15.1 Le 2 juillet 1992, le gouvernement a annoncé un moratoire sur la pêche dans la zone de la morue du Nord, dans l'Atlantique nord. Le Ministère estimait alors que plus de 25 000 personnes seraient touchées par ce moratoire et que 19 000 auraient besoin d'aide sur le plan du revenu. Dans ce contexte, le gouvernement a lancé le Programme d'adaptation et de redressement de la pêche de la morue du Nord (PARPMN) pour apporter une aide financière immédiate aux pêcheurs, aux travailleurs d'usine et aux chalutiers touchés, et paver la voie à une industrie de la pêche fortement réduite.

15.2 Le Ministère s'est trouvé devant un défi politique nouveau et difficile à relever. Toutefois, il a répondu aux objectifs du gouvernement qui étaient de mettre en place un programme et d'émettre rapidement des chèques, et il continue de le faire. Le Programme a été mis sur pied à la hâte, car le Ministère n'avait pas envisagé les effets possibles d'un déclin du stock de cette ampleur. Aussi, a-t-on fait des compromis dans la conception du Programme, qui auraient plus tard une importante incidence.

15.3 Le Ministère fonde son autorité sur le Programme en invoquant la Loi sur la restructuration du secteur des pêches de l'Atlantique , adoptée au milieu des années 80 pour permettre au gouvernement d'appliquer certaines recommandations du Groupe de travail sur les pêches de l'Atlantique (Commission Kirby). À notre avis, cette loi ne prévoit pas d'autorisation claire; le Ministère gère donc un programme de 587 millions de dollars sans autorisation législative claire.

15.4 Le Programme ne devait s'adresser qu'à ceux qui avaient pêché ou transformé la morue du Nord et qui étaient touchés par le moratoire. Mais les compromis de conception qui ont été faits pour en assurer la rapidité initiale se sont traduits, en vertu des modalités du Programme, par l'admissibilité de nombreuses personnes qui n'avaient pas été touchées par le moratoire ou qui n'avaient pas pêché la morue du Nord. Nous avons relevé un certain nombre d'exemples. Par ailleurs, en raison d'un manque d'information dans les dossiers ministériels, ni nous ni le Ministère n'avons été en mesure de quantifier ces problèmes. Le Ministère cherche à trouver d'autres cas du genre et à s'en occuper.

15.5 La gestion et le contrôle financiers du Programme ont été, eux aussi, compromis par la volonté initiale de rapidité d'exécution. En février 1993, une équipe d'examen a établi une liste de graves lacunes dans plusieurs domaines importants de la gestion et du contrôle financiers et elle a fait quelque 68 recommandations pour les combler. Les chiffres du Ministère indiquent que, selon lui, 54 de ces recommandations ont été entièrement mises en oeuvre.

15.6 Un des objectifs premiers du Programme est de réduire considérablement et en permanence tant la capacité de pêche de la morue du Nord, que celle de l'industrie de la transformation qui en découle, d'ici la fin du moratoire. À cette fin, le Programme a offert des options, notamment la formation, le retrait des permis et la retraite anticipée pour aider ceux qui désirent quitter la pêche. À celles-ci viendront s'ajouter des normes beaucoup plus élevées d'admissibilité à la pêche à la fin du moratoire. Bien que le Programme n'en soit qu'à ses débuts, les données préliminaires sur le choix des bénéficiaires indiquent que l'abandon de la pêche se fait à un taux inférieur à celui qu'avait prévu le Ministère.

Introduction

15.7 Le 2 juillet 1992, le ministre des Pêches et des Océans a annoncé un moratoire de deux ans sur la pêche à la morue du Nord. Il a ajouté que dans les dix semaines suivant l'annonce, des paiements d'aide d'urgence seraient versés aux pêcheurs et aux travailleurs d'usine touchés. Les détails d'un programme à long terme devaient être annoncés à la fin de cette période.

15.8 Avant l'annonce, le Ministère avait considéré un éventail de possibilités pour ne pas fermer la pêche côtière. On a envisagé la possibilité de cette fermeture que très tard, laissant au Ministère peu de temps pour se préparer aux conséquences.

15.9 Lorsqu'il a été décidé que l'état des stocks de morue du Nord justifiait un moratoire, le gouvernement a dû se pencher sur les diverses interventions possibles. En qualité de ministère maître d'oeuvre dans ce domaine, Pêches et Océans a été chargé d'élaborer et d'exécuter le Programme. Cela aurait déjà constitué un défi extraordinaire pour un ministère possédant de l'expérience dans l'élaboration de programmes d'aide sociale, si le délai de mise en opération avait été de 10 semaines. Or la situation était tout autre. Le Ministère n'avait que peu d'expérience ou de savoir-faire dans l'élaboration et l'exécution de programmes de ce genre. Qui plus est, le gouvernement avait décidé qu'il était vital d'accélérer la mise en oeuvre du Programme, et il s'était engagé à remettre des chèques aux pêcheurs et aux travailleurs d'usine touchés, dans les deux semaines. Au départ, le Ministère devait bénéficier de dix semaines pour élaborer le programme à long terme. Cependant, la réaction très vive du public au programme d'urgence a créé des difficultés et suscité de fortes pressions pour que le programme à long terme soit annoncé plus tôt. Le Ministère estime qu'il a réussi à réagir rapidement. Les premiers chèques ont bien été envoyés aux bénéficiaires un peu plus de deux semaines après l'annonce du Programme. Le programme à long terme a été lancé tout juste quatre semaines après l'annonce initiale. Cependant, le Ministère croit que certains des problèmes dont nous faisons état dans le chapitre découle du fait qu'il devait surmonter rapidement les obstacles auxquels il faisait face.

Étendue et objectifs

15.10 L'objet de cette vérification, c'est de décrire comment le Ministère a réagi au déclin de la pêche à la morue du Nord et a mis en oeuvre le Programme d'adaptation et de redressement de la pêche de la morue du Nord.

15.11 Le gouvernement doit souvent réagir rapidement à des circonstances changeantes. Cela peut entraîner la création de nouveaux programmes ou l'adaptation de ceux en place pour répondre à l'évolution des besoins. Par ailleurs, il faut tenir compte non seulement du contenu particulier des programmes, mais aussi de l'autorisation des dépenses et de la nécessité de bien gérer les finances et de contrôler les fonds. Au cours de cette vérification, nous avons examiné la mise en oeuvre, par le Ministère, du Programme d'adaptation et de redressement de la pêche de la morue du Nord pour déterminer si les fonds n'ont été dépensés qu'avec les autorisations appropriées, si le Programme a été réalisé avec un souci d'économie, d'efficience et d'efficacité et si l'on a tenu dûment compte de la gestion et du contrôle financiers.

Contexte

15.12 La pêche à la morue du Nord joue un rôle prépondérant dans l'économie de la province de Terre-Neuve. Toutefois, cette industrie de la pêche ne peut à elle seule faire subsister un grand nombre de ceux qui en dépendent. Une enquête sur les revenus, effectuée en 1988 par le Ministère, révèle que l'assurance-chômage représente 34 p. 100 du revenu total d'un pêcheur terre-neuvien moyen. Ainsi, la plupart des pêcheurs et des travailleurs d'usine dépendent de la pêche, non seulement pour le revenu qu'elle produit, mais aussi pour être admissibles à l'assurance-chômage. Pour être admissible à l'assurance-chômage des pêcheurs, il faut travailler pendant au moins dix semaines, dont six dans la pêche. Les mauvaises années de pêche, même cela s'avère difficile.

15.13 Selon le Ministère, la pêche à la morue du Nord est considérée depuis quelque temps comme un «emploi de dernier recours». Elle dispose d'au moins 50 p. 100 de plus de capacité de capture et de transformation que ne le justifie la taille de la ressource. De nombreuses personnes qui en dépendent n'ont pas les compétences qui peuvent être transférées dans d'autres secteurs de l'économie. Enfin, pour un bon nombre d'entre elles, il n'y a pas d'autre source de revenu. Voilà donc une population dont l'avenir économique est lié à la santé de la pêche, tout comme c'est le cas des habitants d'une ville minière éloignée dont le sort dépend de la quantité de minerai exploitable.

15.14 Heureusement, pendant la plus grande partie des cinq cents ans d'histoire de la pêche à la morue du Nord, le stock s'est avéré robuste et adaptable. Les scientifiques du Ministère ont même dû remonter à 1713 dans les annales historiques pour trouver un effondrement du stock de l'envergure de celui qui a débuté en 1991.

Observations

Le Programme a été mis sur pied à la hâte, car le Ministère n'avait pas envisagé les effets possibles d'un déclin du stock de cette ampleur

15.15 Fin de l'automne 1991. À l'automne de 1991, le Ministère se préparait à confirmer la décision d'aller de l'avant avec un plan triennal de gestion du stock de morue du Nord, qui en était à sa deuxième année. Toutefois, on éprouvait une inquiétude croissante au sujet de l'abondance de ce stock clé de l'Atlantique. La pêche hauturière affichait l'une de ses pires années depuis son établissement en 1977, et la pêche côtière avait connu une saison très maigre, avec des prises d'un peu moins de 60 000 tonnes. Dans l'ensemble, les prises totales étaient de plus de 64 p. 100 inférieures à celles de trois ans auparavant. Mais la très grande proportion de petits poissons parmi les prises était peut-être encore un plus mauvais présage que les quantités en chute libre. De plus en plus, on se demandait où était passée la morue.

15.16 Cet automne-là, les navires de la Direction des sciences du Ministère étaient en mer, effectuant leur relevé annuel du stock de morue du Nord. Ce relevé, associé à l'analyse des débarquements commerciaux, constitue le fondement de l'avis scientifique concernant la situation du stock communiqué tous les ans au Ministère. À mesure que les rapports provenaient du large et que la nouvelle année approchait, il devenait de plus en plus évident que le stock s'était affaissé comparativement aux années précédentes. Il était de 52 p. 100 inférieur en poids et de 33 p. 100 inférieur en nombre, par rapport à celui de l'année précédente. Non seulement cela révélait-il une diminution dramatique de la taille du stock, mais aussi que les poissons qui restaient étaient beaucoup plus petits que ceux de l'année précédente.

15.17 Février 1992. En février 1992, on a présenté une évaluation provisoire de la situation du stock de morue du Nord, évaluation qui en a confirmé le grave déclin. Les scientifiques ont informé le Ministère que les poids moyens, par catégories d'âge, étaient inférieurs à la normale, que la pêche d'hiver avait grandement diminué et que les indices d'abondance obtenus à bord des navires de recherche se trouvaient aux plus bas niveaux depuis que l'on recueillait des données. Ils ont recommandé que les prises soient limitées au niveau le plus bas possible pendant le premier semestre. Ils ont ajouté qu'ils prenaient des mesures additionnelles pour confirmer leurs résultats, mais qu'ils s'attendaient que leur évaluation finale de juillet diffère peu de l'évaluation provisoire. En mars, les résultats du relevé hydroacoustique ont confirmé l'absence de concentrations importantes de morue du Nord dans la zone du stock (2J3KL). (Voir la pièce 15.1 )

15.18 Le 24 février, le ministre a imposé un «plafond de conservation» qui a, en fait, fermé la pêche hauturière de la morue. Il a dit s'attendre que la pêche côtière se poursuive sans restrictions à son ouverture en mai. Enfin, il a mis sur pied un groupe de travail sur les revenus et l'adaptation dans la pêche.

15.19 Mars 1992. Tôt en mars, le Ministère avait commencé une évaluation des répercussions économiques des réductions des prises. Cependant, on n'a pas analysé les répercussions possibles de l'échec de la pêche côtière. Même s'il y avait eu des échecs par le passé et que les indices d'abondance étaient près du plus bas niveau jamais enregistré, les analyses des répercussions économiques que le Ministère a effectuées reposaient sur l'hypothèse que les prises côtières demeureraient au niveau de 1991, soit à 75 000 tonnes, mais qu'en réalité, elles pourraient être supérieures.

15.20 Avril et mai 1992. La morue du Nord est un stock transfrontalier, c'est-à-dire qu'une partie de son aire de répartition s'étend aux eaux internationales. C'est pourquoi le Canada tente de collaborer avec les autres pays qui pêchent ce stock pour le gérer et ce, par le truchement de l'Organisation des pêches de l'Atlantique nord-ouest (OPANO). Au début d'avril, les scientifiques de la Communauté économique européenne en étaient, eux aussi, venus à la conclusion que le stock de morue du Nord éprouvait peut-être des problèmes biologiques. Deux semaines plus tard, le Canada demandait aux scientifiques de l'OPANO d'examiner l'état du stock.

15.21 Juin 1992. Le 4 juin 1992, l'OPANO a confirmé que le stock avait diminué rapidement, jusqu'au niveau le plus bas jamais observé ou tout près, que la petite taille du stock géniteur inquiétait et que les causes du déclin n'étaient pas claires. L'OPANO a alors suggéré un quota de prises admissibles de 50 000 tonnes, dont la plus grande part avait déjà été capturée. Le Ministère a commencé à surveiller la pêche côtière tous les jours.

15.22 À la mi-juin, on a commencé à penser que l'éventail des mesures d'intervention conséquentes aux avis scientifiques pourrait comprendre un moratoire. Dans les deux semaines suivantes, les membres d'un comité interministériel ont commencé à se réunir pour discuter des mesures à prendre.

15.23 Moratoire. Le 2 juillet 1992, le ministre a annoncé l'imposition d'un moratoire de deux ans sur la pêche à la morue du Nord.

15.24 De janvier à juin, on n'avait aucunement songé à la possibilité qu'une brusque diminution inexpliquée de la biomasse, à un niveau jamais enregistré, puisse avoir des répercussions sur la pêche côtière. De fait, le Ministère a indiqué que la notion d'une pêche côtière restreinte (sans parler d'un moratoire) était si éloignée de la culture organisationnelle du Ministère que la possibilité en avait été soulevée que très tard et même, avec grande réticence. Plutôt que de fonder son analyse des répercussions économiques sur une gamme de volumes de capture possibles (y compris une pêche faible ou nulle), le Ministère s'est fié entièrement à l'hypothèse que la pêche côtière ne serait pas touchée. Il n'était donc pas préparé à faire face aux conséquences du moratoire.

15.25 En 1988, nous écrivions que l'objectif de gestion des stocks du Ministère comprenait à la fois la conservation et les questions économiques. L'établissement des quotas des prises admissibles influe profondément et directement sur la situation économique des personnes oeuvrant dans l'industrie de la pêche. Nous jugions nécessaire de structurer l'analyse économique et de la rattacher plus étroitement aux avis scientifiques. À l'époque, le Ministère était d'accord.

15.26 Pour tous les principaux stocks, le Ministère devrait préparer des évaluations des conséquences économiques des décisions possibles de gestion des stocks.

Réponse du Ministère : Dans le cadre de son mandat, le nouveau Conseil pour la conservation des ressources halieutiques (CCRH) entreprendra l'analyse économique complète des changements importants dans les quotas, avec le Ministère. Cette information fera partie du processus de consultation publique du CCRH ainsi que des conseils donnés au ministre pour l'établissement du total des prises admissibles.

À l'heure actuelle, le CCRH est limité à l'examen des stocks de poisson de fond sur la côte est. Cependant, son mandat comprend l'expansion de sa responsabilité aux deux côtes et à d'autres espèces.

15.27 La réaction - juillet 1992. La réaction du gouvernement a été d'apporter une aide d'urgence immédiate, pendant qu'il mettait au point un plan d'ensemble lui permettant de faire face à la crise de la morue du Nord au moyen de mesures de remplacement des revenus, d'adaptation et de restructuration du secteur de la pêche pendant les deux années du moratoire. Le plan devait être conforme à l'objectif d'établir une industrie de la pêche à la morue du Nord durable. Sur les 920 millions de dollars prévus pour ce programme, le Ministère devait en dépenser 587 millions.

15.28 Dans la conjoncture du moratoire, le Ministère était confronté à une tâche énorme. Selon lui, le moratoire avait entraîné la plus grande mise à pied de l'histoire du Canada. Sur le plan de la géographie, il s'étendait sur une vaste zone comprenant les côtes est de Terre-Neuve et du Labrador et la Basse-Côte-Nord du Québec. Plus de 25 000 personnes établies dans plus de 400 collectivités éloignées vivant de la pêche seraient touchées par la fermeture de la pêche. Selon le Ministère, 19 000 d'entre elles auraient besoin d'un soutien du revenu.

15.29 En très peu de temps, il fallait concevoir un programme et définir la population admissible. Avant d'émettre des chèques, les ressources nécessaires - tant humaines que financières - devaient être trouvées. En s'occupant de toutes ces questions, le Ministère devait faire en sorte que toutes les autorisations, ainsi que les régimes de gestion des finances et de reddition de comptes, soient en place.

15.30 En émettant les premiers chèques dans les dix jours, la direction a sûrement atteint son objectif de rapidité. Par contre, sous d'autres aspects, nous avons relevé des lacunes importantes dans l'intervention du Ministère, dont bon nombre ont été causées ou exacerbées par le manque de temps.

Absence d'autorisation législative claire pour un programme de 587 millions de dollars

15.31 Le gouvernement ne peut dépenser l'argent du Trésor sans l'autorisation explicite du Parlement. Celle-ci prend deux formes : premièrement, par une loi formelle, le Parlement autorise le gouvernement à agir d'une certaine façon et à dépenser de l'argent pour atteindre les objectifs précisés dans cette loi; deuxièmement, par l'adoption de crédits, le Parlement contrôle chaque année les sommes qui seront consacrées à chaque fin approuvée.

15.32 À notre avis, les dépenses que le Ministère a effectuées aux fins du Programme d'adaptation et de redressement de la pêche de la morue du Nord n'étaient pas clairement autorisées par une loi. Le gouvernement a invoqué la Loi sur la restructuration du secteur des pêches de l'Atlantique . Toutefois, l'autorité de la Loi est contestable sur deux plans. L'élément de remplacement du revenu du Programme prend la forme de subventions versées aux bénéficiaires, mais la Loi ne comprend aucune autorisation précise de payer des subventions pour quelque objectif que ce soit. Le Ministère a versé des subventions de l'ordre de 183 millions de dollars à cette fin en 1992-1993 et prévoit d'en dépenser 238 millions de plus pendant le reste du Programme. De plus, on peut mettre en doute l'autorisation conférée par la Loi à l'égard de certaines des options d'adaptation. Le Ministère prévoit consacrer 147 millions de dollars à celles-ci.

15.33 En 1983, le Parlement a adopté la Loi sur la restructuration du secteur des pêches de l'Atlantique dans le but précis d'autoriser le gouvernement de l'époque à appliquer certaines des recommandations formulées par le Groupe de travail sur les pêches de l'Atlantique (Commission Kirby). Les articles pertinents de la Loi donnent au ministre des Pêches et des Océans le pouvoir de consentir un prêt ou une contribution à une entreprise de pêche pour faciliter, grâce à la restructuration d'entreprises, la mise en place d'un secteur des pêches viable, compétitif et privé. Aux termes de la Loi, la «restructuration» d'une entreprise comprend sa réorganisation, son refinancement, sa modernisation, sa rationalisation ou son expansion, ainsi que toute autre activité de même nature ayant pour but l'amélioration de ses résultats financiers.

15.34 Le Programme d'adaptation et de redressement de la pêche de la morue du Nord comprend deux volets - le remplacement du revenu et l'adaptation. Le but du remplacement a été clairement énoncé; il s'agit du remplacement, en tout ou en partie, du revenu qui a été perdu par suite de la fermeture de la pêche. Ce remplacement est assuré par le paiement de subventions bi-hebdomadaires, sous réserve d'admissibilité.

Les paiements sont des subventions, non pas des contributions. La Loi ne précise aucune autorisation de verser des subventions pour quelque objectif que ce soit.
Les paiements remplacent le revenu perdu. Cet objectif n'est précisé dans aucune définition de la restructuration que donne la Loi, et il n'y a aucune restructuration mise en oeuvre en ce sens.

15.35 Le ministère des Pêches et des Océans est responsable du financement de deux parties du volet adaptation du Programme, notamment : retrait des permis et, pour ceux qui y sont admissibles, retraite anticipée avec achat d'une rente pour remplacer le revenu jusqu'à 65 ans.

Le retrait des permis et le paiement de rentes ne visent pas de restructuration d'entreprises, telle que décrite dans la Loi. Par conséquent, celle-ci n'autorise aucune dépense de la sorte.

Le Ministère a reçu de ses avocats des avis de mise en garde

15.36 À la demande de Pêches et Océans, le ministère de la Justice a donné des opinions juridiques sur l'autorité de la Loi par rapport au Programme. Selon le premier avis, reçu le 6 juillet 1992, il n'y avait pas d'autorisation claire et satisfaisante pour ces programmes d'aide. Pour résoudre cette difficulté, on pouvait faire une demande d'approbation législative. Les options suggérées au Ministère comprenaient les paiements à titre gracieux, une autorisation en vertu d'une Loi de crédits ou le recours à la Loi sur la restructuration du secteur des pêches de l'Atlantique pour payer des contributions (cela pourrait être contesté). Mais le Ministère n'a pas retenu ces options et il a effectué les paiements sous la forme de subventions.

15.37 Dans d'autres opinions juridiques données le 31 juillet 1992, le ministère de la Justice exprimait son avis : selon lui, la Loi sur la restructuration du secteur des pêches de l'Atlantique n'autorisait pas de subventions. Les avocats étaient d'avis également que le fait que la Loi ait été invoquée pour autoriser les paiements des dix premières semaines (la période d'urgence) ne confirmait pas nécessairement le caractère légal de ce recours. On a souligné qu'étant donné que le Ministère avait invoqué la Loi auparavant sans qu'il y ait contestation, il pourrait décider de le faire à nouveau. Encore une fois, une autre option (paiements à titre gracieux) a été jugée comme étant plus justifiable au plan juridique, mais le Ministère ne s'y est pas intéressé.

15.38 Comme il se doit et au bon moment, le gouvernement s'est adressé au Parlement au moyen du Budget des dépenses supplémentaire et, pour 1993-1994, du Budget des dépenses principal , pour obtenir les fonds nécessaires au Programme d'adaptation et de redressement de la pêche de la morue du Nord. Toutefois, comme il est expliqué au paragraphe 15.31, les Lois de crédits apportent des fonds, mais n'approuvent pas de programmes.

15.39 Le gouvernement a lancé un programme - le Programme d'adaptation et de redressement de la pêche de la morue du Nord - pour lequel il n'existait, à notre avis, aucune autorisation claire et satisfaisante. En aucun moment ne s'est-il présenté devant le Parlement pour demander l'autorisation officielle de ses actes. Par conséquent, le Parlement n'a pas eu la possibilité requise d'examiner le programme proposé et d'en discuter dans le cadre du processus législatif habituel, de prendre une décision quant à ses objectifs et d'approuver les dépenses permettant de les atteindre.

15.40 Le gouvernement devrait présenter au Parlement les mesures législatives qui autoriseront dûment ce programme et tout autre programme futur de même nature.

Réponse du Ministère : Le Ministère des Pêches et des Océans continue de maintenir qu'en raison de la nature de la crise et du fait que le Programme devait être provisoire, il existait des autorisations législatives en vertu de la Loi sur la restructuration du secteur des pêches de l'Atlantique et des lois de crédits appropriées, permettant les dépenses du Programme.

Le Ministère a éprouvé de la difficulté à axer les paiements sur les personnes clairement touchées par le moratoire

15.41 En annonçant le moratoire, le 2 juillet 1992, le gouvernement a déclaré qu'à la fin de la période initiale de dix semaines, il présenterait un programme pour toute la période visée par le moratoire. Après seulement quatre semaines, le volet remplacement du revenu du Programme d'adaptation et de redressement de la pêche de la morue du Nord a été mis en oeuvre le 1er août 1992. En agissant si rapidement, le Ministère était aux prises avec deux défis très différents. Premièrement, il devait traduire l'orientation du gouvernement en une série de critères d'admissibilité opérationnels pour déterminer qui recevrait des paiements. Deuxièmement, il devait mettre en place l'infrastructure, y compris les contrôles financiers appropriés, pour que les chèques soient émis à temps, pour les bons montants et adressés aux bons destinataires. Nous discuterons plus tard de sa réaction à ce second défi.

15.42 Le gouvernement a déclaré que l'aide n'était offerte qu'à ceux qui pêchaient ou transformaient la morue du Nord et dont le gagne-pain était touché par le moratoire. Des Lois de crédits subséquentes ont défini la population visée comme englobant les pêcheurs, les travailleurs d'usine et les chalutiers touchés par le moratoire sur la pêche à la morue du Nord. Selon la brochure d'information remise aux bénéficiaires dans le processus de déclaration (paragraphe 15.64), les programmes d'aide d'urgence et de remplacement du revenu sont conçus pour indemniser les pêcheurs, les travailleurs d'usine et les chalutiers qui tirent directement leur gagne-pain de la pêche ou de la transformation de la morue du Nord.

15.43 Lorsque le gouvernement approuve un programme de subventions, il faut préparer une série de modalités et les faire approuver par le Conseil du Trésor, ce qui a été fait. Toutefois, le Ministère désirait accélérer les paiements en éliminant l'obligation, pour les bénéficiaires éventuels, de présenter des demandes. Pour ce faire, il a tenté de définir le plus possible l'admissibilité d'après des listes du gouvernement déjà établies qui pouvaient être facilement obtenues et fusionnées. Cette décision devait entraîner un certain nombre de conséquences. On a établi tout de suite des modalités qui ont élargi la portée du Programme bien au-delà de ce qu'envisageait le gouvernement.

15.44 Deux grandes catégories de personnes sont admissibles au Programme - les travailleurs d'usine et les pêcheurs. Pour établir l'admissibilité des travailleurs d'usine, le point crucial des modalités est la définition d'une «usine de transformation de la morue du Nord agréée» comme une usine dont la production de 1990 ou celle de 1991 comptait dix p. 100 ou plus de morue du Nord. Nous avons demandé au Ministère de nous transmettre son analyse du rapport entre les niveaux de production et les répercussions du moratoire sur le nombre de semaines-personnes de travail disponibles dans une usine. Il ne nous a fourni aucune analyse du genre et, par conséquent, nous ne pouvons déterminer pourquoi le niveau de dix p. 100 a été choisi ou s'il constituait un fondement raisonnable pour décider que le moratoire avait touché tous les employés d'une usine.

15.45 Nous nous soucions également qu'en établissant l'admissibilité depuis 1990, le Ministère ajoute des usines où les niveaux d'emploi ont été touchés par des facteurs autres que ceux pour lesquels le Programme a été conçu, comme des faillites ou des restructurations d'entreprises.

15.46 Compte tenu de la portée très large des critères d'admissibilité pour les travailleurs d'usine, il n'est peut-être pas surprenant de constater que le nombre des bénéficiaires actuels du Programme dépasse de plus de 60 p. 100 les estimations initiales du Ministère.

15.47 Dans les modalités, un «pêcheur de la morue du Nord» résidant désigne un pêcheur résidant de la zone de la morue du Nord autorisé à pratiquer la pêche commerciale en 1992. Cela représente plus de 90 p. 100 de tous les pêcheurs admissibles (voir la pièce 15.2 ). Dans ces cas, la notion de répercussions découlant du moratoire a été éliminée totalement. Il est possible, comme l'illustrent nos exemples, qu'une personne qui n'a pas pêché la morue (et qui n'a donc pas été touchée par le moratoire) soit admissible au Programme.

15.48 Les critères appliqués aux pêcheurs résidants établissent leur admissibilité en fonction de leurs antécédents quant au programme d'assurance-chômage en 1991 et 1990, ou de leur participation au Programme d'indemnisation liée aux conditions des glaces de 1991. Bien que les participants à ces programmes aient pu comprendre de nombreux pêcheurs de morue du Nord, ils comptaient beaucoup d'autres bénéficiaires qui n'en étaient pas. Aussi, compter la participation à ces programmes pour définir l'admissibilité dans les modalités englobe, encore une fois, des personnes non touchées par le moratoire.

15.49 Les données du Ministère révèlent que l'on a admis plus de 70 p. 100 de tous les pêcheurs résidants à cause de leur participation antérieure au Programme d'indemnisation liée aux conditions des glaces, lequel ne s'adressait pas seulement aux pêcheurs de morue du Nord.

15.50 Le gouvernement a approuvé un programme limité exclusivement aux personnes touchées directement par le moratoire. Cependant, les modalités ne prescrivent pas la nécessité de prouver les pertes qui y sont attribuables comme exigence de base de l'admissibilité. En fait, des personnes n'oeuvrant pas dans le domaine de la pêche à la morue du Nord et d'autres qui ont subi des pertes à cause d'autres facteurs peuvent bénéficier du Programme au même titre que celles qui ont été directement touchées.

15.51 Dans les exemples qui suivent, nous présentons de tels cas que nous avons relevés en examinant les dossiers individuels. Nous avons tenté d'aller plus en profondeur et de quantifier l'étendue de ces problèmes dans la population bénéficiaire. Nous avons demandé de l'information sur le niveau d'activité de particuliers oeuvrant dans la pêche à la morue du Nord ainsi que sur leur dépendance à l'égard de cette industrie. Le Ministère n'a pas cette information et était incapable de l'obtenir. Par conséquent, ni nous ni le Ministère ne pouvons déterminer jusqu'à quel point la population bénéficiaire des prestations du Programme d'adaptation et de redressement de la pêche de la morue du Nord correspond fidèlement à l'esprit du Programme à cet égard.

15.52 Notre examen des dossiers a révélé les cas suivants où les modalités ont permis le versement de prestations à des personnes non touchées par la fermeture de la pêche à la morue du Nord. Comme l'information mentionnée plus haut est limitée, nous ne pouvons déterminer combien il existe de cas semblables.

Des paiements de remplacement du revenu ont été versés à des pêcheurs non enregistrés. Nous connaissons plus de 20 cas où des personnes qui ont demandé des prestations au titre du Programme d'adaptation et de redressement de la pêche de la morue du Nord avaient pratiqué cette pêche sans enregistrement valide. Elles pêchaient donc illégalement. Toutefois, si elles pouvaient prouver qu'elles avaient pêché commercialement (bien qu'illégalement) avant le moratoire, le Ministère leur délivrait des enregistrements de pêche et les rendait admissibles aux prestations du Programme. Les paiements en ont été versés rétroactivement.
Des personnes qui ont pêché des espèces autres que la morue du Nord sont admissibles aux prestations du Programme. Les pêcheurs résidants n'ont pas besoin de prouver leur dépendance à l'égard de la pêche à la morue du Nord; ils n'ont qu'à détenir un enregistrement de pêche commerciale valide, condition minimale pour pêcher n'importe quelle espèce. Ainsi, les pêcheurs résidants de la zone de la morue du Nord détenteurs d'un enregistrement commercial valide sont admissibles aux prestations de remplacement du revenu, peu importe leur type de pêche. Par exemple, un pêcheur qui n'avait pris part qu'à la pêche au crabe en 1991 était admissible au Programme, car il avait accumulé les 20 semaines de pêche assurables nécessaires en 1990 et 1991.
L'élargissement de l'admissibilité des travailleurs d'usine à ceux qui avaient travaillé dans des usines agréées au cours des années précédant le moratoire a permis à des personnes qui avaient quitté la pêche bien avant le moratoire, et pour d'autres raisons, de devenir admissibles.

Les emplois de certaines d'entre elles avaient pris fin jusqu'à 18 mois avant le moratoire.

En outre, six usines qui avaient fermé leurs portes avant le moratoire (touchées par des facteurs autres que le moratoire) ont été désignées usines agréées de transformation de la morue du Nord en vertu des modalités (les usines actives en 1990 ou en 1991 peuvent être agréées par le Ministère). Cependant, si une usine était déjà fermée pendant l'année précédant le moratoire, ses employés ne peuvent être considérés comme touchés.

Des travailleurs qui suivaient des cours de formation pour se trouver un emploi à l'extérieur de la pêche sont devenus admissibles aux prestations. En 1990, une usine de transformation de la morue du Nord a annoncé son intention de fermer ses portes de façon permanente. On a offert à plusieurs employés des cours de formation en vertu du Programme d'adaptation des pêches de l'Atlantique. Cette formation était axée sur des emplois à l'extérieur de la pêche. Le Ministère a jugé ces employés admissibles au Programme d'adaptation et de redressement de la pêche de la morue du Nord.
Les modalités d'admissibilité applicables aux travailleurs d'usine précisent qu'ils doivent avoir travaillé pendant un certain nombre de semaines dans une usine agréée, tant en 1990 qu'en 1991. Le Ministère a jugé admissibles plusieurs personnes qui ne répondaient pas à ce critère. Il a élaboré une politique qui, par le biais de circonstances atténuantes inscrites dans les modalités, permettait d'ajouter des semaines de travail de 1989 à des semaines de 1990 ou de 1991 pour rendre des gens admissibles. Cette politique rend admissibles des personnes qui, même si elles étaient disponibles pour travailler en 1992, ont été touchées par des déclins de la pêche avant 1992 plutôt que par le moratoire lui-même.
Des personnes dont les revenus provenaient surtout d'emplois à l'extérieur de la pêche ont pu percevoir des paiements. Elles ont été jugées admissibles malgré leurs antécédents qui indiquaient que la majeure partie de leurs semaines assurables avait été accumulée à l'extérieur de la pêche en 1990 ou 1991.
Dans un cas, une personne avait travaillé pendant 25 semaines à l'extérieur de la pêche en 1990 et 1991, contre seulement neuf semaines dans la pêche comme telle. Le Ministère a accepté l'argument qu'elle était victime des circonstances d'emploi en ce sens qu'elle avait travaillé pendant trop de semaines à l'extérieur de la pêche pour être admissible au Programme. Le Ministère précise que si elle avait tout simplement travaillé quelques semaines de moins à l'extérieur, elle aurait été admissible. Néanmoins, il a accepté sa demande.

Dans un autre cas, une personne avait occupé un emploi à temps plein à l'extérieur de la pêche en 1990, avait été mise à pied par la suite, et pourtant jugée admissible par le Ministère.

15.53 En somme, on a jugé admissibles des personnes qui avaient pêché d'autres espèces que la morue du Nord, qui s'étaient retirées de la pêche, qui avaient quitté la province au cours des années-critères 1990 et 1991 ou qui étaient à l'étranger pendant cette période - bref, des personnes non touchées par le moratoire.

15.54 Malgré que le Programme d'adaptation et de redressement de la pêche de la morue du Nord vise à encourager les participants à quitter la pêche, le volet remplacement du revenu a attiré de nouveau dans cette activité certaines personnes qui l'avaient déjà abandonnée.

Le Ministère reconnaît qu'il est difficile d'atteindre la population visée

15.55 Plusieurs mois après que le programme de remplacement du revenu eut débuté, des fonctionnaires du Ministère se sont inquiétés de la capacité de celui-ci à restreindre l'admissibilité, car la population cliente comptait 6 000 personnes de plus que prévu à l'origine. En fait, ils ont reconnu que :

«... les modalités du programme ont introduit des critères très larges, englobant plus de travailleurs que prévu à l'origine, considérés comme tributaires de la morue du Nord. Le critère de dix p. 100 pour la désignation d'usines agréées a fait augmenter le nombre d'usines auparavant considérées comme installations de transformation de la morue du Nord.

Cependant, ce qui est plus important, les exigences d'admissibilité applicables aux travailleurs d'usines ont fait que les travailleurs de périodes de pointe ou plus ou moins dépendants de la pêche à la morue du Nord aient pu être admis...Les critères ont défini comme entièrement dépendantes (en termes de nombre de travailleurs) toutes les personnes qui pêchent ou transforment la morue du Nord, tandis que les projections du budget d'origine reflétaient une estimation plus rigoureuse des employés vraiment touchés.» (Traduction)

15.56 L'une des principales difficultés réside dans le fait qu'en raison des modalités, le Ministère dépendait de la base de données de l'assurance-chômage pour prouver la participation à la pêche à la morue du Nord. Toutefois, le programme d'assurance-chômage des pêcheurs exige simplement que le travail rendant admissible soit accompli dans n'importe laquelle des nombreuses pêches. Étant donné qu'ils n'exigent pas ce type d'information, les dossiers de l'assurance-chômage ne révèlent pas nécessairement quel genre de pêche a été pratiquée pour accumuler les semaines nécessaires. Le Ministère a conclu qu'en raison de sa dépendance envers les données de l'assurance-chômage, il lui est maintenant très difficile de déterminer la taille de la population qui pêchait la morue du Nord et qui courait donc le risque d'être touchée par le moratoire.

On a versé des paiements à des personnes qui ne répondaient pas aux critères d'admissibilité

15.57 Même si les modalités du Programme étaient très larges et que la latitude dévolue aux gestionnaires était très grande, des personnes non admissibles en vertu de ces modalités ont reçu des paiements.

15.58 Beaucoup de ces paiements ont été effectués parce que le Ministère a utilisé des données qui ne permettaient pas d'identifier les personnes répondant aux divers critères d'admissibilité. Ces données n'ont pas été vérifiées avant le versement des paiements.

15.59 Des personnes qui n'avaient pas accumulé suffisamment de semaines de pêche assurables ont été rendues admissibles au Programme d'adaptation et de redressement de la pêche de la morue du Nord. Cela s'est produit parce que l'information sur le chômage, initialement obtenue, révélait seulement si une personne avait reçu des prestations d'assurance-chômage ainsi que le nombre total de semaines ouvrant droit à ces prestations. La base de données ne précisait pas la source de chacune de ces semaines - seulement celle de la dernière.

15.60 En plus du fait que les données du Programme d'indemnisation liée aux conditions des glaces n'indiquaient pas si une personne avait pêché la morue du Nord, elles ont été jugées peu fiables pour identifier les participants admissibles au Programme d'adaptation et de redressement de la pêche de la morue du Nord. Bon nombre des personnes dont les noms figuraient dans la base de données avaient reçu, par erreur, des indemnisations liées aux conditions des glaces. Jusqu'à maintenant, le Ministère a identifié 712 personnes non admissibles à ces indemnisations et il a radié 318 d'entre elles de la liste du Programme d'adaptation et de redressement de la pêche de la morue du Nord.

15.61 L'information reçue des diverses usines ne mentionnait que les anciens employés et ne révélait pas si une personne était disponible pour travailler et donc, admissible au Programme d'adaptation et de redressement de la pêche de la morue du Nord.

15.62 Étant donné que la «production» telle qu'utilisée pour agréer les usines n'était pas suffisamment définie dans les modalités, le Ministère a désigné deux usines de transformation qui, comme on l'a déterminé plus tard, n'avaient pas transformé suffisamment de morue du Nord pour être admissibles. Les personnes visées doivent environ 290 000 $ à l'État.

Mesures correctives prises par le Ministère

15.63 La décision d'utiliser des bases de données existantes pour rendre admissibles automatiquement la grande majorité des bénéficiaires du Programme d'adaptation et de redressement de la pêche de la morue du Nord a eu deux conséquences pour le Ministère : l'élargissement des modalités au-delà de ce que le Conseil du Trésor avait approuvé et l'absence de toute entente entre le gouvernement et les bénéficiaires du Programme. Pendant quatre mois, le Ministère a émis des chèques toutes les deux semaines, sans entente écrite avec la majorité des bénéficiaires au sujet des modalités de paiement et des conditions afférentes.

15.64 Le Ministère a tenté de corriger ces deux points en préparant un formulaire de déclaration. Celui-ci ainsi qu'une brochure d'information expliquaient les modalités du Programme et demandaient aux bénéficiaires de fournir des renseignements sur leur participation à la pêche à la morue du Nord que le Ministère ne pouvait tirer des données utilisées pour les rendre admissibles. Les formulaires demandaient également aux bénéficiaires d'attester qu'ils avaient reçu et compris la brochure d'information sur le Programme. Cette brochure donne les détails du Programme, de ses objectifs et des critères d'admissibilité. Les formulaires devaient être signés par les bénéficiaires et retournés au Ministère à la fin d'octobre 1992 au plus tard.

15.65 En expliquant le programme aux bénéficiaires, le Ministère a fortement mis l'accent sur la notion de «dépendance à l'égard de la pêche» comme condition nécessaire d'accès au Programme. En outre, il a tenté de recueillir des renseignements qui lui permettraient de prendre des décisions sur la participation à la pêche. Cependant, le Ministère n'a pas obtenu suffisamment de renseignements pour prendre de telles décisions. Par exemple, on a demandé aux pêcheurs quel pourcentage de leurs revenus de pêche provenait des débarquements de morue du Nord. Cependant, en ne demandant rien au sujet de ces revenus et des revenus tirés de toutes les autres sources, on n'a guère appris, comme en fait foi l'utilisation très restreinte de l'information. Selon le Ministère, seuls ceux qui avaient déclaré n'avoir rien tiré de la pêche à la morue du Nord ont fait l'objet d'une enquête. De plus, même si le Ministère a introduit la notion de «dépendance à l'égard de la pêche» dans le formulaire de déclaration, en omettant de définir cette notion pour les bénéficiaires, d'établir des indicateurs opérationnels clairs pour sa propre gouverne et de modifier les modalités d'origine, il s'est donné peu de moyens de rétracter les modalités vagues qui demeurent en vigueur.

15.66 Le Ministère a examiné davantage les données de l'assurance-chômage, et un certain nombre de bénéficiaires ont été jugés non admissibles. De plus, on a décelé des paiements excédentaires. Le 31 mars 1993, le total recouvrable atteignait 10,13 millions de dollars. Le Ministère continue de déceler des demandeurs non admissibles au moyen de plaintes de tiers, d'incohérences relevées dans des formulaires subséquents de déclaration des revenus et d'autres formes d'enquête.

15.67 De plus, le 11 août 1993, les paiements de 20 p. 100 des demandeurs étaient «mis en attente» pendant que l'information les concernant faisait l'objet d'un examen. À ce moment-là, le Ministère ne connaissait pas la somme totale des paiements excédentaires.

Autorisation nécessaire pour gérer

15.68 Il faut une autorisation claire, non seulement pour que les droits fondamentaux du Parlement soient respectés, mais aussi pour que les caractéristiques fondamentales du Programme, comme sa portée et son esprit, soient bien définies de sorte que les gestionnaires disposent de moyens pratiques de prendre des décisions raisonnables. L'absence d'autorisation claire et d'orientation a laissé aux gestionnaires un pouvoir restreint pour protéger les fonds publics. Les problèmes opérationnels qui ont découlé de l'absence d'autorisation claire et suffisante sont résumés ci-dessous.

Le Ministère veut créer des «sections d'enquête» pour déterminer les cas où l'admissibilité aurait pu être accordée par suite d'une information trompeuse ou frauduleuse. Toutefois, les conseillers juridiques ont informé le Ministère que la Loi sur la restructuration du secteur des pêches de l'Atlantique n'autorise pas les vérifications, les examens ou les enquêtes, ou toute autre correctif, lorsqu'on décèle quelque chose d'incorrect. Selon eux, la seule autorisation valable découlerait du formulaire de déclaration signé par la plupart des bénéficiaires du Programme d'adaptation et de redressement de la pêche de la morue du Nord, plusieurs mois après le versement des premiers paiements. Par conséquent, les pouvoirs et les devoirs des enquêteurs sont limités à l'inspection des documents et à l'interrogation des bénéficiaires. Aucune autre autorisation ne peut exiger qu'un tiers divulgue des renseignements aux enquêteurs sans la permission expresse du bénéficiaire en cause. Dans d'autres programmes semblables du gouvernement, les autorisations nécessaires sont souvent incluses dans la loi qui les crée.
La «mise en attente» des paiements ne peut être légalement utilisée par le Ministère. Malgré cela, ceux de plus de 5 300 personnes sont actuellement mis en attente. Elles sont encore jugées admissibles, mais leur admissibilité, leur droit aux prestations ou l'information fournie soulèvent des doutes au point que les gestionnaires ont jugé prudent de suspendre les paiements jusqu'à ce que la question soit résolue. Selon les avis juridiques de juillet 1993, il n'existe aucune autorisation légale pour la «mise en attente». En l'absence de loi, les conseillers juridiques ont examiné les modalités ainsi que le formulaire de déclaration et n'ont trouvé aucune mention de cette procédure.
Aux termes des modalités du Programme d'adaptation et de redressement de la pêche de la morue du Nord, les bénéficiaires sont disqualifiés s'ils refusent du travail dans l'industrie de la pêche. Les conseillers juridiques estiment que cela pourrait être contesté, à moins que le Ministère n'informe les bénéficiaires des lignes directrices qui régissent les décisions. Ces lignes directrices ont été communiquées aux bénéficiaires le 4 août 1993 - la moitié du Programme s'étant alors déjà écoulée. Par conséquent, aucun des quelque 80 dossiers de refus de travailler de cette époque n'a été résolu.
Les mesures de recouvrement des paiements faits par erreur avant l'adoption des formulaires de déclaration ont été reportées, pendant que le Ministère tente de confirmer son droit de perception. C'est l'absence de toute entente écrite entre le Ministère et les bénéficiaires qui soulève des doutes au sujet du recouvrement de ces sommes.

15.69 Même si le Ministère savait qu'il n'y avait aucune autorisation législative claire et satisfaisante à l'égard du Programme d'adaptation et de redressement de la pêche de la morue du Nord, il en a mis en oeuvre les divers éléments en invoquant la Loi sur la restructuration du secteur des pêches de l'Atlantique . Beaucoup de problèmes qu'a posés la gestion du Programme découlent de l'absence d'autorisation et d'orientation, qui, à défaut d'une loi habilitante, n'ont pas été fournies.

15.70 Une fois qu'aura été établi un fondement législatif suffisant pour ce programme, le Ministère devrait en modifier les modalités et les procédures administratives pour qu'elles correspondent à la loi.

Réponse du Ministère : Le Ministère modifierait les modalités si une nouvelle loi était adoptée.

Il y a des faiblesses dans la gestion et le contrôle financiers du volet remplacement du revenu

15.71 Comme il est mentionné ci-dessus, de sérieuses contraintes de temps ont nui à la capacité de la direction de dûment s'occuper des questions de conception et d'autorisation du Programme. Cette hâte a fait d'autres victimes, la gestion et le contrôle financiers. Dans l'application hâtive du Programme, la direction a reconnu que le risque d'erreur était élevé. Afin de réagir rapidement, la mise en oeuvre du volet remplacement du revenu a été entièrement déléguée à la région de Terre-Neuve. La responsabilité de la conception du Programme a été partagée entre la région et un groupe de planification de l'administration centrale.

15.72 Dans le cas d'un programme si vaste et si complexe, nous nous serions attendus que l'agent principal des finances joue le premier rôle dans les questions de gestion et de contrôle financiers. Nous nous serions attendus qu'en jouant ce rôle, l'agent principal des finances ait orienté la conception et l'exploitation des systèmes d'administration financière.

15.73 Toutefois, parce que la mise en oeuvre du Programme et les autorisations financières connexes ont été déléguées directement à la région, on contournait le droit de regard de l'agent principal des finances. Il n'y a donc eu aucune participation de celui-ci, ni du personnel de l'informatique ou des finances à la conception ou à l'application. En fait, ni lui ni son personnel n'ont fait quoi que ce soit dans la conception de contrôles financiers.

15.74 Les responsables du Programme se sont attachés, dès le début, à la nécessité d'émettre les chèques aussi rapidement que possible. On a accordé peu d'attention à l'établissement d'un cadre approprié de contrôle de gestion.

15.75 À mesure que le Programme progressait, il devenait clair pour la direction qu'on n'avait pas tenu compte d'un certain nombre de questions financières et informatiques clés dans la conception du Programme. Par exemple, les gestionnaires n'avaient pas compris les besoins en données. On a identifié les bénéficiaires en utilisant une combinaison de diverses bases de données, mal adaptées à cette fin. Les paiements ont été versés automatiquement, à partir seulement de l'information d'une tierce partie.

15.76 Après la mise en oeuvre du Programme, des chèques ont été retournés, soit volontairement, par les bénéficiaires, soit parce qu'ils portaient la mention «non livrables». Ce n'est que plusieurs mois plus tard que le Ministère s'est mis à en analyser les raisons. En décembre 1992, plus de 4 600 chèques avaient été retournés. De plus, on s'est interrogé au sujet de la capacité du budget de soutien du revenu. Lorsqu'on a su que des fonds additionnels seraient requis avant la fin de l'exercice financier, la direction a éprouvé de la difficulté à faire des projections financières.

15.77 Dès octobre 1992, le groupe de vérification interne du Ministère avait offert d'examiner l'application des éléments du Programme d'adaptation et de redressement de la pêche de la morue du Nord. Cette proposition a été rejetée. En décembre, on s'est préoccupé, à l'administration centrale, de la capacité de la région à contrôler les coûts, ainsi que de l'absence de système de comptabilité fiable pour les dépenses. Enfin, en février 1993, une équipe a commencé un examen et fait des recommandations au sujet du contrôle de la qualité, de l'intégrité du système et du respect des procédures du Programme.

15.78 Cet examen s'est terminé en mars 1993 et, parmi les 68 recommandations, on s'est préoccupé de ce qui suit :

Le manque de documentation au sujet des programmes informatiques utilisés pour déterminer l'admissibilité des demandeurs et calculer les paiements.
Des faiblesses dans la sécurité, y compris le fait que le système permettait l'accès non autorisé. Par exemple, on pouvait apporter des changements au dossier d'un bénéficiaire, sans que personne ne puisse en identifier l'auteur. Ainsi, on pouvait faire des additions, des suppressions, des modifications aux données ou au taux des prestations sans autorisation. En raison de l'absence de dossiers sur papier adéquats, cela était particulièrement inquiétant.
Contrôles insuffisants de l'entrée des données.
Aucun guide de procédures pour évaluer ou examiner les dossiers des bénéficiaires.
Aucun plan instauré par le Ministère pour percevoir plus de quatre millions de dollars de paiements excédentaires jugés recouvrables.

En plus de l'absence de documentation de base sur les systèmes, le personnel régional avait une expérience limitée, tant du système que du langage de programmation utilisé.

15.79 Par suite de ce rapport, le Ministère a constitué une seconde équipe chargée d'appliquer un bon nombre des 68 recommandations. L'équipe, qui comprend du personnel des finances et de l'informatique de l'administration centrale, a commencé son travail. Le Ministère affirme avoir mis entièrement en oeuvre 54 recommandations et en avoir rejeté cinq autres. Il poursuit son travail sur neuf recommandations.

Les résultats préliminaires du volet adaptation du Programme d'adaptation et de redressement de la pêche de la morue du Nord révèlent que la capacité et la dépendance à l'égard de la pêche demeurent élevées

15.80 Même avant le moratoire, le Ministère croyait qu'il existait une surcapacité importante dans la pêche. Au début du moratoire, il a estimé qu'elle atteignait 50 p. 100, tant dans le secteur de la pêche que dans celui de la transformation.

15.81 Le Programme d'adaptation et de redressement de la pêche de la morue du Nord a été conçu dans le but d'aider à faire face à la crise par le remplacement des revenus, l'adaptation et la restructuration du secteur de la pêche, le tout conformément à l'établissement d'une pêche à la morue du Nord durable, en harmonie avec la capacité de la ressource. Le gouvernement voyait dans le moratoire l'occasion de réaliser une réduction importante et permanente de la capacité.

15.82 Le Ministère visait l'adaptation de deux façons : réduire le nombre de personnes qui dépendent de la pêche grâce à diverses initiatives, et réduire la capacité, en diminuant le nombre de permis.

Réduction du nombre de personnes qui dépendent de la pêche

15.83 Les participants au Programme devaient choisir l'une de ces cinq options : formation dans la pêche, travail approuvé associé à la pêche, formation à l'extérieur de la pêche, retraite anticipée pour les personnes de 55 ans et plus, et paiement minimal (en ne choisissant aucune des options précédentes). À l'origine, les bénéficiaires devaient avoir fait leur choix au plus tard le 31 décembre 1992. Toutefois, il a fallu plus de temps que prévu pour mettre au point les options, et l'échéance a été reportée au 1er mars 1993.

15.84 Le Ministère s'attendait que, parmi les 19 000 participants prévus au Programme, 33 p. 100 des pêcheurs, soit 3 000, et 50 p. 100 des travailleurs d'usine, soit 5 000, quittent l'industrie de la pêche (voir la pièce 15.3 ).

Réduction plus faible qu'il n'était prévu du nombre de personnes qui dépendent de la pêche

15.85 En août 1993, des 26 338 participants au Programme, seulement 20 p. 100 des pêcheurs, soit 1 933, et 30 p. 100 des travailleurs d'usine, soit 5 010, étaient inscrits à un volet du Programme susceptible de les retirer de la pêche.

15.86 Par ailleurs, 74 p. 100 des participants au Programme d'adaptation et de redressement de la pêche de la morue du Nord (19 395) ne se sont pas inscrits à un volet qui leur aurait permis de se retirer de la pêche.

15.87 Rien ne garantit que les personnes inscrites à un volet leur permettant peut-être de quitter la pêche s'en retireront vraiment. Bien que 5 213 participants étaient, en août 1993, inscrits à des programmes de formation menant à des emplois à l'extérieur de la pêche, rien les oblige à quitter cette activité. Par conséquent, l'adaptation réelle ne se produira que lorsque ces personnes trouveront un emploi dans d'autres domaines et ne recevront plus de prestations du Programme. De plus, l'option de retraite anticipée (choisie par 1 730 participants) n'est pas exécutoire avant que le Ministère et la personne visée n'aient convenu du montant de la rente annuelle. Tous ces éléments sont inclus dans les chiffres du paragraphe 15.85, en tant que retraits éventuels de la pêche. En octobre 1993, on a approuvé le paiement des rentes pour seulement trois bénéficiaires et on ignore le nombre de personnes qui se retireront en vertu de cette option.

15.88 Cela veut dire qu'à la fin du moratoire, une grande proportion des participants au Programme d'adaptation et de redressement de la pêche de la morue du Nord ne se seront pas recyclés.

15.89 Le Ministère est d'avis que le Programme pourrait éventuellement permettre de retirer de l'industrie quelque 32 p. 100 des pêcheurs et 36 p. 100 des travailleurs d'usine admissibles. Pour en arriver à ces chiffres, il suppose que, bien que seulement trois ententes monétaires aient été conclues en octobre 1993, tous les 1 730 participants intéressés à prendre une retraite anticipée se retireront vraiment de la pêche. Il suppose également que les 5 213 participants inscrits, en août 1993, à des programmes de formation permettant de quitter la pêche, se trouveront tous un emploi à l'extérieur de l'industrie. De plus, il estime que 1 200 participants s'inscriront à ces programmes de formation en septembre 1993 et qu'eux aussi quitteront la pêche. Enfin, il suppose qu'un certain nombre de membres d'équipage quitteront la pêche par suite du retrait de permis.

Réduction de la capacité

15.90 Il y a une surcapacité, tant dans la pêche que dans la transformation. Cette dernière relève des provinces qui délivrent donc les permis. Le Ministère a échoué dans ses négociations avec la province de Terre-Neuve, négociations qui visaient à réduire la capacité de transformation. Cependant, la province a déclaré qu'elle ne permettrait aucune augmentation.

15.91 Le gouvernement fédéral est responsable de la délivrance des permis de pêche. Il comptait réduire la capacité par le retrait de permis et l'annulation des permis inactifs.

15.92 Quand le volet adaptation a été élaboré, le Ministère estimait à environ 6 000 le nombre de détenteurs de permis de pêche à la morue du Nord, et que le tiers étaient inactifs. Il s'attendait à enlever 800 (soit 20 p. 100) des permis actifs au moyen des indemnisations pour le retrait des permis et à éliminer tous les permis inactifs sans indemnisations. Cela aurait laissé 3 200 permis de pêche disponibles.

Même si des permis sont retirés, il subsiste une importante surcapacité

15.93 Bien que l'on soit en train de retirer des permis, il semble qu'il en restera environ 5 300 à la fin du moratoire plutôt que les 3 200 que visait le Ministère.

15.94 L'annulation des permis inactifs ne s'est pas déroulée comme prévu. Plutôt que d'enlever les permis inactifs, le Ministère a décidé plus tard de les geler jusqu'en 1994. À ce moment-là, les détenteurs de permis actifs et les détenteurs de permis inactifs pourront les renouveler, à la condition de respecter certains critères. Ces critères n'ont pas encore été établis. De plus, le Ministère ne sait pas exactement combien de permis sont inactifs.

15.95 Le Ministère est maintenant d'avis qu'environ 6 100 permis de pêche à la morue du Nord sont maintenant disponibles. Bien que 1 112 détenteurs de permis aient choisi l'option de retrait, on ne connaît pas le nombre réel de permis qui seront retirés, car ce choix n'est pas exécutoire avant qu'une entente monétaire ait été conclue. En juillet 1993, seules six ententes monétaires avaient été signées. En supposant que 800 permis seront retirés comme prévu à l'origine, et compte tenu de l'incertitude au sujet des permis inactifs, au moins 5 300 permis pourraient encore exister à la fin du moratoire, et la réduction n'aurait été alors que de 13 p. 100.

15.96 Même si des fonds sont dépensés pour établir une industrie de la pêche durable, la capacité et la dépendance demeurent élevées. Dans la conception du volet adaptation du Programme, le Ministère n'a pas évalué le potentiel de la ressource en termes de biomasse et de volume de poisson qui peut être capturé tout en maintenant une pêche écologiquement durable. De plus, il n'a pas tenté d'évaluer le nombre et la nature des pêcheurs, des travailleurs d'usine, des bateaux et des permis pour l'adaptation. Il s'est plutôt attaché à réduire le nombre d'intervenants dans la pêche et celui des permis, en favorisant les départs volontaires, sans lien avec ce que la ressource peut soutenir.

15.97 Le Ministère nous a informés que l'adaptation est un processus qui se fait au fil du temps et qui résulte de centaines de décisions individuelles. Il croit que le nombre d'ententes signées à ce jour n'est pas un bon indice des taux éventuels de participation aux différents volets du Programme. Les éléments de retraite anticipée et de retrait de permis exigent beaucoup de temps avant de déboucher sur la signature d'ententes définitives.

Il y a des limites à ce que l'on peut attendre du Ministère

15.98 En tentant d'établir le volet adaptation, le Ministère a été aux prises avec de grandes contraintes. Premièrement, parce que la majorité des bénéficiaires du Programme d'adaptation et de redressement de la pêche de la morue du Nord sont des travailleurs d'usine, le gouvernement fédéral a peu d'influence directe sur leur participation dans l'industrie. Toute tentative d'influer directement sur le nombre d'usines, les pratiques d'embauche des propriétaires ou les décisions futures relatives au travail dans une entreprise de transformation du poisson serait une intrusion directe dans un domaine de compétence provinciale.

15.99 Dans le cas des pêcheurs, le Ministère, théoriquement, a plus de latitude. Le ministre a le pouvoir de déterminer à la fois qui participera à la pêche et de quelle façon. Cependant, dans les faits, l'action du Ministère est assez limitée en ce qui concerne ceux qui pêchent déjà. Il a essayé de retirer des enregistrements (le droit personnel de pêcher) mais, sauf pour les retraits volontaires, a constaté que cela était très difficile. C'est encore plus frustrant dans le cas des permis (le droit de pêcher d'une façon particulière). Comme nous le notions en 1988, dans notre chapitre sur la pêche dans l'Atlantique, le Ministère a comme pratique de laisser la valeur capitalisée d'un permis s'accroître à l'avantage du détenteur. Lorsqu'il voulait retirer un permis, le Ministère en a, à l'occasion, payé la majeure partie ou la totalité de la valeur accrue. Ainsi, le Ministère a imposé une importante limite fiscale à sa capacité d'agir.

15.100 Dans l'ensemble, le Ministère a peu de moyens en ce qui concerne ceux qui pêchent déjà, sinon de tenter de les convaincre de l'inutilité de continuer et de faciliter leur retrait volontaire. Toutefois, comme l'indiquent les données, le taux de retraits possibles est presque de 50 p. 100 inférieur au minimum que le Ministère juge nécessaire.

15.101 En ce qui concerne l'avenir, le Ministère est plus apte à influencer graduellement l'envergure de la pêche en limitant le nombre de nouveaux permis. Pour ce qui est des enregistrements de pêcheurs, il peut essayer d'en restreindre le nombre par le truchement du programme de professionnalisation qu'il prévoit. Ce programme constitue une tentative d'améliorer la qualité de l'effort de pêche et d'en restreindre l'entrée, en exigeant une période de formation structurée et un certificat comme conditions préalables à l'enregistrement personnel d'un pêcheur.

15.102 Bien sûr, nous en arrivons à la question cruciale : Dans une pêche réduite de 50 p. 100, que feront les travailleurs déplacés?

1993 — Rapport du vérificateur général du Canada

Chapitre 15 — Le ministère des Pêches et des Océans — Le Programme d'adaptation et de redressement de la pêche de la morue du Nord