phase du Plan d'action Saint-Laurent qui a pris fin en mars 1993. Nous avons, cependant, exclu de notre examen du Plan d'action Fraser le cinquième critère étant donné que ce plan n'en était encore qu'à ses débuts.

Le Plan d'action Saint-Laurent

Contexte

14.30 Le bassin du Saint-Laurent est la région la plus peuplée (cinq millions d'habitants) et la plus industrialisée du Québec. Le fleuve constitue le pivot économique de la province, une source importante d'eau potable et une voie de transport essentielle entre l'océan Atlantique et les Grands Lacs. Avec ses écosystèmes d'eaux douces, d'eaux saumâtres et d'eaux salées, le fleuve Saint-Laurent fournit un habitat essentiel à de nombreuses espèces de poissons, d'animaux et d'oiseaux.

14.31 Les administrations fédérale et provinciale ont mené un certain nombre d'études sur le bassin du Saint-Laurent depuis 1970. Toutefois, ce n'est qu'en 1988 que le gouvernement fédéral a concerté ses efforts visant la qualité de l'eau du fleuve par l'annonce du Plan d'action Saint-Laurent. Ce plan est doté d'un budget de 110 millions de dollars, échelonné sur une période de cinq ans se terminant le 31 mars 1993. La responsabilité du financement et de la mise en oeuvre du plan incombe à trois ministères fédéraux, soit Environnement, Industrie, Sciences et Technologie et Pêches et Océans dont les contributions respectives s'établissent à 84, à 20 et à six millions de dollars. Le ministère de l'Environnement est le coordonnateur du plan (voir la pièce 14.2 ).

14.32 Le Plan d'action Saint-Laurent vise trois objectifs généraux : 1) orchestrer les activités fédérales et mobiliser la participation des autres ordres de gouvernement, de l'industrie et du public, 2) réduire les sources de pollution et 3) mettre à jour et accroître les connaissances sur cet écosystème qu'est le Saint-Laurent.

14.33 En juin 1989, le Canada et le Québec ont signé une «entente d'harmonisation et de concertation pour la dépollution, la protection, la restauration et la conservation du fleuve Saint-Laurent». Aux termes de cette entente, les parties sont convenues d'harmoniser plus de 60 millions de dollars du provincial, représentant une portion de ses activités de dépollution et de protection du fleuve, avec le plan d'action fédéral.

Observations et recommandations

Manque de coordination interministérielle

14.34 Le Plan d'action Saint-Laurent exige que les ministères de l'Environnement, des Pêches et des Océans et de l'Industrie, des Sciences et de la Technologie coordonnent leurs activités en vue d'atteindre des objectifs communs. Nous avons effectué un examen sommaire de la coordination entre le ministère de l'Environnement et le ministère des Pêches et des Océans et nous n'avons décelé aucun indice de problèmes. Notre examen s'est concentré sur la coordination entre le ministère de l'Environnement et le ministère de l'Industrie, des Sciences et de la Technologie, en raison de la contribution de 20 millions de dollars de ce dernier en vertu du volet développement technologique du Plan qui est de l'ordre de 37 millions de dollars. Ce volet global vise le développement, l'adaptation et l'application de technologies avancées à l'assainissement du fleuve Saint-Laurent.

14.35 Les deux ministères ont toutefois une vision différente. Le ministère de l'Environnement favorise la démonstration et l'application de technologies qui répondent aux besoins immédiats des 50 industries visées par le plan d'action. Quant au ministère de l'Industrie, des Sciences et de la Technologie, il favorise plutôt le développement et la mise en application de technologies nouvelles et améliorées qui peuvent être commercialisées à l'échelle nationale et internationale et qui pourraient être applicables éventuellement aux industries situées près du fleuve Saint-Laurent.

14.36 Cette différence d'optique dans les objectifs ministériels et dans les mécanismes de financement des programmes a engendré des problèmes de coordination. Même si une entente a été conclue entre les deux ministères de façon à prévoir une structure de gestion pour la coordination de leurs programmes respectifs, elle s'est avérée inefficace. Un arrangement ad hoc entre les deux ministères, au niveau régional, a amélioré temporairement la coordination, mais n'a pas entièrement résolu les problèmes.

Coordination des activités fédérales et provinciales

14.37 L'entente Canada-Québec est complète et précise quant aux objectifs à atteindre, aux activités à réaliser conjointement ou individuellement et aux obligations financières de chaque partie. Elle prévoit une structure et des mécanismes de gestion appropriés pour favoriser la coordination des activités fédérales et provinciales. Ces mécanismes sont simples et liés de près aux objectifs de l'entente. L'administration de l'entente est confiée à un comité de gestion qui est appuyé par quatre comités d'harmonisation dont les responsabilités correspondent à chacune des quatre composantes du plan d'action, à savoir la protection, la conservation, la restauration et l'état de l'environnement. Les fonctions et les responsabilités de ces comités sont clairement définies.

14.38 Les mécanismes de coordination fonctionnent généralement comme prévu dans l'entente. Selon les entrevues avec les représentants fédéraux et provinciaux et l'examen de la documentation pertinente, le comité de gestion semble, en général, s'être acquitté de sa fonction de coordination. Les partenaires fédéraux et provinciaux admettent toutefois que les comités d'harmonisation n'ont pas tous été également efficaces.

14.39 Les différents intervenants interviewés reconnaissent que l'équipe fédérale-provinciale d'intervention Saint-Laurent, mise sur pied pour intervenir auprès des industries, s'est révélée une approche novatrice et positive de collaboration dans le cadre de la première phase du plan.

Clarté des objectifs

14.40 Les trois objectifs généraux du Plan d'action Saint-Laurent (paragraphe 14.32) ont été traduits en cinq objectifs opérationnels (voir la pièce 14.3 ). Ces objectifs ont été clairement définis et ils ont servi à orienter les décisions subséquentes, à concerter les activités et à mesurer les progrès. Les divers rapports concernant le plan d'action montrent des progrès dans l'atteinte des objectifs. Toutefois, il faut des étalons précis à la lumière desquels on pourrait évaluer la qualité actuelle de l'eau, mesurer les progrès réalisés par rapport aux objectifs de qualité souhaitable et communiquer les améliorations au Parlement et au public. Ces étalons constitueraient la base qui permettrait de déterminer l'incidence des résultats sur l'utilisation actuelle et future de l'eau à des fins de consommation, de natation et de pêche et l'effet sur la santé humaine.

Nécessité d'une planification stratégique

14.41 Le Plan d'action Saint-Laurent est la première étape de ce qui est largement reconnu maintenant comme un projet à long terme. La première phase du plan, qui s'est terminée le 31 mars 1993, a permis de développer des mécanismes de coordination fédérale-provinciale pour les activités d'assainissement tout en établissant la base de données environnementales essentielles à la planification des activités à venir. Toutefois, on n'a pas élaboré de plan stratégique fédéral-provincial à long terme pour les futures activités d'assainissement du Saint-Laurent. L'absence d'un plan stratégique peut avoir contribué au retard qui a marqué l'approbation fédérale-provinciale de la deuxième phase du Plan d'action Saint-Laurent. Au moment de l'approbation de la composante fédérale de la deuxième phase du plan, qui a été annoncée en avril 1993, l'engagement formel du Québec à continuer d'harmoniser ses activités avec celles du gouvernement fédéral n'était pas encore en place. Un tel retard peut entraîner une perte d'élan qui pourrait résulter en un ralentissement des activités et une baisse de motivation de participants importants. À notre avis, une telle situation pourrait donner lieu à l'utilisation inefficiente de ressources limitées et faire obstacle au progrès de l'assainissement du fleuve Saint-Laurent.

14.42 Le ministère de l'Environnement devrait, de concert avec les autres ministères fédéraux concernés et la province de Québec, élaborer un plan stratégique à long terme pour l'assainissement du fleuve Saint-Laurent.

Mobilisation des intervenants non gouvernementaux

14.43 Dans le Plan vert , le gouvernement déclare qu'il s'engage à créer des partenariats productifs avec toutes les parties intéressées par les questions environnementales. Cette déclaration suppose donc que le gouvernement fédéral procédera à la mise en oeuvre du Plan d'action Saint-Laurent en étroite collaboration avec les industries ciblées et les groupes de protection de l'environnement.

14.44 Même s'il n'existe actuellement aucun processus officiel de consultation, les intervenants non gouvernementaux que nous avons interviewés étaient généralement satisfaits des objectifs du plan d'action. Toutefois, les groupes de protection de l'environnement estiment qu'un tel processus serait essentiel pour qu'ils puissent contribuer plus efficacement aux futures phases du plan.

14.45 Un groupement d'organisations non gouvernementales a pris l'initiative de créer des comités locaux afin de participer à l'élaboration des plans de mesures correctives visant leurs secteurs respectifs du Saint-Laurent - «zones d'intervention prioritaire». Le premier comité local s'est réuni en 1992. Le ministère de l'Environnement participe à cette initiative. Le processus de consultation pourrait se poursuivre dans le cadre de la deuxième phase du plan d'action.

14.46 Le ministère de l'Environnement devrait, de concert avec les autres parties intéressées, voir à la mise en oeuvre d'un processus approprié de consultation et de participation publiques à la deuxième phase du Plan d'action Saint-Laurent.

Gestion du plan d'action

14.47 Les mécanismes de gestion de la première phase du Plan d'action Saint-Laurent ont été, dans l'ensemble, efficaces. On a favorisé une approche de gestion de projet qui prévoyait un suivi régulier de l'avancement des travaux et la mesure des résultats en regard des objectifs opérationnels.

14.48 Des groupes de travail ont été créés et chargés de responsabilités précises pour atteindre les principaux objectifs du plan. Les rôles et les responsabilités de chaque groupe ont été clairement définis et des délais ont été établis. En outre, un système a été mis en place pour permettre à tous les membres des groupes de travail de préciser leur contribution personnelle à l'atteinte des objectifs opérationnels. Des instruments appropriés de suivi et de contrôle des activités ont été élaborés et utilisés.

Évaluation de programme

14.49 L'évaluation de programme a pour objet de s'assurer que les ministères fédéraux disposent de renseignements objectifs, crédibles et pertinents sur le rendement de leurs programmes, et qu'ils se servent de ces renseignements pour gérer les programmes de façon rentable. On entend par là que le gouvernement fédéral devrait être en mesure d'établir la pertinence du programme et jusqu'à quel degré il a atteint ou non les objectifs du programme, compte tenu des ressources allouées. Cette information devrait alors servir à la prise de décisions à propos de l'orientation et de l'affectation des ressources futures en ce qui concerne les programmes. De plus, l'évaluation de programme devrait fournir une information importante pour le Parlement et le public canadien.

14.50 Une des premières étapes importantes du processus d'évaluation suppose normalement l'élaboration d'un cadre d'évaluation complet. Ce cadre trace les grandes lignes de ce que sera l'évaluation et, surtout, décrit le profil du programme et les données qu'il faut recueillir avant et pendant l'évaluation.

L'évaluation de programme doit être réalisée en temps opportun

14.51 En 1993, le Cabinet a approuvé la deuxième phase du plan d'action Saint-Laurent sans que les ministères de l'Environnement, des Pêches et des Océans et de l'Industrie, des Sciences et de la Technologie n'aient fait d'évaluation officielle de l'efficacité de la première phase. Le ministère de l'Environnement est d'avis qu'il possédait suffisamment d'information sur les résultats obtenus dans la première phase et sur l'état de l'écosystème du Saint-Laurent pour savoir que la deuxième phase était nécessaire. Cependant, sans évaluation en temps opportun, le gouvernement, le Parlement et le public ne peuvent juger si le Ministère a choisi les objectifs appropriés pour la deuxième phase.

L'évaluation doit tenir compte de l'objectif stratégique du programme

14.52 Au début de 1993, le ministère de l'Environnement a commencé une évaluation de la première phase du plan d'action. Le ministère a admis que le cadre d'évaluation préparé en 1990 n'englobait pas toute la gamme des questions que l'évaluation aurait dû englober. Le cadre d'évaluation visait à établir si les objectifs du programme étaient réalistes au niveau du calendrier et des ressources affectées, mais pas s'ils convenaient le mieux au règlement des problèmes environnementaux. En particulier, le cadre d'évaluation ne portait pas sur la totalité de l'objectif stratégique du Plan d'action Saint-Laurent qui vise «l'assainissement, la protection, la restauration et la conservation de l'intégrité biologique, physique et chimique du fleuve Saint-Laurent et le développement d'une technologie environnementale pour le développement durable de ses ressources».

Les constatations de l'évaluation peuvent servir à l'amélioration des programmes

14.53 Même si la décision de poursuivre la deuxième phase du plan d'action a déjà été prise, le Ministère a toujours la possibilité d'utiliser les résultats de l'évaluation de la première phase pour modifier et améliorer la structure de la deuxième phase du plan. L'évaluation de la première phase peut aussi aider à dégager les leçons apprises pour s'en servir dans l'évaluation de programme de la deuxième phase.

14.54 Le Ministère devrait effectuer en temps opportun des évaluations de programme qui englobent toute l'étendue des questions liées à l'évaluation et utiliser les constatations qui découlent des évaluations pour améliorer ou modifier les programmes évalués ou confirmer si on en a toujours besoin.

Rapports qui découlent de l'obligation de rendre compte

14.55 L'obligation de rendre compte au Parlement et au public repose sur une information complète au sujet des ressources utilisées, des activités réalisées et des résultats anticipés et obtenus. Notre examen a porté sur les rapports annuels du Plan d'action Saint-Laurent pour la période allant de 1988-1989 à 1991-1992 et sur les parties III du Budget des dépenses , pour la période de 1991-1992 à 1993-1994.

Une information incomplète pourrait induire en erreur

14.56 L'examen des rapports a fait ressortir que bien qu'une certaine information soit divulguée sur l'atteinte des objectifs opérationnels du Plan d'action Saint-Laurent, ceux-ci renferment peu d'explications sur la relation entre ces objectifs et la santé de l'ensemble de l'écosystème, y compris la qualité de l'eau. Par exemple, un des objectifs principaux du plan est la réduction de 90 p. 100 des rejets liquides toxiques industriels. Les rapports présentent la réduction réelle sous forme de pourcentage, mais ils ne font pas l'analyse critique des répercussions sur la qualité de l'eau. Qui plus est, ces rapports ne mentionnent pas les facteurs externes qui pourraient avoir contribué à la réduction des rejets toxiques comme les fermetures d'usines et la baisse de production attribuables à la récession ou à d'autres événements.

14.57 Pendant la durée du plan d'action, c'est-à-dire cinq ans, des données environnementales ont été cumulées, et un rapport sur l'état de l'écosystème du Saint-Laurent, y compris la qualité de l'eau, devrait être publié avant la fin de 1993. Cette mesure devrait permettre au ministère de l'Environnement d'établir, de concert avec la province et avec les autres parties intéressées, une série d'étalons en matière de qualité de l'eau à la lumière desquels les améliorations futures pourraient être mesurées. Les améliorations doivent être exprimées en terme de qualité réelle de l'eau et on doit indiquer si l'eau répond de façon convenable aux diverses exigences des utilisateurs.

14.58 Nous ne trouvons aucune information sur les obstacles, les limites et les incertitudes qui nuisent à l'atteinte des objectifs généraux du plan, à savoir la coordination des activités fédérales et l'incitation d'autres paliers de gouvernement, de l'industrie et du public en général à participer à la réduction des sources de pollution ainsi qu'à la mise à jour et à l'accroissement de l'information environnementale sur l'écosystème du fleuve Saint-Laurent. Le plan quinquennal initial, doté d'un budget de 110 millions de dollars, ne représente que le début d'un effort à long terme visant à réparer les dommages à l'environnement dans ce système fluvial. Le Parlement et le public devraient donc être entièrement informés des limites du plan et des coûts estimatifs à long terme qu'il faudra consacrer à la réhabilitation du bassin du Saint-Laurent.

14.59 Le ministère de l'Environnement devrait fournir une information pertinente, fiable et compréhensible au Parlement et au public sur la nature et l'importance des problèmes auxquels s'attaque le Plan d'action Saint-Laurent, sur l'ampleur et les coûts des mesures qu'on est à prendre en vue de régler ces problèmes ainsi que sur les résultats escomptés et obtenus.

Le Plan d'action Fraser

Contexte

14.60 Le bassin du fleuve Fraser couvre le quart de la Colombie-Britannique et compte près de deux millions d'habitants. Le Fraser est le cinquième grand cours d'eau en importance au Canada et il produit plus de saumon que tout autre cours d'eau au monde. Il constitue une halte d'alimentation et de repos essentielle pour les oiseaux migrateurs et un habitat d'hivernage pour plusieurs centaines de milliers d'oiseaux aquatiques. ( voir insertion spéciale )

14.61 En juin 1991, le gouvernement fédéral a annoncé le Plan d'action Fraser, un projet de six ans prévu dans le Plan vert et doté d'un budget de 100 millions de dollars. Le ministère de l'Environnement et le ministère des Pêches et des Océans étaient respectivement responsables de la moitié du financement (voir la pièce 14.4 ). Le plan vise trois objectifs : dépolluer, restaurer la productivité du milieu naturel et élaborer, par l'entremise de partenariats avec les parties intéressées, un programme de gestion durable pour le bassin du fleuve Fraser qui intégrera les préoccupations d'ordre socio-économique et environnemental dans les processus de planification et de décision.

14.62 À la suite d'une réduction de cinq millions de dollars du financement par le ministère de l'Environnement du Plan d'action Fraser pour la période de 1992-1993 à 1994-1995, et en prévision d'autres compressions, le Ministère a examiné les composantes du plan dont il est chargé. Cet examen a notamment porté sur l'engagement des partenaires et a donné lieu à une réaffectation des ressources et à une modification des résultats escomptés. On a effectué des ajustements en éliminant certaines composantes (les bassins versants pilotes) et en tronquant radicalement d'autres (acquisition de terres pour sauvegarder l'habitat menacé). Les objectifs du programme original ont toutefois été retenus.

14.63 Bien que le ministère de l'Environnement et le ministère des Pêches et des Océans soient des partenaires égaux dans le cadre du Plan, notre vérification a été axée sur les activités d'Environnement en ce qui concerne la qualité de l'eau.

Contribution au développement durable du bassin

14.64 Le Programme de gestion du bassin du Fraser a été élaboré à partir du Plan d'action Fraser. Ce programme met l'accent sur le développement durable et tient compte des intérêts des administrations fédérale, provinciale et municipales et d'autres parties intéressées (voir la pièce 14.5 ). Une entente fédérale-provinciale-municipale qui prévoit l'établissement du Programme de gestion du bassin du Fraser a été signée en mai 1992. L'entente prévoit la création d'un conseil de gestion dont les membres proviendront d'organisations gouvernementales et non gouvernementales. Le conseil de gestion a pour mission d'influencer et d'orienter la coordination et l'intégration des activités courantes de toutes les parties intéressées, y compris le Plan d'action Fraser, de manière à en arriver à un développement durable du bassin. Le conseil, qui a été formé en août 1992, ne compte toujours pas de représentant d'organisations non gouvernementales de protection de l'environnement.

14.65 Nous n'avons pas vérifié le Programme de gestion du bassin du Fraser dans son ensemble. Notre vérification a porté principalement sur le rôle du ministère de l'Environnement dans le Plan d'action Fraser et sa contribution au Programme de gestion du bassin du Fraser.

Observations et recommandations

Manque de coordination interministérielle

14.66 Le ministère de l'Environnement et le ministère des Pêches et des Océans sont partenaires dans le Plan d'action Fraser. Même si chaque ministère se concentre sur ses propres responsabilités, la coordination est essentielle au succès du plan. Par exemple, la réhabilitation des stocks de saumon et la restauration des habitats du poisson - surtout une responsabilité du ministère des Pêches et des Océans - dépend largement de la qualité de l'eau - une responsabilité du ministère de l'Environnement.

14.67 Il y a des indices de manque de coordination entre les deux ministères fédéraux pour ce qui est de la mise en oeuvre du plan d'action. Pendant la première année du plan, les partenaires ont tenté de créer des groupes de travail interministériels pour coordonner les activités des deux ministères. Certains groupes ne se sont pas rencontrés souvent et d'autres n'existent plus. Étant donné que les ministères partagent la responsabilité de la mise en oeuvre du plan, un haut niveau de coordination contribuerait à la réalisation efficiente des objectifs.

Participation des parties intéressées

14.68 Lorsque le Plan d'action Fraser a été annoncé en juin 1991, il y avait eu peu de consultations, s'il y en eut, avec la province de la Colombie-Britannique, même si elle est un partenaire essentiel dans les efforts entrepris pour l'assainissement et la restauration du fleuve. Un tel manque de consultations en début de processus peut empêcher les partenaires éventuels de prendre des mesures opportunes et de donner suite au programme.

14.69 L'entente relative au Programme de gestion du bassin du Fraser constitue le fondement de la participation de toutes les parties intéressées. L'information, la sensibilisation et la participation du public doivent se faire par l'entremise du programme de gestion. Au 30 avril 1993, les responsables du Plan d'action Fraser entamaient la troisième année d'un programme de six ans. Cependant, ils amorçaient à peine, par le Programme de gestion du bassin du Fraser, le processus par lequel ils devaient obtenir la participation des collectivités locales et du grand public. En outre, le public a été peu renseigné. Pour que le public participe et qu'il accorde son appui au programme, il est essentiel qu'il soit bien informé et bien sensibilisé aux questions environnementales pertinentes. Le public devrait aussi contribuer à l'élaboration des objectifs et des plans qui guideront les décisions relatives au financement, par le biais d'un processus de participation approprié qui atteigne les administrations locales.

14.70 Le ministère de l'Environnement et le ministère des Pêches et des Océans devraient, de concert avec les autres parties intéressées, demander que le Conseil de gestion du bassin du Fraser élabore et mette en oeuvre un processus approprié d'information, de sensibilisation et de participation du public.

L'assainissement

14.71 Le Plan d'action Fraser prévoit la réduction de la pollution et l'assainissement de l'écosystème du fleuve Fraser. Les activités axées sur l'objectif d'assainissement prévoient le recensement des sources et des niveaux de pollution, l'élaboration de plans de réduction de la pollution, le suivi de la mise en oeuvre de ces plans par le pollueur, l'accroissement des activités d'application de la loi, le suivi de l'état du bassin, l'établissement d'objectifs visant la qualité de l'eau et la réalisation de recherches sur la qualité de l'eau.

14.72 Les objectifs de ce plan d'action visant la qualité de l'eau sont clairement définis. Le Ministère a aussi mis en place des modalités et des structures de gestion de programme appropriées en vue de la mise en oeuvre et du suivi des activités prévues par cette partie du plan. Toutefois, comme nous l'avons mentionné précédemment pour le Plan d'action Saint-Laurent, il est nécessaire d'avoir des étalons précis à la lumière desquels on peut évaluer la qualité réelle de l'eau et mesurer les progrès du Plan d'action Fraser.

14.73 Le ministère de l'Environnement fait un important investissement dans l'amélioration de la qualité de l'eau. Toutefois, le Ministère ne parviendra pas à assainir l'eau du fleuve par ses seules activités. La responsabilité en rapport avec les activités qui ont des répercussions sur la qualité de l'eau est divisée entre plusieurs ministères fédéraux et partagée avec les administrations provinciales et locales et avec le secteur privé. La coordination des contributions de la part des parties intéressées est donc requise pour s'assurer que les programmes sont mis en oeuvre de manière rentable.

Renouveler la productivité du milieu naturel

14.74 C'est en grande partie au ministère des Pêches et des Océans qu'incombe la responsabilité du deuxième objectif du Plan d'action Fraser - restaurer la productivité du milieu naturel. Il a précisé que cela voulait dire ramener les populations de saumon aux niveaux antérieurs et les maintenir à ces niveaux. Au besoin, nous pourrions examiner à une date ultérieure la contribution du Ministère (environ 39 millions de dollars) à cette composante du plan d'action parallèlement à celle du ministère de l'Environnement (12 millions de dollars).

Un programme de gestion pour le développement durable

14.75 Le troisième objectif du Plan d'action Fraser est l'élaboration d'un programme de gestion qui assurera le développement durable du bassin du Fraser. Cette élaboration se fera par l'entremise du Programme de gestion du bassin du Fraser. Cette tâche, qui pose un défi de taille, est une responsabilité qui relève tout d'abord du Conseil de gestion du bassin du Fraser. L'actuelle conception du programme ne permet pas de voir clairement comment on en arrivera à un développement durable. Il est essentiel que soient définis, à la satisfaction de toutes les parties intéressées, l'étendue escomptée et le sens de développement durable, tel qu'appliqué au bassin du Fraser. Ceci fournirait alors une orientation pour l'élaboration et la mise en oeuvre d'un programme.

14.76 Le Programme de gestion du bassin du Fraser comprend toutefois des éléments qui permettent la coordination des activités des parties intéressées, l'amélioration des relations entre organismes et des processus de gestion, la promotion d'un développement durable, l'élaboration et l'application d'un processus de sensibilisation et de mobilisation du public et l'amélioration des données et des connaissances scientifiques. Le conseil de gestion multipartite établi en vertu de l'entente a élaboré un plan stratégique pour le Programme de gestion du bassin du Fraser, pour 1993-1998. Ce plan, publié en mai 1993, aidera à orienter la coordination et l'intégration des activités courantes des parties intéressées. Sa coordination avec le Plan d'action Fraser afin d'assurer qu'il y ait progrès en regard de l'atteinte des objectifs en matière de développement durable constituera une priorité.

14.77 Le ministère de l'Environnement et le ministère des Pêches et des Océans devraient encourager les autres membres du Conseil de gestion du bassin du Fraser à indiquer, dans le contexte du processus de planification stratégique dont la mise en oeuvre est en cours, la façon dont le Plan d'action Fraser sera coordonné avec le Programme de gestion du bassin du Fraser, de manière à atteindre les objectifs en matière de développement durable.

L'évaluation de programme

14.78 Le ministère de l'Environnement a préparé un cadre d'évaluation qui comporte un profil de programme et une stratégie d'évaluation pour les composantes du Plan d'action Fraser dont il est responsable. À notre avis, la stratégie qui propose un examen de la mise en oeuvre du programme et ensuite de l'atteinte des objectifs convient à un programme comme le Plan d'action Fraser. Nous avons toutefois noté que toutes les parties concernées devront collaborer pour que l'information nécessaire à l'évaluation puisse être accessible.

14.79 L'entente fédérale-provinciale-municipale sur le Programme de gestion du bassin du Fraser ne comporte pas d'exigence officielle en matière d'évaluation de programme. Toutefois, le Conseil de gestion du bassin du Fraser a fait connaître son intention de vérifier chaque année l'état des systèmes environnementaux, sociaux et économiques du bassin, l'état des organismes de gestion du bassin et le rendement du conseil et du programme de gestion. Ces vérifications, jumelées aux évaluations de programme du plan d'action que le ministère de l'Environnement entend faire, sont essentielles pour fournir l'information nécessaire à la prise de décisions éclairées.

Conclusions et leçons apprises

14.80 Le Plan d'action Saint-Laurent et le Plan d'action Fraser diffèrent de façon significative de par leur élaboration et de par leur mise en oeuvre. Ils ne se prêtent pas à une comparaison directe. À leur tour, ils diffèrent du Plan d'action des Grands Lacs, même si le lien physique entre les Grands Lacs et le fleuve Saint-Laurent nécessite une certaine coordination au niveau de la gestion de ces plans. Toutefois, ils présentent suffisamment de caractéristiques communes pour que les leçons tirées de l'un puissent s'appliquer aux autres.

Nécessité d'un cadre fédéral pour les objectifs en matière de qualité de l'eau

14.81 Les trois plans d'action que nous avons vérifiés ont un objectif en commun : la réduction de la pollution des eaux et l'amélioration de la qualité de l'eau. De plus, cet objectif doit être atteint dans les limites du Plan vert qui insiste sur un virage vers le développement durable, grâce à des partenariats entre les administrations et les autres parties intéressées. À notre avis, il faut se doter d'un cadre fédéral pour les objectifs en matière de qualité souhaitable de l'eau des grands écosystèmes partout au Canada. Ce cadre fera partie de la planification stratégique à long terme et aidera à l'établissement des priorités et à la répartition des ressources. Il existerait ainsi un ensemble d'étalons à la lumière desquels on pourrait établir les niveaux de qualité des eaux locales et mesurer les utilisations salutaires qui en découleraient. Une telle démarche suppose qu'il faut élaborer une proposition fédérale et l'inscrire comme question importante à l'ordre du jour du Conseil canadien des ministres de l'environnement afin que ce dernier y trouve une solution fédérale-provinciale.

Nécessité d'une planification stratégique fédérale à long terme

14.82 On note qu'il n'existe pas de planification stratégique pour orienter les décideurs. Toutefois, une certaine planification a été faite à l'échelon régional : en effet, un projet de plan stratégique a été élaboré pour les Grands Lacs et, récemment, un projet de plan stratégique pour le fleuve Fraser a été publié par le Conseil de gestion du bassin du Fraser. Des problèmes de communication et de coordination ont toutefois surgi parce qu'il n'existe pas de plan stratégique fédéral qui puisse servir de cadre à l'élaboration des plans d'action individuels. Le gouvernement fédéral a besoin de savoir où il s'en va et comment il va y arriver, s'il veut utiliser ses ressources limitées de façon efficiente et efficace. Le ministère de l'Environnement assume la plus grande part des responsabilités fédérales en matière de gestion de la qualité de l'eau. De tous les ministères fédéraux intéressés par cette question, il devrait être le pionnier de la recherche d'une solution au problème, concrétisant ainsi les mots du Plan vert qui disent ceci : «d'abord et avant tout, le gouvernement fédéral doit montrer la voie en prêchant par l'exemple». Un plan stratégique à long terme devrait mettre en contexte le cadre fédéral pour les objectifs concernant la qualité de l'eau et indiquer quand et comment on devra atteindre l'amélioration de la qualité de l'eau. Un tel document aiderait les décideurs à déterminer les priorités entre les divers plans d'action et à affecter les ressources limitées. Il servirait aussi de fondement à l'évaluation et à la communication des progrès réalisés.

Principaux critères de succès des partenariats

14.83 Dans un environnement complexe où interviennent de nombreuses compétences, il est important et nécessaire de constituer des partenariats pour obtenir des résultats. Même si les partenariats peuvent différer de par la structure et le champ d'intervention, leur succès repose sur certaines exigences auxquelles ils doivent satisfaire. Les partenariats doivent être mis en place le plus tôt possible au cours de la phase de planification afin de faire en sorte que les participants contribuent à l'établissement des objectifs et à la conception des mécanismes de mise en oeuvre du programme. Les participants doivent être bien informés, se voir confier des rôles et des responsabilités clairement énoncés et bien consignés, être renseignés sur ce qu'on attend d'eux et connaître les engagements à respecter.

14.84 Les partenariats se situent à trois niveaux : entre les ministères fédéraux, entre l'administration fédérale et les administrations provinciales et entre les administrations et les autres parties intéressées. Le Comité interministériel de l'eau assure une structure pour la coordination de l'action fédérale. Toutefois, il est probable que les problèmes actuels ne se résorberont pas tant que le ministère de l'Environnement ne fera pas preuve de leadership et ne fera pas meilleur usage du Comité, ce qui, en retour, encouragera les ministères participants à s'engager plus à fond dans le partenariat.

14.85 Ces conclusions s'appliquent aussi à l'implication du public. S'il existe une volonté réelle d'encourager la participation plutôt que la consultation, il faut prendre, dès le début du processus, des mesures pour faire en sorte que le public soit bien informé. Le Plan d'action Saint-Laurent prévoyait un bon programme d'information publique sur les activités gouvernementales, par lequel on cherchait davantage à obtenir l'appui du public que sa participation. Le Plan d'action des Grands Lacs a fait intervenir le public dans les Plans de mesures correctives. Les responsables du Plan d'action Fraser ont commencé à engager la participation directe du public, mais ils le font plutôt tard dans le processus. Les gouvernements doivent faire preuve de leadership et le public doit être mobilisé tôt si l'on entend rendre sa participation efficace.

Évaluation des plans d'action et rapports

14.86 C'est par la communication des résultats que l'on rend compte au Parlement et au public des ressources dépensées. Les rapports annuels fournissent de l'information sur les plans individuels. Les rapports sur l'état de l'environnement présentent de l'information générale sur la santé des principaux écosystèmes aquatiques, mais ils ne renferment pas assez de données pour évaluer l'efficacité des plans d'action individuels. Seules des évaluations de programme rigoureuses et effectuées en temps opportun peuvent permettre de déterminer si les plans d'action atteignent les objectifs prévus de la façon la plus rentable et si les sommes limitées investies le sont là où elles ont le plus d'effets.

14.87 Les rapports actuels du gouvernement ne fournissent pas d'information consolidée sur les coûts et les résultats de ce qui est fait pour améliorer la qualité de l'eau. Ainsi, le Parlement n'a pas accès à une information importante pour examiner et approuver les fonds, les calendriers et les démarches proposées en vue de la réhabilitation de ces grands écosystèmes.

14.88 Il ne fait aucun doute que la réhabilitation de ces cours d'eau est un préalable si le Canada veut atteindre son objectif de développement durable tout en assurant l'eau propre nécessaire aux générations à venir. Toutefois, comme nous l'avons mentionné tout au long du chapitre, il faut la participation de tous les intervenants et les activités doivent être coordonnées si on entend réaliser des améliorations de la qualité de l'eau et en faire rapport dans un laps de temps raisonnable.

Réponse du Ministère : Un des principes régissant l'action environnementale peut se formuler comme suit : «penser, planifier et agir en fonction des écosystèmes», ce qui implique la nécessité d'une approche coordonnée lorsqu'il s'agit de prendre des décisions éclairées face à la complexité des questions actuelles sur l'environnement. Les plans d'action régionaux sont mis en oeuvre selon une approche de gestion des écosystèmes. Le cadre de gestion des plans d'action à base écosystémique touchant les milieux aquatiques comprend l'élaboration d'objectifs et d'indicateurs spécifiques à chaque écosystème ainsi que des lignes directrices nationales en matière de qualité de l'eau. Les objectifs de l'écosystème, préparés en consultation avec un grand nombre de partenaires et d'intervenants, définissent l'état de l'environnement sur une base à long terme, alors que les indicateurs écosystémiques, établis d'après de nouvelles données scientifiques, mesurent les progrès accomplis. Ces indicateurs écosystémiques sont une idée relativement nouvelle et le Comité interministériel de l'eau a récemment examiné l'ébauche d'un document de référence intitulé : Guide national pour définir des indicateurs qui serviront à évaluer la santé de l'écosystème et en faire le compte rendu. Ce document a été préparé par le ministère de l'Environnement et on demandera au Conseil canadien des ministres de l'environnement de l'étudier. Si le Conseil accepte la teneur du document, celui-ci pourrait être publié au début de 1994 et deviendrait, en fait, la structure nationale formant la base sur laquelle les objectifs nationaux de la qualité de l'eau pourraient être établis.

Les lignes directrices canadiennes sur la qualité de l'eau sont le fruit d'une collaboration entre le gouvernement fédéral, les provinces et les territoires, sous les auspices du Conseil canadien des ministres de l'environnement (CCME). Ces lignes directrices servent de points de référence dans l'évaluation des problèmes et des préoccupations reliés à la qualité de l'eau au Canada. Elles sont aussi employées, combinées avec l'information locale sur la qualité de l'eau, pour établir des objectifs quant à la qualité de l'eau dans le cas d'emplacements particuliers. Il s'agit d'une approche raisonnable visant à maintenir et à restaurer la qualité de l'eau contaminée par des produits chimiques toxiques. Cependant, l'eau ne constitue qu'un seul des éléments de l'écosystème. L'expérience de nos plans d'action régionaux nous a montré que la protection à long terme de l'intégrité physique, chimique et biologique d'un écosystème exige une approche axée sur l'écosystème et c'est au sein d'une telle approche que s'inscrivent les lignes directrices sur la qualité de l'eau.

Le Comité interministériel de l'eau reconnaît l'importance que peut avoir l'adoption d'une orientation stratégique pour la poursuite de ce travail et il a invité des observateurs de divers ministères importants du gouvernement fédéral à assister régulièrement à ses réunions. Dans la préparation de son programme des prochaines années, le Comité se penchera sur les moyens par lesquels il pourrait contribuer au resserrement de la collaboration entre les divers plans d'action actuels élaborés dans les régions du bassin et les régions côtières.

En plus du travail du Comité interministériel de l'eau, d'autres moyens, formels et informels, qui sont utilisés sont axés sur l'orientation stratégique. Parmi ceux-ci, nous retrouvons le processus annuel d'élaboration des plans d'action régionaux qui comprennent des contrats de gestion, des rencontres et des ateliers organisés par le fédéral dans les régions responsables afin de faire un échange des expériences vécues, le CCME, ainsi que les mécanismes de collaboration dans le domaine de la planification et de la gestion entre les localités qui font partie des secteurs spécifiques touchés par les plans d'action.

1993 — Rapport du vérificateur général du Canada

Chapitre 14 — Le ministère de l'Environnement — Réduction de la pollution et assainissement des eaux douces

Importance des eaux douces

Observations antérieures sur les programmes d'assainissement

Complexités dans le partage des compétences

Absence de plan stratégique pour les Grands Lacs

L'approche des plans d'action aux fins de la qualité de l'eau

Étendue générale de la vérification

Le Comité interministériel de l'eau

Critères de la vérification

Observations et recommandations

Occasion de faire preuve de leadership

Nécessité de fournir des conseils sur les plans d'action

Nécessité d'améliorer le suivi et les rapports

Nécessité d'une planification stratégique fédérale pour la qualité de l'eau

Les plans d'action Saint-Laurent et Fraser

Critères de la vérification

Le Plan d'action Saint-Laurent

Observations et recommandations

Manque de coordination interministérielle

Coordination des activités fédérales et provinciales

Clarté des objectifs

Nécessité d'une planification stratégique

Mobilisation des intervenants non gouvernementaux

Gestion du plan d'action

Évaluation de programme

L'évaluation de programme doit être réalisée en temps opportun

L'évaluation doit tenir compte de l'objectif stratégique du programme

Les constatations de l'évaluation peuvent servir à l'amélioration des programmes

Rapports qui découlent de l'obligation de rendre compte

Une information incomplète pourrait induire en erreur

Le Plan d'action Fraser

Contribution au développement durable du bassin

Observations et recommandations

Manque de coordination interministérielle

Participation des parties intéressées

Renouveler la productivité du milieu naturel

Un programme de gestion pour le développement durable

L'évaluation de programme

Conclusions et leçons apprises

Nécessité d'un cadre fédéral pour les objectifs en matière de qualité de l'eau

Nécessité d'une planification stratégique fédérale à long terme

Principaux critères de succès des partenariats

Évaluation des plans d'action et rapports

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