22.1 La Loi sur l'aéronautique attribue de vastes pouvoirs sur les aéroports au ministre des Transports, mais n'exige ni qu'il en possède ni qu'il en exploite. Le ministère des Transports n'exploite pas la plupart des aéroports canadiens homologués, bien qu'il ait déjà exploité tous les aéroports principaux. En 1992, les aéroports internationaux de Vancouver, de Calgary, d'Edmonton et de Montréal (Dorval et Mirabel) ont été donnés à bail à des administrations aéroportuaires locales. Les aéroports que le Ministère exploite dans d'autres villes seront peut-être donnés à bail ou vendus dans un proche avenir. Le Ministère est toujours chargé des questions d'aviation telles que la navigation aérienne et le contrôle de la circulation aérienne à tous les aéroports, y compris ceux que les administrations aéroportuaires locales ont pris à bail.

22.2 Les accords de cession des aéroports transfèrent la responsabilité de leur exploitation et de leur entretien du ministère des Transports aux administrations aéroportuaires locales. De plus, ils prévoient la participation et la reddition de comptes au niveau local et fixent les dépenses minimales d'immobilisations à effectuer dans les aéroports au cours des 18 prochaines années.

22.3 Dans nos rapports de 1990 et de 1992, nous avons relevé l'écart entre les besoins en capital et les fonds provenant de sources habituelles. Les conventions de bail augmentent les engagements de dépenses en capital des quinze prochaines années de 326 millions de dollars par rapport aux niveaux antérieurs. On espère que ces engagements seront financés à long terme grâce à des recettes accrues. Cependant, ces dernières sont sensiblement inférieures aux prévisions qui ont servi de base à la négociation des baux. Il faudra un accroissement important des recettes pour atteindre les prévisions optimistes et éviter une insuffisance permanente des recettes de location, en comparaison des rentrées nettes d'argent qu'aurait touchées le Ministère, s'il avait assuré l'exploitation. Ce manque à gagner provient de l'accroissement des dépenses d'immobilisations prévues aux aéroports cédés. Les recettes de location risquent aussi de n'être jamais suffisantes dans le cas des cessions futures, si les engagements de dépenses en capital dépassent les niveaux budgétaires historiques du Ministère.

22.4 Les projets d'immobilisations entrepris aux aéroports cédés ne sont plus soumis à l'approbation du Ministère ou du Conseil du Trésor ni à l'examen rigoureux du Parlement. En outre, le Ministère ne peut plus reporter des dépenses en capital à une date ultérieure, comme il l'a fait par le passé.

Introduction

22.5 En octobre 1985, le ministre des Transports a mis sur pied un groupe de travail sur les aéroports afin qu'il examine d'autres façons de gérer le réseau des aéroports fédéraux. En septembre, l'année suivante, ce groupe de travail a recommandé la constitution d'administrations aéroportuaires locales (AAL) qu'appuieraient les instances provinciales et municipales. Les grands objectifs de la cession d'aéroports sont les suivants : mieux servir les intérêts de la collectivité locale, favoriser davantage le développement économique régional ainsi qu'une exploitation plus rentable et plus commerciale des aéroports.

22.6 En 1992, le ministère des Transports a donné à bail à des administrations aéroportuaires locales les aéroports internationaux qu'il possédait et exploitait à Vancouver, Calgary, Edmonton et Montréal (Dorval et Mirabel). Ces administrations sont toutes des sociétés sans but lucratif. Elles sont dirigées par un conseil d'administration dont les membres, nommés par les municipalités et d'autres groupes locaux représentatifs, ne peuvent être des représentants politiques élus ni des fonctionnaires. Les administrations aéroportuaires locales sont chargées de la gestion, de l'exploitation et de l'entretien des aéroports qu'elles prennent à bail, ainsi que des projets d'immobilisations touchant, entre autres, les pistes, les aérogares, les zones industrielles, le stationnement, le transport terrestre, les services d'intervention d'urgence, la gestion du personnel et les fonctions financières et administratives.

22.7 Le Ministère s'apprête maintenant à céder l'exploitation d'aéroports d'autres villes par des baux à long terme et il est en voie de vendre plusieurs petits aéroports. Dans le chapitre de notre Rapport de 1990 sur les aéroports, nous faisions remarquer que le Ministère était propriétaire de 135 des 466 aéroports canadiens homologués. De ce nombre, il n'en exploitait que 76, car grâce à divers arrangements, il avait demandé à d'autres parties d'assurer l'exploitation des autres aéroports en son nom. Bien qu'il ne soit pas rare que ces dernières exploitent des aéroports de petite taille, les aéroports cédés accueillent chaque année bon nombre de voyageurs des lignes interprovinciales et internationales. Auparavant, le Ministère était le seul exploitant des aéroports principaux.

Contexte

22.8 La Loi sur l'aéronautique attribue au ministre des Transports de vastes pouvoirs sur les aéroports, mais elle ne prévoit pas qu'il doit continuer à en assumer la propriété, l'exploitation, l'entretien ou le financement. En 1987, par suite d'une décision du Cabinet, le ministre a annoncé une nouvelle politique qui encourageait les pourparlers sur la propriété ou l'exploitation d'aéroports par d'autres parties intéressées. Suivant cette politique, le gouvernement fédéral allait conserver la responsabilité de la sûreté et de la sécurité, notamment des services de navigation aérienne, du contrôle de la circulation aérienne et de la délivrance des certificats d'aéroport. La politique renfermait huit principes qui devaient guider toute cession d'aéroports à des groupes locaux. Parmi ces principes, il y avait, entre autres, la non-augmentation des besoins en fonds fédéraux à long terme, un programme équitable pour les employés mutés et le maintien de toutes les taxes, dont la taxe sur le transport aérien, par le gouvernement fédéral.

22.9 Plusieurs options ont été envisagées lors de l'élaboration de la nouvelle politique. Elles comprenaient les scénarios suivants :

aéroports appartenant à des entreprises du secteur privé ou exploités par de telles entreprises;
aéroports exploités par un service ministériel dont le mandat commercial serait accentué et le pouvoir d'exploitation, accru;
aéroports appartenant à une société d'État mère à plusieurs filiales à cent pour cent et exploités par elles;
aéroports appartenant à des organismes locaux autonomes, les administrations aéroportuaires locales, et exploités et financés par elles.

22.10 En 1988, le ministre a mis sur pied le Comité consultatif sur la cession des aéroports. Présidé par le sous-ministre et composé de huit membres du secteur privé qui provenaient de partout au pays, ce comité conseille sur les propositions de cession d'aéroports. Le Ministère a aussi formé un groupe de travail pour qu'il appuie le Comité et dirige les analyses quotidiennes, les négociations et l'élaboration de politiques afférentes aux cessions d'aéroports. À la fin de 1989, le Conseil du Trésor a approuvé l'engagement d'une société d'experts-conseils du domaine des finances afin d'obtenir leur avis sur les quatre premières cessions.

22.11 En 1989, le Cabinet a approuvé 36 principes supplémentaires pour guider les cessions d'aéroports avec plus de précision que ne le faisaient les principes directeurs. Parmi les principes supplémentaires, il y avait l'amorce des cessions par bail à long terme avec l'examen d'autres options, l'évaluation de chaque aéroport à sa «juste valeur marchande», en regard de sa rentabilité future, ainsi que le financement de l'exploitation et des immobilisations par les administrations aéroportuaires locales sans recours au gouvernement fédéral.

22.12 Les quatre groupes locaux intéressés, appuyés par les municipalités concernées et les gouvernements provinciaux, ont soumis des propositions touchant la cession des aéroports. Ils y avaient joint les études de faisabilité qu'ils avaient entreprises avec l'aide financière du Ministère et, dans certains cas, avec celle d'autres paliers de gouvernement et organismes fédéraux. Le Ministère a analysé les propositions, et les négociations ont débuté, une fois les groupes locaux constitués en sociétés. En novembre 1990, le Cabinet a approuvé une formule financière pour la location à bail de l'aéroport international de Vancouver, formule qui, sous réserve d'adaptation aux situations locales, devait servir de base aux arrangements financiers semblables que le Ministère conclurait avec les autres administrations aéroportuaires locales.

22.13 En mars 1992, la Loi relative aux cessions d'aéroports a reçu la sanction royale. En vertu de celle-ci, les aéroports cédés et les employés mutés étaient assujettis à la Loi sur les langues officielles et au Code canadien du travail . La loi de 1992 a été modifiée par la suite pour exonérer les administrations concernées de l'impôt sur le revenu provenant d'une activité aéroportuaire et leur permettre de saisir des aéronefs en cas de non-paiement de frais aéroportuaires. Elle faisait aussi présumer que les droits et intérêts acquis par ces administrations en vertu des accords de cession étaient des valeurs actives pour que les titres de créance des administrations aéroportuaires locales soient des placements admissibles pour les banques, les compagnies d'assurance et les fonds de pension.

22.14 Les administrations aéroportuaires locales ont toutes signé un accord de cession et un bail. Les accords présentent les dispositions générales de cession, et les baux renferment les conditions d'exploitation et les conditions financières détaillées. Le gouverneur en conseil a approuvé les accords en 1992. Le Conseil du Trésor a chargé le Ministère de gérer les cessions sans dépasser ses niveaux budgétaires et de dresser un plan de réduction des frais généraux d'administration qui tienne compte de ces cessions. Les administrations aéroportuaires locales exploitent les aéroports de Vancouver et de Calgary depuis juillet 1992 et ceux de Montréal et d'Edmonton, depuis août 1992.

22.15 Le ministère des Transports est resté maître des questions d'aviation telles que la navigation aérienne et le contrôle de la circulation aérienne. Les administrations aéroportuaires locales doivent se soumettre à des inspections pour conserver leurs certificats d'aérodrome. Pour chacun des aéroports cédés, il y a, outre l'accord de cession, des accords auxiliaires régissant les services et les installations de navigation aérienne et de contrôle de la circulation aérienne, les services d'inspection canadiens, ainsi que la police et la sûreté. Le Ministère paie les commodités et les services que les Administrations lui fournissent pour la navigation aérienne. La Gendarmerie royale du Canada continue de fournir des services de police aux aéroports sans frais pour les administrations aéroportuaires locales. Un protocole d'entente sur l'emploi expose la responsabilité de ces administrations envers les employés fédéraux mutés. Bien que les baux n'obligent pas le Ministère, à titre de locateur, à payer des frais d'exploitation directs, le paiement de location peut être négatif (paiement à l'administration aéroportuaire locale) dans certains cas. Les baux, d'une durée de soixante ans, renferment une clause de renouvellement d'une durée de vingt ans.

22.16 Le Ministère a accepté d'examiner les propositions des administrations aéroportuaires locales concernant l'achat des aéroports après cinq ans. Les accords de cession exigent aussi qu'elles assument l'exploitation d'aéroports satellites déterminés dans un délai de cinq ans.

22.17 Il reste encore au Ministère à s'entendre avec trois administrations aéroportuaires locales au sujet de la façon de rajuster les acomptes sur le loyer en fonction des recettes réelles et des dépenses en capital à la fin de l'année.

Étendue de la vérification

22.18 La présente vérification a surtout consisté à comparer les aspects financiers de la cession aux principes de cession approuvés par le Cabinet. Nous avons concentré le gros de nos efforts sur l'analyse de questions touchant les aéroports déjà cédés. Toutefois, nous avons aussi examiné si le Ministère avait défini son rôle par rapport à ces derniers et l'incidence de leur cession et des éventuelles cessions à venir sur son fonctionnement. Nous n'avons pas vérifié si les accords de cession, les baux et les documents juridiques correspondants étaient complets; d'ailleurs, nous ne les avons pas examinés non plus du point de vue technique. Nous n'avons pas non plus essayé de déterminer si l'on se conformait à ces documents, ni procédé à une vérification des administrations aéroportuaires locales.

22.19 Les données financières à notre disposition portaient sur les cinq ou six premiers mois de l'exploitation des aéroports par les administrations aéroportuaires locales. Elles n'indiquent peut-être pas les résultats financiers qu'on obtiendra à long terme.

Observations et recommandations

Résultats des cessions à ce jour

22.20 Dans nos rapports annuels de 1990 et de 1992, nous avons signalé que le Ministère n'avait pas défini son rôle en ce qui concerne les aéroports. Nous avons indiqué que le Ministère devait définir les conditions d'octroi de fonds fédéraux aux aéroports. En outre, nous avons proposé qu'il établisse un plan pour rationaliser les avoirs et l'apport financier du gouvernement fédéral aux aéroports. Le Ministère n'a pas encore arrêté son rôle, mais les cessions sont manifestement une étape vers la réduction de son contrôle de l'exploitation des aéroports. Dans plusieurs domaines, les cessions ont eu un impact positif, mais celui qu'elles auront dans d'autres domaines est encore flou.

Dispositions financières des conventions de bail

22.21 Les principes directeurs et supplémentaires que le Cabinet a approuvés et qu'il a rendus publics ne donnent qu'une idée générale du loyer que le gouvernement prévoyait de demander aux administrations aéroportuaires locales. Le Ministère est parti du principe que chacune de ces administrations devait au moins assurer au gouvernement les mêmes rentrées d'argent (calculées sur la valeur actuelle nette) que le Ministère aurait enregistrées s'il avait continué d'exploiter l'aéroport. Le Ministère a engagé des experts-conseils afin qu'ils établissent des prévisions financières pour chacun des aéroports. Selon leurs pronostics, le Ministère enregistrerait des rentrées nettes d'argent dans trois scénarios possibles de la circulation s'il continuait d'exploiter ces aéroports.

22.22 Nous avons trouvé de nombreuses ressemblances entre les conventions de bail, telles que les conditions d'assurance, la durée du bail, les frais que les administrations aéroportuaires locales doivent payer, les clauses d'inexécution et les dispositions relatives à l'environnement. La présentation de l'information financière est en général la même, mais les clauses particulières sur le loyer diffèrent, à plusieurs égards, de celles du bail de l'aéroport de Vancouver, que le Cabinet a approuvé pour qu'il serve de modèle aux autres baux.

22.23 Comme on s'attendait à ce que l'aéroport international de Vancouver tire assez de recettes de l'exploitation du côté piste et du côté général des aérogares (droits demandés aux compagnies aériennes pour l'utilisation des pistes, des aérogares, etc.) pour recouvrer les coûts d'exploitation, le bail exige donc un loyer annuel minimal de 10 millions de dollars. Dans le cas des autres administrations aéroportuaires locales, on ne s'attendait pas à ce que les recettes nettes de location du côté piste et du côté général des aérogares couvrent les coûts d'exploitation et le coût en capital correspondants dans les premières années de leur exploitation des aéroports. Le déficit qui en résulte est soustrait des autres recettes de location de l'aéroport (droits de concession et loyers de biens). Dans le cas d'un aéroport, cette formule a entraîné des paiements de loyer négatifs : le versement de sommes à l'administration aéroportuaire locale par le Ministère, du moins à court terme. Dans un autre aéroport, cette formule a donné un paiement de loyer négatif, du moins la première année du bail. Le Ministère a indiqué qu'il ne tenait pas ces modifications de la formule du loyer pour importantes et qu'elles ne justifiaient pas l'approbation explicite des baux suivants par le Cabinet.

22.24 À la demande des administrations intéressées, trois des baux permettent de différer le paiement du loyer. Elles peuvent ainsi en conserver une partie, à l'égard de n'importe laquelle des cinq premières années du bail, et la payer, avec les intérêts composés, de la onzième à la quinzième année. Deux d'entre elles ont choisi de différer le paiement de loyer, et la troisième a indiqué son intention de le faire. Le Ministère nous a informés que l'option du report de loyer, approuvée par le Cabinet, visait à aider au financement des premières activités des administrations parce que les institutions financières connaissaient mal ces dernières. Le Ministère a ajouté qu'il ne jugeait pas nécessaire d'offrir cette option dans le cas de futures cessions.

Les baux ont été conçus pour protéger les intérêts de la Couronne

22.25 Bien que les administrations aéroportuaires locales soient chargées de les exploiter, de les entretenir et de les administrer, les aéroports demeurent des biens de la Couronne. Les baux protègent cet intérêt en interdisant à ces administrations de donner des immobilisations en gage. Elles peuvent mettre en gage leurs droits et leurs intérêts dans leur bail, mais le loyer payable au Ministère ne peut être subordonné à leurs autres dettes. Une administration aéroportuaire locale ne peut donc compter que sur elle-même pour obtenir des fonds; le gouvernement n'assume aucune responsabilité légale. Les règlements administratifs des administrations ou la législation provinciale exigent qu'à la dissolution, leurs biens reviennent au gouvernement du Canada après le règlement de tout le passif. La répartition de tout bien des administrations aéroportuaires locales entre les membres est interdite. En ce qui concerne l'utilisation des terrains, les administrations doivent consulter les municipalités locales. En outre, le ministre des Transports doit approuver toute modification du plan d'utilisation des terrains adopté pour chaque aéroport.

La participation et la reddition de comptes sont plus grandes au niveau local

22.26 Par le passé, ce sont des représentants politiques et des bureaucrates qui prenaient des décisions importantes au sujet des aéroports même s'ils s'en trouvaient à mille lieues et s'ils étaient étrangers aux préoccupations locales. Par contre, les membres des administrations aéroportuaires locales sont nommés par les municipalités et d'autres groupes locaux représentatifs pour défendre les intérêts de la région. Le Ministre et les organismes locaux ont approuvé le mode de nomination du conseil d'administration de ces administrations aéroportuaires locales. Toute modification de ce mode nécessiterait l'approbation du Ministre. Les administrations aéroportuaires locales doivent toutes tenir une assemblée publique annuelle pour présenter leurs états financiers vérifiés. Le Ministère a le droit d'examiner tous leurs livres et de faire procéder à une vérification dont les résultats lient les deux parties. Tous les cinq ans, chaque administration aéroportuaire locale doit soumettre ses résultats financiers et son rendement gestionnaire et opérationnel à un examen indépendant qui doit être rendu public sur demande. Le Ministère n'a rien à dire quant à la nature et à la délimitation de cet examen.

22.27 Non seulement les administrations peuvent-elles promouvoir l'utilisation de leur aéroport comme pièce maîtresse de l'économie locale, mais presque toutes les décisions qui concernent l'aéroport cédé sont prises au niveau local. Celles-ci déterminent, par exemple, les niveaux de service à assurer, les projets d'immobilisations à poursuivre et leur calendrier, les taux à appliquer pour l'établissement des frais d'utilisation, des loyers et des droits de concession, ainsi que le marketing des aéroports. Elles doivent aussi rendre compte des questions environnementales que pose l'exploitation des aéroports cédés dont elles sont chargées. En outre, en raison de leur engagement envers la communauté et de leur responsabilité légale, il leur est plus facile d'être plus dynamiques à cet égard et de mieux faire face à ces questions que le Ministère.

22.28 Le Ministère a déclaré que le ministre des Transports, en tant que locateur, a des responsabilités et qu'il demeure comptable au Parlement des services de navigation aérienne offerts à ces aéroports. Cependant, il n'est plus responsable de l'exploitation de ces derniers. Le Ministère doit compter sur les méthodes de délivrance des certificats d'aérodrome, les clauses d'inexécution du bail et sa qualité de locateur pour tenir les administrations aéroportuaires locales comptables de l'exploitation des aéroports. Néanmoins, aux termes des baux, il ne les tient pas comptables de nombreuses facettes de l'exploitation des aéroports. Par exemple, rien n'oblige les Administrations à fournir des renseignements sur les niveaux de service assurés, les tarifs pour les droits d'utilisation, les questions environnementales ou, comme nous l'avons déjà mentionné, les dépenses en capital.

Les administrations aéroportuaires locales ont gardé la plupart des employés du Ministère à leur service

22.29 Le 31 mars 1991, il y avait 1 025 postes permanents aux aéroports cédés. Au total, 881 employés ont été mutés du Ministère aux administrations aéroportuaires locales. Il n'a fallu placer que 110 employés à d'autres postes de l'administration fédérale. On a donc évité les perturbations de service qu'auraient pu entraîner les grands changements de personnel aux aéroports cédés. Les accords précisent que les administrations aéroportuaires locales doivent conserver tous les postes transférés durant les deux premières années de leur activité. Après la date de cession, les Administrations et leurs employés doivent négocier de nouvelles conventions collectives qui viseront tous les aspects des salaires et avantages, y compris les pensions. Nous avons appris que des accords réciproques de transfert de pension devraient être parachevés en 1993.

Les administrations aéroportuaires locales ont haussé les droits d'utilisation

22.30 Dans des rapports annuels précédents, nous avons signalé que le Ministère faisait peu de progrès dans le recouvrement des coûts au moyen de la hausse des droits. En général, il faut compter six mois pour que le Ministère modifie sa structure tarifaire, et les droits d'utilisation que ce dernier demande aux compagnies aériennes n'ont pas augmenté depuis 1989. On nous a dit que les administrations aéroportuaires locales avaient toutes haussé quelque peu leurs droits d'utilisation pendant leur première année d'activité, et le Ministère touche une partie de cette hausse. L'aéroport international de Vancouver a imposé des frais pour l'amélioration aéroportuaire que n'impose aucun aéroport exploité par le Ministère. Ce dernier recevra une partie des recettes qui en proviendront. Par conséquent, les aéroports cédés produisent des recettes supérieures à celles qu'ils produiraient si le Ministère les exploitait encore, car les droits demandés aux aéroports qu'il exploite n'ont pas augmenté.

22.31 Les administrations aéroportuaires locales peuvent également modifier à loisir leurs tarifs en fonction de l'état du marché sans avoir à suivre un processus d'approbation bureaucratique. D'ailleurs, aucune tierce partie indépendante ne révise les tarifs imposés par ces administrations. Le Ministère est assuré de recevoir une partie des recettes aux termes de deux des baux, car ils prévoient des paiements minimaux sur les recettes d'exploitation du côté piste et du côté général de l'aérogare pour protéger la Couronne contre les baisses de trafic et la réduction des droits imposés par les administrations. Toutefois, les usagers ont exercé des pressions auprès des Administrations afin qu'elles expliquent pourquoi elles augmentaient les droits alors que le Ministère ne le faisait pas aux aéroports qu'il exploitait.

Les cessions ont entraîné la réduction du financement

22.32 Le gouvernement a réduit certains de ses frais grâce à la cession des aéroports. Par exemple, il n'a pas à assurer de fonds de roulement, si ce n'est un montant réduit, aux aéroports cédés, puisque les administrations aéroportuaires locales y pourvoient. De plus, elles sont tenues de souscrire les assurances qui s'imposent, alors que le gouvernement ne s'assurait pas : il n'assume donc plus le coût de pertes. Il a aussi vendu des biens meubles et des stocks comme des réserves de carburant, de l'équipement mobile et du matériel de bureau à leur valeur comptable nette aux administrations aéroportuaires locales, ce qui amènera ces dernières à lui verser environ 22 millions de dollars, les montants n'ayant pas été fixés.

La viabilité future de l'aéroport international d'Edmonton est compromise

22.33 Avant même qu'il ne soit cédé en août 1992, l'aéroport international d'Edmonton était en concurrence avec l'aéroport municipal d'Edmonton, dont la ville d'Edmonton est la propriétaire et l'exploitante. En décembre 1991, l'Edmonton Regional Airports Authority a publié un document de travail qui exposait diverses options concernant la desserte aérienne d'Edmonton. On n'a pas considéré la fermeture de l'un des deux aéroports comme une solution faisable et on ne l'a donc pas recherchée. En mars 1992, l'Administration a publié un rapport concluant qu'il fallait réunir les services réguliers à l'aéroport international. En réponse à ce rapport, on a proposé que l'aéroport municipal soit cédé à l'Administration et que les services réguliers soient éventuellement réunis à l'aéroport international. En octobre 1992, on a rejeté cette proposition dans le cadre d'un plébiscite qu'avait exigé un groupe local au moyen d'une pétition. Compte tenu des résultats du plébiscite, on a décidé de maintenir des services réguliers à l'aéroport municipal pendant les cinq prochaines années. Nous avons remarqué qu'en 1993, l'on avait instauré des vols réguliers à destination de Vancouver à partir de l'aéroport municipal d'Edmonton, alors que les vols réguliers étaient réduits à l'aéroport international d'Edmonton. L'administration a déclaré que la viabilité de l'aéroport international serait compromise si la tendance actuelle se maintient.

Éclaircissements nécessaires pour les cessions futures

Il faut étudier le financement des immobilisations

22.34 Dans nos rapports de 1990 et de 1992, nous avons signalé que, selon le Ministère, il existait un grand écart entre les dépenses en capital qui étaient requises dans les aéroports et celles qui y étaient effectuées. En d'autres termes, les niveaux antérieurs des fonds d'immobilisations ne suffisaient pas à satisfaire aux exigences de l'infrastructure aéroportuaire. Le budget d'immobilisations du Ministère et la partie de ce budget affectée aux aéroports ont diminué ces dernières années. On avait prévu dépenser 119 millions de dollars en immobilisations pour 1992-1993, malgré que le Ministère eût dépensé 246 millions de dollars en capital pour les aéroports en 1988-1989.

22.35 La cession des aéroports aux administrations aéroportuaires locales fournit un nouveau moyen de satisfaire les besoins en capital. Chacune des administrations peut emprunter des fonds d'immobilisations à des sources extérieures, ce qui lui permet d'entreprendre des projets d'immobilisations que le Ministère ne réaliserait probablement pas, notamment en raison des contraintes budgétaires actuelles.

22.36 L'Administration de l'aéroport international de Vancouver construit une troisième piste sans cesser pour autant de payer son loyer au gouvernement fédéral. S'il n'avait pas cédé l'aéroport, le Ministère aurait dû obtenir d'autres fonds du gouvernement ou de sources extérieures pour réaliser ce projet d'immobilisations. L'administration aéroportuaire de Vancouver prévoit aussi de construire une aérogare pour un coût estimatif de 250 millions de dollars grâce au financement extérieur et aux frais d'amélioration aéroportuaire qu'elle impose aux voyageurs qui partent de l'aéroport.

22.37 Les baux précisent le montant minimal des dépenses en capital que doivent effectuer les administrations aéroportuaires locales. Si elles ne dépensent pas ce minimum dans un délai donné, la différence est payable au Ministère à titre de loyer supplémentaire. Le bail en vigueur à l'administration aéroportuaire de Vancouver exige qu'elle augmente ses recettes pour couvrir les dépenses en capital supérieures aux montants que le Ministère dépensait auparavant. Quant aux autres aéroports, le gouvernement finance en fait l'augmentation des dépenses en capital, jusqu'à concurrence d'un montant minimal précisé dans le bail, en déduisant ces dernières des recettes de location. Le Ministère déclare que les montants fixés pour les dépenses en capital reposaient sur son évaluation des dépenses requises pour entretenir l'infrastructure actuelle des aéroports et la remettre en état. À certains des aéroports cédés, cette évaluation a entraîné une hausse importante des engagements relatifs aux futures dépenses en capital. Il pourrait aussi en résulter qu'une administration aéroportuaire locale soit incapable de réaliser assez de recettes à long terme pour compenser l'augmentation de ces dépenses. Si cela survenait, les recettes de location versées au Ministère n'égaleraient pas les rentrées nettes d'argent que le Ministère aurait enregistrées s'il avait continué d'exploiter l'aéroport. Le Ministère devrait alors imputer toute insuffisance des recettes de location à son propre budget ou demander d'autres fonds au gouvernement.

22.38 Les projets d'immobilisations entrepris aux aéroports cédés ne sont plus soumis à l'approbation du Ministère ou du Conseil du Trésor ni à l'examen rigoureux du Parlement, même si, ultimement, la Couronne possédera de nouveaux biens ou des biens améliorés. Les décisions sur la nature, l'importance et le calendrier des dépenses en capital particulières appartiennent uniquement aux administrations aéroportuaires locales. En outre, comme les baux prévoient des montants minimaux de dépenses en capital, le Ministère ne peut plus reporter ces dépenses en capital à plus tard aux aéroports cédés comme il le pouvait auparavant. Il a déclaré que l'engagement de montants minimaux pour les dépenses en capital assure un niveau de capital suffisant pour l'entretien de l'infrastructure actuelle. Il a également déclaré que les projets liés à la sécurité et à la sûreté ne sont pas assujettis à un taux de rendement. Ces dépenses ne peuvent pas toutes être différées indéfiniment, mais il se peut que le Ministère souhaite pouvoir en reporter si le trafic n'atteint pas les niveaux prévus ou s'il faut des fonds pour atteindre des objectifs prioritaires du Ministère ou du gouvernement. Pour les cessions futures d'aéroports, il faudrait que le Ministère examine d'autres options, dont la possibilité de lier le financement des immobilisations aux recettes, pour régler les cas où le trafic n'augmenterait pas, et à d'autres critères, tel un taux de rendement déterminé.

22.39 Dans la présentation au Conseil du Trésor sur les quatre cessions qui a été approuvée en mars 1992, le Ministère estimait que la Couronne aurait 4 millions de dollars de plus grâce aux cessions à la fin des 15 premières années des baux. Cette estimation tenait compte de la prévision d'un déficit de 2 millions pour 1993-1994 et d'excédents de 5 et de 39 millions pour les deux exercices suivants. Dans son évaluation, le Ministère partait du principe qu'il supporterait aussi l'augmentation des dépenses en capital par rapport aux niveaux historiques de dépenses qu'il aurait assumées s'il avait continué d'exploiter les aéroports, et que les frais généraux seraient réduits. Plus tard la même année, le Ministère a informé le Conseil du Trésor que la cession entraînerait dans son budget un déficit de l'ordre de 44 millions de dollars en 1993-1994 et des déficits de 49 et de 52 millions au cours des deux exercices suivants. La différence entre ces deux ensembles d'estimations résulte en grande partie de l'effet de l'augmentation des dépenses en capital sur le budget du Ministère et de la non-réduction des frais généraux.

22.40 En mars 1992, le Ministère a fait savoir au Conseil du Trésor qu'aux termes des accords de cession, les dépenses en capital que les administrations aéroportuaires locales feraient au cours des 15 années suivantes dépasseraient de 326 millions de dollars les niveaux déjà approuvés et prévus. À court terme, le Ministère comblerait ce déficit à l'aide de ses crédits parlementaires en changeant ses priorités et en retardant d'autres programmes d'immobilisations ministériels. À long terme, il s'attendait que les recettes supérieures des administrations aéroportuaires locales couvrent la hausse des engagements pour les dépenses en capital. Nous constatons que les prévisions initiales de recettes, qui ont servi de base à la négociation des cessions, ne se sont pas encore matérialisées à trois des aéroports (voir la pièce 22.1 ). Le Ministère a reconnu officiellement que les augmentations du trafic aérien que l'on avait prévues ne se sont jamais réalisées en raison d'événements inattendus, telles la récession, la Guerre du Golfe et la rationalisation des vols des sociétés aériennes. De plus, le Ministère n'a pas augmenté ses droits comme prévu. Il n'a toutefois pas révisé les prévisions de recettes au cours des négociations avec les administrations aéroportuaires locales, ni au moment de l'approbation du Conseil du Trésor.

22.41 À long terme, les recettes devront augmenter de beaucoup pour atteindre les prévisions optimistes initiales et éviter que l'engagement accru de dépenses en capital aux aéroports n'entraîne une insuffisance permanente des recettes de location. De plus, le risque d'une telle insuffisance augmentera à mesure que le Ministère cédera des aéroports, s'il engage un minimum de dépenses en capital supérieures aux niveaux budgétaires actuels du Ministère.

22.42 Pour illustrer ce qui est arrivé depuis les cessions, nous avons comparé les paiements de loyer des administrations aéroportuaires locales prévus pour l'année 1992 aux rentrées nettes d'argent que le Ministère a enregistrées en exploitant les aéroports pendant l'exercice 1990-1991 (voir la pièce 22.2 ). Les quatre premières cessions ont eu pour effet d'ensemble de réduire d'environ 15 millions de dollars le montant net qu'a touché le Ministère pour l'exploitation des aéroports cédés. L'augmentation des dépenses en capital prévue par le bail de l'aéroport international de Montréal, qui s'élève à 13 millions de dollars par an, explique en grande partie cette réduction. Le financement des immobilisations à cet aéroport s'est chiffré en moyenne à 14 millions pendant les quatre exercices qui ont pris fin le 31 mars 1991. Le bail prévoit toutefois une dépense annuelle de 27 millions de dollars au cours des 15 prochaines années. Cette hausse du financement en capital devait être couverte par l'augmentation des recettes. Selon les prévisions initiales du Ministère, l'aéroport international de Montréal devait réaliser des recettes totales de 142 millions de dollars en 1993-1994, alors que les prévisions actuelles ne sont que de 108 millions.

22.43 Cette pièce montre aussi que les dépenses en capital pour les quatre aéroports ont augmenté d'environ 35 millions de dollars, y compris la hausse de 22 millions que l'aéroport international de Vancouver devra couvrir en produisant d'autres recettes.

22.44 Le Cabinet a approuvé les principes de cession et la formule financière utilisée pour le calcul des paiements de location de l'aéroport international de Vancouver en fonction des grands aéroports. Le Ministère est en train de négocier la cession de plusieurs autres aéroports de tailles diverses. Ces cessions comprendront peut-être et la vente d'aéroports aux municipalités et la cession de l'exploitation d'aéroports que le Ministère continuera de financer. Ce dernier a fait approuver par le ministre la méthode à suivre pour la cession des aéroports de petite taille ou de taille moyenne. Certains des petits aéroports pourront moins facilement produire des recettes que les grands aéroports déjà cédés. Leurs besoins en capital ont donc moins de chances d'être satisfaits par des augmentations futures des recettes.

22.45 Le Ministère devrait veiller à tenir à jour les prévisions de recettes utilisées pour les cessions futures. Il devrait examiner si le financement des dépenses minimales en capital prévues dans les futurs baux est approprié ou si le financement des immobilisations devrait être plutôt lié aux recettes, à d'autres critères ou à ces deux éléments.

Réponse du Ministère : Le Ministère prévoit s'appuyer sur les toutes dernières prévisions durant les négociations. On a envisagé et rejeté la proposition visant à lier le financement des immobilisations aux recettes et à d'autres critères de financement des immobilisations pour un certain nombre de raisons dont la moindre n'est pas que le Ministère devrait alors s'intégrer dans le processus décisionnel des administrations aéroportuaires locales, ce qui va à l'encontre de la politique sur les cessions.

Le Ministère doit laisser à l'administration aéroportuaire locale un fonds de roulement suffisant pour qu'elle maintienne son patrimoine. Les montants pour les dépenses d'immobilisations prévus dans les baux sont destinés à l'entretien essentiel et au remplacement; aucun montant n'est prévu pour l'expansion.

Le Ministère déterminera avec minutie la méthode de financement la plus appropriée et modifiera son approche si cela est justifié.

Le Ministère ne réalise pas d'économies de coûts

22.46 Avant la cession des quatre aéroports, les frais généraux du Ministère, calculés en proportion des dépenses directes d'exploitation et d'entretien, se sont élevés à 17,2 millions de dollars pour l'exercice clos le 31 mars 1991 dans le cas des quatre aéroports. Par la suite, le Ministère a indiqué au Conseil du Trésor qu'il ne pourrait éviter qu'environ le tiers de ces frais en 1992-1993. Il a ajouté qu'il pourrait les réduire encore de 10 p. 100 par an, jusqu'à concurrence de 70 p. 100. En approuvant les cessions, le Conseil du Trésor a demandé au Ministère de produire un plan de réduction de ses frais généraux d'administration qui tienne compte de ces dernières. En réponse, le Ministère a déclaré qu'il ne pouvait déceler que 2 millions de dollars de frais évitables. Toutefois, le Ministère a déclaré que les coupures budgétaires qui l'ont touché dans son ensemble visaient, entre autres, à compenser l'insuffisance des recettes qu'avait entraînée la cession des aéroports.

22.47 Nous avons remarqué que le Ministère a éprouvé des difficultés, telles qu'une perte de contrôle des comptes débiteurs, un mauvais arrêté des comptes et une rupture des contrôles, pendant la période de transition prévue pour la cession du contrôle de chaque aéroport à l'administration aéroportuaire locale. Une autre difficulté, c'était que le personnel, qui relève maintenant des Administrations, devait aussi tenir compte des préoccupations du Ministère. Ce dernier a commencé la vérification des périodes de transition à trois des aéroports. Les recommandations qui en résulteront influeront peut-être sur les projets de cession future.

Il faudra peut-être apporter des changements pour faciliter l'aménagement des terrains

22.48 Comme les aéroports sont une pièce maîtresse de l'infrastructure des transports et de l'économie d'une communauté, l'un des objectifs des cessions consiste à favoriser davantage le développement économique de la région en cause. Les administrations aéroportuaires locales prétendent que les dispositions des baux qui limitent l'aménagement du terrain des aéroports empêchent d'atteindre cet objectif. Les aéroports que le Ministère exploite sont soumis à nombre de ces limitations de l'aménagement immobilier.

22.49 Trois baux exigent que 85 p. 100 de la juste valeur marchande du terrain, déterminée à la date de la cession, soit versée au Ministère à titre de loyer du bien-fonds aménagé. Les loyers de bien-fonds que les administrations aéroportuaires locales paient au Ministère doivent reposer sur la valeur marchande des biens-fonds et être mis à jour tous les cinq ans pour que la Couronne bénéficie des derniers tarifs de location. Les administrations aéroportuaires locales ne savent donc pas au juste quels seront leurs frais futurs. De plus, tout ouvrage construit par un locataire sur la propriété louée appartiendra à la Couronne à l'expiration du bail.

22.50 Le Ministère indique qu'il est d'usage courant de hausser régulièrement le loyer dans le secteur du crédit-bail et que les administrations aéroportuaires locales ne sont pas tenues de faire payer les mises à jour quinquennales à leurs locataires. Il faut que le Ministère détermine dans quelle mesure il veut aménager davantage de terrains aéroportuaires et s'il doit modifier les conditions actuelles des baux pour faciliter cet aménagement.

22.51 Le Ministère devrait examiner les dispositions des baux pour déterminer s'il faut les modifier pour favoriser l'aménagement des terrains aéroportuaires.

Réponse du Ministère : Le Ministère a invité les administrations aéroportuaires locales à lui soumettre toute proposition de changement qui faciliterait l'aménagement des terrains sans aggraver la situation financière de l'administration fédérale.

Il serait possible de simplifier les baux futurs

22.52 Le Ministère a décrit les rapports qu'il avait avec les aéroports cédés comme des rapports d'indépendance ou de non-ingérence. Il a essayé de réaliser un juste équilibre entre la libre exploitation des aéroports par les Administrations et le contrôle qu'il devait maintenir sur elles à titre de locateur et de réglementateur. Malgré cela, les baux et les autres documents juridiques sont longs et complexes. Les articles des baux qui portent sur les loyers sont amples et divisés en catégories; ils prévoient aussi des coefficients de participation à l'augmentation des recettes. Il aurait été plus simple, par exemple, d'appliquer un pourcentage des recettes brutes à un nombre réduit de catégories de loyers.

22.53 Il faudrait examiner les dispositions des baux pour voir s'il est possible de simplifier les baux des cessions futures.

Réponse du Ministère : On a déjà examiné les dispositions prévues dans les baux et l'on a déjà cerné un certain nombre de simplifications à incorporer dans le prochain groupe de baux. Les éléments prioritaires sont la protection des intérêts de la Couronne et l'assurance d'une certaine latitude consentie aux administrations aéroportuaires locales pour leur permettre de gérer efficacement. Bien que nous soyons favorables à toute proposition qui simplifierait les baux, nous devons veiller à ce que les objectifs énoncés dans les baux complexes soient atteints.

Le Ministère aborde différemment la cession de l'aéroport international Pearson

22.54 Dans notre rapport de 1990, nous avons fait remarquer non seulement que l'aéroport international Pearson était l'aéroport le plus animé du pays, mais qu'il avait de nombreux problèmes que le Ministère devait aborder. Ce dernier a conclu un marché avec un promoteur du secteur privé pour la construction et l'exploitation de l'aérogare 3. Il a conclu un accord avec une autre société en vue de rénover et d'exploiter les deux autres aérogares en association avec l'exploitant de l'aérogare 3. De plus, le Ministère a publié une demande de propositions pour la construction d'autres pistes à cet aéroport. Pour compléter cette équipe de joueurs de l'extérieur, une administration aéroportuaire locale s'est constituée, mais le ministre des Transports ne l'a pas encore agréée.

22.55 Nous appuyons l'initiative que prend le Ministère de favoriser la participation de l'administration aéroportuaire locale dans la gestion de l'aéroport. Mais il n'est pas évident qu'il soit préférable d'avoir recours à un financement extérieur pour ces grands engagements de capitaux avant de céder l'aéroport à une administration locale, au lieu d'adopter une approche semblable à celle de la cession de l'aéroport international de Vancouver. Si une partie considérable des recettes de l'aéroport est engagée dans ces projets avant que l'administration aéroportuaire locale n'exploite ce dernier, la capacité de celle-ci à produire des recettes et à financer d'autres projets d'immobilisations s'en trouvera peut-être réduite.

22.56 De plus, le Ministère devra déterminer quel niveau de dépenses en capital il faut prévoir dans tout bail conclu avec une administration aéroportuaire locale et comment la participation du secteur privé sera coordonnée et intégrée au bail. Une fois ces questions éclaircies, il sera possible de déterminer les paiements de loyer que le Ministère pourrait recevoir ou les fonds qu'il pourrait avoir à fournir.

Réponse du Ministère : Compte tenu des prévisions sur le nombre de passagers, la réfection des pistes et des aérogares permet de maintenir une bonne qualité de service au public, d'éviter de longues attentes ainsi qu'un engorgement important du trafic aérien et ce, pendant que l'on négocie les conditions des baux pour les années à venir et que l'on met en place une administration aéroportuaire locale. Le financement de ces projets n'empêchera pas l'administration aéroportuaire locale de financer d'autres projets d'immobilisations.

1993 — Rapport du vérificateur général du Canada

Chapitre 22 — Le ministère des Transports — Cessions d'aéroports