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1993 — Rapport du vérificateur général du Canada

Vérificateur général adjoint : Paul Ward
Vérificateur responsable : John Wiersema

Points saillants

16.1 Bien que la gestion des forêts sur les terres provinciales relève des gouvernements des provinces, le gouvernement fédéral peut aussi intervenir dans ce domaine, dans l'exercice de ses fonctions qui touchent, entre autres, le commerce, la recherche scientifique, l'environnement et les terres fédérales. Certaines de ces fonctions sont assumées, au moins en partie, par le ministère des Forêts. Notre vérification avait pour but de déterminer la mesure dans laquelle le Ministère peut être raisonnablement certain qu'il accomplit avec succès sa mission de promouvoir le développement durable et la compétitivité du secteur forestier.

16.2 En général, nous avons trouvé que le Ministère a réussi à influencer l'intendance des forêts, tant à l'échelle nationale qu'internationale. Cependant, comme il n'a pas défini clairement les objectifs de ses activités de recherche et développement dans le secteur forestier, ses réalisations en matière de promotion du développement durable et de la compétitivité ne peuvent être évaluées. On ne peut donc déterminer avec suffisamment de clarté ce dont le Ministère doit rendre compte dans le cadre de ces programmes et activités. Ainsi, nous avons conclu que, pour la période couverte par notre vérification, le Ministère pouvait raisonnablement avoir bon espoir que certains programmes et activités réussissent à favoriser le développement durable et la compétitivité, mais il ne pouvait raisonnablement avoir bon espoir que d'autres programmes et activités y arrivent.

16.3 En particulier, nous avons découvert que le Ministère avait influencé positivement l'intendance des forêts à l'échelle nationale en aidant les intervenants du secteur forestier à établir une structure pour le développement durable des ressources forestières -- l' Accord canadien sur les forêts et la Stratégie nationale sur les forêts . Ainsi, l'attention du monde entier s'est tournée vers l'utilisation rationnelle des ressources forestières de la planète et vers la nécessité de disposer d'une convention multilatérale sur les pratiques forestières. En outre, l'établissement du Réseau des forêts modèles par le Ministère a déjà porté fruit puisque, grâce à ce mécanisme, les différents intervenants du secteur forestier peuvent unir leurs efforts dans la gestion des ressources forestières.

16.4 Le Ministère n'a pas encore terminé son évaluation du rôle de ses activités de recherche à l'appui du développement durable en déterminant les questions de recherche les plus appropriées auxquelles il doit s'intéresser. Dans ce contexte, il n'a pas exprimé clairement ses objectifs et ses priorités. Il faut que le Ministère se dote, dans les plus brefs délais, d'un nouveau plan stratégique pour son programme de recherche qui expliquerait comment il entend promouvoir le développement durable.

16.5 Dans le cadre de ses activités de développement du secteur forestier, le Ministère a donné une nouvelle orientation générale à ses ententes de développement avec les provinces et les territoires en vue d'appuyer le développement durable. Cependant, le Ministère :

• nous explique que cela n'a pas toujours été sa responsabilité de répartir les fonds de développement du secteur forestier entre les ententes et que d'autres priorités comme l'expansion régionale ont eu préséance sur le développement durable et la compétitivité dans ces décisions;
• n'a pas procédé à une analyse rigoureuse des besoins des provinces en matière de développement durable et de compétitivité à titre de base pour la répartition des fonds prévus parmi les programmes particuliers qu'appuient les ententes;
• ne s'est pas assuré que soient fixés des objectifs clairs dans le cadre de ces ententes.

Contexte

Mandat et mission du Ministère

Les programmes

Les ressources

Les compétences constitutionnelles

16.11 Le ministère des Forêts administre presque toutes ses activités liées aux programmes et la plupart de ses ressources consacrées à la recherche et aux Ententes sur la mise en valeur des ressources forestières en fonction de l'intendance des forêts. En d'autres termes, les principaux programmes du Ministère visent à permettre aux intervenants du secteur des forêts (non seulement les gouvernements provinciaux et territoriaux, mais aussi les propriétaires de boisés privés, les ministères fédéraux, les bandes indiennes et l'industrie) d'assurer le développement durable des forêts.

Le développement durable

16.13 Dans son rapport publié en 1990, le Comité permanent des forêts et des pêches a mis l'accent sur le fait que l'intendance des ressources forestières était l'essence du développement durable. Le comité a écrit que «l'intendance est le principe qui permet de réaliser le développement durable».

16.14 La Stratégie nationale sur les forêts de 1992 , qui a découlé d'un consensus entre le gouvernement, l'industrie et les autres organisations concernées en vue de régler les problèmes communs d'une façon coordonnée, adopte aussi l'intendance comme l'une de ses valeurs de base. Dans le cadre de la Stratégie , les organismes gestionnaires des forêts s'engagent dans la réalisation d'une vision partagée des forêts canadiennes. Selon un principe de base de la Stratégie , «un aménagement forestier durable reconnaît la capacité d'une forêt de soutenir un éventail de valeurs et fixe des objectifs en vue d'une gamme optimale d'utilisations.» Dans cette optique, on entend par vision partagée la façon d'en arriver aux résultats escomptés, grâce à la définition d'objectifs clairs en fonction des valeurs économiques, environnementales et sociales inhérentes aux ressources forestières. La Stratégie décrit le développement durable comme le prolongement du principe de rendement soutenu de la forêt moyennant l'ajout d'autres valeurs comme l'habitat de la faune et du poisson, les bassins hydrographiques et les cycles hydrologiques, ainsi que la diversité des espèces.

16.15 Le développement durable est un vaste concept imposant et son application opérationnelle représente maintenant le défi des aménagistes forestiers. Le terme «développement durable» proprement dit n'évoque pas nécessairement une série toute faite d'objectifs et de responsabilités pour un organisme gouvernemental désireux d'en faire la promotion. Afin d'établir une base solide de reddition de comptes, il faudrait que le ministère des Forêts définisse clairement ses buts, priorités et mesures proposées dans ce domaine.

La compétitivité

16.17 La Stratégie nationale sur les forêts reconnaît l'importance notoire du secteur forestier dans l'économie nationale. Selon la Stratégie , «la compétitivité canadienne dépend de la mise au point et de l'application de technologies avancées, de l'accessibilité des marchés, d'un climat propice aux investissements, d'un approvisionnement sûr en bois et de l'existence d'une main-d'oeuvre qualifiée et adaptable.» En outre, elle souligne que le recours à des pratiques d'aménagement et à des procédés de fabrication respectueux de l'environnement permet au Canada de vendre plus facilement ses produits et ses services sur les marchés extérieurs.

16.18 De la même manière, le rapport du Ministère au Parlement, L'état des forêts au Canada 1991, explique que «la compétitivité des produits forestiers canadiens sur les marchés internationaux est généralement déterminée par :

• le coût des intrants (ressource ligneuse, énergie, main-d'oeuvre, capitaux) dans les activités de fabrication et de distribution;
• l'utilisation efficace de ces intrants dans les activités de fabrication et de distribution (productivité);
• le cours du change entre le Canada et les pays concurrents;
• la qualité concurrentielle des produits canadiens.»

Objectif de la vérification et conclusion

16.21 Nous avons vérifié les aspects suivants du Ministère :

• ses efforts en vue d'influencer l'intendance des forêts, tant à l'échelle nationale qu'internationale, et de jouer un rôle de premier plan dans les initiatives forestières fédérales;
• ses programmes de recherche et de développement;
• ses ententes sur le développement des ressources forestières avec la Colombie-Britannique, l'Alberta, la Saskatchewan, le Manitoba et le Nouveau-Brunswick;
• son information communiquée au Parlement sur ces activités et sur l'état des ressources forestières canadiennes.

• fournisse des éclaircissements sur son mandat et sa mission, à savoir définir les questions relatives au développement durable et à la compétitivité qu'il doit aborder, établir ses priorités et buts par rapport à ces questions et élaborer ou modifier des programmes en vue d'atteindre ses objectifs;
• adopte de saines pratiques de gestion, à savoir protéger la propriété publique et exercer des contrôles financiers appropriés, mettre en oeuvre ses programmes dans un souci d'économie, d'efficience et d'efficacité et respecter les politiques gouvernementales;
• présente au Parlement des rapports sur les progrès réalisés dans l'accomplissement de sa mission, sur l'utilisation des ressources et sur le rendement opérationnel.

16.24 En général, nous avons trouvé que le Ministère a réussi à influencer l'intendance des forêts, tant à l'échelle nationale qu'internationale. Cependant, comme il n'a pas défini avec suffisamment de clarté les objectifs de ses activités de recherche et de développement dans le secteur forestier, ses réalisations en matière de promotion du développement durable et de la compétitivité ne pouvaient être évaluées. On ne peut donc déterminer avec suffisamment de clarté ce dont le Ministère doit rendre compte dans le cadre de ces programmes et activités. Ainsi, nous avons conclu que, pour la période couverte par notre vérification, le Ministère pouvait raisonnablement avoir bon espoir que certains programmes et activités réussissent à favoriser le développement durable et la compétitivité, mais il ne pouvait raisonnablement avoir bon espoir que d'autres programmes et activités y arrivent.

Observations et recommandations

Créer une vision partagée : influence sur l'intendance des forêts

16.26 Dans l'exercice de ses responsabilités qui entrent dans ces trois domaines, nous nous attendions que le Ministère travaille en collaboration avec d'autres ministères et organismes fédéraux, les gouvernements provinciaux et territoriaux, l'industrie et les autres parties intéressées afin :

• d'apporter des éclaircissements sur les problèmes nationaux relatifs à la durabilité et à la compétitivité du secteur forestier et d'y trouver des solutions;
• d'élaborer et de mettre en oeuvre une réaction coordonnée du gouvernement fédéral aux questions de durabilité et de compétitivité des forêts et du secteur forestier et de participer à l'aménagement sur les terres fédérales;
• de défendre à l'étranger les intérêts du Canada dans le domaine des forêts.

Intendance des forêts au Canada : le rôle du Ministère

16.28 Parrainé conjointement par l'industrie forestière et par les groupes de travailleurs forestiers, le Congrès forestier canadien, tenu en 1980, a permis d'examiner des questions nationales de gestion du secteur forestier et des problèmes de développement économique. Au milieu des années 80, le Conseil canadien des ministres des forêts a parrainé la tenue de quatre séances de discussion sur le secteur des forêts, qui allaient aboutir, en 1986, à la Conférence canadienne sur les forêts. Les conclusions de ces réunions ont servi de base à l'élaboration d'une Stratégie nationale pour le secteur forestier en 1987. Cependant, l'attitude du public à l'égard de l'utilisation des ressources forestières a continué à évoluer et, en 1990, le Conseil a décidé de solliciter à nouveau un consensus national sur les nouvelles orientations à donner à l'aménagement forestier. Le processus a pris fin avec la signature de l' Accord canadien sur les forêts et l'adoption de la Stratégie nationale sur les forêts en 1992 (voir la pièce 16.2 ).

16.29 Le ministère des Forêts a participé activement aux activités du Conseil canadien des ministres des forêts, depuis sa création en 1985, et il a contribué à faciliter le travail et les discussions qui ont donné lieu à l' Accord . Aux termes de cet Accord , le gouvernement fédéral s'engage, ainsi que les autres signataires, à prendre une série de mesures à l'appui du développement durable des forêts. En outre, le Conseil a convenu de créer une coalition avec les autres signataires de l'Accord afin de surveiller la mise en oeuvre de la Stratégie .

16.30 Afin de respecter les engagements fédéraux énoncés dans la Stratégie , le ministère des Forêts a mis sur pied un groupe de travail interne et un comité interministériel et a fixé les buts et objectifs fédéraux liés à la Stratégie . Les calendriers et les plans d'action ont été fournis au Ministère par les autres ministères concernés.

16.31 En coordonnant l'élaboration de l' Accord canadien sur les forêts et la Stratégie nationale sur les forêts , le ministère des Forêts a aidé les gouvernements provinciaux et territoriaux, l'industrie et des organisations non gouvernementales à établir un cadre national de développement durable des ressources forestières. L' Accord et la Stratégie constituent un point de départ essentiel au développement durable des ressources forestières.

Initiatives fédérales en matière de foresterie : le rôle du Ministère

16.33 Nous avons constaté que le Ministère a travaillé avec les autres ministères afin de s'assurer que les questions de foresterie sont reflétées dans les initiatives fédérales de plus d'envergure comme le Plan vert , le plan d'action fédéral en matière d'environnement, et l' Initiative de la prospérité , processus de consultation axé sur la compétitivité dans les grands secteurs de l'économie. Le Ministère a fourni des conseils aux autres ministères en ce qui a trait aux questions techniques liées aux forêts, notamment le différend commercial sur le bois de sciage de résineux et le recyclage du papier journal. Il a aussi offert des services de foresterie aux autres ministères chargés de la gestion de terres forestières. Toutefois, malgré l'intention du gouvernement de réviser les ententes interministérielles en fonction de la mission du Ministère, ce dernier n'a pas encore mis à jour la plupart de ses protocoles d'entente avec les autres ministères afin de tenir compte des objectifs du développement durable.

16.34 Quant au rôle du ministère des Forêts dans l'ensemble des activités de coordination fédérale, aucune politique globale et intégrée en matière de foresterie n'a encore été établie. Cependant, le Ministère a participé à deux processus de planification des politiques interministérielles liées aux forêts : l'Initiative de la prospérité, plus particulièrement la réponse fédérale au rapport du Comité consultatif du secteur des forêts, et la mise en oeuvre des engagements fédéraux que renferme la Stratégie nationale sur les forêts . À notre avis, le Ministère doit évaluer la portée des répercussions de ces deux initiatives sur les politiques et présenter au gouvernement un rapport sur la nécessité de disposer encore d'une politique fédérale intégrée sur les forêts.

Intendance des forêts à l'échelle internationale : le rôle du Ministère

16.36 Le ministère des Forêts a contribué au succès de la Conférence des Nations Unies sur l'environnement et le développement tenue en juin 1992. Il a notamment appuyé l'élargissement des discussions préliminaires sur le déboisement des régions tropicales afin d'ajouter les questions de plus grande envergure, à savoir la conservation, la gestion et le développement durable des ressources forestières. Il a également pris une part très active au processus qui devait mener à l'adoption, par la Conférence, de la Déclaration de principes non juridiquement contraignants sur les forêts.

16.37 Le Ministère a contribué à canaliser l'attention internationale sur certains problèmes forestiers mondiaux et sur la nécessité de souscrire à une convention multilatérale aux fins de la conservation et du développement durable des forêts de la planète. Une convention internationale pourrait s'avérer utile à la protection des milieux forestiers du monde entier. Elle pourrait aussi servir les intérêts des Canadiens, c'est-à-dire protéger l'accès aux marchés d'exportation traditionnels grâce à l'établissement de normes internationales de développement durable des forêts.

Connaître la forêt : les programmes de recherche du Ministère

La recherche forestière au Canada

16.39 Qu'elle soit axée sur l'acquisition de nouvelles connaissances ou sur la mise au point d'applications en matière de gestion, la recherche sur l'aménagement forestier facilite l'intendance des forêts. En 1992, le Conseil des sciences du Canada a déclaré que, dans la nouvelle ère du développement durable, si l'on désirait vraiment maintenir et accroître les utilisations actuelles des ressources forestières, ainsi que leurs valeurs et leurs capacités sur le plan environnemental, la recherche forestière devait non seulement refléter ces objectifs, mais aussi ouvrir des horizons en ce sens.

Définition des objectifs et priorités du Ministère en matière de recherche

16.41 Nous avons constaté qu'au cours des dernières années, le Ministère a entrepris une série ininterrompue d'analyses et d'évaluations stratégiques qui avaient chacune une étendue différente et qui s'appliquaient en général à certains aspects de ses intentions et orientations en matière de recherche. Ces analyses diverses sont destinées à aider les directeurs de la recherche du Ministère à choisir chaque projet. Cependant, le Ministère n'a pas précisé les fonctions qu'il allait exercer dans le cadre de cette orientation en fixant des objectifs clairs et réalistes pour ses activités de recherche. Nous avons remarqué que le plan stratégique le plus récent, qui énonce des orientations et des priorités à moyen et à long terme pour les activités de recherche du Ministère, remontait à 1987. Ce plan ne fait pas allusion au développement durable et traite peu ou pas d'un bon nombre de questions plus récentes comme le changement climatique, la biodiversité et les activités non utilisatrices des ressources forestières qui se présentent maintenant dans le contexte du développement durable.

16.42 Vers la fin de 1991, le Ministère s'est consacré à la mise en oeuvre d'un «programme national de sciences et technologies dans le domaine des forêts». Ce projet avait pour but de recommander les mesures à prendre pour mettre en valeur les activités de recherche et développement sur les forêts poursuivies au pays, au moyen de la réévaluation des rôles et responsabilités des chercheurs canadiens et des utilisateurs de la recherche, ainsi que des relations entre eux. Cependant, le projet ne portait pas sur les futurs besoins de recherche, ni sur les priorités relatives du Ministère; cette question devait faire l'objet de travaux ultérieurs.

16.43 À notre avis, le Ministère doit se doter dans les plus brefs délais d'un nouveau plan stratégique concernant son programme de recherche afin d'expliquer comment il entend poursuivre ses activités de recherche dans le but de promouvoir le développement durable.

La recherche axée sur les résultats

16.45 Tel que mentionné précédemment, le Ministère s'est doté de plusieurs plans stratégiques pour la recherche : le plan de 1987 concernant l'ensemble de ses programmes de recherche et développement; le plan stratégique de 1990 qui aborde le sujet de la recherche; le plan qui s'applique à chacun des huit établissements de recherche et plusieurs plans individuels d'étude sur des domaines comme le changement climatique et la bioénergie. Toutefois, aucun ne fournit d'éclaircissements sur les résultats essentiels à l'atteinte d'objectifs clairs en matière de recherche. Au contraire, les plans sont conçus en fonction des activités et les objectifs de la recherche sont exprimés en termes de mesures à prendre, par exemple, «étudier les effets de tel élément» ou «surveiller les répercussions de tel élément sur la santé de», ce qui établit ce vers quoi s'orientera la recherche, plutôt que les résultats escomptés. Des buts sont établis pour les projets de recherche individuels, mais nous trouvons que, souvent, il n'y a pas de délai fixé ou bien ces projets ne sont pas précis.

16.46 En l'absence d'une définition claire des résultats escomptés des activités de recherche du Ministère à l'échelle nationale, la direction de chaque établissement interprète à sa façon les meilleures mesures à prendre pour mener sa tâche à bien. Bien que des comités de coordination soient en place et que les chercheurs du Ministère travaillent en étroite collaboration à l'exécution des projets, ils ne disposent pas d'objectifs clairs et, partant, leurs activités sont conçues en fonction du processus. À notre avis, les programmes de recherche du Ministère se résument, dans une certaine mesure, à la somme de projets individuels qui entrent dans un même secteur d'intérêt scientifique, non pas comme une suite coordonnée d'activités de recherche connexes orientées vers la résolution d'une question ou d'un problème particuliers en matière d'intendance des forêts.

Choix des projets de recherche

16.48 Comme il est indiqué précédemment, le Ministère n'a pas défini clairement les objectifs de ses programmes de recherche et développement. Nous n'étions donc pas en mesure de déterminer avec certitude si les projets choisis correspondaient aux objectifs du Ministère. Nous avons dû nous limiter plutôt à examiner le processus qui a servi à l'examen et à la sélection des projets et nous avons constaté que celui-ci variait en fonction de la source de financement de la recherche. En ce qui concerne les projets financés par le Plan vert , ceux qui découlent de l'Entente sur la mise en valeur des ressources forestières et les projets interministériels, un comité de coordination examine et approuve les propositions de recherche. Les projets retenus représentent la recherche qui doit être effectuée au cours de la période que dure le plan de programme, habituellement cinq ans. Cependant, les résultats escomptés de cette recherche ne sont pas colligés et incorporés aux plans stratégiques pour servir de base à une reddition de comptes au niveau du programme.

16.49 Le reste des projets de recherche du Ministère est choisi par les directeurs régionaux. Ceux-ci bénéficient des conseils des comités consultatifs provinciaux sur la recherche forestière. Au moment de l'évaluation des propositions, les directeurs tiennent compte de facteurs comme le mérite scientifique et la pertinence; cependant, les raisons qui ont justifié le choix de certains projets par rapport aux autres n'ont pas été consignées.

16.50 Il est possible pour le Ministère d'établir un lien entre tous ses projets de recherche et sa mission de promotion du développement durable. Cependant, en l'absence d'objectifs clairs appuyés par des critères rigoureux de sélection d'un projet, le Ministère ne peut guère être sûr d'aborder de façon systématique les sujets de recherche les plus propices au développement durable au moyen de projets et d'études bien choisis.

Gestion de la qualité de la recherche

16.52 Le Ministère a recours à des inspections professionnelles périodiques effectuées par des spécialistes de l'intérieur et de l'extérieur pour évaluer la qualité scientifique de ses projets de recherche internes. Toutefois, seules les recommandations approuvées par la direction régionale sont incorporées dans les plans de travail de l'exercice suivant; en outre, la décision de ne pas accepter certaines recommandations n'est pas soumise à une révision. Le suivi sur les recommandations acceptées par la direction ne se fait qu'à l'inspection professionnelle suivante, soit trois ans plus tard. De plus, le Ministère nous a informés qu'il accusait un retard d'au moins un an par rapport au calendrier des inspections professionnelles. Ces limites réduisent l'efficacité des inspections professionnelles, qui visent à assurer la qualité de la recherche.

16.53 En plus d'évaluer la qualité de la recherche, nous nous attendions que la direction compare les projets de recherche aux plans et aux budgets. Lors de notre vérification de 1988 du Service canadien des forêts (prédécesseur du ministère des Forêts), nous avons recommandé d'incorporer dans l'élément surveillance l'information sur le cumul des coûts de chaque projet de recherche et l'évaluation des coûts et avantages éventuels de la recherche consacrée à des secteurs d'intérêt particulier. Nous avons constaté que des rapports annuels sur l'état d'avancement sont produits pour les projets financés par le Plan vert , par les Ententes sur la mise en valeur des ressources forestières ou en collaboration avec des partenaires de l'extérieur. Quant aux projets financés sur les services votés du Ministère, les seuls rapports sur l'état d'avancement à notre disposition sont des versions abrégées qui proviennent du système informatisé des plans de travail. Il s'agit d'un nouveau système qui ne fournit pas encore de données sur les coûts cumulatifs, ni sur les coûts prévus. Bien que la direction effectue aussi des examens informels des projets dans le cadre du processus de planification annuelle, nous n'avons pas trouvé de documents officiels qui portent sur les constatations, ni sur la modification des plans approuvée à la suite de ces examens.

16.54 Le Ministère a établi un cadre raisonnable en vue d'assurer la qualité scientifique de chaque projet de recherche. Toutefois, afin de s'assurer que les projets de recherche soient toujours pertinents et que leurs coûts soient justifiés, il faut améliorer la façon dont certaines mesures sont appliquées.

Transmission des résultats de la recherche aux utilisateurs

16.56 Nous avons constaté que les évaluations de rendement des scientifiques et des directeurs de projets tiennent compte de diverses formes de transfert de connaissances, notamment des articles dans des revues spécialisées ou des démonstrations sur le terrain. Cependant, le succès de ces transferts est évalué par le biais des communications non officielles avec les clients. Bien que son service d'évaluation de programmes ait commencé à s'intéresser à la question, le Ministère ne dispose pas d'un moyen permanent d'évaluer objectivement l'efficacité de la diffusion des résultats de la recherche. Il s'ensuit que le Ministère n'a pas vraiment le moyen de savoir si les résultats de ses recherches rejoignent les personnes qui seraient susceptibles de les utiliser.

Rapport au Parlement sur les résultats des travaux de recherche du Ministère

16.58 L'information transmise par le Ministère dans la Partie III porte principalement sur les activités plutôt que sur les réalisations. Bon nombre des mêmes activités sont décrites sous la rubrique «réalisations» des deux exercices en question. En l'absence d'objectifs clairement énoncés, le Parlement dispose de bien peu d'information pour juger du succès du programme de recherche du Ministère.

16.59 Bien que le Ministère se serve de ressources financières et autres provenant de sources de l'extérieur et de fonds attribués à ses programmes de recherche dans le cadre des Ententes sur la mise en valeur des ressources forestières, ces ressources ne sont pas déclarées au Parlement dans les coûts de ses travaux de recherche. Les ressources qui proviennent de sources de l'extérieur ne sont pas déclarées du tout et les fonds attribués à la recherche par l'entremise des Ententes de mise en valeur des ressources forestières ne sont pas identifiés comme tel. Nous estimons que le Ministère et ses partenaires de l'extérieur ont consacré à la recherche 12 millions de dollars de plus que la somme inscrite dans la Partie III du Budget des dépenses de 1992-1993. Le Parlement n'a donc pas été informé du montant total des ressources affectées au programme de recherche et développement du Ministère, ni du succès de ses démarches qui visaient à aller chercher à l'extérieur du gouvernement fédéral des fonds à consacrer à la recherche.

16.60 Le Ministère devrait définir la façon dont son programme de recherche contribuera à favoriser le développement durable, c'est-à-dire :

• déterminer les nouvelles connaissances et les applications en matière de gestion nécessaires au développement durable des ressources forestières;
• veiller à ce que les résultats escomptés des programmes de recherche soient clairement définis dès le début et correspondent à des objectifs réalistes.

16.61 Le Ministère devrait aussi veiller à ce que :

• tous les projets de recherche soient révisés régulièrement en fonction de leur pertinence et de la justification des coûts;
• soit évaluée, sur une base continue, l'efficacité de la communication de ses résultats de recherche à la clientèle;
• l es résultats de la recherche et les coûts afférents soient entièrement et exactement déclarés au Parlement.

• Le Ministère convient de l'importance d'examiner régulièrement ses projets de recherche et il réexaminera toutes les composantes du système actuel afin de l'améliorer au cours du prochain exercice.
• Le Ministère reconnaît l'importance de communiquer efficacement les résultats de la recherche à la clientèle, et il travaille continuellement avec elle pour élaborer des façons plus efficaces et plus rentables d'assurer le succès du transfert de technologie. Par conséquent, le Ministère examinera ses mécanismes de surveillance du transfert de technologie au cours du prochain exercice.
• Le Ministère convient de la nécessité d'améliorer les rapports sur les résultats de la recherche qui sont communiqués au Parlement. Le Ministère présentera ses dépenses de recherche et ses réalisations de la façon la plus complète et la plus exacte possible.

Amélioration des pratiques d'aménagement forestier : les Ententes sur la mise en valeur des ressources forestières

Introduction

16.63 Les Ententes sur la mise en valeur des ressources forestières, signées et financées conjointement par les gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux, sont des ententes auxiliaires à des ententes fédérales-provinciales de développement économique et régional. Les centres de recherche régionaux du Ministère ont négocié les ententes avec les provinces et participé à l'administration du programme par l'entremise de comités de gestion conjoints.

16.64 Ces ententes ont pour but d'«encourager les provinces, l'industrie, les propriétaires de boisés, les bandes indiennes et les ministères fédéraux à gérer davantage leurs forêts, ainsi que de lancer un programme de recherche et développement et de transfert de technologie à l'appui de la planification de l'aménagement forestier et de la sylviculture». Elles ont pour objectif premier l'augmentation de l'approvisionnement en fibre ligneuse, 71 p. 100 des fonds y étant consacrés (voir la pièce 16.4 ).

16.65 Au total, le gouvernement fédéral versera environ 500 millions de dollars pendant les cinq années que dureront les ententes en vigueur. Nous avons examiné les ententes négociées avec le Nouveau-Brunswick, le Manitoba, la Saskatchewan, l'Alberta et la Colombie-Britannique, qui représentent approximativement 38 p. 100 (195 millions de dollars) de la contribution totale du gouvernement fédéral à la série actuelle d'ententes (voir les pièces 16.7 , 16.8 et 16.9 ).

Les principes directeurs

16.67 Selon le premier de ces huit principes, les provinces doivent élaborer des plans d'aménagement forestier à long terme compatibles avec le concept du développement durable. Dans trois des cinq ententes que nous avons analysées, la province s'engageait à établir, au plus tard un an après la signature de l'entente, un plan à long terme qui prévoyait des stratégies forestières (y compris sur les valeurs forestières autres que le bois) pendant une révolution complète et qui abordait des questions essentielles relatives au développement forestier. Ces engagements n'ont pas encore été respectés (voir la pièce 16.5 ), même si le Ministère indique que tous les plans sont en voie d'élaboration. L'entente conclue avec la Colombie-Britannique oblige la province à continuer d'élaborer un plan à long terme, et non pas à en présenter un avant la fin de l'entente. Pour sa part, l'Alberta s'engage à mettre sur pied un plan d'ici 1995. L'établissement de ces plans est une tâche complexe qui demande une coordination entre différents organismes provinciaux, des examens publics et des consultations multi-sectorielles.

16.68 Selon le Ministère, les dépenses fédérales engagées dans le cadre des nouvelles ententes le sont de moins en moins dans des secteurs de compétence provinciale. Ces nouvelles ententes favorisent l'avancement des aménagements forestiers fondamentaux en incorporant avec succès un principe d'«accroissement» dans la série actuelle. Selon ce principe, c'est le propriétaire foncier, qu'il s'agisse de terres de la Couronne ou de terres industrielles en franche tenure, qui est responsable de la protection, de la planification de la récolte et du reboisement ponctuel des terres récoltées («aménagement forestier fondamental»).

Le financement des ententes

16.70 Conformément à la Loi et à sa mission, le Ministère souligne, dans la Partie III de son Budget des dépenses 1992-1993 , que le principe du développement durable oriente ses programmes et ses relations avec d'autres organismes. La Partie III stipule que les Ententes sur la mise en valeur des ressources forestières visent à encourager les gouvernements et les entreprises privées à mieux gérer les forêts afin d'aider à assurer la viabilité économique de l'industrie forestière et sa compétitivité à long terme sur les marchés mondiaux ainsi que la santé des forêts du Canada. Les ententes profitent à l'économie et à la situation de l'emploi dans les régions. Elles fournissent également au gouvernement fédéral un important moyen pour inciter le secteur forestier à déployer davantage d'efforts à l'appui d'une gestion des ressources qui tienne compte du développement durable.

16.71 Étant donné ce contexte, nous avons demandé au Ministère d'expliquer l'octroi des fonds pour les Ententes sur la mise en valeur des ressources forestières par rapport à sa mission. Le Ministère explique que cela n'a pas toujours été sa responsabilité de répartir ces fonds et que, dans ces décisions, d'autres priorités comme le développement régional ont eu préséance sur le développement durable et la compétitivité. Dans le cadre actuel des ententes fédérales-provinciales de développement économique et régional, administrées par les organismes régionaux de développement du gouvernement fédéral, les fonds pour chaque Entente sur la mise en valeur des ressources forestières ont été affectés en fonction des objectifs de développement économique d'un certain nombre de secteurs industriels dans chaque province. Dans le contexte de la promotion du développement durable et de la compétitivité, nous avons relevé des anomalies dans le financement relatif des Ententes sur la mise en valeur des ressources forestières, surtout lorsque l'on compare le montant des fonds à la taille relative des secteurs forestiers provinciaux (mesurée au moyen de la valeur des expéditions ou de la superficie de terres boisées (voir la pièce 16.6 ).

Évaluation des besoins en matière de développement durable et de compétitivité

16.73 Les gestionnaires des établissements régionaux du Ministère ont indiqué qu'ils entretenaient de bonnes relations de travail avec leurs collègues de groupes forestiers provinciaux, y compris les ministères provinciaux, les départements de foresterie des universités, l'industrie, les comités consultatifs compétents et les associations de producteurs. Toutefois, même si les employés régionaux du Ministère sont peut-être bien informés des questions forestières provinciales et de leur importance, cette connaissance ne s'est pas traduite dans une analyse rigoureuse des besoins en matière de développement durable et de compétitivité de la province, et la haute direction du Ministère n'a pas non plus exigé qu'une telle analyse soit faite.

16.74 Les programmes que comprennent les Ententes sur la mise en valeur des ressources forestières que nous avons vérifiées étaient conformes aux huit principes directeurs. Cependant, la haute direction du Ministère aurait dû consigner et examiner des analyses écrites des besoins qui sous-tendent la structure des programmes de ces ententes, pour assurer la meilleure répartition possible des fonds disponibles.

Objectifs des ententes

• une définition précise des résultats visés;
• des résultats visés axés sur la réalisation (c'est-à-dire, le produit final/le résultat) et non sur la contribution (c'est-à-dire, les mesures prises);
• des résultats visés mesurables;
• des objectifs liés à l'«analyse des besoins» de la province.

16.77 Nous nous attendions que le Ministère ait procédé à une analyse suffisante pour s'assurer que les fonds affectés aux programmes soutenus par les ententes permettraient d'obtenir les meilleurs résultats. Toutefois, sans objectif précis, il est difficile de savoir exactement ce que chacun des programmes est censé produire ou encore de comparer les avantages escomptés aux besoins définis. Il est également difficile d'établir des liens définitifs entre les programmes réalisés dans le cadre des Ententes sur la mise en valeur des ressources forestières et les besoins en matière de développement durable et de compétitivité de la province. Pour trois des cinq ententes que nous avons examinées, le Ministère n'a pu nous fournir une analyse qui démontre qu'il avait réparti les fonds entre les programmes de façon à obtenir les meilleurs résultats. Des analyses ont été effectuées pour le Nouveau-Brunswick et la Colombie-Britannique, mais elles ne couvraient que les dépenses consacrées à la sylviculture et elles comportaient d'autres lacunes importantes (voir les pièces 16.7 et 16.9 ).

16.78 En conséquence, le Ministère peut difficilement mesurer son degré de réussite dans la poursuite des objectifs de chaque entente. Il est également difficile de déterminer avec exactitude quelles sont les responsabilités du Ministère en ce qui concerne la promotion du développement durable et de la compétitivité à l'aide des fonds qu'il engage pendant les cinq ans que durent les ententes actuelles.

Administration des projets d'entente

Rapport au Parlement sur les réalisations des ententes

16.81 La Partie III renferme une quantité suffisante de renseignements pour décrire, en termes généraux, la nature des ententes, l'importance des huit principes qui sous-tendent les ententes et des données de base importantes sur chaque entente, comme l'envergure totale, l'importance de la contribution fédérale, la date de signature et la période couverte.

16.82 Les renseignements concernant le rendement doivent toutefois être améliorés. Par exemple, l'information présentée sous la rubrique «Régénération des forêts et aménagement forestier intensif», qui constitue le plus grand secteur de dépenses en vertu des ententes (71 p. 100 des fonds), décrit les activités financées, mais ne traite pas des effets escomptés sur le volume, la qualité et le coût de l'approvisionnement en bois. En outre, des statistiques qui n'ont rien à voir avec le rendement sont utilisées comme mesures du rendement : par exemple, le nombre d'arbres plantés (qui n'est pas un objectif dans aucune des ententes que nous avons examinées) ou le nombre d'hectares qui font l'objet d'un traitement sylvicole intensif (qui, en soi, ne fournit pas d'information qui permette de mesurer le rendement). Le rapport fusionne un ensemble des données sur le rendement qui se rapportent à l'actuelle série d'ententes et à la précédente série, mais ne traite que très peu du rendement du Ministère par rapport à ses objectifs actuels.

16.83 Il y a lieu d'améliorer les rapports sur les Ententes sur la mise en valeur des ressources forestières présentés au Parlement. L'information sur les résultats et les réalisations serait plus intéressante si elle était axée davantage sur les résultats et si les rapports faisaient une distinction entre les données sur le rendement de la série d'ententes actuelle et celles de la série précédente.

16.84 Dans son budget du 26 avril 1993, le gouvernement fédéral a annoncé qu'il ne renouvellerait pas les Ententes sur la mise en valeur des ressources forestières en vigueur. Néanmoins, le Ministère devrait, d'ici l'échéance des ententes, encourager les provinces à élaborer des plans à long terme qui prévoient des stratégies de durabilité des forêts sur plusieurs décennies, comme l'exigent les ententes. Il devrait également présenter au Parlement une information plus pertinente sur les réalisations qui découlent des Ententes sur la mise en valeur des ressources forestières.

Réponse du Ministère :

1) Plans à long terme

Le Ministère souscrit à l'établissement de plans à long terme sur les forêts. Comme le prévoient les principes directeurs sur le développement des ressources forestières et les ententes individuelles, nous encouragerons les provinces à finaliser ces plans.

2) Amélioration de l'information communiquée au Parlement

Le Ministère reconnaît la nécessité d'améliorer l'information communiquée au Parlement sur l'incidence et les résultats des Ententes sur la mise en valeur des ressources forestières. L'amélioration des données sur les ressources forestières est l'un des principes qui ont guidé la négociation des ententes. Le Ministère, en collaboration avec les provinces et les territoires, continuera d'améliorer l'information sur les ressources forestières, ce qui nous permettra d'améliorer l'évaluation des résultats des ententes. Au fur et à mesure que progressera la technologie comme celle du Système d'information géographique (SIG), l'information communiquée s'améliorera.

16.85 Pour ce qui est des futurs programmes de développement du secteur forestier, le Ministère devrait :

• s'assurer que les programmes sont fondés sur une analyse rigoureuse des besoins pertinents;
• fixer des objectifs précis et réalisables;
• veiller à ce que les fonds disponibles soient répartis de façon à produire les meilleurs résultats.

Évaluation des progrès : base de données nationale et indicateurs de développement durable

Établissement d'un instrument fondamental : la Base de données nationale sur les forêts

16.88 Dans son programme de base de données, le Ministère n'a pas encore augmenté, ni amélioré suffisamment l'information concernant les ressources non ligneuses, comme celles sur la faune sauvage et la santé des forêts. Cependant, il a mis l'accent sur l'établissement de relations de travail avec les provinces et sur la résolution des problèmes de précision et d'uniformité des données actuelles sur les valeurs en ressources ligneuses. Il s'est entendu avec les provinces sur une première série de données sur le bois, mais pas sur le genre d'information concernant les autres données à recueillir et à présenter ultérieurement. Sans ces renseignements supplémentaires, la base de données ne peut faire ressortir les progrès réalisés dans la poursuite du développement durable.

Évaluation des progrès : indicateurs du développement durable

16.90 Nous avons examiné la démarche suivie par le Ministère pour mettre au point les indicateurs énumérés dans L'état des forêts au Canada 1991 et avons analysé un échantillon de ces indicateurs pour juger de leur pertinence, de leur justesse et de leur actualité. Nous avons conclu que le processus suivi était raisonnable en ce qu'il comprenait la formation d'un groupe de travail qui devait consulter une brochette d'intervenants et d'experts et qui étudierait des travaux semblables effectués par d'autres organisations.

16.91 Nous avons cependant constaté que les conclusions du rapport ne sont pas toujours appuyées par ces indicateurs. Par exemple, un des indicateurs sert à évaluer si les interventions humaines ont modifié les forêts. Il montre que, dans la région des Grands Lacs et du Saint-Laurent, où le pin blanc représentait autrefois 30 p. 100 de la forêt, cet arbre ne compte plus aujourd'hui que pour 10 p. 100 du peuplement, soit une chute de 67 p. 100. De la même façon, dans la région de la forêt boréale, la proportion des épinettes a diminué de 25 p. 100 et celle des pins de 50 p. 100. Pourtant, le rapport conclut que «les caractéristiques fondamentales des forêts canadiennes ne semblent pas avoir changé lorsqu'elles sont considérées à l'échelle régionale». Le rapport n'explique pas pourquoi les baisses marquées dans les essences importantes ne sont pas significatives.

16.92 Un deuxième indicateur sert à analyser si les forêts du Canada pourront continuer à fournir suffisamment de matière ligneuse pour satisfaire aux besoins économiques à long terme des Canadiens. Cet indicateur s'inspire des possibilités de coupe, qui constituent le volume maximal de bois que l'on peut couper dans une province, pour montrer la durabilité de l'approvisionnement en bois. Les possibilités de coupe, qui sont établies par les gouvernements provinciaux, se fondent sur des facteurs biologiques, sociaux et économiques. L'indicateur en question combine les possibilités de coupe pour les feuillus et les résineux et les compare aux taux de récolte réels combinés; il en ressort que la somme est encore de 17 p. 100 moins élevée que les possibilités de coupe réunies. Toutefois, l'industrie dépend principalement des résineux (88 p. 100 de la récolte); les résineux et les feuillus ne sont pas, dans la plupart des cas, interchangeables. En additionnant les approvisionnements en feuillus et en résineux, l'indicateur dissimule le fait que les taux de coupe de résineux ont atteint le maximum établi par les gouvernements provinciaux et que l'industrie connaît des pénuries de matière première de qualité (presque entièrement des résineux) dans pratiquement chaque région productrice. En conséquence, cet indicateur ne traduit pas fidèlement la durabilité des avantages économiques des forêts pour les Canadiens.

16.93 L'état des forêts au Canada 1991 résume des renseignements de niveau régional ou national; les problèmes que connaissent les provinces ou les régions forestières sont donc difficiles à discerner. Par exemple, le bilan national des forêts montre des changements au niveau national dans la superficie et le volume des forêts d'intérêt commercial (exploitables). Toutefois, comme on n'y trouve aucune répartition régionale ou provinciale, on perd de vue l'importance des changements survenus d'une année à l'autre. Le bilan montre également une diminution de 5,3 millions d'hectares de terrains boisés entre 1986 et 1989, ce qui représente une grande superficie (environ la taille de la Nouvelle-Écosse). Pourtant, comme l'information ne porte que sur des données à grande échelle, le rapport fournit peu de précision sur l'ampleur des pertes. Si l'objet de ce rapport est d'informer le Parlement sur les problèmes et questions concernant le développement forestier, il devrait présenter des données assez précises pour discerner les problèmes réels.

16.94 Le Ministère devrait élargir le Programme national de données sur les forêts pour y inclure les valeurs des ressources non ligneuses, ce qui aiderait à faire le point sur les progrès réalisés vers l'atteinte du développement durable.

Réponse du Ministère : En travaillant avec les gouvernements provinciaux et territoriales à l'établissement de la Base nationale de données sur les forêts, le Ministère visait avant tout à améliorer l'actualité et l'exactitude de l'information disponible, dont la majeure partie a trait aux ressources ligneuses. Le Ministère reconnaît l'importance d'améliorer l'information disponible sur les ressources non ligneuses. Le Ministère prépare à cette fin, avec d'autres membres du Conseil canadien des ministres des forêts, une stratégie pour le Programme national de données sur les forêts, qui comprendra une évaluation des données sur les ressources non ligneuses. Cependant, les restrictions financières que connaissent actuellement tous les niveaux de gouvernement pourraient ralentir les travaux dans ce domaine.

16.95 Le Ministère devrait s'assurer que les conclusions de son rapport au Parlement, L'état des forêts au Canada, sont appuyées par les indicateurs de développement durable qui y sont présentés.

Réponse du Ministère : Les indicateurs élaborés et présentés dans le Rapport au Parlement étaient les premiers indicateurs au monde qui ont été élaborés par un important pays forestier. Nous continuons de chercher à améliorer les indicateurs et les données sous-jacentes. De plus, le Ministère souscrit fermement au principe voulant que l'information la meilleure possible soit fournie aux Canadiens sans attendre que des améliorations soient apportées.

Dans le rapport sur l'état des forêts, l'intention du Ministère est de fournir un tableau national des forêts canadiennes. Le Ministère déploiera tous les efforts voulus pour présenter l'information suivant le niveau de détail approprié et pour veiller à ce que les conclusions du rapport soient étayées par l'information présentée. Le rapport de 1993 au Parlement fournit plus de précisions sur les possibilités annuelles de coupes, et cette information est publiée par province dans d'autres publications du Ministère.

Concrétisation du développement durable : le Réseau des forêts modèles

Contexte

• fondées sur la gestion des écosystèmes forestiers;
• gérées de façon à obtenir une gamme complète de valeurs forestières;
• ouvertes à la participation du public dans un cadre de consultation;
• capables de démontrer et d'évaluer des pratiques de gestion forestière nouvelles et écologiques.

Planification et financement des forêts modèles

16.99 Lorsque le Cabinet a approuvé le Réseau des forêts modèles, il était clair que celui-ci serait mis en oeuvre au moyen d'ententes d'association officielles, contractuelles et à frais partagés. Nous avons trouvé des indices que les partenaires des forêts modèles fournissent un soutien substantiel, en termes financiers, et autrement. Cependant, la responsabilité des partenaires, en ce qui concerne le partage avec le Ministère des coûts des forêts modèles, n'est pas clairement établie dans la majorité des ententes signées au 30 avril 1993.

16.100 Le Ministère devrait encourager les partenaires des forêts modèles à développer et à gérer de manière à atteindre des objectifs clairs et mesurables en vue du développement durable des forêts modèles.

Réponse du Ministère : Tous les partenaires des forêts modèles, dans le cadre du processus de concours, étaient tenus de montrer comment leurs propositions accéléreraient le développement durable des forêts. En outre, le Ministère aide ses partenaires à développer et à gérer leurs forêts en vue d'atteindre des objectifs clairs et quantifiables qui sont liés au développement durable des forêts modèles. À cette fin, le Ministère organise des ateliers pour élaborer des indicateurs qui sont intégrés aux plans de travail et aux rapports annuels en regard desquels les progrès peuvent être évalués.

16.101 Le Ministère devrait clarifier la responsabilité de ses partenaires pour ce qui est du partage des coûts des forêts modèles.

Réponse du Ministère : Le Ministère renforcera les ententes de partage des coûts et encouragera tous ses partenaires des forêts modèles à indiquer dans leurs plans de travail et dans leurs rapports annuels toutes les contributions financières et autres à leurs forêts modèles respectives.