17.1 Le gouvernement fédéral a besoin d'une gamme complète de services juridiques et c'est le ministère de la Justice qui la lui fournit. Pour ce faire, il élabore et applique des politiques, rédige des lois, donne des avis juridiques et représente le gouvernement devant les tribunaux.

17.2 Notre vérification a porté sur les services consultatifs juridiques et sur les services en matière de litiges. Ces services sont importants pour les Canadiens, le Parlement et le gouvernement, en ce sens qu'ils :

exercent une influence sur les droits et libertés individuels;
contribuent à faire en sorte que les affaires publiques soient administrées conformément à la loi;
renseignent les ministères et organismes gouvernementaux sur les répercussions juridiques des décisions en matière d'orientation et de programme;
défendent le gouvernement en cas de poursuites et l'aident à recouvrer les sommes qui lui sont dues;
aident à prévenir les différends ou à les régler lorsqu'ils surviennent.

En fin de compte, ils aident à maintenir la capacité de gouverner du gouvernement.

17.3 Même si au cours des dernières années le Ministère s'est vu accorder des ressources supplémentaires, les demandes des clients commencent à dépasser sa capacité d'y répondre entièrement et efficacement. Par conséquent, à moins que le Ministère ne modifie considérablement la façon dont il gère ses activités, sa capacité de s'acquitter de la mission que lui a confiée le Parlement - c'est-à-dire protéger et promouvoir les intérêts juridiques de la Couronne - sera amoindrie.

17.4 Au moment de notre vérification, le Ministère n'avait pas de plan général. Afin d'être en mesure de planifier et de s'acquitter d'autres fonctions essentielles de gestion, le Ministère devra créer des systèmes de collecte d'information de base sur la charge de travail, les coûts et le rendement.

17.5 Les ministères et organismes clients paient ou fournissent environ 30 p. 100 des ressources totales que le Ministère utilise pour assurer les services consultatifs juridiques et les services en matière de litiges. Cet arrangement amoindrit la responsabilité et l'obligation de rendre compte et mine la volonté du Ministère d'utiliser les moyens les plus rentables d'offrir les services.

17.6 Le gouvernement dépense plus de 40 millions de dollars par an pour les représentants de la Couronne - avocats du secteur privé qui exécutent à contrat des travaux pour le Ministère. Les processus de nomination des représentants et de contrôle de leur travail devraient être améliorés afin d'assurer la protection des intérêts de la Couronne.

17.7 Le Ministère reconnaît que l'informatique pourrait l'aider à relever les défis auxquels il fait face. Des plans ambitieux prévoient des investissements de 78 millions de dollars sur une période de huit ans allant jusqu'en 1996-1997. Le Ministère devra bien gérer les principales composantes de ces investissements s'il veut que les possibilités qui lui sont offertes se concrétisent.

17.8 Le Parlement reçoit peu d'information sur la charge de travail et sur le rendement, et ne reçoit que des renseignements partiels sur ce qu'il en coûte pour offrir les services consultatifs juridiques et les services en matière de litiges. Étant donné que l'information est fournie au Parlement par ministère, et non par activité pour tous les ministères et organismes, la Partie III du Budget des dépenses du Ministère ne présente pas toutes les ressources utilisées pour assurer ces services.

Introduction

17.9 À l'instar de toute grande organisation, le gouvernement fédéral a besoin de services juridiques pour assurer bon nombre de ses activités quotidiennes. Ces services portent notamment sur la passation de contrats, l'achat ou la vente de biens et l'embauche de personnes.

17.10 Toutefois, les activités du gouvernement dépassent de loin celles des grandes organisations du secteur privé. Par exemple, le gouvernement propose des lois, réglemente, applique les lois, poursuit les contrevenants, négocie et administre les traités et les accords, entretient des relations sur la scène internationale et contribue au renforcement de l'unité du pays. Ses activités peuvent influer sur la société dans son ensemble ou sur les questions fondamentales touchant les droits et libertés de la personne.

17.11 Comme le gouvernement fonctionne dans une grande mesure en recourant aux pouvoirs que lui confère la loi, les services juridiques dont il a besoin sont à la fois étendus et importants. Le ministère de la Justice (le Ministère) détient un quasi-monopole quant à la prestation de ces services au gouvernement fédéral. Par conséquent, il exerce une influence importante sur la société canadienne.

Contexte

Le Ministère élabore et met en oeuvre des politiques, rédige des lois, donne des conseils juridiques et représente le gouvernement devant les tribunaux

17.12 Le ministère de la Justice a vu le jour en mai 1868 par suite de l'adoption de la Loi sur le ministère de la Justice (la Loi) par la première session du Parlement du Dominion du Canada. La Loi énonce séparément les pouvoirs, devoirs et fonctions du procureur général du Canada et ceux du ministre de la Justice. Toutefois, il est de tradition de les confier à une seule et même personne. Pour aider cette dernière à remplir ces deux rôles, le Ministère :

planifie, élabore et met en oeuvre les politiques et les programmes gouvernementaux ayant trait à l'administration de la justice dans les domaines qui relèvent de la compétence fédérale; il joue un rôle de premier plan en matière de politiques dans des domaines tels le Code criminel et la procédure pénale, le droit de la famille et des adolescents, les droits de la personne et la justice applicable aux autochtones;
rédige les lois et les règlements et prépare des actes juridiques à l'intention des ministères et organismes fédéraux;
examine tous les projets de loi et de règlement pour vérifier s'ils sont compatibles avec les dispositions de la Constitution et de la Déclaration canadienne des droits ;
négocie des traités, met en oeuvre les obligations nées des traités, participe à des conférences internationales et représente les États étrangers devant les tribunaux;
veille au respect de la loi dans l'administration des affaires publiques;
donne des conseils juridiques au gouvernement et aux ministères et organismes clients;
dirige les poursuites intentées par ou contre la Couronne ou un ministère devant les tribunaux provinciaux et fédéraux et devant les divers tribunaux administratifs, tant en droit civil qu'en common law.

Le Ministère dépense environ 500 millions de dollars par année et emploie plus de 2 000 personnes

17.13 Le Programme d'administration de la justice vise l'ensemble du travail du Ministère et comprend cinq activités : les services juridiques, les services du contentieux, les services législatifs, l'élaboration de la politique et des programmes en matière juridique et l'administration. D'après ses prévisions, le Ministère aura dépensé 482,5 millions de dollars en 1992-1993, dont 279 millions de dollars au chapitre des subventions et des contributions, et utilisé 2 126 employés équivalents temps plein. La pièce 17.1 illustre les dépenses brutes (à l'exception des subventions et des contributions) et les équivalents temps plein prévus par activité en 1992-1993.

17.14 L'administration centrale du Ministère est à Ottawa. Au moment de notre vérification, il y avait 47 Services juridiques ministériels dans les ministères et organismes clients (situés pour la plupart dans la région de la capitale nationale), neuf bureaux régionaux et deux bureaux secondaires.

Les Services juridiques ministériels se trouvent dans les locaux des ministères et organismes clients, où leurs employés fournissent des services qui s'apparentent à ceux qu'offrent les avocats et notaires à l'emploi d'entreprises du secteur privé.
Les bureaux régionaux et les bureaux secondaires s'occupent des litiges et des poursuites de toutes sortes. En outre, les bureaux régionaux fournissent des services consultatifs juridiques aux bureaux locaux des ministères et organismes clients, et la plupart se chargent des transactions commerciales et immobilières.
Pour sa part, le personnel de l'administration centrale se charge des litiges revêtant une importance à l'échelle du pays, donne des conseils, offre des services de coordination et une direction fonctionnelle aux bureaux régionaux et aux Services juridiques ministériels, élabore la politique juridique et rédige les textes de loi. L'administration centrale agit aussi comme «bureau régional» chargé des poursuites criminelles et autres litiges dans la région de la capitale nationale, en plus de fournir des services centraux de gestion et d'administration.

17.15 Le Ministère se divise en huit principales composantes organisationnelles (secteurs), dont les chefs sont directement comptables envers le sous-ministre et sous-procureur général (voir la pièce 17.2 ). Environ la moitié des employés du Ministère sont des avocats ou des notaires.

L'adoption de la Charte et l'apparition d'autres réalités ont profondément marqué le milieu du Ministère

17.16 L'adoption, en 1982, de la Charte canadienne des droits et libertés (la Charte ), constitue peut-être le changement le plus profond - mais certes pas le seul - qu'ait subi le Ministère depuis sa création il y a 125 ans. À propos de l'adoption de la Charte , Antonio Lamer, juge en chef du Canada, écrit qu'elle «...a eu l'effet d'une révolution tout aussi déterminante que le système métrique, les grandes découvertes médicales de Louis Pasteur et l'invention de la pénicilline et du laser». [Traduction]

17.17 De concert avec les forces sociales qui l'ont soutenue et qui, du coup, s'en sont trouvées renforcées, la Charte a modifié la nature et la portée du travail du Ministère.

Le Canada devient une société de plus en plus contestataire, une société où les individus et les groupes d'intérêts revendiquent davantage leurs droits.
Les Canadiens exigent davantage du système de justice, notamment sur les plans de l'accès et de l'intervention sur demande.
L'adoption de la Charte a amené les juges à jouer un plus grand rôle dans l'élaboration des règles régissant l'ordre public. Les lois, les politiques et les programmes peuvent être contestés, et les répercussions éventuelles tant financières que politiques des décisions judiciaires peuvent être importantes.
Le droit évolue plus rapidement que par le passé. En outre, le simple nombre de lois et de règlements s'accroît.

17.18 Les mesures que le gouvernement a récemment prises dans des domaines comme le droit constitutionnel, la fiscalité, l'environnement, les questions autochtones, la détermination du statut de réfugié et le libre-échange ont également contribué à l'accroissement des exigences à l'égard des services du Ministère.

17.19 C'est dans une grande mesure en raison des facteurs susmentionnés que le Ministère est appelé à relever un défi de taille : faire face à une révolution sur les plans juridique et social à une époque caractérisée par des compressions de plus en plus fortes des ressources.

Étendue de la vérification

17.20 Nous avons vérifié la prestation des services en matière de litiges et des services consultatifs juridiques. Ces services constituent les principales responsabilités opérationnelles du Ministère et présentent de nombreux traits communs. En 1992-1993, le Ministère a engagé plus de 65 p. 100 de ses dépenses de fonctionnement (à l'exception des subventions et des contributions) au titre de ces services et leur a consacré 70 p. 100 de son personnel (voir la pièce 17.1 ). Ces activités pourraient donc avoir d'importantes répercussions sur la société.

17.21 Si nous avons également vérifié les principes directeurs et les pratiques du Ministère concernant la gestion et le compte rendu des ressources utilisées par les services consultatifs juridiques et les services en matière de litiges, c'est en raison de l'accroissement de la charge de travail et de l'augmentation de sa complexité en une période caractérisée par la compression des ressources. Aussi, le Ministère se voit-il davantage pressé d'utiliser le plus efficacement possible les ressources disponibles. Il ne s'agit pas simplement de la hausse rapide du coût lié aux services en matière de litiges et aux services consultatifs juridiques, mais encore du risque que soit compromise la qualité des services que le Ministère fournit au gouvernement.

17.22 Le Ministère a fait - et compte faire au cours des prochaines années - d'importants investissements dans l'informatique. Nous avons examiné la gestion de l'informatique en raison du rôle de premier plan qu'elle pourrait être appelée à jouer au Ministère au regard de la prestation des services et des responsabilités de gestion.

Observations et recommandations

Services consultatifs juridiques

17.23 Le Ministère fournit aux ministères et organismes clients une vaste gamme de services consultatifs juridiques. Par exemple, il donne des conseils sur les répercussions d'ordre juridique des décisions touchant les politiques et les programmes, interprète les lois et les règlements, évalue les solutions juridiques relatives à l'application des lois et des règlements et aide à préparer les instructions destinées aux avocats-plaideurs.

17.24 Le Ministère est chargé de veiller au respect de la loi dans l'administration des affaires publiques. Les avocats et notaires du Ministère donnent aux ministères et organismes clients des services qui visent à les aider à atteindre leurs objectifs en matière de politiques et de programmes, de sorte qu'ils soient conciliables avec des intérêts juridiques plus vastes. Aussi, il leur faut tenir compte des intérêts juridiques de l'État, ainsi que des objectifs et des politiques du ministre de la Justice. La prestation de conseils juridiques sensés sur les mesures proposées peut réduire la possibilité de différends et de litiges, et ainsi éviter les coûts afférents.

17.25 La pièce 17.3 montre les années-personnes que le Ministère a affectées à la prestation de services consultatifs juridiques au cours des dix dernières années. Celles-ci sont passées de 367 en 1990-1991 au chiffre prévu de 451 en 1992-1993. Cette augmentation de 22 p. 100 de l'effectif au cours des deux dernières années de cette période est particulièrement frappante. Sans tenir compte de l'inflation, les dépenses correspondantes du Ministère se sont accrues de 110 p. 100 pendant cette décennie, passant de 19,2 millions de dollars en 1983-1984 au montant prévu de 40,4 millions de dollars en 1992-1993.

Le Ministère ne possède pas d'information de base sur le contrôle de gestion en ce qui a trait à la charge de travail et aux coûts

17.26 Nous nous attendions que le Ministère ait de l'information de base sur le contrôle de gestion en ce qui a trait à la charge de travail et aux coûts des services consultatifs juridiques. Nous nous attendions aussi que le personnel se serve de ces données pour surveiller les tendances, dresser les plans, établir les priorités, gérer les ressources, analyser les options en matière de prestation de services et dégager les occasions de contrôler les coûts. Le Ministère ne possède pas cette information. Il est cependant conscient de cette lacune et c'est pourquoi il est en train de prendre des mesures pour recueillir plus d'information.

17.27 Au moment de notre vérification, les Services juridiques ministériels, l'administration centrale et les bureaux régionaux disposaient de peu de systèmes pour suivre de près la charge de travail et les coûts en matière de prestation de services consultatifs juridiques. Par conséquent, le Ministère n'est pas en mesure de montrer clairement au Conseil du Trésor ou aux clients l'accroissement de la demande de ces services et les conséquences sur ses ressources ou sur sa productivité. Il n'est pas non plus en mesure de suivre de près l'évolution de la nature et des coûts des services consultatifs juridiques. Il lui est difficile de justifier ses besoins en ressources ou de savoir si les ressources qui lui ont été affectées sont réparties équitablement entre les Services juridiques ministériels et les autres services. De même, le Ministère ne possède pas les outils nécessaires pour analyser les options touchant la prestation de services et pour en choisir une qui lui conviendrait, par exemple l'option d'apporter des changements à la combinaison des ressources ou au recouvrement des coûts.

17.28 Le Ministère a récemment créé un système d'établissement du profil des tâches pour dénombrer, par catégorie de travail, les heures que consacrent aux différents projets les avocats et notaires des Services juridiques ministériels. Il s'employait à le mettre en place pendant notre vérification. Ce système vise à recueillir les données nécessaires pour établir les priorités, obtenir les ressources requises et les affecter aux dossiers prioritaires. À notre avis, la mise en oeuvre de ce système représente un pas important en vue de combler le manque chronique de données de base.

Réponse du Ministère : Le système d'établissement du profil des tâches génère maintenant l'information essentielle à l'attribution efficace des ressources aux secteurs prioritaires desservis par les Services juridiques ministériels. Notre groupe de travail sur le service à la clientèle définit actuellement l'information qui sera nécessaire pour démontrer l'incidence de notre travail.

Les clients sont généralement satisfaits de la qualité du service

17.29 Le Ministère considère la satisfaction des clients comme l'indicateur clé de la qualité du service, y compris la qualité des conseils et le délai dans lequel ils sont fournis. Nous sommes du même avis. En 1990, le Ministère a effectué un sondage pour évaluer la satisfaction de la clientèle et en a effectué un autre au moment de notre vérification. Nous croyons comprendre que les cadres du Secteur des services juridiques rencontrent régulièrement les administrateurs généraux des ministères et des organismes clients pour discuter du service. Par ailleurs, nous avons constaté que les chefs des Services juridiques ministériels entretiennent des relations étroites avec les cadres des ministères et organismes clients.

17.30 Le Ministère s'est donné des pratiques et des systèmes officiels et officieux pour l'aider à assurer la prestation de conseils utiles, clairs et cohérents, qui traduisent les intérêts juridiques élargis du gouvernement et de la Couronne. À cet égard, son personnel professionnel dans le domaine juridique vient peut-être au premier rang. Suivent les activités de coordination et les fonctions de leadership assumées par les groupes fonctionnels spécialisés à l'administration centrale, les communications non structurées entre les Services juridiques ministériels et les autres services donnant des conseils, l'examen des avis juridiques par des pairs et des surveillants dans certains cas, ainsi que l'accès raisonnable aux documents juridiques et aux documents de recherche.

17.31 Nous avons interrogé une quarantaine de personnes qui avaient recours aux services consultatifs juridiques. Elles étaient pour la plupart satisfaites de la qualité des conseils qu'elles recevaient. Nos constatations étaient semblables à celles qu'ont permis d'établir les sondages sur la satisfaction des clients menés par le Ministère en 1990 et en 1993.

17.32 Nous avons constaté - et bon nombre de clients l'ont confirmé - que la prestation des services consultatifs juridiques est davantage axée sur le client depuis quelques années. Par exemple, les chefs des Services juridiques ministériels siègent habituellement comme membres à part entière au comité de gestion de leur client. Ils peuvent ainsi donner dès lors des conseils sur les répercussions juridiques des politiques et des programmes envisagés, et vérifier si le client est satisfait. À l'aide de publications comme Écho Justice et de séances de formation offertes dans le cadre du Programme de sensibilisation au droit, le Ministère a également tenté de sensibiliser davantage ses clients aux questions et aux tendances juridiques.

Les systèmes destinés à mesurer la rapidité du service sont insuffisants

17.33 L'objectif du Secteur des services juridiques consiste en partie à fournir un service en temps opportun. La prestation d'un service en temps opportun permet d'éviter les risques suivants : que les opérations gouvernementales se déroulent sans avoir au préalable fait l'objet de conseils juridiques appropriés, qu'elles accusent du retard ou que les ministères cherchent à obtenir des conseils auprès de sources autres que le ministère de la Justice. Toutefois, le Ministère a peu de moyens systématiques et continus de vérifier si ses services, même les plus courants, sont donnés en temps opportun. La plupart des Services juridiques ministériels que nous avons visités n'avaient pas de normes de rendement en matière de délais ni de système servant à enregistrer les demandes et à contrôler le respect des délais d'exécution. Par conséquent, le rendement ne pouvait être mesuré au regard des normes ni faire l'objet d'un rapport aux clients.

17.34 Bien que nous ayons senti que le Ministère met davantage l'accent sur le service, nos entrevues avec les cadres des ministères et organismes clients et les résultats des sondages de 1990 et de 1993 sur leur satisfaction ont révélé que certains se préoccupaient de la prestation en temps opportun du service. Ces cadres nous ont dit s'attendre que le Ministère réponde en temps opportun à leurs demandes ou, du moins, qu'il leur donne une date prévue et le nom d'une personne-ressource. Toutefois, le Ministère ne répondait pas toujours à ces attentes. Certains aimeraient que soient établies des normes de service mutuellement acceptées.

Réponse du Ministère : Conformément à la politique du Conseil du Trésor, le Ministère procède par étapes à l'élaboration des normes de service. En partenariat avec nos clients, nous améliorons continuellement les mécanismes dont nous nous servons afin de répondre de plus en plus souvent aux attentes des clients. Selon le plus récent sondage sur la satisfaction de la clientèle, 83 p. 100 de nos clients estiment que les services fournis au cours de l'année dernière étaient «très bons» ou «meilleurs»; bien que nous soyons très satisfaits du résultat global de ce sondage, nous continuerons à saisir toutes les occasions d'améliorer notre rendement.

La responsabilité quant aux ressources et l'obligation d'en rendre compte sont fragmentées

17.35 Les ministères et organismes clients subventionnent en grande partie la prestation des services consultatifs juridiques. Ainsi, le Ministère compte dans les Services juridiques ministériels environ 240 employés de soutien qui sont embauchés par ses clients; il utilise les fonds fournis par les clients pour payer le traitement de plus de 70 avocats et notaires; il compte sur ses clients pour supporter la plupart des dépenses de fonctionnement et d'entretien des Services juridiques ministériels, y compris les dépenses au titre de l'informatique; il retient les services d'avocats et de notaires contractuels du secteur privé (représentants de la Couronne) dont les honoraires sont versés par les clients. Outre les 40,4 millions de dollars que le Ministère prévoyait dépenser en 1992-1993, nous estimons en toute modération qu'il a reçu de ses ministères et organismes clients pendant cet exercice quelque 26 millions de dollars pour l'aider à supporter les coûts liés aux représentants de la Couronne, les traitements et les dépenses de fonctionnement et d'entretien. À notre avis, ces arrangements influent sur la qualité, la quantité et le coût des services consultatifs juridiques.

17.36 Traitement des priorités. Lorsque les charges de travail et les priorités changent, le Ministère ne peut pas facilement réaffecter les ressources parce que le client prête habituellement des ressources sous réserve qu'elles soient utilisées pour le servir. Par exemple, il se peut que les ressources ne soient pas réparties suivant les priorités, mais plutôt selon la capacité des clients d'en fournir.

17.37 Encouragements. En plus de réduire la marge de manoeuvre de la direction, les arrangements actuels concernant les ressources incitent moins le Ministère à gérer les services consultatifs juridiques de façon la plus rentable possible. Par exemple, ils diminuent la nécessité pour le Ministère de justifier auprès du Conseil du Trésor les ressources totales dont il a besoin. En outre, le Ministère se trouve moins encouragé à explorer les autres combinaisons de ressources en vue d'améliorer les services ou de réduire les coûts, par exemple les différents ratios entre avocats et notaires, représentants de la Couronne, spécialistes parajuridiques et employés de soutien.

17.38 Attitudes des clients. Certains des cadres des ministères et organismes clients, avec qui nous nous sommes entretenus, ont dit éprouver du ressentiment à l'égard des arrangements actuels. Sans données sur la charge de travail et les coûts afférents, le Ministère, estiment-ils, a moins de difficulté à justifier ses besoins en ressources auprès des clients qu'auprès du Conseil du Trésor. Ils ont déclaré se sentir obligés de lui fournir des ressources pour obtenir les services dont ils ont besoin. Selon eux, le Ministère a pour mandat de fournir des services consultatifs juridiques aux ministères et organismes, et il devrait disposer des ressources nécessaires pour le remplir.

17.39 Gestion de l'effectif. Les analyses préparées par le Ministère et nos propres observations font ressortir des problèmes quant à la gestion de l'effectif, à savoir : les clients ou le Ministère n'ont pas réussi à assumer la pleine responsabilité de la planification de carrière et de la formation des employés empruntés; il est difficile de dresser des plans des ressources humaines à long terme; les ratios entre les employés de soutien et les avocats et notaires varient considérablement d'un Service juridique ministériel à un autre; les employés de soutien en détachement se sentent isolés du fait qu'ils n'ont pas l'impression d'appartenir au ministère de la Justice ni au ministère ou à l'organisme qui les emploie.

17.40 Informatique. Au moment de notre vérification, la responsabilité quant à la planification et à la mise en place de l'informatique n'était pas précise. Les ministères clients fournissaient habituellement ordinateurs, logiciels et services de soutien. Le Ministère fournissait aussi quelques logiciels. Il en résultait, d'une part, un manque d'uniformité dans les ordinateurs, les logiciels et les services de soutien parmi les Services juridiques ministériels, et entre ceux-ci et le reste du Ministère, et d'autre part, un manque d'harmonisation au niveau de l'utilisation de l'informatique. Par exemple, on ne saurait trop insister sur l'importance des communications rapides dans un ministère aussi décentralisé que celui de la Justice. Les employés d'un Service juridique ministériel doivent pouvoir communiquer facilement non seulement avec le client, mais aussi avec d'autres services du Ministère, notamment ceux de l'administration centrale, les autres Services juridiques ministériels et les bureaux régionaux. Or, malgré les efforts que le Ministère a déployés afin d'établir un système convenable, de nombreux employés dans les Services juridiques ministériels nous ont dit ne pas pouvoir communiquer par courrier électronique avec d'autres services du Ministère.

Réponse du Ministère : Nous partageons avec nos clients certains des coûts des services juridiques dispensés à des ministères et à des organismes. Le vérificateur général a soulevé un certain nombre de questions ayant trait à la nature de ce partenariat et à ses répercussions dans les services juridiques. Le Ministère étudiera ces questions et d'autres qui sont reliées à l'attribution des ressources aux services juridiques. Cette étude sera conçue de manière à repérer systématiquement les aspects positifs et les aspects négatifs des dispositions actuelles et à trouver des solutions de rechange à celles-ci.

Il faut préciser davantage les partenariats avec les ministères et organismes clients

17.41 À bien des égards, le Ministère et ses clients sont des partenaires lorsqu'il s'agit de services consultatifs juridiques. Comme nous l'avons vu ci-dessus, les ministères et organismes clients contribuent grandement à la prestation des services consultatifs juridiques. Étant donné les contraintes imposées à l'ensemble de l'appareil gouvernemental, il est probable qu'on se penchera de plus en plus sur ces arrangements, ainsi que sur d'autres aspects de leurs rapports avec le ministère de la Justice. Le retrait d'une part importante des ressources du client pourrait causer des ennuis au Ministère.

17.42 Dans la plupart des cas, les arrangements ou les accords concernant les rapports du Ministère avec ses clients n'ont pas été consignés. Nous estimons important que le Ministère établisse des accords clairs et nets sur les ressources ainsi que sur la nature et la portée des services à fournir. Des accords pourraient aussi viser des questions comme les normes de service, les données sur le rendement devant être communiquées au client, les dispositions relatives à la demande de services consultatifs juridiques, les locaux, l'informatique et la formation du personnel du client.

Services en matière de litiges

17.43 Les litiges absorbent une part importante des ressources du Ministère. En 1992-1993, le Ministère a dépensé quelque 95 millions de dollars au titre des litiges, y compris les coûts salariaux afférents à plus de 1 000 personnes. La pièce 17.4 montre que les années-personnes que le Ministère a affectées aux litiges sont passées de 465 en 1983-1984 au chiffre prévu de 1 045 en 1992-1993, ce qui représente une hausse de presque 125 p. 100. Cette augmentation s'est produite en grande partie au cours des dernières années, en raison de l'augmentation de la charge de travail dans des domaines comme la détermination du statut de réfugié, les litiges relatifs à la Charte et les questions environnementales. Quant aux dépenses du Ministère au chapitre des litiges, elles ont augmenté de 256 p. 100 au cours de cette même décennie. (À noter que nous ne tenons pas compte de l'inflation dans le calcul de ces dépenses.)

17.44 Le Ministère s'occupe de trois grands domaines de litiges : civil, pénal et fiscal. Nous avons exclu de notre vérification les litiges en matière fiscale parce que nous avons couvert une bonne partie du travail du Ministère dans ce domaine au chapitre 21 de notre Rapport de 1992.

17.45 Les litiges en matière civile portent sur une vaste gamme de questions, depuis les demandes en dommages- intérêts aux différends qui découlent de contrats, en passant par des points en litige touchant le droit public, par exemple les revendications territoriales des autochtones, la détermination du statut de réfugié et les contestations fondées sur la Charte concernant les dispositions législatives fédérales. Le droit pénal et la procédure pénale relèvent de la compétence législative exclusive du Parlement du Canada. Toutefois, les procureurs généraux des provinces intentent les poursuites relativement à la plupart des infractions prévues par le Code criminel . Pour sa part, le Ministère intente les poursuites relativement aux infractions prévues par diverses autres lois fédérales, par exemple en matière de trafic de drogues et d'évasion fiscale. En outre, il est chargé d'intenter toutes les poursuites criminelles au Yukon et dans les Territoires du Nord-Ouest.

17.46 Les bureaux régionaux s'occupent de la plupart des litiges, mais c'est l'administration centrale qui est chargée de ceux qui revêtent de l'importance à l'échelle du pays. Ainsi, elle donne des conseils et des directives aux bureaux régionaux et mène les procédures en matière pénale, fiscale et civile, notamment dans des domaines comme le droit constitutionnel, les droits de la personne, les droits linguistiques, le droit international et le droit de l'environnement. De plus, elle intente les poursuites relatives aux crimes de guerre et aux crimes contre l'humanité.

17.47 Le Ministère a un Comité du contentieux, formé de cadres supérieurs de l'administration centrale chargés des litiges et de quelques autres membres du personnel. Ce comité assume la responsabilité finale de la surveillance de l'ensemble des litiges. Il suit de près les affaires d'envergure auxquelles le procureur général est partie, examine les recommandations visant à interjeter appel de jugements importants, revoit les propositions quant à l'intervention du procureur général dans certains dossiers et choisit les avocats qui doivent comparaître devant la Cour suprême du Canada.

Le Ministère s'est donné des pratiques et des systèmes pour l'aider à faire en sorte qu'il protège les intérêts de la Couronne et agisse conformément à des positions de principe cohérentes

17.48 Nous nous attendions que le Ministère ait des pratiques et des systèmes qui lui permettent de donner l'assurance raisonnable qu'en matière de litiges, il protège les intérêts de la Couronne et agit conformément à des positions de principe cohérentes. Nous avons constaté que le Ministère possède effectivement un certain nombre de pratiques et de systèmes officiels et officieux qui lui permettent de donner ce genre d'assurance.

Le Ministère détermine les types de litige dont doivent s'occuper ses avocats et ceux qui devraient ou pourraient être confiés aux représentants de la Couronne.
Le Ministère a récemment publié le Guide du procureur de la Couronne, qui porte notamment sur l'exercice du pouvoir discrétionnaire de poursuivre.
Le Ministère a le Comité du contentieux, le Comité de la Charte et le Groupe consultatif chargé des questions autochtones pour le conseiller sur les importants points de litige et d'orientation.
Le Ministère compte partout au pays des coordonnateurs des litiges touchant la Charte , l'environnement et les autochtones, ainsi qu'un Bureau de la stratégie nationale des poursuites en matière de drogues.
Le Ministère distribue dans l'ensemble de ses services les rapports des litiges, qui résument les affaires importantes.
Une grande partie du personnel professionnel est composée de juristes-experts. De plus, les entrevues nous ont permis d'observer que les avocats-plaideurs établissent entre eux de nombreux réseaux sans caractère officiel.

Toutefois, nous avons relevé un domaine où, à notre avis, le Ministère n'a pas suffisamment l'assurance qu'il protège les intérêts de la Couronne et agit conformément à des positions de principe cohérentes : la gestion des représentants de la Couronne.

Le Ministère devra exercer davantage de contrôle sur les représentants de la Couronne

17.49 Le Ministère fait appel à des «représentants permanents» pour intenter des poursuites dans les régions où il ne compte pas de bureau régional et là où les frais de déplacement seraient prohibitifs. De plus, il retient les services de représentants permanents à Toronto, à Vancouver et à Montréal pour s'occuper d'affaires courantes. Au besoin, il retient aussi les services de «représentants spéciaux» au regard de litiges en matière pénale et civile. Il peut faire appel à ces derniers pour de nombreuses raisons, par exemple parce qu'une compétence particulière s'impose ou un représentant permanent n'est pas disponible ou encore parce qu'un avocat du Ministère ou un représentant permanent se trouve en conflit d'intérêts.

17.50 À l'instar des avocats du Ministère, les représentants de la Couronne exercent des pouvoirs discrétionnaires étendus lorsqu'ils intentent des poursuites au nom du procureur général. Par exemple, ils ont le pouvoir de suspendre les procédures et de négocier les plaidoyers et les sentences. Leurs décisions peuvent influer sur la liberté de l'individu et l'application efficace de la loi. Comme les représentants de la Couronne accomplissent un travail de premier plan, il est important que le Ministère exerce sur eux un contrôle adéquat. Selon nous, le Ministère ne le fait pas.

17.51 Choisir, nommer et congédier les représentants. Les contrats de services juridiques ne peuvent être conclus que par le ministre de la Justice ou par son autorité. Ces contrats avec des représentants de la Couronne ne sont pas soumis au Règlement sur les marchés de l'État , lequel fournit une certaine transparence en décrivant les modalités relatives aux appels d'offres. Bien qu'il existe un mécanisme de consultation entre le Ministère et le cabinet du Ministre concernant la sélection, la nomination et le renvoi des représentants, ces questions sont en définitive la responsabilité du ministre de la Justice. Par conséquent, c'est le Ministre, et non les gestionnaires du Ministère, qui est responsable au premier chef du rendement des représentants et qui doit en rendre compte.

17.52 Superviser les représentants. D'après la Partie III de son Budget des dépenses de 1993-1994, le Ministère a retenu les services de 3 200 représentants de la Couronne en 1992. Il ne s'agissait pas seulement de surveiller ce que font les représentants, mais aussi de leur fournir le soutien et les conseils qu'il leur faut, c'est-à-dire répondre à leurs besoins et veiller à ce qu'ils soient informés des positions du Ministère et à ce qu'ils s'y conforment.

17.53 Le Ministère a conclu que, outre les cas exceptionnels, les représentants de la Couronne ne possèdent pas l'orientation, les connaissances spécialisées et les contacts et la présence à l'échelle nationale pour s'occuper de types de litiges particulièrement importants, complexes et délicats. Par conséquent, il a précisé les catégories de litiges dont doivent se charger les avocats du Ministère et ceux qui peuvent être confiés, par contrat, aux représentants de la Couronne. Cependant, on nous a dit que comme le Ministère manque de ressources, il arrive que des représentants soient chargés de litiges qui, aux termes de la politique ministérielle, devraient être confiés aux avocats du Ministère. Il n'existe pas de données sur le nombre de fois que cette situation s'est produite et sur ses conséquences.

17.54 D'après les documents du Ministère et les entrevues que nous avons menées auprès du personnel, la supervision des représentants permanents est minime dans la plupart des cas. Nous reconnaissons que la majorité des cas de routine n'exige que peu de supervision; il ne serait pas rentable d'examiner chaque cas confié à un représentant de la Couronne. Néanmoins, le Ministère doit recueillir systématiquement de l'information sur le travail des représentants et leur rendement; il reconnaît d'ailleurs qu'il doit le faire. Des avocats des bureaux régionaux ont dit n'avoir appris que des représentants permanents s'occupaient d'une affaire dans leur région qu'au moment où on leur a demandé conseil.

17.55 Le Ministère devrait renforcer sa gestion des représentants de la Couronne.

Réponse du Ministère : Bon nombre des questions signalées par le vérificateur général au sujet de l'emploi de représentants de la Couronne font l'objet d'un examen depuis de nombreuses années. Il y a environ deux ans, le Ministère a créé un Comité directeur composé de hauts fonctionnaires et l'a chargé d'élaborer et de diriger un programme en vue d'améliorer la gestion, le contrôle, la rémunération et la supervision de ces agents. À l'issue des travaux de ce comité, nous avons repéré les secteurs des services professionnels et de la gestion où il fallait faire des changements, élaboré des plans à cet égard, que nous mettons en oeuvre en priorité.

Le Ministère manque d'information de base sur le contrôle de gestion

17.56 Comme dans le cas des services consultatifs juridiques, le manque d'information de base sur le contrôle de gestion constitue le principal problème que pose la gestion des services en matière de litiges. Il faut des données sur la charge de travail, les coûts et le rendement pour dresser les plans d'avenir, établir les priorités, déterminer et justifier les besoins en ressources, répartir celles-ci, analyser les solutions de rechange en matière de prestation de services, gérer le rendement et en rendre compte. Le manque de données limite la capacité du Ministère de s'acquitter de façon efficace de ces responsabilités fondamentales de gestion.

17.57 Le Ministère est conscient de ce problème depuis quelque temps. Réalisée en 1987, une évaluation des services en matière de litiges a montré que le Ministère n'avait aucune façon de calculer le nombre d'affaires dont s'occupaient son personnel et ses représentants. Il ne pouvait donc pas commencer à évaluer sa charge de travail. En ce qui a trait aux litiges en matière civile et pénale, la situation demeure à peu près inchangée aujourd'hui.

17.58 Données nécessaires à la planification et à la répartition des ressources. Les auteurs de l'évaluation de 1987 des services en matière de litiges ont conclu qu'il était essentiel que le Ministère établisse des projections raisonnables concernant la planification de la charge de travail et qu'il se donne les moyens de répartir les ressources de manière plus rationnelle parmi ses bureaux et au sein de ceux-ci. Le Ministère ne s'est pas encore donné ces moyens.

17.59 Pour prévoir ses besoins futurs en ressources, une organisation doit connaître sa charge de travail, ainsi que les ressources qu'elle y a affectées par le passé et celles qu'elle y consacre actuellement. Or le Ministère ne dispose que d'une information limitée sur sa charge de travail dans le domaine des litiges et ne possède aucune donnée sur les ressources dont il a besoin pour se livrer à divers types d'activités.

17.60 Les bureaux régionaux demandent des ressources dans le cadre du plan opérationnel pluriannuel du Ministère. Toutefois, il n'existe pas de données types sur lesquelles ils pourraient fonder leurs demandes. Nous convenons que des indicateurs quantitatifs de la charge de travail ne peuvent pas traduire fidèlement la charge de travail réelle des bureaux régionaux. L'absence de données types sur le nombre d'affaires traitées, sur leurs genres et sur leurs coûts affaiblit la capacité du Ministère de gérer sa charge de travail et de répartir équitablement les ressources parmi ses différents services, tant à l'administration centrale que dans les régions.

17.61 Données pour fin d'analyse. Le Ministère reconnaît la nécessité d'examiner son mode de prestation de services ainsi que les solutions de rechange aux litiges. Il a donc entrepris à cet effet un certain nombre d'études pertinentes. Cependant, le manque de données rend l'analyse difficile. Par exemple, le Ministère vient de mettre la dernière main à une analyse comparative des coûts afférents à ses avocats et aux représentants de la Couronne au regard de certains types d'affaires. La principale difficulté qu'a posée la réalisation de cette analyse tenait au fait que la quantité et la qualité des données sur la gestion étaient, selon les auteurs, «extrêmement faibles». Les auteurs ont écrit :

«...il est clair qu'il faudra établir un meilleur système de tenue des dossiers et de cueillette des données. Sans des informations plus détaillées...le Ministère ne sera jamais en mesure d'évaluer le rapport coût-efficacité de son travail d'une manière qui soit satisfaisante.»

17.62 Cette observation pourrait également s'appliquer à l'étude d'autres options touchant la prestation de services. Nous avons observé que le Ministère a commencé à examiner des solutions de rechange, y compris : recouvrer les coûts; utiliser davantage les services des spécialistes parajuridiques; recourir à d'autres façons de régler les différends; conclure avec les provinces des arrangements plus officiels quant au partage des responsabilités relatives aux poursuites en matière de drogues; nommer un «directeur du Bureau des poursuites», comme l'ont fait certaines provinces et d'autres pays pour accroître l'indépendance du procureur général. Le Ministère est conscient du fait qu'il lui faut des données fiables s'il veut analyser en profondeur ces solutions de rechange et prendre des décisions.

17.63 Données pour fin de reddition des comptes. Les gestionnaires du Ministère, de tous les niveaux, ne possèdent pas de données quantitatives sur le rendement en ce qui concerne les litiges. Ce manque de données réduit leur capacité d'améliorer le rendement et de rendre compte des résultats. Nous reconnaissons qu'il est nécessairement difficile de mesurer le rendement en la matière. Cependant, l'expérience d'autres secteurs de compétence montre que les difficultés ne sont pas toujours insurmontables. Nous avons observé également que le Ministère a élaboré un cadre du plan opérationnel dans lequel il a établi des indicateurs de rendement éventuels, par exemple le coût lié aux litiges, le nombre d'affaires dont s'est occupé chaque avocat (par ordre de complexité), la satisfaction du client et le résultat des affaires. Toutefois, le Ministère ne possède pas encore les données nécessaires pour utiliser efficacement ce genre d'indicateurs de rendement.

Réponse du Ministère : Le vérificateur général a reconnu qu'«...il est nécessairement difficile de mesurer le rendement à cet égard.» L'approche quantitative donne une certaine appréciation du travail en cours d'exécution. Toutefois, les évaluations qualitatives continueront d'être importantes, car elles permettent d'obtenir une appréciation complète.

Il est à noter que, de façon générale, les services juridiques et les services en matière de litiges sont fournis par le Ministère afin de répondre à un besoin spécifique manifesté par le client à un moment donné. Nous avons appris par expérience qu'il est extrêmement difficile de prévoir de façon précise les besoins en matière de ressources, car ceux-ci varient considérablement d'une année à l'autre en fonction de facteurs qui échappent souvent à notre contrôle. Nous élaborerons un plan afin d'obtenir les données historiques utiles et nécessaires sur la charge de travail, les coûts et le rendement.

Le Ministère n'est pas réellement incité à contrôler le coût des services en matière de litiges

17.64 Le Ministère possède peu de contrôle sur le volume ou la nature de sa charge de travail en matière de litiges. Toute réduction du coût des services en matière de litiges devra par conséquent provenir de la façon dont le Ministère utilise ses ressources. Cependant, selon le système actuel, le Ministère n'est pas réellement incité à contrôler le coût des services en matière de litiges. Il peut atténuer les pressions du travail qui s'exercent sur ses avocats en ayant recours à des représentants de la Couronne. Qui plus est, les coûts liés à ce recours sont habituellement supportés par les ministères et organismes clients. Par exemple, le ministère de la Santé nationale et du Bien-être social paie les honoraires des représentants de la Couronne qui mènent les poursuites en matière de drogues qui sont intentées aux termes de la Loi sur les stupéfiants ou de la Loi sur les aliments et drogues . En 1992-1993, les ministères et les organismes clients ont payé environ 31 millions de dollars au titre des honoraires versés aux représentants de la Couronne s'étant occupés de litiges.

17.65 En plus de payer les honoraires des représentants de la Couronne, certains ministères clients fournissent au Ministère les fonds nécessaires pour embaucher des avocats qui travailleront exclusivement pour eux. Une quarantaine d'avocats sont au service exclusif de ministères clients. D'après nos estimations, les dépenses engagées par ces derniers pour payer les honoraires des représentants de la Couronne et des avocats embauchés exclusivement pour eux se sont chiffrées à quelque 34 millions de dollars et s'ajoutent aux 95 millions de dollars que le Ministère a consacrés aux litiges en 1992-1993.

17.66 Ainsi que nous l'avons fait observer dans notre évaluation d'arrangements similaires concernant les services consultatifs juridiques, le morcellement de la responsabilité des coûts ne favorise pas l'obligation de rendre compte. Rien non plus n'incite le Ministère à chercher la façon la plus rentable d'assurer le service.

17.67 Nous avons constaté précédemment que les pressions qui s'exercent sur les ressources obligent parfois le Ministère à utiliser les services de représentants de la Couronne pour s'occuper d'affaires qui, aux termes de sa propre politique ministérielle, devraient être confiées aux avocats du Ministère. Si le Ministère contrôlait les fonds que les clients consacrent aux représentants de la Couronne, il jouirait d'une plus grande marge de manoeuvre pour utiliser ses avocats ou des représentants de la Couronne, suivant le cas. Si le Ministère prévoyait avoir besoin davantage d'avocats et de moins de représentants de la Couronne, ou si dans certaines régions du pays la rentabilité de ses services en matière de litiges se trouvait accrue du fait d'utiliser les services des premiers, il pourrait se servir des fonds qui sont consacrés aux seconds afin d'embaucher d'autres avocats. Toutefois, malgré l'élargissement de sa marge de manoeuvre, le Ministère devrait au préalable pouvoir compter sur des données fiables pour prendre des décisions menant à l'utilisation la plus rentable qui soit de ses ressources.

Gestion de l'informatique

17.68 Le Ministère reconnaît qu'en cette période marquée au coin de la compression incessante des ressources, l'utilisation efficace de l'informatique peut l'aider à satisfaire la demande croissante et coûteuse à l'égard de ses services. Aussi, il estime que la mise en place, d'ici 1996-1997, de ce qu'il considère comme un «milieu informatisé» est un élément clé qui lui permettra, d'une part, d'accroître sa capacité de gestion et sa productivité et, d'autre part, de maintenir la qualité des services qu'il fournit à l'État.

Le Ministère aura investi environ 78 millions de dollars dans des systèmes informatiques au cours de la période de huit ans prenant fin en 1996-1997

17.69 En 1989, le Comité exécutif du Ministère approuvait la Stratégie de gestion de l'information. En 1990, le Ministère demandait au Conseil du Trésor les fonds nécessaires à la mise en oeuvre de cette stratégie. Le Conseil du Trésor a accordé 8,5 millions de dollars au Ministère pour la période allant de 1989-1990 à 1991-1992, afin qu'il puisse concevoir et réaliser plusieurs projets pilotes dans la cadre de la phase I de son «Plan stratégique de gestion de l'information». En 1992, il lui accordait 33,7 millions de dollars supplémentaires pour qu'il puisse mettre en place des systèmes dans le cadre de la phase II du Plan. Le Ministère compte demander au Conseil du Trésor 6,8 millions de dollars de plus pour remplacer ou améliorer, d'ici à 1996-1997, ses systèmes servant à administrer les programmes et à gérer les ressources. Le Conseil du Trésor investirait donc en tout 49 millions de dollars dans la Stratégie de gestion de l'information du Ministère.

17.70 En plus des nouveaux fonds approuvés par le Conseil du Trésor, le Ministère prévoit investir d'ici à 1996-1997 un total de 29 millions de dollars, prélevés sur son propre budget, surtout dans la gestion de la Stratégie de gestion de l'information. Ainsi, lorsque celle-ci sera en oeuvre en 1997, le Ministère aura dépensé en tout quelque 78 millions de dollars.

17.71 La pièce 17.5 montre à quels postes seront dépensés les 78 millions de dollars. Elle illustre l'affectation des fonds à la phase I, aux principaux «secteurs d'activités» et applications visés par la phase II, ainsi qu'à la gestion et au soutien des projets.

17.72 Le Ministère a convenu de rembourser au Conseil du Trésor, d'ici à 2005-2006, son investissement de 33,7 millions de dollars. Il compte y parvenir à la faveur de gains de productivité prévus, en réduisant, à partir de 1997-1998, son budget de 4,5 millions de dollars par année. À notre avis, cette période de récupération est tellement longue que la technologie et ses applications seront vraisemblablement désuètes avant que le Ministère ne fasse ses frais.

Comme les projets en matière d'informatique sont ambitieux, il sera important de bien s'acquitter des principales tâches

17.73 Le Ministère compte lancer, au cours des quatre prochaines années, une vingtaine de projets d'élaboration de systèmes qui toucheront pratiquement tous ses employés. Pendant notre vérification, nous n'avons trouvé aucune organisation comparable dans le secteur privé ou public qui avait appliqué au domaine du droit les systèmes informatiques et les systèmes de gestion de l'information que le Ministère se propose de mettre en place.

17.74 La tâche n'est pas impossible pour autant. Mais il n'existe pas d'exemples à suivre et très peu de gens possèdent de l'expérience dans la réalisation de projets de cette envergure. Le Ministère devra gérer avec soin la Stratégie en général et les projets en particulier s'il veut atteindre les objectifs de celle-ci. Il lui faudra en outre examiner de près plusieurs aspects de cette stratégie.

17.75 Engagement et attention de la haute direction. L'expérience des secteurs privé et public dans l'élaboration de systèmes réussis montre invariablement que l'attention et l'engagement indéfectibles de la haute direction sont essentiels. Le Ministère a récemment pris des mesures visant à prouver l'engagement de sa haute direction.

17.76 Le sous-ministre adjoint du Secteur de la gestion, des politiques et des programmes ministériels a été nommé chef de projet pour ce qui concerne la Stratégie de gestion de l'information. Le chef de projet est directement comptable envers le sous-ministre de la gestion globale de la Stratégie et de sa réussite. En août 1992, le Ministère créait le Comité consultatif sur la gestion de l'information. Formé de cadres supérieurs de chacun des secteurs, ce comité conseille le chef de projet sur l'établissement des priorités et l'affectation des ressources.

17.77 La responsabilité, les pouvoirs et l'obligation de rendre compte sont donc clairement établis au regard de la Stratégie de gestion de l'information. Toutefois, nous nous inquiétons de ce que le chef de projet, qui, comme nous l'avons vu, est chargé de la gestion globale de la Stratégie et de sa réussite, assume de nombreuses autres responsabilités : gestion du personnel et gestion financière, vérification interne et évaluation, services de sécurité, administration et planification d'ensemble. Au début de 1993, le chef de projet s'est en outre vu confier la responsabilité de diverses activités et de dépenses majeures par suite de la fusion du Secteur des politiques et programmes ministériels et du Secteur de la gestion intégrée. En raison de la vaste gamme de lourdes responsabilités qu'assume déjà le chef de projet, nous nous demandons s'il pourra consacrer à la gestion de la Stratégie toute l'attention nécessaire.

17.78 Intégration des plans d'informatique et des plans touchant les services en matière de litiges et les services juridiques. Au moment de notre vérification, le Ministère ne disposait pas de plans d'ensemble concernant les services en matière de litiges et les services juridiques. Par conséquent, il n'a pas été possible d'intégrer les plans. Le Ministère a récemment décidé de mettre en place un processus de planification ministérielle qui lui permettra notamment de dresser des plans à l'intention du Secteur du contentieux et du Secteur des services juridiques.

17.79 Au moment de l'établissement de ces plans sectoriels, il sera important de leur intégrer les plans d'informatique de sorte qu'ils se complètent. Par exemple, les plans visant des applications opérationnelles particulières de l'informatique doivent prévoir la saisie des données essentielles à la gestion ministérielle. Cependant, le Ministère est encore en train de déterminer ses besoins en information de gestion.

17.80 Analyser et simplifier le travail. De nombreuses organisations commencent à reconnaître que le simple fait d'automatiser des processus existants ne produit que rarement des gains importants. L'avantage réel et continu de l'informatique tient en grande partie à l'analyse approfondie des processus de travail. De telles analyses peuvent donner lieu à l'élimination ou à la modification de processus improductifs ou à la découverte de nouvelles façons d'assurer le service qui font une utilisation optimale de l'informatique.

17.81 Le Ministère s'emploie actuellement à mettre en place, au coût estimatif de 10 millions de dollars, un système automatisé de gestion des litiges. Il s'attend que ce système lui permette d'accroître grandement l'efficience. Cependant, avant d'arrêter son choix sur un système, le Ministère n'a pas analysé les pratiques actuelles en matière de litiges pour établir s'il y avait lieu ou non de les simplifier.

17.82 Le rôle de «propriétaire de systèmes». Les «propriétaires de systèmes» doivent faire en sorte que l'informatique fournisse aux avocats de première ligne ce dont ils ont besoin pour accomplir leur travail. Le Ministère s'attend que les principaux utilisateurs des systèmes jouent le rôle de «propriétaire de systèmes» et qu'ils finissent par assumer la responsabilité de la réussite de projets particuliers d'élaboration de systèmes.

17.83 Toutefois, au moment de notre vérification, le cadre de gestion qui est décrit dans les documents de planification ne visait que les ressources de soutien technique fournies par la Division de la gestion de l'information et de technologie, du Secteur de la gestion, des politiques et des programmes ministériels. Les propriétaires de systèmes n'avaient pas été identifiés et il restait à préciser ou à prévoir de façon détaillée leur rôle clé. Afin d'assumer ce rôle, ils devront être dégagés de certaines de leurs tâches professionnelles régulières.

17.84 Répercussions sur l'effectif. D'après les documents que nous avons consultés et les entrevues que nous avons menées au Ministère, bon nombre d'avocats et notaires sont conservateurs et sceptiques quant à l'utilisation de l'informatique. Cette attitude fait ressortir l'importance d'accompagner tout effort d'élaboration de systèmes susceptible de modifier en profondeur le travail des employés du Ministère d'une analyse approfondie de ses répercussions éventuelles sur ces derniers, ainsi que de plans de gestion du changement.

17.85 Afin de gérer ce changement, il faut répondre à quelques-unes des questions suivantes. En quoi le travail changera-t-il? Quelles nouvelles compétences faudra-t-il acquérir? Comment les acquerra-t-on? Faudra-t-il changer la combinaison de ressources? Qui faudra-t-il former? Quand? Quels arrangements devra-t-on prendre en matière de soutien? Nous avons constaté que le Ministère n'a pas encore commencé à étudier la plupart des secteurs d'activités clés qui seront touchés par les projets.

Réponse du Ministère : Les plans d'informatique du Ministère portent sur les cinq prochaines années. Ils ont été élaborés selon une approche intégrée qui devrait nous permettre de présenter sous forme graphique toute la gamme des mesures à prendre et des tâches à accomplir, et d'en tenir compte. Pour ce qui est du processus d'élaboration des systèmes que nous suivrons, le plan sera donc nécessairement général et comprendra la modélisation à faire pour repérer les travaux qui peuvent être simplifiés ou éliminés. Les projets et les activités de ce plan sont interreliés. Pour faire en sorte que le plan soit géré de façon pleinement intégrée et efficace, nous avons créé une nouvelle direction qui relève du sous-ministre adjoint de la Gestion, des politiques et des programmes ministériels. Le directeur général de la Gestion de l'information et de la technologie ainsi que l'organisation et les personnes qui l'appuient se sont vu attribuer d'importantes responsabilités quant à la Stratégie de gestion de l'information. Toutefois, le sous-ministre adjoint continuera d'être le chef de projet et, à ce titre, continuera de présider le Comité consultatif sur la gestion de l'information de sorte que les cadres supérieurs sachent de quelles responsabilités ils doivent s'acquitter, en tant que propriétaires de systèmes, et ce au fur et à mesure de la mise en oeuvre des plans d'informatique.

Questions ministérielles

Le Ministère a commencé à relever les défis auxquels il fait face

17.86 Paru en 1990, l'énoncé de la mission du Ministère expose en termes généraux ce que le Ministère veut réaliser (voir la pièce 17.6 ). Pour leur part, les orientations stratégiques, établies en 1991, portent essentiellement sur la façon d'atteindre les objectifs rattachés implicitement ou explicitement à cet énoncé.

17.87 Le Ministère a pris, dans le cadre du programme «La justice dans les années 1990», une série d'initiatives destinées à améliorer la gestion. Ce programme vise un certain nombre de projets dans trois grands domaines : la gestion du droit, la gestion des ressources et la gestion des personnes. Les autres éléments de la réponse du Ministère s'articulent autour du Programme de gestion partagée, dont l'exécution est assurée avec le concours du Conseil du Trésor, et des résultats de l'examen du système de justice, effectué conjointement en 1992 par le Ministère, le Secrétariat du Conseil du Trésor et le Bureau du contrôleur général.

17.88 En vertu du Programme de gestion partagée, le Ministère a convenu de travailler à la mise en place de processus servant à établir les priorités, à gérer la charge de travail et à répartir les ressources. En décembre 1992, le Conseil du Trésor approuvait les recommandations formulées dans le cadre de la première phase de l'examen conjoint du système de justice, dont bon nombre concernent des questions sur lesquelles nous nous sommes penchés pendant notre vérification. Les recommandations visent à amener le Ministère à : revoir les solutions de rechange au règlement des différends; examiner et rajuster sa combinaison de ressources; étudier le recours à des mesures incitatives s'inspirant de celles du marché afin de rationaliser la demande de service; dresser un cadre de gestion servant à évaluer les priorités et à affecter les ressources; trouver des façons d'accroître l'efficience à l'aide de l'automatisation. Le Ministère s'emploie actuellement à mettre en oeuvre ces recommandations et d'autres mesures recommandées dans le cadre de l'examen conjoint.

Un processus de planification générale est en voie d'application

17.89 Dans un organisme qui assume des responsabilités professionnelles variées et complexes et qui évolue dans un milieu externe à la fois aussi exigeant et stimulant que celui du Ministère, la planification générale permet de fixer et d'évaluer les priorités, et de répartir les ressources en conséquence. Elle permet aussi de coordonner les divers plans d'action (secteurs, ressources humaines, informatique, etc.) et favorise l'établissement d'objectifs communs.

17.90 Lors de notre vérification, le Ministère n'avait ni plan général, ni plans sectoriels équivalents. Toutefois, le Comité exécutif du Ministère décidait en janvier 1993 de mettre en oeuvre un processus d'établissement des priorités et des plans. Les principaux éléments de cette approche sont le dressement du premier plan général, prévu pour 1994-1995, ainsi que l'établissement, sous la direction des chefs de secteur, de plans sectoriels conformes à celui-ci et de plans opérationnels aux autres niveaux de gestion.

17.91 Dans les sections précédentes qui traitent des services consultatifs juridiques et des services en matière de litiges, nous avons souligné le grave manque de données de base de gestion sur la charge de travail, les coûts et le rendement. Ces données seront essentielles à l'établissement des priorités et à l'affectation des ressources dans le cadre du projet de planification générale.

Le Ministère éprouvera de la difficulté à tirer pleinement profit des budgets de fonctionnement

17.92 Les budgets de fonctionnement sont visés par le nouveau système d'établissement du budget qui entrera en vigueur en 1993-1994. En vertu de ce système, aucun contrôle central n'est exercé sur les «années-personnes». Chaque programme a son propre budget de fonctionnement couvrant les dépenses salariales, les dépenses de fonctionnement et les dépenses en capital mineures; le gestionnaire peut déplacer les fonds, par exemple entre les dépenses salariales et d'autres postes. Les ministères peuvent ainsi déployer la combinaison de ressources qui leur permet d'atteindre leurs objectifs au coût le moins élevé.

17.93 Toutefois, le manque de données de gestion limite grandement la capacité du Ministère de prendre des décisions quant à la combinaison de ressources qui convient le mieux. De plus, les arrangements concernant la prestation des services en matière de litiges et des services consultatifs juridiques réduisent la marge de manoeuvre du Ministère pour ce qui est de modifier la combinaison de ressources. Ces arrangements, comme nous l'avons vu, autorisent les ministères et organismes clients à contrôler environ 30 p. 100 des ressources. Nous craignons que ce concours de circonstances empêche la gestion souple des ressources que le budget de fonctionnement vise justement à faciliter.

La reddition des comptes au Parlement doit être améliorée

17.94 Le Parlement vote des crédits à des fins particulières. Le Budget des dépenses devrait lui fournir l'information dont il a besoin, à savoir l'information sur ce que les ministères font des ressources qui leur sont remises et sur les résultats qu'ils obtiennent.

17.95 D'après notre examen de la Partie III du Budget des dépenses du Ministère, le Parlement reçoit peu d'information sur la charge de travail du Ministère et sur son rendement. En ce qui a trait aux services consultatifs juridiques, la Partie III de 1993-1994 ne fait état que de la constatation faite lors du sondage de 1990 sur la satisfaction des clients, à savoir que 85 p. 100 des personnes interrogées étaient très satisfaites des services qu'elles avaient reçus. Quant aux services en matière de litiges, la Partie III renferme quelques données sur le nombre d'affaires dont le Ministère s'est occupé, notamment les appels qu'ont entendus la Cour suprême du Canada et la Cour d'appel fédérale où la Couronne était représentée, les appels concernant l'impôt sur le revenu, les affaires d'évasion fiscale, ainsi que les demandes d'extradition et de remise de contrevenants. Toutefois, ces affaires ne représentent qu'une partie de la charge de travail en matière de litiges.

17.96 Le Parlement ne sait pas ce que coûte au total la prestation des services en matière de litiges et des services juridiques. Comme nous l'avons indiqué plus tôt, les ministères et organismes clients supportent une partie considérable des coûts liés à la prestation de ces services. Le Ministère n'est pas tenu de déclarer dans la Partie III du Budget des dépenses les coûts que supportent les ministères et organismes clients - et il ne le fait pas. Par conséquent, le Parlement ne connaît pas ces coûts. Nous estimons sans exagération que l'information transmise au Parlement en 1992-1993, par exemple, sous-évaluait respectivement de 26 p. 100 et de 40 p. 100 les coûts afférents à la prestation des services en matière de litiges et des services consultatifs juridiques.

Réponse du Ministère : Nous avons déjà pris note des travaux à accomplir pour définir et répondre à nos besoins actuels d'information sur la charge de travail, les coûts et le rendement. Lorsque ces besoins auront été définis et que les systèmes conçus afin d'y répondre auront été mis en place, nous modifierons de façon importante la Partie III du Budget des dépenses. Entre-temps, nous examinerons la question à savoir s'il est souhaitable de faire rapport de l'ensemble des dépenses du gouvernement en ce qui a trait aux agents juridiques.

17.97 Le Ministère devrait :

définir les données minimales dont il a besoin pour gérer les services en matière de litiges et les services consultatifs juridiques, d'une part, et se donner les moyens de recueillir et de présenter ces données, d'autre part;
chercher à assumer la pleine responsabilité des ressources dont il se sert pour fournir les services en matière de litiges et les services consultatifs juridiques;
améliorer la reddition des comptes au Parlement sur la prestation des services en matière de litiges et des services consultatifs juridiques, et lui faire part des indicateurs généraux de base du rendement du Ministère.

Il faut s'occuper d'urgence des questions que nous avons soulevées

17.98 En raison de l'accroissement de sa charge de travail et de la compression de ses ressources, le Ministère n'a pas le choix : il lui faut établir des priorités, chercher activement d'autres façons de fournir des services et mettre en oeuvre des moyens de tirer davantage profit des ressources disponibles. Le Ministère a commencé à s'acquitter de ces tâches, mais il se doit de continuer à renforcer ses outils de gestion de base s'il veut réussir. Ces outils comprennent notamment de bonnes données de gestion de sa charge de travail et de ses coûts, des mesures efficaces du rendement ainsi que du contrôle de ses ressources. Selon nous, ne pas s'occuper d'urgence des questions que nous avons soulevées posera un danger pour la capacité du Ministère d'assurer la qualité de ses services en matière de litiges et de ses services consultatifs juridiques.

1993 — Rapport du vérificateur général du Canada

Chapitre 17 — Le ministère de la Justice — Services consultatifs juridiques et services en matière de litiges