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1993 — Rapport du vérificateur général du Canada

Vérificateur général adjoint : Shahid Minto
Vérificateur responsable : Jim Ralston

Points saillants

21.1 Afin d'améliorer la productivité et le service aux contribuables, le ministère du Revenu national a instauré un programme de transmission électronique des déclarations de revenus des particuliers, qui a été lancé à la grandeur du pays cette année. Ce programme s'appelle TED (transmission électronique des déclarations). Avec la TED, le Ministère a montré qu'il était déterminé à favoriser et à mettre au point des techniques nouvelles et innovatrices lui permettant de toujours mieux appliquer les lois fiscales.

21.2 Des statistiques ministérielles révèlent que le programme a été bien accueilli dès ses débuts. Près de 2,1 millions de contribuables ont eu recours à la TED pour produire leur déclaration de revenus de 1992, ce qui surpasse de loin les prédictions du ministère du Revenu national.

21.3 Au cours d'une mise en oeuvre par étapes, le Ministère a fait l'essai des systèmes de saisie et de transmission des données sur lesquels repose la TED. Les essais se sont révélés concluants.

21.4 La TED ne nécessite pas de support papier. Les contribuables utilisant la TED n'ont pas à présenter de pièces justificatives, à moins que le Ministère n'en demande. Le Ministère en a décidé ainsi sans une connaissance ni une évaluation exhaustives des répercussions d'une telle mesure sur l'observation volontaire. Les risques de pertes de recettes, si l'observation volontaire diminue chez les contribuables, pourraient ne pas être négligeables. Le Ministère doit améliorer et accroître les moyens qu'il prend pour surveiller les changements qui se produisent dans l'observation volontaire.

21.5 De nouveaux programmes de vérification, auxquels la TED a donné lieu, sont en cours. La plupart de ces programmes entrent réellement en fonction après l'envoi des chèques de remboursement ou des avis de cotisation initiale. Pour atténuer les risques de perte de recettes que comportent les déclarations informatisées (sans support papier), le ministère du Revenu national devrait mettre en marche son programme actuel de rapprochement de documents plus tôt, soit au moment où sont produites les déclarations de revenus.

Introduction

La transmission électronique des déclarations occupe une place de choix dans la conception que se fait Revenu national d'une administration fiscale efficiente

21.7 La transmission électronique des déclarations de revenus des particuliers est un exemple des techniques précitées. Introduite à la grandeur du pays cette année, la transmission électronique des déclarations a bouleversé les pratiques en matière d'application des lois fiscales. Elle aura des répercussions profondes, étant donné qu'elle est le précurseur de changements qui se feront également sentir dans le traitement des déclarations de revenus sur support papier. Des représentants du Ministère ont indiqué que le traitement des déclarations subissait sa plus profonde restructuration des 30 dernières années.

21.8 La transmission électronique permet aux contribuables de ne pas recourir à un support papier pour produire leur déclaration. Avec la TED, les renseignements fiscaux des particuliers sont envoyés par voie électronique à Revenu national, au moyen de lignes de communication. La TED ne fait pas appel au support papier : les contribuables qui utilisent la TED n'ont pas à présenter de pièces justificatives, à moins que le Ministère n'en exige. Toutefois, les contribuables devraient conserver ces renseignements pendant six ans.

21.9 La TED offre une chance unique à Revenu national de simplifier ses opérations. Selon le Ministère, la TED permettra de réduire le coût de l'entrée dans ses fichiers informatiques des renseignements des déclarations de revenus. La TED se traduit par une réduction des documents (sur support papier) à traiter, des erreurs de frappe et des erreurs de calcul que comportent les déclarations produites de la façon habituelle. En outre, elle permet de réduire les besoins d'installations d'entreposage du Ministère. Parmi les autres avantages de la TED, notons le fait que le Ministère dispose maintenant d'un nouveau moyen pour communiquer avec les préparateurs de déclarations et les spécialistes en logiciels. ( voir la photographie )

L'accueil réservé par les contribuables aux déclarations informatisées a dépassé les attentes de Revenu national

• faire remplir sa déclaration par un préparateur de déclarations, qui se chargera de la transmettre au Ministère par voie électronique;
• remplir lui-même sa déclaration sur support papier, puis demander à un préparateur de déclarations de la convertir au format TED;
• utiliser un logiciel de TED sur un micro-ordinateur pour remplir sa déclaration, puis fournir au préparateur une copie informatisée de la déclaration remplie.

21.11 Pour les contribuables, la transmission électronique de leur déclaration signifie qu'ils recevront plus tôt leur avis de cotisation et leur remboursement d'impôt. Elle permet de contourner les diverses étapes de traitement manuel (comme le tri, la mise en lots et la transcription des données) que suppose le traitement de déclarations sur support papier (voir la pièce 21.2 ). Ces étapes de traitement manuel, qui peuvent prendre jusqu'à trois semaines, sont automatisées dans le cas des déclarations transmises par voie électronique.

21.12 Les cotisations pour les déclarations informatisées sont établies en 14 jours environ, alors que le délai est de 3 à 8 semaines dans le cas des déclarations sur support papier. Les déclarations informatisées des contribuables qui ont demandé que leur chèque de remboursement soit viré automatiquement dans leur compte de banque sont traitées dans un délai qui peut être de huit jours seulement. En outre, les transmetteurs TED autorisés reçoivent un accusé de réception de Revenu national dans les heures qui suivent leur envoi.

21.13 Les statistiques de Revenu national montrent l'intérêt que suscite le programme TED (voir la pièce 21.3 ). Au cours de la première année d'exploitation du système TED à l'échelle nationale, près de 2,1 millions de contribuables ont eu recours à la TED (environ 11 p.100 des particuliers déclarants), ce qui dépasse de loin les prévisions du Ministère. Aux États-Unis, l'Internal Revenue Service a dû attendre trois ans avant d'atteindre ce pourcentage. Le Ministère estime que les particuliers qui ont utilisé la TED ont fait l'objet, en 1992, de cotisations totalisant 6,4 milliards de dollars en recettes fiscales fédérales, ce qui représente quelque 12 p. 100 de la totalité des recettes pour l'année. À l'heure actuelle, environ 95 p. 100 des déclarations de revenus des particuliers peuvent être transmises par voie électronique. En règle générale, toutes les déclarations, sauf celles qui sont complexes (contribuables décédés ou non-résidents, par exemple), sont admissibles.

21.14 Les données statistiques révèlent que les particuliers qui ont recours à la TED sont pour la plupart ceux qui s'attendent à recevoir de gros remboursements. Pour les déclarations de 1992, 78 p. 100 des contribuables qui ont utilisé la TED ont reçu des remboursements de 1272 $ en moyenne, contre 987 $ pour à la fois les déclarations sur support papier et les déclarations informatisées. Au cours des trois dernières années, le remboursement moyen pour les déclarations TED a constamment été plus élevé - d'au moins 20 p. 100 - que le remboursement moyen général.

21.15 Revenu national prévoit que le volume de déclarations TED doublera l'année prochaine, pour atteindre quatre millions de déclarations, soit environ 20 p. 100 de toutes les déclarations de revenus des particuliers. Pour l'avenir, le Ministère entend rendre la TED plus accessible aux particuliers, au coût le plus bas possible et tout en maintenant des normes de sécurité élevées. Comme objectif à long terme, le Ministère désire étendre la transmission électronique des déclarations aux corporations et aux fiducies.

Objectifs et étendue de la vérification

21.17 Notre vérification s'est déroulée dans plusieurs bureaux de Revenu national (bureau principal, six centres fiscaux et huit bureaux de district).

Observations et recommandations

Nouveau régime de traitement des déclarations

En procédant par étapes, Revenu national a mis le système TED en service, à l'échelle nationale, un an plus tôt que prévu

21.19 Le Ministère a procédé de façon systématique pour l'élaboration des systèmes de saisie et de transmission des données propres à la TED. Il a mis à l'essai cette technologie et vérifié l'accueil qui lui était faite, par étapes, aux cours d'opérations se déroulant dans l'Ouest, dans les Territoires du Nord-Ouest, au Yukon et au Québec. Cette mise en oeuvre par étapes a également remporté du succès à d'autres égards. Elle a permis au Ministère de vérifier les systèmes informatiques et de télécommunication qui soutiennent la TED, notamment leur puissance et leur temps de réponse selon différents volumes, et de mettre à l'épreuve les contrôles intégrés des systèmes, y compris ceux qui touchent la production d'accusés de réception.

21.20 Au cours de la mise en oeuvre par étapes, le Ministère a demandé aux Canadiens ce qu'ils pensaient de la TED comme solution de rechange à la production sur support papier, et s'est tenu au fait des aspects juridiques liés aux déclarations produites électroniquement et ne nécessitant pas de support papier. Il a également consulté des représentants des industries de la préparation et de la transmission des déclarations, ainsi que des représentants de l'industrie du logiciel.

L'absence d'une analyse coûts-avantages opportune affaiblit l'obligation de rendre compte de la TED

21.22 L'absence d'une analyse des coûts et des avantages prévus, au moment où a été prise la décision d'aller de l'avant avec la mise en oeuvre de la TED, affaiblit la responsabilité face au projet TED. Le fait qu'une analyse a été effectuée plus tard, bien que cette analyse n'ait pas servi à justifier la décision précitée et à établir un fondement pour l'obligation de rendre compte, apaise quelque peu nos préoccupations à ce sujet.

21.23 Il faut également, pour qu'il y ait une responsabilisation satisfaisante, un mécanisme approprié permettant de contrôler les coûts et les avantages escomptés. Bien qu'il contrôle les coûts de diverses activités et de divers éléments en rapport avec ses opérations, le Ministère ne croit pas qu'il soit pratique ou utile de surveiller de près les coûts de projets comme la TED. Nous partageons la préoccupation du Ministère selon laquelle un système de comptabilité complexe puisse ne pas valoir les efforts qu'il faudrait déployer pour l'appliquer à certains projets. Toutefois, nous pensons qu'il est possible, étant donné les techniques et les logiciels perfectionnés d'aujourd'hui, de trouver un système comptable qui soit économique et qui convienne à la plupart des situations.

21.24 En ce qui concerne les avantages, la dernière estimation du Ministère, en mai 1993, indique qu'il épargnera 62,5 années-personnes ou 1,8 million de dollars pour des activités de prétraitement, comme celles relatives à la salle du courrier, à la correction des erreurs, à la saisie et à l'entreposage, chaque fois qu'il traitera un million de déclarations TED. Le Ministère a commencé à réaffecter dans d'autres secteurs les employés dégagés grâce aux économies précitées. ( voir la photographie )

21.25 Le Ministère devrait effectuer en temps opportun une analyse coûts-avantages pour les projets comme la TED et mettre en place les systèmes nécessaires pour le contrôle des coûts.

Réponse du Ministère : Le Ministère est d'accord que l'analyse de rentabilité doit servir de base lorsqu'on recommande un projet. Comme vous le savez, la TED offre de réelles possibilités de rationalisation des opérations. Le Ministère possède déjà les systèmes appropriés pour vérifier les coûts des diverses activités et des éléments de l'ensemble des opérations. Toutefois, il considère que retracer les coûts propres aux projets tels que la TED n'est ni pratique ni significatif tant que ces projets ne deviennent pas des outils de soutien pour de nouveaux types d'activités.

Répercussions sur l'observation volontaire

La TED pourrait avoir des répercussions sur l'observation volontaire

21.27 Dans un environnement informatisé, Revenu national ne peut compter immédiatement sur des feuillets de renseignements et sur des reçus pour vérifier la pertinence et l'exactitude des revenus et des déductions indiqués par les contribuables. Avec les déclarations sur support papier, le Ministère dispose de feuillets de renseignements et de reçus au moment de l'établissement des cotisations initiales, feuillets et reçus qui font l'objet d'une certaine vérification. Si Revenu national trouve une erreur, ou soupçonne qu'un renseignement erroné a été donné sciemment, il peut apporter les corrections nécessaires immédiatement, et ainsi empêcher que l'erreur ou le renseignement erroné ne se reflète dans la cotisation visée. L'absence des feuillets et des reçus précités semble multiplier les possibilités que les avis de cotisation soient erronés. Des cotisations mal établies peuvent, à leur tour, donner lieu à des prestations sociales erronées, étant donné que ces prestations sont calculées d'après les renseignements fournis dans la déclaration de revenus.

21.28 En outre, il semble probable que les contribuables tenus de produire des feuillets de renseignements et des reçus veilleront davantage à ce que les montants qu'ils indiquent dans leur déclaration de revenus correspondent à ceux figurant sur ces feuillets et ces reçus. Le fait, pour les contribuables, de pouvoir compter sur un système où les déclarations ne nécessitent pas de support papier les amènera peut-être à négliger de conserver et d'utiliser des pièces justificatives et ainsi à faire des erreurs ou à donner des renseignements erronés. Bien sûr, les contribuables devraient toujours pouvoir fournir des pièces justificatives et être prêts à les présenter à Revenu national si celui-ci les leur demande.

21.29 Enfin, il peut y avoir des contribuables qui considèrent la disparition de l'exigence de produire des feuillets de renseignements et des reçus comme une occasion de tricher dans leur déclaration de revenus. Dans certains cas, il pourra s'agir de particuliers qui tentent délibérément et constamment de frauder le fisc; dans d'autres cas, il pourra s'agir de contribuables pour qui une erreur innocente non détectée une année par le Revenu national sera l'occasion de glisser une erreur moins innocente dans leur déclaration de l'année suivante. Nous nous préoccupons encore davantage de cette question depuis la publication de documents faisant état d'une économie souterraine au Canada. Ces documents semblent suggérer que de plus en plus de Canadiens rejettent l'économie officielle et se mettent à frauder le fisc.

21.30 Nous nous préoccupons de ce que le projet TED (sans support papier) du Revenu national puisse éventuellement entraîner un degré moindre d'observation volontaire de la part des contribuables, des problèmes accrus en ce qui concerne l'exécution et une perte importante de recettes fiscales par le gouvernement. Nous savons que le Ministère a, en règle générale, trois ans pour établir de nouvelles cotisations pour les déclarations de revenus des particuliers, et qu'il entend consacrer davantage de ressources aux programmes de vérification postcotisation. Ainsi, il y aurait recouvrement de recettes fiscales n'ayant pu être perçues. Cependant, le Ministère ne possède pas les ressources lui permettant de garantir que toute déclaration de revenus erronée fera l'objet d'une nouvelle cotisation. De plus, même dans le cas des déclarations qui font l'objet d'une nouvelle cotisation, il n'est pas sûr que le Ministère recouvre les sommes dues. Toutefois, nous prenons note qu'il est possible au Ministère de combler l'impôt exigible d'années antérieures par tout remboursement disponible pour une autre année.

21.31 En 1991, le Ministère a produit un rapport sur une évaluation qualitative des menaces et des risques que comporte la TED (sans support papier), au terme de laquelle il a éliminé la plupart des exigences de production sur support papier pour les déclarations TED de cette année-là. Pour le Ministère, il était primordial de passer en revue les déclarations de 1991 afin d'en déterminer les répercussions avant la mise en service à l'échelle nationale du système TED. En fin de compte, cependant, le Ministère a décidé de supprimer l'exigence de produire des pièces justificatives sans avoir d'abord pris connaissance des résultats de la revue (voir les paragraphes 21.35 et 21.36).

21.32 Les États-Unis et l'Australie ont tous les deux des systèmes permettant aux particuliers de transmettre leur déclaration de revenus par voie électronique. Aux États-Unis, l'Internal Revenue Service exige toujours des contribuables qui produisent leur déclaration par voie électronique qu'ils lui envoient des feuillets de renseignements de tiers où figurent les revenus d'emploi et les retenues d'impôt. En Australie, des feuillets de renseignements du même genre, ainsi que des feuillets de renseignements de tiers justifiant les cotisations versées à un régime de pension, sont exigés et doivent être envoyés à l'Australian Taxation Office ou être présentés à un préparateur de déclarations, qui les conservera au nom de ce bureau.

21.33 Il est significatif que ni les États-Unis ni l'Australie n'aient supprimé complètement l'exigence de fournir des pièces justificatives pour les retenues d'impôt au moment de la production des déclarations de revenus. Les remboursements d'impôt constituent avant tout l'excédent des retenues d'impôt à la source sur le salaire des employés. Une erreur qui gonfle les retenues d'impôt peut entraîner un remboursement d'impôt exagéré. En n'exigeant pas de preuves des retenues d'impôt avant d'envoyer les remboursements, le Canada, de toute évidence, prend un plus grand risque que les États-Unis et l'Australie quant à l'exactitude de ces remboursements.

21.34 Le Ministère a mis en place de nouveaux programmes de vérification pour compenser la modification des contrôles qu'a entraînée la TED. Toutefois, ces programmes viennent tout juste d'être élaborés et sont toujours perfectibles, et certains de leurs éléments n'ont pas été mis à l'essai avant leur mise en oeuvre à l'échelle nationale. En outre, les activités de vérification qui découlent de ces programmes ont lieu, pour la plupart, après l'envoi des chèques de remboursement. Étant donné la situation, il n'est pas évident que Revenu national soit en mesure de limiter les risques que comportent les déclarations TED (sans support papier), particulièrement au cours de la première année de mise en oeuvre à l'échelle nationale, compte tenu du volume de déclarations TED, dont l'importance était inattendue.

Le Ministère doit déployer plus d'efforts pour surveiller les changements dans l'observation volontaire qu'ont entraînés les déclarations sans support papier

21.36 À notre avis, cependant, les résultats préliminaires précités sont loin d'être concluants. Premièrement, ils reposent sur la comparaison de seulement 5 éléments (alors que le programme TED en a examiné 13), et les données comparatives pour les déclarations sans support papier ont été obtenues pour ces seuls 5 éléments. Deuxièmement, les cinq éléments ne comprenaient pas de renseignements sur les revenus et sur les retenues d'impôt, qu'indiquent souvent les personnes produisant leur déclaration par voie électronique et qui, selon l'expérience américaine, donnent souvent lieu à des fraudes mettant en cause des déclarations informatisées. Troisièmement, il se peut qu'il y ait, entre les contribuables produisant leur déclaration par voie électronique et ceux produisant leur déclaration sur support papier, des différences qui rendent les échantillons de ces deux groupes difficiles à comparer. Quatrièmement, les données pour une année seulement ne permettent pas de relever de tendances. Les changements dans l'observation volontaire peuvent varier énormément d'une année à l'autre, et finir par avoir un effet cumulatif.

21.37 On pourrait soutenir que l'exclusion du programme de surveillance du Ministère des renseignements sur les revenus et les retenues d'impôt n'a pas d'importance en soi, étant donné que ces renseignements sont examinés dans le cadre du programme de rapprochement du Ministère (qui compare les renseignements indiqués sur les feuillets T4 produits par les employeurs avec les renseignements indiqués dans les déclarations de revenus des particuliers). Pour l'heure, cependant, ce programme de rapprochement ne peut faire la distinction entre la fréquence des divergences dans les déclarations TED et celle des divergences dans les déclarations sur support papier. Nous savons que, à la suite de notre vérification, le Ministère a demandé la saisie de ces données dans ses systèmes.

21.38 Nous avons également constaté que le Ministère est à réorganiser les éléments pour le contrôle de l'observation volontaire chez les contribuables. Comme le montre la pièce 21.5 , pour 1992, le Ministère a sélectionné 16 éléments à surveiller dans la déclaration TED. Toutefois, environ la moitié seulement de ces éléments se trouvent dans les 13 éléments sélectionnés pour le contrôle des déclarations TED du programme de l'année précédente. De plus, afin de comparer les taux d'observation pour ce qui est des déclarations TED et des déclarations sur support papier pour 1992, le Ministère disposera de données relatives à dix éléments. Toutefois, seulement quatre de ces éléments se trouvent dans les cinq utilisés pour la comparaison précédente entre les déclarations TED et les déclarations sur support papier, ce qui limitera éventuellement la possibilité pour le Ministère de déterminer les changements dans l'observation volontaire au fur et à mesure que le programme TED se transforme et prend de l'expansion.

21.39 Pour ce qui est du contrôle de l'observation volontaire chez les contribuables, le Ministère devrait accroître le nombre des éléments visés, veiller à ce que les éléments les plus importants soient inclus et garantir la comparabilité, d'une année à l'autre, des caractéristiques des échantillons.

Réponse du Ministère : Le Ministère convient qu'il est essentiel de contrôler le niveau d'observation volontaire et d'effectuer des comparaisons périodiques. À cette fin, le Ministère continuera d'utiliser les méthodes actuelles de contrôle de l'observation et sera attentif à toute amélioration technologique dans le domaine du contrôle de l'observation.

Questions juridiques

Des conseils juridiques ont été demandés en temps opportun et de façon régulière

21.41 Le Ministère a été tenu de demander des modifications à la Loi de l'impôt sur le revenu pour que celle-ci tienne compte des changements entraînés par le projet TED. Les modifications nécessaires ont été déposées à la Chambre des communes en juin 1992 et ont reçu la sanction royale en juin 1993. Ces modifications donnent un fondement juridique aux déclarations TED et délimitent l'importance qu'accorderont les tribunaux aux données TED.

21.42 Nous avons constaté que le Ministère a procédé à la pleine mise en oeuvre, à l'échelle nationale, du projet TED sans attendre les modifications législatives nécessaires. Bien que les dispositions législatives appropriées n'aient été adoptées qu'en juin 1993, avec effet rétroactif à partir de 1992, le Ministère avait tout de même traité 2,1 millions de déclarations TED pour l'année d'imposition 1992, soit la première année de la mise en oeuvre de la TED à l'échelle nationale.

La TED suppose un nouveau moyen d'associer un contribuable à une déclaration

21.44 Les contribuables qui souhaitent utiliser la TED doivent signer la formule précitée et en conserver une copie, que le Ministère pourra demander d'examiner ultérieurement. Les préparateurs de déclarations TED doivent également conserver une copie de la formule T183 de leurs clients pendant six ans. Ceux d'entre eux qui négligent de le faire peuvent voir annuler leur participation au programme TED.

21.45 Le Ministère vérifie si les préparateurs de déclarations conservent une copie des formules T183. Pour les déclarations de 1992, il a communiqué avec 75 p. 100 des préparateurs autorisés de déclarations TED et leur a demandé de lui envoyer les formules T183 relatives à 22 500 déclarations TED. Il a constaté que 95 p. 100 des formules T183 avaient été remplies conformément aux exigences du Ministère. La méthode d'échantillonnage retenue n'était pas conçue de façon à garantir un degré précis de certitude que les préparateurs se conformaient à l'obligation précitée. Pour 1993, le Ministère entend recourir à des méthodes statistiques pour sélectionner les déclarations dont il demandera copie de la T183. Ce faisant, il devrait pouvoir obtenir une plus grande certitude que les préparateurs de déclarations TED respectent l'obligation précitée.

21.46 Bien que nous ne soyons pas en mesure de déterminer le risque que comporte le fait de permettre que soit conservé à l'extérieur de Revenu national le document important précité, il demeure que nous nous interrogeons sur la possibilité que soit rompu le lien probant entre les contribuables et leur déclaration de revenus. Nous nous inquiétons davantage lorsque nous savons que le Ministère n'a pas fixé de normes de sécurité et de confidentialité pour ce qui est de la protection des formules T183 dans les locaux des préparateurs de déclarations TED. En outre, le Ministère n'a pas de procédures en ce qui concerne ces formules en cas de vente ou de fermeture d'entreprises de préparateurs de déclarations TED.

21.47 Le Ministère a indiqué que la conservation à l'extérieur de Revenu national des formules d'autorisation des contribuables constituait une mesure provisoire. Il étudie de nouvelles techniques rentables en vue de recevoir l'autorisation et la signature des contribuables au moment où ils produisent leur déclaration par voie électronique.

21.48 Le Ministère devrait fixer des normes de sécurité et de confidentialité pour les formules T183 conservées chez les préparateurs de déclarations, ainsi que des procédures en cas de vente ou de fermeture d'entreprises de préparation de déclarations.

Réponse du Ministère : Un suivi continu de la formule de contrôle T183 actuelle n'a révélé aucun problème relatif à la sécurité ou à la confidentialité de ces formules. Nous examinons la possibilité de recourir à la reconnaissance vocale et à la technologie de signature informatisée pour remplacer cette formule.

Contrôles

La sélection des préparateurs de déclarations et des transmetteurs de déclarations importe au plus haut point

21.50 Nous avons remarqué que la formule de demande pour les éventuels préparateurs et transmetteurs de déclarations ne leur indique de fournir que des renseignements limités. Par exemple, contrairement à l'Internal Revenue Service (IRS), le Ministère n'exige pas de connaître les partenaires et associés, et il n'exige pas des demandeurs qu'ils précisent s'ils se sont déjà vu imposer des pénalités, s'ils ont déjà été condamnés pour crime économique, s'ils ont des dettes fiscales ou s'ils ont déjà été condamnés pour une infraction criminelle aux termes de la Loi de l'impôt sur le revenu . Des renseignements du genre, fournis sur les formules appropriées de Revenu national, seraient utiles au moment de l'évaluation des demandes. Nous avons également noté que, contrairement à l'IRS, le Ministère n'a pas l'autorité voulue pour imposer des pénalités aux demandeurs qui présentent des renseignements faux ou erronés.

21.51 Les préparateurs de déclarations TED et les transmetteurs de déclarations TED doivent demander une autorisation tous les ans, mais n'auront peut-être à subir une évaluation qu'une fois tous les trois ans. Entre-temps, le Ministère pourra accepter qu'ils participent au programme sur la foi de leur comportement au cours des années précédentes. Pour l'année d'imposition 1992, le Ministère a rejeté 15 demandes de participation au programme TED, et en a accepté au total 7 100. De ces demandes, 4 520 provenaient de préparateurs de déclarations, 75 de transmetteurs et 675 de préparateurs étant aussi des transmetteurs. Les demandes restantes étaient inactives. La TED a pris beaucoup d'expansion au cours des dernières années, et le Ministère prévoit une augmentation importante du nombre des demandes TED. Il importe au plus haut point que le Ministère ait dans les bureaux de district les ressources nécessaires pour évaluer les demandeurs de façon convenable, et pour contrôler, les années où ils ne font pas l'objet d'une évaluation, les préparateurs de déclarations TED et les transmetteurs de déclarations TED. La pièce 21.6 donne des statistiques sur le nombre de préparateurs de déclarations, en ce qui concerne les déclarations TED de 1992.

21.52 Le Ministère devrait améliorer sa formule de demande de manière à faciliter l'évaluation des demandeurs, en ce qui concerne les préparateurs de déclarations TED et les transmetteurs de déclarations TED. De plus, il devrait déterminer dans quelle mesure les critères établis pour évaluer les demandeurs sont suivis. Les critères qui ne le sont pas devraient être examinés par le Ministère et éliminés de la liste établie s'ils se révèlent non valables. En outre, le Ministère devrait envisager de recourir à la loi pour imposer des pénalités aux demandeurs qui présentent des renseignements faux ou erronés.

Réponse du Ministère : Le Ministère procède à une modification de la formule de demande afin de faciliter le filtrage des demandeurs. Les critères de vérification de la fiabilité ainsi que les procédures reliées à ces demandes feront aussi l'objet d'une révision. Présentement, le Revenu national peut refuser un demandeur ou suspendre la participation d'une personne inscrite au programme TED si celle-ci a présenté des renseignements faux ou erronés. Cela pourrait avoir des répercussions très graves sur l'avenir économique du demandeur. Le Ministère étudie la possibilité d'imposer une pénalité aux préparateurs de déclarations, comme solution de rechange moins draconienne.

Notre vérification a porté sur trois ensembles de contrôles des déclarations TED

21.54 Les contrôles du premier type sont des contrôles informatiques s'exerçant sur la transmission de données à Revenu national par les préparateurs ou les transmetteurs. Le but de ces contrôles est avant tout de garantir que les renseignements reçus par le Ministère ont été transmis par des tiers autorisés, qu'ils sont complets et qu'ils sont dans un format utilisable. Nous les appelons des contrôles de prétraitement.

21.55 Les contrôles du deuxième type servent à signaler les déclarations qui peuvent ne pas être conformes aux lois fiscales. Ces contrôles peuvent être à la fois informatisés et manuels. Les déclarations sont signalées avant l'établissement d'une cotisation ou avant l'envoi d'un chèque de remboursement, mais peuvent ne faire l'objet de mesures de rappel qu'ultérieurement. Les contrôles du genre ont trait à la validité de fiabilité, aux indices d'erreur et au programme de dépistage des remboursements frauduleux.

21.56 Les contrôles du troisième type diffèrent des deux premiers en ce qu'ils entrent en fonction seulement après l'établissement d'une cotisation ou après l'envoi d'un chèque de remboursement, mais leur but est le même : détecter les cas possibles d'inobservation. Les programmes de rapprochement et de revue du traitement sont de ce type.

Le Ministère a des contrôles automatisés de prétraitement appropriés, qui sont intégrés au système TED

21.58 Au cours de notre vérification, nous avons fait l'essai des contrôles automatisés de la mise en forme qui sont intégrés dans le système TED, contrôles servant à garantir qu'ont bien été calculées les données présentées initialement, que sont valides les numéros du préparateur de déclarations et du transmetteur de déclarations et que sont complètes les transmissions TED que le Ministère accepte pour traitement ultérieur, y compris la production des accusés de réception connexes. Les résultats de nos sondages sont venus confirmer l'existence de contrôles appropriés, et ces contrôles répondent efficacement aux attentes fixées au moment de leur conception. Par ailleurs, le Ministère a demandé à la Gendarmerie royale du Canada de revoir les mesures de sécurité entourant les systèmes de prétraitement de la TED, avant leur mise en service à l'échelle nationale. À la suite de cet examen, le Ministère a apporté certains changements au système TED et a demandé à la GRC de confirmer la validité de ces améliorations.

Certains contrôles limités sont effectués sur les déclarations informatisées au cours de l'établissement des cotisations initiales

21.60 Les données statistiques du Ministère révèlent que le nombre de déclarations informatisées ayant fait l'objet de mesures de rappel à la suite de validités de fiabilité était peu élevé, soit 6 déclarations par tranche de 1000 produites cette année. Les critères de sélection pour les validités de fiabilité et le volume d'opérations examinées par le Ministère ont été établis à partir, d'une part, de la disponibilité des employés et, d'autre part, de la nécessité d'arriver à un équilibre entre les objectifs d'exécution et le maintien de l'acceptation du programme TED par les contribuables.

21.61 En outre, au moment de l'établissement des cotisations initiales, les déclarations informatisées font l'objet des mêmes contrôles automatisés de vraisemblance que ceux en place pour les déclarations sur support papier. Ces contrôles sont connus sous le nom d'indices d'erreur. Lorsque les indices d'erreur et les validités de fiabilité sont combinés, le volume des déclarations TED nécessitant un suivi augmente à environ 3 p. 100 des déclarations informatisées produites pour 1992.

21.62 Si l'on soupçonne qu'il y a fraude conséquemment au suivi auquel ont donné lieu des sommes inhabituelles ou des déductions peut-être exagérées dans une déclaration informatisée, celle-ci sera examinée dans le cadre du programme de dépistage des remboursements frauduleux. Il se peut que les déclarations informatisées, sans support papier, nécessitent l'élaboration de nouvelles procédures permettant de détecter les fraudes, étant donné que les procédures utilisées par les examinateurs pour ce faire, dans le cas des déclarations sur support papier, peuvent ne pas convenir aux déclarations informatisées. Aux États-Unis, l'IRS est à concevoir de nouvelles façons de détecter les déclarations informatisées frauduleuses. Nous remarquons que le programme de détection de Revenu national n'a pas été modifié pour les déclarations informatisées. Le Ministère a indiqué qu'il est à planifier des améliorations au programme.

21.63 Bien que des validités de fiabilité, des indices d'erreur et le programme de dépistage des remboursements frauduleux entrent en jeu au tout début du traitement des déclarations informatisées, le taux combiné d'examen pour les déclarations TED, au cours de l'établissement des cotisations initiales, est inférieur à celui des déclarations sur support papier.

Réponse du Ministère : Le Ministère considère que les contrôles, c.-à-d. les codes d'erreurs en direct, les validités de fiabilité et les profils reliés aux cotisations à risque couvrent les risques associés à la TED. De plus, le Ministère continue de travailler activement au développement de ces contrôles autant qu'à la recherche d'autres mécanismes d'observation.

La Revue du traitement peut être mise à contribution pour améliorer la capacité du Ministère de détecter les déclarations TED erronées ou frauduleuses

21.65 En 1991, le Ministère a fait rapport d'une étude, fondée sur des renseignements de la déclaration de revenus de 1989, pour déterminer les avantages d'une vérification initiale manuelle et d'un suivi des contrôles automatisés de vraisemblance avant l'établissement des cotisations initiales ou l'envoi des chèques de remboursement. Cette étude révélait que le Ministère, grâce aux procédures précitées, avait pu recouvrer environ 119 millions de dollars de recettes fiscales supplémentaires. De cette somme, 61 millions de dollars provenaient de la vérification prétraitement manuelle des documents justifiant les revenus et les déductions indiquées.

21.66 Selon le Ministère, le traitement des déclarations serait plus rentable si l'on s'attardait particulièrement à l'examen des déclarations les plus susceptibles d'entraîner des recettes supplémentaires. À son avis, il importerait alors de veiller à ce que tout processus amélioré d'examen post-traitement produise au moins autant de recettes que ne l'auraient fait les étapes de vérification prétraitement éliminées.

21.67 Pour mettre en oeuvre cette stratégie, le Ministère a créé un nouveau programme de vérification appelé Revue du traitement, qui fait la distinction entre les déclarations sur support papier et les déclarations TED. Ce programme est exécuté plusieurs mois après le traitement des déclarations et l'envoi des chèques de remboursement. Pour les déclarations TED, le Ministère confirme les renseignements fournis par les contribuables en leur demandant de lui présenter des pièces justificatives. Le Ministère a pour objectif général de maintenir l'intégrité du régime fiscal en garantissant que les déclarations de revenus font l'objet d'une cotisation convenable.

21.68 L'un des objectifs de la revue du traitement est de fournir des renseignements utiles à la révision des critères qui permettent à Revenu national de détecter les secteurs possibles d'abus, en vue d'enquêtes ultérieures. Une partie du programme de revue du traitement porte sur la vérification d'un échantillon aléatoire de déclarations, et une autre partie porte sur la vérification d'un échantillon non aléatoire de déclarations (en rapport avec l'observation) jugées les plus susceptibles de contenir des erreurs. Ces échantillons tiendront compte de 22 éléments de la déclaration de 1992.

21.69 L'échantillon d'observation ou non aléatoire est, à l'heure actuelle, choisi à l'aide de critères vraisemblables, mais arbitraires, qui n'ont pas été soumis à des essais empiriques avant leur mise en application. L'échantillon aléatoire sert à repérer et à mettre à l'essai des critères du genre. Si ces critères se révèlent efficaces, ils pourront par la suite être intégrés au programme de sélection des échantillons d'observation.

21.70 Nous voulions déterminer si le nouveau processus d'examen post-traitement (revue du traitement) avait produit autant de recettes fiscales que ne l'auraient fait les étapes de vérification prétraitement éliminées. Nous avons découvert que le Ministère n'avait pas recueilli l'information nécessaire pour répondre à cette question. Nous avons alors examiné les données recueillies par le Ministère à d'autres fins, pour voir si elles pouvaient nous éclairer sur ce sujet.

21.71 Nous avons découvert qu'en 1993, le Ministère avait fait une estimation du maximum de recettes fiscales supplémentaires que l'on aurait pu trouver dans un échantillon de certains articles non vérifiés prélevé dans des déclarations sur papier pour 1991, si celles-ci avaient fait l'objet d'une vérification prétraitement manuelle. Le montant en question a été estimé à 39 millions de dollars mais, étant donné que l'on n'avait demandé aux contribuables ni explication ni document à l'appui, le Ministère est d'avis que ce chiffre excède le manque à gagner prévu (peut-être même de 50 p.100). Par contre, nous remarquons que les réévaluations réelles découlant du nouveau processus d'examen post-traitement des déclarations sur papier pour le même genre d'article n'ont donné que 1,2 million de dollars.

21.72 Cette différence importante porte à croire que le processus amélioré d'examen post-traitement ne génère peut-être pas autant de recettes fiscales que prévu. Nous supposons que sur les déclarations par TED, et pour les mêmes articles, l'expérience donnerait les mêmes résultats que sur les déclarations sur support papier.

21.73 Cette expérience fait ressortir la nécessité, pour le Ministère, de prendre des mesures appropriées et fiables pour évaluer l'efficacité du processus de vérification post-traitement. Les mesures auxquelles nous avons eu recours à la place étaient suffisantes pour nos besoins, mais on pourrait s'attendre que le Ministère dispose de meilleures données pour sa propre surveillance.

21.74 La vérification des échantillons aléatoires et des échantillons d'observation doit permettre d'atteindre un autre objectif du programme de revue du traitement : sensibiliser davantage les contribuables aux activités d'exécution du Ministère. Toutefois, le Ministère est bien conscient que la poursuite de cet objectif, pour les déclarations TED, aura des répercussions sur un autre objectif ministériel : inciter les contribuables à recourir à la TED. Au moment d'établir l'étendue des communications avec les contribuables pour la revue du traitement des déclarations TED de 1991, le Ministère a pesé ces objectifs et a décidé de s'en tenir à un échantillon combiné, aléatoire et d'observation, de 43 000 déclarations. Pour les déclarations de 1992, l'échantillon passera à 104 000 déclarations, bien que, en raison de la disponibilité des ressources et de la croissance de la population TED, le pourcentage des déclarations examinées diminuera.

21.75 Le Ministère devrait concevoir des mesures fiables lui permettant d'évaluer l'efficacité de la vérification post-traitement.

Réponse du Ministère : Le plan de restructuration du traitement du Ministère est un processus pluriannuel. Le Rapport indique que la vérification a porté sur les mesures de contrôle en place pour les déclarations de 1992 transmises par voie électronique. Par conséquent, cet examen ne tient pas compte des importantes améliorations au système de traitement qui ont été mises en oeuvre pour les déclarations de 1993 et des autres améliorations prévues pour les années à venir.

Des mesures de rapprochement prises au tout début viendraient réduire les risques liés à la production sans support papier

21.76 Selon nous, la suppression de l'exigence de produire des pièces justificatives pour les déclarations TED, ainsi que la vérification prétraitement restreinte de ces déclarations, a accru le risque que soient produites des déclarations frauduleuses ou erronées, et qu'elles ne soient pas détectées. Par ailleurs, le programme de revue du traitement ne tient pas compte des éléments qu'indiquent le plus souvent les contribuables. Le programme de rapprochement couvre certains de ces éléments.

21.77 Le rapprochement est un programme d'exécution bien connu, qui vise à peu près toutes les déclarations. Il consiste en la vérification des revenus et des déductions indiqués par les contribuables au regard des feuillets de renseignements (comportant des numéros d'assurance sociale valides) reçus de tiers (p. ex. des feuillets T4 reçus d'employeurs et des feuillets T5 reçus d'institutions financières). En 1992-1993, le rapprochement a entraîné des nouvelles cotisations d'une valeur de 194 millions de dollars.

21.78 À l'heure actuelle, le rapprochement se fait à l'automne, après l'établissement des cotisations et l'envoi des chèques de remboursement. La principale raison en étant que, bien que le Ministère reçoive au printemps les renseignements des tiers précités, une grosse partie de ces renseignements se trouve sur support papier, et qu'il faut leur donner la présentation électronique qui permettra à l'ordinateur central de procéder au rapprochement.

21.79 Dans notre Rapport de 1990, nous avions recommandé au Ministère de voir à augmenter la proportion des feuillets T4 et T5 produits sur support magnétique par les employeurs et les institutions financières. Depuis, la proportion des feuillets T5 produits sur support magnétique est passée de 38 p. 100 à près de 90 p. 100, mais, dans le cas des feuillets T4, la proportion est passée de 20 p. 100 à seulement 27 p. 100. Le Ministère est déterminé à revoir, à la fin de 1993, l'idée de la production obligatoire sur support magnétique des feuillets T4.

21.80 À notre avis, l'élimination de l'exigence de produire des pièces justificatives pour les déclarations TED, la vitesse accrue du traitement de ces déclarations et l'accent que met le Ministère sur les procédures de vérification compensatoires post-traitement contribuent fortement à l'augmentation du risque général que ne soient pas détectées, à l'étape de l'établissement des cotisations initiales, les déclarations frauduleuses ou erronées. Étant donné ce risque, nous croyons qu'il est plus important que jamais de procéder au rapprochement le plus tôt possible : au moment où les déclarations font pour la première fois l'objet d'une cotisation et avant que ne soient envoyés les chèques de remboursement. Le fait de pouvoir rapprocher les renseignements de tiers et ceux des contribuables au moment de la production des déclarations contribuerait grandement à accroître les contrôles du Ministère sur l'établissement des cotisations initiales et sur les remboursements d'impôt. À cette fin, nous pensons que le Ministère devrait envisager de procéder le plus tôt possible au rapprochement des renseignements de tiers. Comme premier pas dans cette direction, nous enjoignons encore une fois le Ministère à prendre des mesures permettant d'accroître de façon importante le pourcentage des feuillets T4 produits sur support magnétique. En ce qui concerne les feuillets T4 qui ne sont pas produits sur support magnétique, nous notons que le Ministère envisage de recourir à des lecteurs électroniques pour la conversion des données, lecteurs qu'il a commencé à utiliser dans le cas des T5. En outre, le Ministère étudie s'il est possible de transmettre par voie électronique les feuillets de renseignements de tiers, au moyen de lignes de communication.

21.81 Afin d'atténuer les risques que peuvent comporter les déclarations sans support papier, le Ministère devrait procéder au rapprochement au moment de l'établissement des cotisations initiales.

Réponse du Ministère : Le Ministère confirme que cela correspond aux prévisions du Programme de rapprochement. En effet, le projet du Ministère en ce qui a trait à la simplification de la T1 pour la déclaration de 1993 aura pour résultat l'impression de renseignements choisis d'une tierce personne sur les déclarations personnalisées pour un certain nombre de contribuables. En outres, de grands progrès ont été réalisés grâce à l'obtention de feuillets d'information sous une forme magnétique ou analysable. Le Ministère s'est engagé à utiliser les données provenant de tierces personnes pour le traitement en direct des déclarations des particuliers afin de simplifier le processus de production et de permettre la vérification automatique pendant la cotisation.

Information destinée au Parlement

L'information destinée au Parlement peut être améliorée

21.83 D'autres renseignements au sujet de la TED figurent dans la Partie III du Budget des dépenses chaque année depuis 1990-1991. On y trouve de l'information sur les coûts en ressources humaines et les autres dépenses ainsi qu'une explication des avantages prévus tels que l'établissement plus rapide des cotisations, l'envoi plus rapide des remboursements, des déclarations plus exactes et des opérations simplifiées. La Partie III n'indique pas de normes de service pour la TED, ni ne parle de rendement.

Résumé et conclusion

21.85 En ce qui concerne l'absence de support papier dans la TED, nous avons constaté que le Ministère a pris diverses mesures tout en étant très peu renseigné sur les risques en cause et tout en ne comptant que sur une évaluation qualitative des répercussions possibles de la TED sur l'observation volontaire chez les contribuables. Bien que Revenu national ait mis sur pied d'importants programmes compensatoires de vérification et de surveillance, nous nous préoccupons, étant donné la nouveauté que représentaient ces programmes au cours de l'année de leur mise en oeuvre à l'échelle nationale, de ce que soit inconnue l'efficacité avec laquelle ils obtiendront les résultats escomptés. À ce stade-ci, il est difficile de dire quelles seront les répercussions globales de ces programmes sur les recettes fiscales.

21.86 Le Ministère s'est attardé avant tout à obtenir des gains du côté de l'efficacité des opérations. Inversement, nous avons constaté qu'il n'avait pas autant insisté sur l'évaluation des répercussions du nouveau programme sur l'observation volontaire par les contribuables et sur le rendement des nouveaux programmes de vérification. Le Ministère pourrait atténuer bon nombre des risques que comporte la production sans support papier en veillant à ce que soient rapprochés au moment de l'établissement des cotisations initiales les renseignements de tiers et ceux provenant des déclarations de revenus des contribuables.

Réponse du Ministère : Le Ministère s'est engagé à examiner et à développer des technologies d'administration fiscale nouvelles et innovatrices. La transmission par voie électronique (TED) est un bon exemple d'une utilisation innovatrice de la technologie qui améliore le service à la clientèle et intensifie la productivité.

Il s'agit d'une réussite, qui constitue une façon simple et rentable pour les contribuables canadiens de faire traiter leur déclaration de revenus. En même temps, le Ministère continue d'accroître le nombre de mécanismes complémentaires d'observation et de les améliorer. Ainsi, l'observation est plus grande, et le système d'autocotisation de l'impôt sur le revenu est renforcé.