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1993 — Rapport du vérificateur général du Canada

Vérificateur général adjoint : Elwyn Dickson
Vérificateur responsable : Bill Rafuse

Points saillants

18.1 Au Canada, les aînés sont l'un des groupes démographiques dont la croissance est la plus rapide. Les dépenses du ministère de la Santé nationale et du Bien-être social pour les programmes destinés aux aînés se sont élevées à 30 milliards de dollars, en 1992-1993. Les prestations de la Sécurité de la vieillesse, du Supplément de revenu garanti et du Régime de pensions du Canada ont constitué 99 p. 100 de ces dépenses.

18.2 Au sein du Ministère, l'élaboration de la politique et des programmes relatifs aux aînés est non coordonnée et fragmentée. Cela donne lieu à des doubles emplois et à des chevauchements. Le Ministère projette d'élaborer une politique fédérale sur le vieillissement d'ici 1995, en partie dans le but d'inciter ministères et organismes à concerter leur action.

18.3 Les programmes pour les aînés restent dépourvus de normes de service qui soient conformes à la politique gouvernementale. La Partie III du Budget des dépenses et les rapports annuels ne jouent pas leur rôle de documents liés à l'obligation de rendre compte de ces programmes. L'engagement qui a été pris devant le Comité des comptes publics de déposer chaque année un rapport sur les programmes de pensions, comme l'exige la loi, n'a pas été tenu.

18.4 Les programmes de la Sécurité de la vieillesse et du Régime de pensions du Canada ont réussi à remplacer partiellement les revenus perdus au moment de la retraite et ils contribuent sensiblement à réduire la pauvreté chez les personnes âgées. Les coûts de ces programmes augmenteront rapidement à mesure que la population du Canada avancera en âge. De l'information de plus grande qualité, et en plus grande quantité, sur le fonctionnement de ces programmes s'impose, notamment des données sur les coûts futurs, si l'on veut être en mesure d'évaluer en connaissance de cause l'efficacité et la capacité financière des programmes en question.

18.5 Nous avons constaté d'importantes lacunes dans la gestion du Régime de pensions du Canada. Les plus-payés du Régime de pensions du Canada et du programme de la Sécurité de la vieillesse sont de l'ordre de 120 à 220 millions de dollars chaque année. Les systèmes et les procédés ne suffisent pas à détecter, contrôler et recouvrer ces plus-payés.

18.6 En ce qui concerne les pensions d'invalidité du Régime et les appels qui s'y rapportent, la qualité et le niveau du service téléphonique sont inacceptables, autant pour les gestionnaires du Ministère que pour le public. Un grand projet pour améliorer les modalités d'administration et de mise en oeuvre des programmes de pensions d'ici 1997 est en bonne voie de réalisation. Il est trop tôt pour savoir si les mesures qui seront prises combleront les lacunes que nous avons relevées.

18.7 La Stratégie à l'égard des aînés, de l'ordre de 200 millions de dollars, a été lancée en 1988 sans qu'on ait procédé à une évaluation préalable des besoins et à une planification suffisante de la mise en oeuvre. Les modalités de reddition de comptes n'ont pas été précisées et l'efficacité globale de la Stratégie reste inconnue. La Stratégie a été renouvelée en 1993 malgré l'absence de données fiables, complètes et à jour sur les effets des dépenses des cinq premières années.

18.8 Le Ministère veille à ce que les ententes concernant les projets subventionnés par Nouveaux Horizons et le Programme d'autonomie des aînés soient établies en bonne et due forme et que les bénéficiaires des programmes respectent les modalités de ces ententes. Toutefois, le coût d'administration associé à ces programmes est élevé.

Introduction

18.10 Le ministère de la Santé nationale et du Bien-être social offre certains programmes dans le but de promouvoir et de renforcer la sécurité de revenu chez les aînés canadiens. Le Ministère appuie également la mise en place d'une large gamme de services de façon à répondre aux besoins changeants de cette population, particulièrement dans les domaines de la santé et de l'intégration sociale.

18.11 Au Canada, les aînés sont l'un des groupes démographiques dont la croissance est la plus rapide. Selon les projections de Statistique Canada, le nombre des aînés continuera à croître jusqu'au début du siècle prochain (voir la pièce 18.1 ). Les 65 ans et plus, qui étaient 3,2 millions en 1991 (soit 11,6 p. 100 de la population canadienne), devraient être 6,6 millions en 2021 (soit 18,1 p. 100 de la population).

18.12 Le chapitre de notre rapport de 1985 qui portait sur la gestion des pensions de l'État accordait une attention particulière aux programmes de pensions administrés par le ministère de la Santé nationale et du Bien-être social, soit la Sécurité de la vieillesse et le Régime de pensions du Canada. Nous avions alors vérifié si l'information financière destinée au Parlement était adéquate et exacte, et évalué les systèmes et procédés de gestion de ces programmes. Auparavant, en 1982, nous avions produit un rapport sur l'administration de Nouveaux Horizons, autre programme du Ministère.

Contexte

18.14 Le rôle joué par le ministère de la Santé nationale et du Bien-être social dans les programmes de santé et des programmes sociaux pour les aînés a son origine dans les dispositions très larges de la Loi sur le ministère de la Santé nationale et du Bien-être social . L'application de ces dispositions aux programmes de sécurité du revenu a nécessité l'apport de modifications à la Loi constitutionnelle . La première de ces modifications, apportée en 1951, prévoyait une participation fédérale dans le secteur des pensions de sécurité de la vieillesse. La deuxième, en 1964, visait le Régime de pensions du Canada et donnait suite à la décision voulant que les prestations de survivant et d'invalidité soient octroyées sans égard à l'âge de la personne.

18.15 Les programmes offerts aux aînés par le Ministère reflètent le caractère général de ce mandat. La pièce 18.2 présente les principaux programmes et leurs dépenses.

Objectif et étendue de la vérification

18.17 Étendue. La vérification portait sur l'ensemble des programmes du Ministère pour les aînés (voir pièce 18.3 ). Certaines prestations, payables en vertu du Régime de pensions du Canada, ne touchent pas directement les aînés. Celles-ci comprennent les prestations d'invalidité et les prestations d'orphelin ainsi que les pensions de survivant versées aux personnes de moins de 65 ans. Nous avons examiné l'administration du Régime de pensions du Canada en général et n'avons pas mis l'accent sur ces programmes qui ne sont pas destinés aux aînés. Cependant, dans les secteurs des plus-payés de pensions et des appels, nous avons constaté que les cas d'invalidité constituaient une importante préoccupation. Nous avons donc inclus ces constatations dans le présent chapitre afin de donner un portrait complet de ces questions dans ces secteurs.

18.18 Le rapport de cette année du vérificateur général consacre également des chapitres à des vérifications de portée générale de la vérification interne et de l'évaluation de programme. Le ministère de la Santé nationale et du Bien-être social est l'un des ministères qui ont été choisis dans le cadre de ces examens. Nous avons examiné en général la manière dont le Ministère s'acquittait des fonctions de vérification interne et d'évaluation des programmes, et plus particulièrement le travail effectué récemment sur les programmes destinés aux aînés. Le présent chapitre présente nos constatations propres à ces programmes.

18.19 Au cours de la planification de notre vérification, nous avons constaté qu'il n'existait aucun programme de soins aux aînés pour les collectivités des Premières nations. Si le Ministère fournit certains services quand la nécessité s'en présente, il n'a pas prévu de ressources à cette fin, ni élaboré de stratégie, ni défini de services, ni établi de normes pour les soins à domicile. Toutefois, il mène actuellement des consultations auprès des Premières nations pour déterminer la part des soins à domicile nécessaires pour les aînés dans les réserves, qui consiste en soins de santé. Comme il n'y avait pas de programme précis, et à la lumière de la présente initiative, nous n'avons pas inclus les soins aux aînés des Premières nations dans l'étendue de notre vérification.

18.20 Nous avons également fait abstraction du Régime d'assistance publique du Canada. Dans le cadre de ce programme, le gouvernement fédéral partage avec les provinces et les territoires les dépenses engagées pour les services d'aide sociale et de bien-être social destinés aux personnes dans le besoin. Une petite partie de la contribution fédérale constitue sa part des frais pour les personnes âgées logées dans des établissements de soins de longue durée. Nous avons présenté, en 1989, un premier rapport sur l'administration du Régime d'assistance publique du Canada par le ministère de la Santé nationale et du Bien-être social et nous avons effectué un suivi en 1991.

Observations et recommandations

Questions d'intérêt général

Manque de coordination des programmes pour les aînés

18.23 Nous avons conclu qu'au sein du ministère de la Santé nationale et du Bien-être social, il manquait un point central de coordination pour l'élaboration de la politique et des programmes qui touchent les aînés et pour les communications dans ce domaine.

18.24 Plusieurs changements apportés aux programmes en 1988, par l'entremise de la Stratégie à l'égard des aînés, ont eu pour effet de répartir la responsabilité de ces programmes entre divers secteurs du Ministère. La création, en 1987, du portefeuille de ministre d'État pour le Troisième Âge a été suivie d'un regain des activités de communication et de programmation en faveur des aînés. Un Secrétariat du troisième âge a été établi dans le but d'accroître les communications avec les aînés et de fournir un soutien administratif au nouveau ministre d'État. Deux programmes pour les aînés ont été créés, et un troisième a vu son budget augmenter. Des augmentations budgétaires ont également été accordées au Conseil consultatif national sur le troisième âge (CCNTA) et à la Direction générale de la politique, de la planification et de l'information du Ministère.

18.25 L'une des poussées importantes de la Stratégie à l'égard des aînés de 1988 était d'améliorer les communications avec eux. Des responsabilités à cet égard furent attribuées au Secrétariat du troisième âge comme au Conseil consultatif national sur le troisième âge et des fonds ont été alloués pour améliorer le service téléphonique relatif aux programmes de pensions. Le nombre de publications adressées aux aînés ou se qui rapportent à ces derniers a augmenté sensiblement au cours des cinq années de la Stratégie de 1988. Parmi les publications diffusées, il faut mentionner surtout le Guide des programmes et services fédéraux pour les aînés , qui offre des renseignements sur les divers programmes et services mis à la disposition des personnes âgées par le gouvernement fédéral, en donnant l'adresse et le numéro de téléphone des bureaux responsables.

18.26 Depuis 1988, le Guide pour les aînés a été diffusé à deux millions d'exemplaires; chaque mois, il est expédié à quelque 19 000 nouveaux bénéficiaires de la Sécurité de la vieillesse. De plus, le Secrétariat du troisième âge diffuse des bulletins et on produit des dépliants d'information pour chacun des programmes pour les aînés. Ces activités de communication ont notamment pour objectif d'informer les aînés sur les programmes offerts, soit sur les conditions de participation et sur les avantages à retirer. Le Ministère ne possède toutefois pas d'information actuelle, à savoir la façon dont il réussit à atteindre cet objectif.

18.27 Des initiatives plus récentes ont eu également des incidences sur l'administration et la mise en oeuvre des programmes pour les aînés. Citons, à titre d'exemples, la fusion de deux directions générales : celle des Programmes de service social et celle des Services et de la promotion de la santé ainsi que le transfert aux régions de la responsabilité de leur mise en oeuvre. Ces initiatives ont eu pour résultat de regrouper certaines des activités relatives aux programmes pour les aînés et, dans le cas d'autres activités, d'en fragmenter davantage la responsabilité. Plusieurs activités clé, toutefois, demeurent non coordonnées et il subsiste un certain dédoublement des efforts.

18.28 Ainsi, l'élaboration de la politique relative aux aînés est prise en charge indépendamment par plusieurs différents secteurs du Ministère. La liaison avec d'autres ministères et avec les autres ordres de gouvernement manque également de coordination. Les rôles et les activités du Conseil consultatif national sur le troisième âge et du Secrétariat du troisième âge se recoupent dans certains secteurs critiques, en particulier, la liaison avec les associations nationales, provinciales et locales, et avec les établissements ou les groupes qui interviennent dans le dossier du vieillissement ou qui représentent les personnes âgées, d'une part, et d'autre part, la recherche et la transmission d'information sur les questions qui intéressent les aînés. La communication avec les aînés a été déclarée hautement prioritaire ces dernières années. Nous constatons cependant qu'il pourrait y avoir de l'amélioration pour ce qui est de la coordination entre les communications qui portent sur les programmes de la sécurité du revenu et celles qui visent les autres programmes pour les aînés.

18.29 Nous avons constaté également un manque de concertation avec les gouvernements provinciaux pour la planification des programmes, particulièrement en ce qui concerne Nouveaux Horizons et le Programme d'autonomie des aînés. Le Secrétariat du troisième âge et les bureaux régionaux du ministère de la Santé nationale et du Bien-être social ont des rôles semblables à jouer dans l'établissement des priorités et la planification relatives aux programmes pour les aînés.

18.30 Le Ministère a admis que la planification et la mise en oeuvre des programmes se déroulent d'une manière non coordonnée et qu'elles sont fragmentées. Le Conseil consultatif national sur le troisième âge réclame, depuis 1991, l'adoption d'«une politique relative au vieillissement, nationale et multisectorielle (sécurité du revenu, santé, services sociaux et logement), qui implique tous les ordres de gouvernement». La Stratégie à l'égard des aînés, mise en oeuvre en 1993 sous le titre «Vieillir ensemble», prévoit la mise au point d'une politique fédérale sur le vieillissement qui permette à toutes les parties intéressées de conjuguer leurs efforts pour une réponse attentive aux besoins. L'approche envisagée est la suivante : préparation d'un document de travail fédéral aux fins d'une consultation publique, suivie, d'ici le printemps 1995, de l'élaboration d'un cadre stratégique, de principes directeurs et de plans d'action.

On n'a pas instauré de normes de service

18.32 Le Budget fédéral de 1992 enjoignait expressément les ministères d'établir, en consultation avec leurs clients, des normes de service qui précisent clairement les niveaux et les coûts des services, et de les publier. Selon la définition du Conseil du Trésor, ces normes sont des objectifs de rendement qui s'appliquent aux produits et services qui sont offerts au public. Les bonnes normes de service sont axées sur le client et elles prévoient des éléments comme la ponctualité du service, son accessibilité et l'exactitude de l'information transmise.

18.33 Un comité des normes de service a été créé au Ministère en 1992. Il a pour mandat de veiller à ce que toutes les directions générales du Ministère et toutes les régions élaborent et appliquent des normes de service qui respectent l'orientation de l'initiative fédérale en ce domaine. Pendant la première étape de son travail, le comité devait se pencher en priorité sur les normes de service qui ont des répercussions sur les Canadiens. Certaines activités ont été mises en chantier au niveau de la direction générale des programmes de la Sécurité du revenu, mais le comité lui-même a été inactif et bien peu a été réalisé. Le dernier Budget des dépenses fait état d'une nouvelle initiative pour 1993-1994 : l'élaboration d'un cadre pour l'obligation de rendre compte, qui comporte des normes de service et des indicateurs de rendement.

18.34 Nous avons conclu qu'en ce qui concerne les normes de service, le Ministère éprouvait des difficultés à maintenir son effort et à faire preuve de leadership. La mise au point et la publication de normes de service, et l'établissement de rapports sur les résultats obtenus au regard de ces normes, aideraient la direction et le client à fixer son attention sur la qualité et le niveau des services offerts.

18.35 À l'heure actuelle, le Ministère offre à sa clientèle un service de qualité médiocre en ce qui concerne les appels relatifs aux prestations d'invalidité du Régime de pensions du Canada et les services téléphoniques relatifs aux pensions. De fait, le service offert au client pour les appels relatifs au Régime de pensions du Canada décline depuis de nombreuses années (voir les paragraphes 18.83 à 18.88). On nous a fait savoir qu'aucune norme de service pour les appels ne sera adoptée tant que les arriérés dans le traitement des dossiers n'auront pas été éliminés.

18.36 Pour les aînés qui ont affaire au Ministère au sujet de leur pension, les contacts se font généralement par l'intermédiaire des 69 centres de services aux clients ouverts à temps plein et des 208 autres centres de services aux clients ouverts à temps partiel, que ce soit par téléphone, par lettre ou en personne. Bien évidemment, ce sont les communications par téléphone qui sont les plus frustrantes. Le problème n'est pas nouveau. Déjà, dans notre rapport de 1985, nous avions souligné la médiocrité du service téléphonique, notant alors que le Ministère avait reconnu le problème dès 1977 et que celui-ci allait s'aggravant. La tendance ne fait donc que se maintenir.

18.37 Les centres de services aux clients et les bureaux régionaux du Ministère reçoivent quatre millions d'appels téléphoniques par année, mais sept autres millions d'appels sont interrompus ou abandonnés en cours de route par les personnes appelantes. Selon le plan opérationnel du Ministère pour 1993-1994, il ressort de la surveillance continue du service téléphonique que le niveau et la qualité de ce service continuent à décroître. Dans le plan, on déclare que des changements technologiques et organisationnels n'entraîneraient que des améliorations marginales. La solution pourrait être de réduire les besoins de communiquer par téléphone avec le Ministère.

18.38 Nous avons constaté que le Ministère n'avait pas déterminé pourquoi les aînés sont si nombreux à s'adresser à lui par téléphone. L'explication des problèmes réside partiellement dans l'inefficience de certaines méthodes de communication et d'administration, comme celles que nous décrivons dans le présent chapitre. L'un des problèmes est attribuable à la conception des formulaires. Il y a 14 formulaires de la Sécurité de la vieillesse et du Régime de pensions du Canada que les aînés peuvent avoir à remplir. Or, un seul de ces formulaires, la demande pour la Sécurité de la vieillesse, est conforme aux lignes directrices adoptées par le Ministère lui-même pour les communications par écrit avec les aînés.

18.39 L'absence de normes de service et d'une mesure régulière des niveaux de service explique en partie les lacunes dans la reddition de comptes en ce qui touche le rendement des programmes. Les aînés, le public et les parlementaires ne sont pas en mesure de savoir quel service ils sont en droit d'attendre de ces programmes, ni dans quelle mesure le Ministère répond aux attentes.

18.40 À la rubrique des normes de service, le document de la Partie III du Budget des dépenses , pour 1993-1994, rend compte du niveau et de la qualité du service téléphonique offert par les programmes de sécurité du revenu. Nous avons constaté, cependant, que cette information était incomplète. On n'indique pas la norme de service en usage et on ne précise pas que le niveau et la qualité du service déclinent. Il est clair que, dans ce cas, le Budget des dépenses ne rend pas compte des résultats obtenus, contrairement à ce qui est préconisé par l'initiative gouvernementale concernant les normes de service et par le plan d'action du Ministère en matière de service au client.

La qualité de l'examen des programmes varie

18.42 Cette année, nous avons examiné ces deux fonctions pour l'ensemble de l'administration fédérale (voir les chapitres 7, 8, 9 et 10). Le Ministère a fait partie de ces deux examens. Pour faire le lien entre ces examens et notre vérification relative aux programmes pour les aînés, nous avons examiné certains rapports récents de vérification et d'évaluation qui portaient autant sur les programmes de pensions pour les aînés que sur les programmes de contribution pour les aînés.

18.43 Nous avons examiné trois vérifications effectuées par la Division de la vérification interne du Ministère sur les programmes offerts aux aînés, et nous avons conclu dans chaque cas que la planification des tâches était satisfaisante et que les constatations étaient suffisamment étayées. Nous avons toutefois relevé quelques occasions d'amélioration dans l'exercice d'évaluation des risques qui venait appuyer le plan annuel de vérification interne.

18.44 Nous avons examiné, à partir d'études d'évaluation des programmes pour les aînés, la planification, la portée, la qualité, les constatations et l'utilisation des résultats. Notre examen nous a permis de constater que les études d'évaluation menées sur Nouveaux Horizons et sur le Programme d'autonomie des aînés, en 1989 et 1992 respectivement, ne se conformaient pas à nos critères dans ces secteurs. Certaines de nos constatations relatives à ces études sont présentées aux paragraphes 18.106 à 18.108.

18.45 Nous avons constaté que l'évaluation du programme de la Sécurité de la vieillesse, réalisée en 1992, abordait de façon appropriée les diverses attentes à l'égard de ce programme, et nous avons conclu à la fiabilité des résultats. Toutefois, l'étude d'évaluation n'a pris fin que récemment, ce qui nous a limités dans notre capacité d'évaluer son utilisation par le Ministère.

Les documents liés à l'obligation de rendre compte ne donnent pas ce qu'on pourrait en attendre

18.47 La lettre de déclaration de la direction est un énoncé qui confirme la qualité du processus relatif à la Partie III et du produit final lui-même. Le Ministère considère avant tout la lettre de déclaration comme une lettre d'accompagnement pour la présentation de la Partie III. Pour nous, la déclaration répond à une nécessité beaucoup plus importante, car elle atteste de l'intégrité de l'information présentée par le Ministère dans son Budget des dépenses .

18.48 Au cours de notre vérification, nous avons relevé un certain nombre de lacunes dans l'information relative aux programmes pour les aînés, communiquée à la Partie III. Par exemple, la présentation des résultats de l'évaluation des programmes était insatisfaisante, tant au plan du moment choisi pour la présentation qu'au plan du contenu. Plusieurs autres lacunes sont notées dans ce chapitre.

18.49 Le Ministère est connu depuis longtemps pour présenter ses rapports annuels bien après les échéances. Les retards dans la présentation des rapports annuels exigés sur le Régime de pensions du Canada et le programme de la Sécurité de la vieillesse affaiblissent l'obligation de rendre compte des programmes pour les aînés. Dans son huitième rapport, en septembre 1992, le Comité des comptes publics (CCP) déclare : «Des rapports annuels importants comme ceux sur la Sécurité de la vieillesse, sur le Régime de pensions du Canada et sur les Allocations familiales sont tous en retard. Le Comité se demande si Santé et Bien-être social Canada a exprimé la volonté de produire à temps ses rapports statutaires en mettant en place les mécanismes appropriés.» En nous appuyant sur notre examen, nous croyons pouvoir répondre par la négative à la question du CCP.

18.50 Le Ministère s'est engagé devant le Comité des comptes publics à déposer les rapports pour 1989-1990 et 1990-1991 sur la Sécurité de la vieillesse et le Régime de pensions du Canada en octobre 1992. Or, il n'a pas tenu ses engagements. Le Ministère projette maintenant de déposer ces rapports avant la fin de décembre 1993. Nous estimons que des rapports en retard de trois ans ont donc peu de valeur, pour les parlementaires comme pour les autres lecteurs.

18.51 Pour améliorer la planification générale des programmes pour les aînés et le processus de rapport des résultats, le Ministère devrait :

• s'assurer, au cours de l'élaboration de la politique fédérale relative au vieillissement, qu'il y ait coordination des activités de planification, de mise en oeuvre et de communication en ce qui a trait aux programmes de pensions et aux autres programmes pour les aînés;
• établir des normes de service conformes à la politique de l'administration fédérale et faire rapport, au Parlement et au public, du rendement obtenu en regard de ces normes;
• s'assurer que l'information sur les programmes pour les aînés que renferme la Partie III du Budget des dépenses est exacte, complète et présentée de manière compréhensible, et que les rapports annuels exigés par la loi sont déposés en temps opportun.

Santé Canada convient qu'une grande quantité de travail de développement est encore nécessaire en ce qui concerne les normes de service et le Ministère s'engage à faire des progrès importants au cours de la prochaine année.

Santé Canada étudiera cette recommandation dans le contexte de la restructuration gouvernementale pour déterminer quels changements sont nécessaires dans le budget. Une étude indépendante après la présentation du budget sera également envisagée; cela amènerait à faire des changements, s'ils sont nécessaires, avec un an de retard. De plus, le Ministère reconnaît qu'il faut plus de ponctualité dans la présentation des rapports statutaires annuels.

Les programmes de pensions

Le coût des programmes de pensions croîtra de façon importante au cours des années à venir

18.53 Il est généralement admis que les programmes de pensions ont atteint leurs objectifs, qui étaient de remplacer en partie les revenus perdus au moment de la retraite ou de réduire le niveau de pauvreté chez les personnes âgées. Dans son rapport de 1992 intitulé Les nouveaux visages de la pauvreté , le Conseil économique du Canada déclare : «Aujourd'hui, les personnes âgées sont dans une bien meilleure situation que ne l'étaient leurs parents lorsqu'ils ont pris leur retraite... Cette amélioration traduit surtout l'importante réduction de l'incidence et de la gravité de la pauvreté chez les personnes âgées, résultat de la mise en place de meilleurs programmes de sécurité du revenu destinés aux 65 ans et plus.»

18.54 Une évaluation récente du programme de Sécurité de la vieillesse, réalisée par le Ministère lui-même, aboutit aux mêmes constatations. Le rapport d'évaluation, publié en 1992, conclut que le programme remplit globalement son rôle au sein du système de revenu de retraite en offrant une aide suffisante, susceptible de remplacer le revenu. Une évaluation du Régime de pensions du Canada est en cours. La pièce 18.6 montre l'amélioration de la situation des aînés, en termes de revenus, survenue au cours de la période de dix ans, de 1981 à 1991.

18.55 En 1992-1993, les prestations versées pour la Sécurité de la vieillesse et le Supplément de revenu garanti totalisaient 19,1 milliards de dollars. Quant aux prestations du Régime de pensions du Canada, paiements d'invalidité et aux orphelins non compris, elles représentaient la même année 10,7 milliards de dollars. Au cours des cinq dernières années, le montant total de toutes ces prestations est passé de 22 milliards à 30 milliards de dollars. Cette augmentation rapide est attribuable à l'inflation (les deux grands programmes sont entièrement indexés aux augmentations de l'indice des prix à la consommation), ainsi qu'à l'augmentation du nombre des aînés et au fait que ces derniers vivent aussi plus longtemps.

18.56 Comme le Régime de pensions du Canada, la Sécurité de la vieillesse est un programme de pensions par répartition. En fait, cela est encore plus vrai, vu que la Sécurité de la vieillesse n'a pas de réserve pour éventualités, contrairement au Régime de pensions du Canada. Les prestations de la Sécurité de la vieillesse sont financées au jour le jour, à partir des recettes générales du gouvernement. En 2021, avec le vieillissement de la population canadienne (ou, plus précisément, l'augmentation du nombre des personnes âgées de 65 ans et plus), le coût réel (en dollars constants) du programme de la Sécurité de la vieillesse aura doublé en importance (voir la pièce 18.7 ).

18.57 Au cours de la même période à peu près, le même phénomène démographique aura pour effet de multiplier par deux le coût du Régime de pensions du Canada. Dans le cas du Régime, toutefois, ce sont ceux qui y contribuent qui assumeront les frais. Ainsi, le taux actuel de cotisation combinée de l'employeur et de l'employé, qui est de cinq pour cent, aura doublé en 2016 et atteindra 13 p. 100 en 2030. L'avenir des prestations de la Sécurité de la vieillesse, comme celui des prestations du Régime de pensions du Canada, dépend de la mesure dans laquelle les générations à venir voudront bien verser les cotisations requises et seront en mesure de les verser. On devrait pouvoir disposer sur-le-champ d'information sur les coûts futurs des deux programmes.

On produit peu d'information pour améliorer la compréhension du public en ce qui a trait au Régime de pensions du Canada

18.59 Des sondages récents révèlent que la confiance dans les régimes de pensions de l'État est érodée et que l'attitude générale à l'égard des pensions et de la planification de la retraite est en train de changer. Selon une enquête menée pour le Ministère, si 98 p. 100 des Canadiens connaissent l'existence du Régime de pensions du Canada, 13 p. 100 seulement croient que tous les Canadiens pourront en bénéficier dans l'avenir; 50 p. 100 pensent qu'il subira tôt ou tard des restrictions et 28 p. 100, qu'il finira par disparaître totalement.

18.60 En sa qualité d'administrateur du Régime de pensions du Canada, le Ministère publie de l'information sur le Régime dans le Budget des dépenses et dans des rapports annuels. Toutefois, il ne diffuse que très peu d'information sur les éléments spécifiques du Régime ou sur ses modalités de financement et d'autres renseignements susceptibles d'accroître la compréhension du Régime de la part du public. Le ministre des Finances, qui détient des responsabilités précises en vertu de la Loi sur le Régime de pensions du Canada , a diffusé une bonne information sur son financement, mais la distribution en a été restreinte.

18.61 Il est important que les Canadiens sachent à combien s'élèveront leurs prestations et quels coûts elles représenteront. Le public devrait bénéficier d'une information complète et ponctuelle sur l'administration du Régime de pensions du Canada et sa capacité d'assumer les coûts futurs. Pour le bénéfice des parlementaires et d'autres lecteurs, nous présentons à la pièce 18.8 quelques renseignements fondamentaux sur le Régime, recueillis auprès d'une variété de sources.

La structure du cadre de gestion du Régime de pensions du Canada laisse à désirer

18.63 L'élément clé est que le Régime de pensions du Canada, contrairement à la Sécurité de la vieillesse, est financé par des cotisants plutôt qu'à même les recettes générales du gouvernement. Par conséquent, les décisions devraient être prises après un examen approprié du service aux clients du Régime et de leurs répercussions globales sur le Fonds. Ainsi, les coûts liés à l'administration et aux prestations doivent être examinés comme un ensemble; par exemple, il serait approprié de dépenser un dollar pour l'administration afin d'économiser quatre dollars de prestations. On n'a pas toujours tenu compte de ces éléments.

18.64 Bien qu'il y ait des plans au niveau de la direction générale des programmes de la Sécurité du revenu, il n'existe pas un seul plan pour orienter l'ensemble de la gestion du Régime de pensions du Canada. Si ce genre de plan était préparé, les prestations du bon montant pourraient être versées à la bonne personne et au bon moment, conformément aux dispositions législatives, et de façon rentable. La responsabilité de la réalisation du plan serait clairement attribuée.

18.65 Un certain nombre d'initiatives du Régime de pensions du Canada, qui sont actuellement en voie de réalisation, feraient partie du plan. En voici quelques-unes : la stratégie de communication, le projet de réévaluation de l'invalidité et le projet concernant le registre des gains. Dans le cadre de ces projets, le plan permettrait de répondre aux questions suivantes : Que voulons-nous atteindre? Où en sommes-nous à l'heure actuelle? Quels sont les buts? Comment évaluerons-nous nos progrès? Qui est responsable de l'atteinte des résultats? Par l'entremise de ce plan, on pourrait s'occuper des secteurs qui posent des problèmes comme les plus-payés et le service téléphonique.

18.66 La stratégie de communication du Régime de pensions du Canada est une initiative qui pourrait bénéficier de la mise en application d'un plan. On estime que les coûts de la stratégie sont de huit à dix millions de dollars sur une période de cinq ans allant jusqu'à 1997-1998. On a commencé à entreprendre les activités et à engager les dépenses pour la première année (1993-1994). Ces activités comprenaient des travaux préliminaires, dont l'élaboration d'un plan d'affaires. Cependant, les coûts de la stratégie ne sont pas justifiés par rapport aux avantages prévus, et ni la stratégie ou le budget en général n'ont été approuvés par la haute direction.

18.67 Le processus de prise de décisions et d'approbation concernant des initiatives du Régime est un élément important. Le ministre reçoit-il l'information nécessaire pour s'assurer qu'il assume correctement sa responsabilité en tant qu'administrateur du Régime? Il faut une structure de prise de décision et de reddition de comptes qui soit claire.

18.68 Les principes et les pratiques d'une saine gestion discutés ci-dessus pour le Régime de pensions du Canada devraient également s'appliquer au programme de la Sécurité de la vieillesse. La section sur les plus-payés donne les grandes lignes des points faibles qui existent dans les deux programmes. Les pertes énormes qu'engendrent les plus-payés accroissent les coûts des programmes et en compromettent l'intégrité.

Il y a de graves lacunes dans la gestion des plus-payés de pensions

18.70 Nous avons examiné les systèmes qui étaient alors en place ainsi que les règles concernant les plus-payés de pensions qui étaient suivies dans le Ministère. Nous avons conclu que les activités liées à la détection, à l'enregistrement et au recouvrement des plus-payés n'étaient pas gérées de façon rentable. Nous avons constaté que la plupart des plus-payés pouvaient être causés par des insuffisances dans deux activités de programme clés - la réévaluation de l'invalidité dans le cadre du Régime de pensions du Canada et le renouvellement du Supplément du revenu garanti. Les systèmes et les procédés visant l'enregistrement, le contrôle et le recouvrement des plus-payés étaient loin de respecter les normes minimales applicables à ce genre de comptes.

18.71 Des prestations versées à des personnes qui n'y ont pas droit ou des montants de prestations incorrects que reçoivent des bénéficiaires constituent des plus-payés. Les efforts déployés dans le passé pour prévenir et détecter les plus-payés ont été minimes et grandement inefficaces. Une nouvelle politique sur les plus-payés, établie en 1991, a aidé à effectuer la radiation de plus-payés, mais n'a pas abordé les activités de détection et de recouvrement des plus-payés. En 1992, le Ministère a envoyé au Conseil du Trésor une lettre dans laquelle il proposait que les sommes recouvrées devraient être utilisées pour entreprendre des activités de recouvrement et de contrôle qui ont trait aux programmes législatifs. On a laissé entendre qu'une telle démarche permettrait aux contribuables canadiens de réaliser des économies importantes. Aucune décision n'a été prise à l'égard de cette proposition.

18.72 Le ministère de la Santé nationale et du Bien-être social ne tient pas d'information sur l'étendue des plus-payés. Nous avons établi une estimation du chiffre total en combinant de l'information provenant de plusieurs sources au sein du Ministère (voir la pièce 18.9 ).

18.73 En février 1993, dans un rapport sur les plus-payés en vertu du programme de la Sécurité de la vieillesse et du Régime de pensions du Canada, le Ministère a fixé un chiffre prudent de 70 millions de dollars et une limite maximale de 108 millions de dollars. Ces chiffres ne comprennent pas les plus-payés prévus qui ont trait aux activités liées à la réévaluation de l'invalidité dans le cadre du Régime de pensions du Canada et au renouvellement du Supplément de revenu garanti.

Deux secteurs des programmes engendrent la plus grande partie des plus-payés

18.75 Le Ministère a confirmé nos constatations au début de 1993. Dans son rapport, il a précisé que des réévaluations fondées sur les preuves de revenu d'emploi devaient être faites de façon régulière. Comme cette mesure n'a pas toujours été prise, des plus-payés extrêmement élevés ont été versés et on ne pourra peut-être jamais les recouvrer complètement. Par conséquent, le Régime essuie des pertes considérables. Cette conclusion a été formulée à partir des résultats d'un projet pilote, en 1991-1992. Dans le cadre de ce projet, on a examiné 320 cas où les registres d'impôt sur le revenu montraient des gains considérables dans les années au cours desquelles la personne recevait des prestations d'invalidité. Au total, 170 cas font encore l'objet d'un examen, 46 réévaluations sont terminées et des plus-payés d'un montant de 1,2 million de dollars ont été enregistrés.

18.76 Au printemps de 1993, un projet de réévaluation de l'invalidité a été lancé dans le but d'examiner les insuffisances à court et à long termes. La question prioritaire était la réévaluation du groupe de bénéficiaires d'une pension d'invalidité présentant des risques élevés, qui ont déclaré des gains au ministère du Revenu national. Des listes de ces bénéficiaires sont reçues tous les trois mois, mais elles accusent des arriérés de une à une année et demi. Les personnes qui reçoivent des prestations d'invalidité peuvent retirer des revenus d'emploi pendant plusieurs années avant que cette situation soit décelée et que soient entreprises des mesures de recouvrement. À long terme, l'activité de réévaluation de l'invalidité fera partie du nouveau réseau de prestation des services aux clients, ce qui devrait être terminé en 1997. Même si le rendement du capital investi est pris en compte dans le cadre d'un projet, le Ministère n'a pas précisé le montant de plus-payés qu'il s'attend à déceler et à recouvrer durant le déroulement du projet de réévaluation.

18.77 Le processus de renouvellement du Supplément de revenu garanti est une autre cause importante de plus-payés. Dans le chapitre sur les Notes de vérification de notre rapport de 1991, nous avons fait remarquer que des versements en trop ou en moins importants dans le paiement des prestations en vertu du programme de Supplément de revenu garanti se produisaient chaque année.

18.78 En août 1992, le Ministère a informé le Comité des comptes publics que la procédure avait été remaniée pour qu'un examen des demandes de renouvellement du Supplément de revenu garanti puisse être fait de façon uniforme et plus rigoureuse. Cette nouvelle procédure devait être en place au moment du traitement des renouvellements du Supplément de revenu garanti de 1993. Notre vérification nous a permis de constater que certains nouveaux procédés étaient en place, mais qu'ils n'étaient pas appliqués de façon constante et que les mesures correctives pour la plupart n'ont pas empêché de toute manière qu'il se fasse des paiements erronés. Un grand nombre de Canadiens admissibles aux prestations ne reçoivent pas encore le montant du supplément de pension auquel ils ont droit.

18.79 Le processus utilisé pour déterminer l'admissibilité aux prestations du Supplément de revenu garanti est fondamentalement inefficient. L'admissibilité aux prestations est fondée sur l'estimation par le requérant du revenu de l'année précédente, qui est ensuite rectifiée, si nécessaire, pour refléter le revenu réel tel que déterminé par la cotisation établie par le ministère du Revenu national. Les coûts administratifs directs liés au processus de renouvellement annuel, représentent à eux seuls environ quatre millions de dollars. Selon les prévisions les plus récentes du Ministère, les plus-payés annuels du Supplément de revenu garanti représentent un montant pouvant atteindre 40 millions de dollars. Le Ministère nous a informés qu'il envisage des transferts de données sur le revenu pour vérifier le revenu à mesure que les déclarations d'impôt sont traitées, éliminant par le fait même une grande partie des plus-payés.

18.80 Les systèmes et les procédés qui sont en place pour l'enregistrement et le recouvrement des plus-payés sont complètement insatisfaisants. Les commis aux prestations sont responsables de la tenue des comptes, y compris l'enregistrement et le recouvrement des plus-payés. Cependant, le Ministère ne contrôle pas le processus régulièrement pour veiller à ce que les mesures appropriées soient prises. Les montants recouvrés ne sont pas régulièrement additionnés par chacun des bureaux ou par chacune des régions. À l'échelle nationale, l'information sur les plus-payés est réunie seulement à la fin de l'année pour la présentation de rapports dans les Comptes publics. Le montant des plus-payés de la Sécurité de la vieillesse et du Régime de pensions du Canada enregistrés (comptes débiteurs), au 31 mars 1993, s'élevait à 70 millions de dollars.

18.81 Le Ministère n'a pu nous fournir des données complètes ou fiables, même sur les plus-payés qui étaient enregistrés. Les changements d'une année à l'autre dans les montants des plus-payés ne peuvent être expliqués.

18.82 En résumé, le Ministère n'a pas bien en main la situation relative aux plus-payés. Des prestations sont versées à des personnes qui n'y ont pas droit. Les systèmes actuels ne permettent pas aux gestionnaires de déterminer les montants en question ou de gérer les recouvrements de manière efficiente. Qui plus est, le Ministère n'a pas l'organisation nécessaire qui lui permet d'entreprendre des activités d'exécution comme le recouvrement des plus-payés.

Le processus d'appels visant le Régime de pensions du Canada accuse de sérieux arriérés et est inefficient

18.84 Dans le cadre du programme de la Sécurité de la vieillesse, un requérant peut demander la réévaluation de sa demande d'une pension et, s'il n'est pas satisfait de la décision prise, il peut interjeter appel auprès d'un tribunal de révision de la Sécurité de la vieillesse. Nous avons constaté que le processus d'appel à deux paliers pour le programme permettait de régler de façon satisfaisante les quelques cas qui sont reçus. Le processus est simple, rapide et non officiel, et les cas sont entendus dans la région où les appelants habitent.

18.85 La Loi sur le Régime des pensions du Canada prévoit trois paliers d'appel. Le premier palier, celui du ministre, est administré par le Ministère. Ensuite, on peut interjeter appel à un tribunal de révision du Régime de pensions du Canada, qui est indépendant. Et, enfin, on peut interjeter appel à la Commission d'appel des pensions.

18.86 Plus de 90 p. 100 des appels portent sur les demandes de prestations d'invalidité du Régime de pensions du Canada. Les statistiques sont alarmantes. Au cours des cinq dernières années, le pourcentage des demandes de prestations d'invalidité qui ont été refusées a augmenté régulièrement et il atteint 44 p. 100. Durant la même période, le pourcentage d'appels interjetés à l'égard de ces prestations refusées a également augmenté; il est passé de 36 p. 100, en 1988-1989, à 60 p. 100 en 1992-1993. Les statistiques des années précédentes laissent à penser que la plupart des personnes qui ont interjeté appel auront gain de cause.

18.87 Les stratégies adoptées dans le passé n'ont pas réussi à éliminer les retards dans le traitement des appels au premier palier. À la fin de mars 1993, plus de 17 000 cas n'avaient pas été traités. Actuellement, une personne doit attendre près d'une année pour qu'un appel interjeté au premier palier soit traité. Si une personne a recours aux trois paliers d'appel, elle devra attendre en moyenne de deux à trois ans pour que son cas soit réglé. Les efforts actuels pour éliminer les retards dans le traitement des cas au premier palier feront probablement repousser les retards aux tribunaux de révision.

18.88 Le processus d'appels au premier palier accuse de sérieux retards et est inefficient. La situation qui prévaut - c'est-à-dire des systèmes désuets, de piètres communications et des ressources insuffisantes - est maintenant inacceptable autant pour les gestionnaires que pour les clients. Les coûts à engager pour corriger cette situation sont considérables et seront assumés par le Régime de pensions du Canada. Vers la fin de 1992, le Ministère a commencé à prendre des mesures pour éliminer les retards au premier palier; pour ce faire, il a embauché des contractuels et des employés nommés pour une période déterminée. Comme conséquence, cette initiative fera augmenter le coût du processus d'appels de plus de trois millions de dollars en 1993-1994. Le processus coûtera à ce moment-là entre huit et dix millions de dollars.

Un remaniement majeur de la prestation des programmes de pensions est en cours

18.90 Le projet de remaniement des programmes de sécurité du revenu se poursuivra jusqu'en 1997, au coût de plus de 250 millions de dollars. On devrait pouvoir étudier et régler un grand nombre de problèmes particuliers dans les programmes. Plusieurs de ces problèmes portent sur des secteurs où le niveau de service aux clients est inacceptable, comme le service téléphonique et le processus d'appels. D'autres portent sur des secteurs où des centaines de millions de dollars sont versés incorrectement en prestations. La pièce 18.10 montre les dépenses estimatives pour le temps que durera le projet.

18.91 Ces problèmes ne sont pas nouveaux; en fait, comme nous l'avons mentionné plus tôt, un grand nombre d'entre eux existent depuis des années. Plusieurs initiatives antérieures visant l'amélioration des méthodes et des systèmes des programmes de sécurité du revenu ont été amorcées. Certaines initiatives, comme les améliorations apportées à l'ancien programme des Allocations familiales, étaient terminées, tandis que d'autres ne l'étaient pas. Pendant ce temps, le volume de travail relié au programme de la Sécurité de la vieillesse et au Régime de pensions du Canada continuait d'augmenter en raison de facteurs démographiques. De plus, les ressources devenaient de plus en plus limitées et la capacité réduite des systèmes informatiques existants - élaborés il y a 25 ans - était devenue plus évidente au point qu'en 1991, une solution exigeant des dépenses de 250 millions de dollars était jugée nécessaire.

18.92 Nous avons examiné le projet de remaniement pour déterminer si l'on respectait les critères généralement reconnus en matière de développement de grands systèmes, y compris ceux qui comportaient des éléments majeurs de la technologie d'information. Nous l'avons également examiné pour déterminer si les politiques et les lignes directrices du Conseil du Trésor concernant les grands projets de l'État étaient respectées. Nous avons constaté que le processus et la structure de gestion relatifs au projet respectaient ces critères à tous égards importants.

18.93 Nous nous sommes particulièrement intéressés au cadre de reddition de comptes pour le projet de remaniement des programmes de la sécurité du revenu. Bien que la planification ait été amorcée il y a quatre ans, la plupart des avantages tirés du projet ne pourront être précisés que lorsque la mise en oeuvre sera bien en cours en 1995. Au 31 mars 1993, une somme d'environ 30 millions de dollars y avait été consacrée (voir la pièce 18.11 ).

18.94 L'information sur le projet de remaniement est communiquée au Parlement principalement dans le supplément de la Partie III du Budget des dépenses qui porte sur les grands projets de l'État. Nous avons examiné le supplément et d'autres données qui s'y rattachent dans la Partie III de 1993-1994 et nous avons conclu que ces renseignements respectaient les normes de rapport établies par le Bureau du contrôleur général du Canada. Nous avons constaté que les coûts de deux projets, pour 1993-1994, qui avaient une différence de 3,5 millions de dollars entre les montants, figuraient dans le document, ceci sans explication. Nous avons également examiné le premier rapport périodique sur les résultats du projet qui a été présenté, tel que requis, au Conseil du Trésor en janvier 1993. Ce rapport a satisfait également aux exigences stipulées.

18.95 Les coûts élevés liés aux problèmes actuels - en ce qui a trait aux plus-payés et au service médiocre - continueront d'exister jusqu'à ce que des solutions soient mises en application. Les retards dans la mise en application de solutions entraînent des dépenses très importantes. Selon les prévisions du Ministère, des plus-payés de prestations d'un montant de un milliard de dollars pourraient exister et ne pas être décelés jusqu'à ce que le processus de mise en application soit terminé en 1997. Cependant, à cette étape-ci du projet de remaniement, il est impossible de déterminer dans quelle mesure les problèmes dans la mise en oeuvre des programmes, comme les plus-payés, seront étudiés et corrigés.

18.96 Le Ministère devrait essayer de mieux faire comprendre les programmes de pensions au public, et il devrait pour cela :

• présenter, dans la Partie III du Budget des dépenses et dans les rapports annuels, de l'information sur les coûts futurs des programmes de la Sécurité de la vieillesse et du Régime de pensions du Canada;
• communiquer aux cotisants et aux bénéficiaires du Régime de pensions du Canada une information meilleure et plus abondante sur ses prestations, sur les dispositions financières et sur les coûts actuels et futurs.

• élaborer, pour le Régime de pensions du Canada, un cadre de gestion qui incorpore une structure décisionnelle claire et un plan annuel pour faire en sorte que l'on s'acquitte de manière appropriée des responsabilités administratives;
• instaurer des mesures qui empêcheront les plus-payés et, le cas échéant, permettront de les déceler et de recouvrer les sommes en cause en se servant, dans toute la mesure du possible, de l'information qui provient du ministère du Revenu national;
• élaborer des systèmes et des procédés améliorés pour contrôler et recouvrer les plus-payés connus.

Dans le cas du Régime de pensions du Canada, on pourrait inclure de l'information comme celle qui porte sur les taux prévus de cotisation et qui se trouve dans le rapport actuariel du Bureau du surintendant des institutions financières. Une équipe des communications du Régime de pensions du Canada a récemment mis en oeuvre une stratégie qui permettra de fournir plus d'information aux Canadiens. Les communications sont une des grandes préoccupations du Conseil consultatif du Régime de pensions du Canada; celui-ci a établi un sous-comité chargé d'aider le Ministère à dissiper certains malentendus.

Comme l'a noté le vérificateur général, de nombreux organismes participent à l'administration du Régime de pensions du Canada. Étant donné cette structure administrative, on a commencé, en juin 1993, une étude du genre d'information sur l'efficacité dont on a besoin pour une meilleure gestion du Régime de pensions du Canada dans une perspective intégrée et une meilleure communication de l'information sur le rendement du Régime en tant qu'entité. Ces travaux ont récemment été présentés à un sous-comité du Conseil consultatif du Régime de pensions du Canada; ils seront discutés à la prochaine réunion plénière du Conseil, à la fin de septembre 1993.

La Direction générale poursuit activement, avec le ministère du Revenu national, des discussions qui portent sur deux secteurs où l'usage de données sur les revenus d'emploi permettra de prévenir et de détecter les plus-payés.

Un examen opérationnel officiel de l'application de la politique sur les plus-payés a été effectué en mars 1993. D'après cet examen, la politique serait généralement appliquée correctement, mais il y aurait quelques carences. À titre de suivi, on a établi, en avril 1993, un groupe d'étude chargé de trouver et de recommander des moyens de renforcer les processus de détection, de contrôle et de recouvrement des plus-payés au titre du Régime de pensions du Canada. Le groupe d'étude a été également chargé de trouver des moyens d'empêcher les plus-payés.

De plus, la Direction générale mène actuellement deux projets dont le but est de détecter, dès que possible, les bénéficiaires de prestations d'invalidité qui reprennent un emploi lucratif, de manière que le versement des prestations d'invalidité au titre du Régime de pensions du Canada puisse cesser dès que possible après la fin de l'admissibilité. Ces projets visent également à automatiser le processus de détection des bénéficiaires qui n'ont pas droit aux prestations, de manière à empêcher l'accumulation des plus-payés tout en minimisant les ressources nécessaires pour contrôler les coûts législatifs.

La Stratégie à l'égard des aînés

Planification et organisation médiocres de la Stratégie de 1988 à l'égard des aînés

18.99 Le budget original d'une durée de cinq ans, doté d'un montant de 197 millions de dollars a, par la suite, été réduit à 183 millions de dollars dans le cadre du programme de réduction des dépenses à l'échelle de l'administration fédérale. On n'a dépensé que la somme de 144 millions de dollars. La Stratégie a été renouvelée en 1993 et on y affectera 170 millions pour les cinq prochaines années (voir la pièce 18.12 ).

18.100 Le Ministère a consacré peu de temps à la consultation et à l'analyse des besoins avant d'annoncer la Stratégie de 1988 à l'égard des aînés. Sans cette analyse, il est difficile de savoir si la Stratégie porte sur les questions les plus importantes qui touchent les aînés et d'évaluer dans quelle mesure les éléments de la Stratégie répondent aux besoins déterminés.

18.101 Des objectifs n'ont été fixés ni pour l'ensemble, ni pour les éléments du nouveau programme. Des fonds ont été accordés à diverses directions générales du Ministère, mais aucun mécanisme n'a été établi pour situer le rendement financier global et en faire rapport. Le manque d'organisation et l'absence d'objectifs clairs au niveau de la Stratégie peut avoir contribué à un manque d'orientation au niveau du programme.

18.102 Nous avons également constaté un manque de planification relativement à la mise en application de la Stratégie. Par exemple, le Programme d'autonomie des aînés a fait face à des problèmes d'organisation et de mise en marche, et seulement 20 p. 100 du budget de la première année a été dépensé. Ce n'est qu'après deux années d'activité que les gestionnaires de programme ont établi un cadre visant l'orientation des activités de mise en application, l'établissement des questions prioritaires, l'amélioration de l'information au public et la formation du personnel.

Les modalités de contribution des programmes pour les aînés étaient bien gérées

18.104 Nous avons constaté que la mise en oeuvre du programme Nouveaux Horizons coûtait beaucoup plus cher que le Programme d'autonomie des aînés. En 1992-1993, à peu près 25 cents de chaque dollar consacré au programme Nouveaux Horizons ont servi à des activités administratives. Cela est survenu parce que les contributions dans le cadre du programme Nouveaux Horizons sont réparties selon les circonscriptions électorales fédérales, ce qui nécessite le déplacement des employés dans chacune de ces circonscriptions pour aider les aînés à préparer leurs demandes de fonds. Le Conseil du Trésor a demandé au Ministère d'examiner ces programmes de manière à réduire le niveau des ressources nécessaires à leur administration.

La Stratégie à l'égard des aînés a été renouvelée sans que l'on ait fait un compte rendu complet des résultats des cinq premières années

18.106 En général, nous avons constaté que la direction n'avait pas examiné les buts et les résultats des programmes pour les aînés pour aider à la planification du renouvellement et que l'efficacité de l'ensemble de la Stratégie de 1988 n'avait pas non plus été évaluée. La dernière évaluation du programme Nouveaux Horizons remonte à 1989, un an après que l'on ait décidé d'augmenter le financement du programme de 50 p. 100. Une récente activité d'évaluation a porté surtout sur le Programme d'autonomie des aînés.

18.107 Nous avons constaté que les résultats de l'évaluation qui figurent dans la documentation de 1993 sur le renouvellement de la Stratégie induisaient en erreur quant à l'efficacité des deux programmes. Les constatations de l'évaluation de 1989 du programme Nouveaux Horizons ont été communiquées, même si on n'avait pas fait d'effort pour les mettre à jour. D'après notre examen de l'étude d'évaluation, nous avons conclu que les constatations du Ministère relativement aux résultats des programmes n'étaient pas valables.

18.108 Une étude de 1992 du Programme d'autonomie des aînés n'a pas recueilli de données sur les résultats des dépenses ou n'a pas évalué le programme en fonction des buts concernant l'accroissement de l'autonomie et de la qualité de vie des aînés. Néanmoins, le rapport de l'étude concluait que les fonds du programme étaient dépensés judicieusement en vue de réaliser les objectifs fixés et qu'il y avait déjà des répercussions importantes et positives sur les aînés.

18.109 L'absence d'un cadre de reddition de comptes au sein de la Stratégie à l'égard des aînés est un problème important. Dans le Budget des dépenses du Ministère, on ne décrit pas la Stratégie, on ne mentionne pas ses dépenses et on n'indique pas ses réalisations. Par exemple, la Stratégie est mentionnée plusieurs fois dans la Partie III du Budget des dépenses de 1993-1994; cependant, les programmes qui font partie de la Stratégie n'y sont pas précisés. De même, l'expiration de la Stratégie de 1988 et les répercussions sur les niveaux de financement du programme n'y sont pas expliquées. Comme la Stratégie n'avait pas été établie comme une initiative distincte, il est également difficile de déterminer qui doit répondre de sa réussite ou de son échec.

18.110 En général, nous avons conclu que l'information permettant la prise de décisions à l'égard du renouvellement de la Stratégie à l'égard des aînés n'était pas suffisante. La Stratégie renouvelée a commencé à être mise en application sans que des données fiables, complètes et opportunes sur les résultats de la Stratégie initiale soient disponibles.

18.111 Afin d'accroître l'obligation de rendre compte des résultats de la Stratégie à l'égard des aînés, le ministère devrait :

• effectuer une évaluation de la Stratégie de 1988 à l'égard des aînés et en utiliser les résultats pour améliorer la mise en oeuvre du renouvellement de la Stratégie;
• désigner la Stratégie à l'égard des aînés comme une initiative distincte, dans le Budget des dépenses , en présentant les données financières actuelles et futures aussi bien que de l'information sur le rendement et l'efficacité des programmes et des composantes de la Stratégie.

Santé Canada analysera cette recommandation dans le contexte de la restructuration gouvernementale pour déterminer quels changements sont appropriés et possibles, étant donné la structure du budget.