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1993 — Rapport du vérificateur général du Canada

Vérificateur général adjoint : Richard B. Fadden
Vérificateur responsable : Alan Gilmore

Points saillants

24.1 En 1989, nous avons communiqué à la Chambre des communes les résultats de notre tentative de vérification des frais de déplacement des ministres, y compris l'utilisation des Challenger du Service de vols d'affaires de la Défense nationale (flotte d'avions réservés aux personnalités officielles). Nous n'avons pas pu faire de vérification parce que le gouvernement nous a refusé l'accès à certaines informations.

24.2 À l'automne de 1989, le Comité permanent des comptes publics de la Chambre des communes a examiné notre rapport. Pour ce qui est des coûts du Service de vols d'affaires, le Comité a conclu qu'il «ne pouvait pas s'assurer qu'ils sont communiqués au Parlement avec exactitude.»

24.3 Cette année, nous avons vérifié l'exactitude de l'information sur les coûts et l'utilisation du Service pour 1990-1991. Nous avons constaté que l'information communiquée au Parlement sur les coûts du transport des ministres et d'autres personnalités officielles était inexacte et incomplète.

24.4 Pour 1990-1991, nous estimons que les coûts de fonctionnement du Service ont totalisé environ 54 millions de dollars. Dans la Partie III de son Budget des dépenses , le Ministère a communiqué des coûts totaux qui se situaient à environ 27,5 millions de dollars. Nous estimons que, pour 1990-1991, les coûts totaux par heure de vol s'établissaient à environ 19 650 $. Selon l'information communiquée par le Ministère, les coûts différentiels atteignaient 3 440 $ et les coûts standard totaux étaient estimés à 6 735 $.

24.5 Pour 1990-1991, nous estimons que le transport des ministres a coûté au moins 24,5 millions de dollars au total. D'après la Partie III du Budget des dépenses du Ministère, les coûts totaux étaient d'environ 9,6 millions de dollars et les coûts différentiels totaux, de 4,9 millions de dollars. Les rapports mensuels du Ministère font état de coûts différentiels totalisant 4,1 millions de dollars.

24.6 Nous recommandons au Ministère de fournir au Parlement de l'information complète et exacte sur les coûts entiers de l'utilisation des avions gouvernementaux pour transporter des utilisateurs comme le premier ministre, les ministres et d'autres personnalités officielles.

24.7 Le Ministère, de concert avec d'autres ministères compétents, devrait aussi exécuter un examen en vue de déterminer s'il est économique, efficace et efficient d'utiliser des avions gouvernementaux pour transporter de tels utilisateurs.

Introduction

24.8 En 1989, nous avons communiqué à la Chambre des communes les résultats de notre tentative de vérification des frais de déplacement des ministres, y compris l'utilisation des Challenger du Service de vols d'affaires de la Défense nationale, que l'on appelle communément «service de transport aérien réservé aux personnalités officielles». Nous avons déclaré n'avoir pas pu entreprendre notre vérification parce que le gouvernement avait refusé de nous fournir les reçus nécessaires et de nous communiquer les raisons pour lesquelles les ministres avaient eu recours au service de transport aérien réservé aux personnalités officielles.

24.9 À l'automne de 1989, le Comité permanent des comptes publics de la Chambre des communes a examiné notre rapport. Pour ce qui est des coûts du Service de vols d'affaires, le Comité a conclu qu'il «ne pouvait pas s'assurer qu'ils sont communiqués au Parlement avec exactitude.»

24.10 Dans son huitième rapport, le Comité permanent (décembre 1990) a recommandé que le vérificateur général fasse une vérification intégrée du Service de vols d'affaires de la Défense nationale (DN).

Étendue de la vérification

24.11 En réponse à la recommandation du Comité et en l'absence d'information sur les raisons de l'utilisation du Service, nous avons vérifié si les coûts communiqués par le Ministère en 1990-1991 étaient exacts en nous servant des documents suivants :

  • le rapport mensuel «Utilisation des avions du service des vols administratifs (Challenger)»;
  • la Partie III du Budget des dépenses du Ministère.
24.12 Les rapports mensuels sur l'utilisation des avions du service des vols administratifs ont commencé à être publiés en 1990. Ils fournissent des détails sur chacun des voyages effectués et sur les coûts d'utilisation d'un Challenger du Service. Le Ministère ne fait pas de compte rendu -- ce à quoi il n'est d'ailleurs pas tenu par le Conseil du Trésor -- sur l'utilisation de ses autres appareils par des ministres et par d'autres personnalités officielles. De plus, les autres ministères ne sont pas obligés de faire rapport de l'utilisation de leurs propres avions à des fins semblables.

24.13 Le premier rapport, qui est paru en octobre 1990, couvrait la période d'avril à septembre. Ces rapports mensuels et le rapport semestriel sur les voyages des ministres font partie des mesures que le gouvernement a prises pour donner suite à notre rapport de 1989.

24.14 Les rapports contiennent certains renseignements sur les coûts et sur les passagers de chaque vol; toutefois, ils divisent les voyages uniquement en deux catégories : les voyages pour affaires gouvernementales et les voyages pour affaires ministérielles. Le Ministère se sert de ces catégories parce que ce sont celles qui sont précisées dans les Pratiques administratives du Conseil du Trésor - Lignes directrices à l'intention des cabinets des ministres .

24.15 Les coûts de fonctionnement que le Ministère communique pour le Service sont fondés sur des estimations établies à partir des coûts historiques, lesquels sont mis à jour tous les deux ou trois ans en tant que parties intégrantes du système global d'établissement du prix de revient du Ministère.

24.16 Lorsque la chose a été possible, nous avons vérifié l'exactitude des coûts signalés par le Ministère. Pour ce faire, nous avons défini et établi les coûts du transport de passagers par Challenger et des activités de soutien connexes. Lorsqu'il n'était pas pratique d'utiliser les coûts réels, nous nous sommes servis des estimations du Ministère. Nous avons utilisé cette information pour calculer les coûts totaux par heure de vol des ministres.

24.17 Nous n'avons pas examiné les coûts d'utilisation des autres avions de la Défense nationale qui servent au transport de personnalités officielles. Comme nous l'avons déjà dit, le Conseil du Trésor n'oblige pas le Ministère à faire de rapport sur l'utilisation de ses autres avions par les ministres. Toutefois, ces coûts pourraient être considérables. Par exemple, on ne publie pas de rapport sur l'utilisation de Boeing 707 pour transporter des personnalités officielles. Les Boeing 707 ont été remplacés par cinq Airbus A-310 d'occasion. Selon le Ministère, l'un des avions a été aménagé de façon permanente pour le transport de personnalités officielles ou de passagers réguliers.

24.18 Toutefois, le Ministère a mené une enquête spéciale afin de nous fournir de l'information sur l'utilisation de ses autres avions réservés au transport de personnalités officielles. L'information fournie révélait, par exemple, que quatre ministres ont été transportés dans des avions Cosmopolitan stationnés à la Base des Forces canadiennes à Ottawa (escadron 412).

24.19 Nous avons effectué un sondage pour vérifier l'exactitude de l'information sur l'utilisation des Cosmopolitan stationnés à la Base des Forces canadiennes à Ottawa. Après l'étude d'autres dossiers ministériels, nous avons constaté que neuf ministres s'étaient servis de ces avions. Nous en avons donc conclu que nous ne pouvions pas nous fier à l'information qui nous avait été fournie sur l'utilisation des autres avions du Ministère. Pour vérifier l'utilisation et les coûts connexes des autres avions du Ministère qui ont servi au transport de ministres, nous aurions été obligés de vérifier les dossiers de tous les avions. Nous avons jugé que cela ne serait pas pratique.

24.20 De plus, nous n'avons pas pu facilement repérer les voyages que les ministres avaient effectués à bord d'avions appartenant à d'autres ministères du gouvernement.

24.21 En outre, nous n'avons pas vérifié si les dépenses liées au Service de vols d'affaires avaient été engagées avec le souci de l'économie et de l'efficience. Nous n'avons pas pu déterminer si le Service avait été utilisé conformément aux autorisations législatives et gouvernementales. Nos examens n'ont pu porter sur les vols effectués après janvier 1991, car depuis cette date, le Conseil du Trésor ne demande plus aux ministres de communiquer au ministre de la Défense nationale les raisons précises pour lesquelles ils utilisent le Service de vols d'affaires. Ils n'ont qu'à indiquer s'il s'agit d'un vol aux fins d'affaires ministérielles ou gouvernementales.

24.22 Les faits signalés dans le présent chapitre ont fait l'objet de discussions approfondies avec les représentants du ministère de la Défense nationale, et ces discussions se sont échelonnées sur une longue période.

Observations et recommandations

Information incomplète et inexacte

24.23 L'information que le ministère de la Défense nationale communique au Parlement sur les coûts et l'utilisation des avions qui servent au transport des ministres et d'autres personnalités officielles est incomplète et inexacte.

24.24 À notre avis, les parlementaires et les contribuables canadiens devraient pouvoir comprendre facilement ce qu'il en coûte pour assurer le Service de vols d'affaires et pour transporter des utilisateurs précis. L'une des façons d'y arriver est de communiquer les coûts de fonctionnement annuels entiers du Service de vols d'affaires, les coûts entiers d'une heure de vol et les coûts entiers de chaque voyage effectué par les utilisateurs individuels.

La raison d'être du Service de vols d'affaires
24.25 Dans un rapport de juin 1990, qui a été soumis au président du Conseil du Trésor et ultérieurement à la Chambre des communes, il est déclaré que le Service a «été établi d'abord et avant tout, comme un service de transport aérien national et international pour la famille royale, le gouverneur général et le premier ministre». On y déclare aussi que le Service peut en second lieu transporter des ministres et que le Ministère se sert des avions du Service pour transporter des dignitaires, pour évacuer des malades et pour faire des démonstrations. La Partie III du Budget des dépenses du Ministère contient un énoncé d'objectif semblable.

24.26 Le ministère de la Défense nationale possède une flotte de 16 Challenger, dont 12 sont des avions de passagers. Sept de ces 12 avions sont habituellement réservés au Service de vols d'affaires.

Les coûts sont plus élevés que les coûts communiqués
24.27 Nous avons estimé que les coûts de fonctionnement du Service totalisaient environ 54 millions de dollars en 1990-1991. Dans la Partie III de son Budget des dépenses , le ministère de la Défense nationale a indiqué que les coûts totaux étaient d'environ 27,5 millions de dollars pour 1990-1991.

24.28 D'après les informations communiquées pour 1990-1991, les coûts différentiels et les coûts standard par heure de vol s'établissaient respectivement à 3 340 $ et à 6 735 $. D'après nos estimations des coûts de fonctionnement totaux et des heures d'utilisation, les coûts totaux par heure de vol se situaient à environ 19 650 $ pour 1990-1991.

24.29 Voici, d'après nos calculs, les heures de vol par utilisateur, les heures d'entraînement et les heures d'entretien :

24.30 Ce sont les ministres à eux seuls qui ont le plus utilisé les avions Challenger du Service. D'après les dossiers de la Défense nationale pour 1990-1991, les voyages de ministres ont compté pour environ 29 p. 100 de l'utilisation des avions du Service. Viennent en second lieu, les personnalités officielles, par exemple, les chefs d'État étrangers et les premiers ministres provinciaux. Leurs voyages ont représenté environ 13 p. 100 de l'utilisation. L'entraînement et l'entretien liés aux utilisateurs du Service ont représenté environ 32 p. 100 des heures de vol.

24.31 D'après nos données, le coût total du transport des ministres a atteint au moins 24,5 millions de dollars en 1990-1991, ce qui est beaucoup plus élevé que les quelque 9,6 millions de dollars communiqués par le Ministère dans la Partie III de son Budget des dépenses . Ces coûts sont aussi beaucoup plus élevés que les coûts différentiels totaux de 4,1 millions de dollars, mentionnés dans les rapports mensuels sur les voyages des ministres pour 1990-1991, et que les 4,9 millions de dollars dont la Partie III du Budget des dépenses du Ministère fait état.

24.32 Si nos coûts estimatifs sont plus élevés que ceux du Ministère, c'est en partie parce que les coûts standard du Ministère ne tiennent pas compte de nombreux coûts. Par exemple, le Ministère regroupe les coûts des vols d'entraînement et les coûts des vols d'entretien en une catégorie opérationnelle distincte. Nous avons réparti ces coûts entre les utilisateurs du Service parce qu'ils sont engagés pour permettre au Ministère de leur offrir le service.

Explication des écarts entre les coûts estimatifs du Ministère et les nôtres

24.33 Au nombre des raisons qui expliquent les écarts entre nos estimations et celles du Ministère figurent les suivantes : le Ministère ne tient compte que des coûts différentiels; le Ministère ne répartit pas les coûts des vols d'entraînement et d'entretien entre les utilisateurs; le Ministère ne tient pas compte de certains coûts comme les coûts des cours d'entraînement et les coûts en capital; le Ministère utilise des éléments de coûts inexacts; les estimations de la dépréciation sont différentes et certains vols ne sont pas signalés.

Coûts différentiels et coûts totaux
24.34 Tous les mois, le Ministère fait rapport des coûts différentiels, mais pas des coûts totaux des vols. Selon le Ministère, les coûts différentiels désignent les coûts qu'il n'aurait pas dû engager si les biens et les services n'avaient pas été fournis. Ces coûts englobent le carburant, l'huile, les lubrifications, les pièces, les réparations et les révisions, la nourriture, les faux frais, les services d'escale et les services temporaires du personnel navigant. En 1990-1991, les coûts différentiels utilisés par le Ministère s'établissaient à 3 440 $ par heure de vol.

24.35 Même si le Ministère ne fait pas de rapport mensuel sur les coûts totaux par utilisateur, il répartit les coûts entre les utilisateurs dans la Partie III de son Budget des dépenses . Toutefois, même ce montant n'inclut pas tous les coûts. Selon le Ministère, les coûts totaux d'un vol incluent les coûts différentiels, les coûts de main-d'oeuvre directs liés à l'entretien en cours de service et à l'entretien courant, les coûts en capital (dépréciation et «attrition»), les coûts du personnel navigant (traitement et avantages sociaux du personnel navigant seulement) et les coûts du soutien assuré par la Base (personnel navigant seulement). En 1991, les coûts totaux communiqués par le Ministère étaient de 6 735 $ par heure de vol.

24.36 Dans sa définition des coûts totaux, le Ministère ne tient pas compte de coûts comme les coûts des vols d'entretien, de l'entraînement, des opérations aériennes, de l'enregistrement des passagers et de la manutention des bagages et les coûts en capital.

24.37 Dans la Partie III de son Budget des dépenses , le Ministère fait rapport des coûts d'entraînement et d'entretien par heure de vol de la flotte de Challenger sous la rubrique «Autres». Toutefois, nous remarquons que la Partie III n'explique pas ce qui est compris dans cette rubrique et que les coûts ne sont pas répartis entre les utilisateurs.

24.38 Examen des coûts non différentiels et de l'objectif premier du Service. Au nombre des principaux coûts que le Ministère qualifie de non différentiels se trouvent les suivants : le personnel navigant, l'entretien en cours de service, le soutien assuré par la Base et la dépréciation. Nous avons examiné le rapport entre ces coûts et l'objectif premier du Service.

24.39 Comme l'indique le paragraphe 24.25, le Service vise principalement le transport des membres de la famille royale, du gouverneur général et du premier ministre. Le Ministère n'a pas pu nous fournir d'analyse à l'appui du nombre d'avions utilisés par le Service.

24.40 Nous avons constaté qu'à l'escadron 412, le nombre d'employés et d'avions Challenger affectés au Service était beaucoup plus élevé que ce qu'il aurait été raisonnable d'affecter au transport des membres de la famille royale, du gouverneur général et du premier ministre. Par exemple :

  • Coûts des équipages. En 1990-1991, environ onze équipages réservés aux avions Challenger étaient affectés au Service à la Base des Forces canadiennes d'Ottawa. Si les équipages avaient été utilisés pour les 87 vols effectués par la famille royale, le gouverneur général et le premier ministre, chacun des équipages aurait été de service tous les huit vols.
  • Entretien en cours de service . En 1990-1991, l'entretien en cours de service et l'entretien courant des avions Challenger ont nécessité environ 88 années-personnes à la Base d'Ottawa. Si ces ressources avaient été utilisées pour les 87 vols effectués par la famille royale, le gouverneur général et le premier ministre, chaque vol aurait nécessité environ une année-personne pour l'entretien.
L'analyse souligne le fait que les ressources consacrées à ce service sont supérieures aux ressources véritablement nécessaires au transport des principaux utilisateurs et que les coûts sont aussi engagés intentionnellement pour transporter les ministres qui forment le groupe d'utilisateurs le plus important. Par conséquent, il nous semble logique de répartir proportionnellement entre les ministres la part des coûts entiers qui leur est attribuable et de faire rapport de ces coûts au lieu des coûts que le Ministère qualifie de coûts différentiels.

Coûts d'entraînement et d'entretien par heure de vol
24.41 Nous avons constaté que les coûts d'entraînement et d'entretien par heure de vol sont considérables. Le programme d'entraînement a comme objectif premier de permettre au personnel navigant d'apprendre à faire le transport de passagers dans des Challenger de 9 à 12 places et à utiliser des aéroports commerciaux. D'après nos constatations, les coûts totaux des 1 203 heures d'entraînement liées au Service ont atteint 14,7 millions de dollars en 1990-1991. En plus, près du tiers des heures d'entraînement ont été effectuées sur des vols vers l'étranger.

24.42 L'entretien des avions du Service de vols d'affaires englobe les vols qui permettent de transporter les équipages chargés de la réparation des avions, de vérifier les avions après coup et de convoyer les avions en vue de gros travaux de réparation et de révision. En 1990-1991, les vols effectués à ces fins ont totalisé 214 heures et coûté environ 2,7 millions de dollars.

Coûts indirects et frais généraux
24.43 Dans ses coûts totaux, le Ministère ne tient pas compte du coût des cours d'entraînement des équipages, que les cours soient achetés à des entreprises de l'extérieur ou qu'ils soient donnés par le Ministère. En 1990-1991, ces coûts se situaient à 548 $ par heure de vol.

24.44 Le Ministère ne tient pas compte non plus de coûts indirects et de frais généraux comme les coûts d'enregistrement des passagers et de manutention des bagages, les coûts de fonctionnement de l'aérogare ministérielle, les coûts liés au personnel de la Base et les coûts de gestion des contrats. Le Ministère explique qu'il ne tient pas compte de ces coûts parce qu'ils ne font pas partie des coûts standard qui sont établis pour ses opérations normales.

24.45 Nous avons examiné les coûts et, même si nous ne les avons pas tous calculés, nous avons constaté que les coûts indirects et les frais généraux étaient considérables, c'est-à-dire au moins 1 000 $ par «heure de vol passager». Par exemple, les coûts d'enregistrement des passagers et de manutention des bagages et les coûts de fonctionnement de l'aérogare ministérielle étaient de 831 $ par heure de vol.

Éléments de coûts inexacts
24.46 L'utilisation, par le Ministère, d'éléments de coûts inexacts explique aussi certains des écarts qui existent entre ces calculs et les nôtres. En outre, le Ministère utilise des éléments de coûts qui découlent de projections établies à partir des coûts historiques et rajustées pour tenir compte d'un facteur d'inflation. Nous ne nous opposons pas à l'utilisation d'un facteur d'inflation.

24.47 Le système d'établissement du prix de revient du Ministère fait appel aux moyennes pluriannuelles des dépenses réelles, lesquelles moyennes sont mises à jour tous les deux ou trois ans. Les éléments de coût ne font pas état de certains coûts avant d'être mis à jour. Ainsi, tant qu'ils ne sont pas mis à jour, les éléments de coûts ne tiennent pas compte des coûts supplémentaires et majorés considérables qui découlent du vieillissement des avions, particulièrement les coûts de réparation et de révision. Par exemple, le Ministère a dû, à compter de 1990-1991, faire la révision des moteurs, ce qui coûte 2,5 millions de dollars par an. Ces coûts n'ont pas été incorporés dans les éléments de coûts du Ministère avant leur mise à jour de 1992-1993.

24.48 En outre, les éléments de coûts sont calculés comme si le carburant et les repas en vol étaient achetés en vrac. Toutefois, une proportion importante de ces biens est achetée au détail. Par exemple, plus de 60 p. 100 du carburant utilisé pour assurer le Service est acheté principalement à des vendeurs au détail plutôt qu'à des vendeurs en vrac. Nous estimons que le prix moyen du litre de carburant devrait s'établir à 40 ¢ plutôt qu'à 29 ¢ (prix du carburant en vrac utilisé par le Ministère).

Dépréciation et «attrition»
24.49 Le total des coûts standard du Ministère englobe les coûts de la dépréciation et de l'«attrition». La dépréciation correspond à la provision pour la perte de valeur que les avions du Service subissent en raison de leur utilisation. L'«attrition» désigne la provision pour les avions perdus avant la fin de leur durée normale de vie. D'après la Partie III du Budget des dépenses du Ministère, ces coûts ont totalisé 5,1 millions de dollars en 1990-1991.

24.50 Pour calculer la dépréciation et l'«attrition», le Ministère se sert des coûts de remplacement plutôt que des coûts historiques. À notre avis, il est préférable d'utiliser les coûts historiques étant donné qu'ils sont liés aux utilisateurs actuels tandis que les coûts de remplacement sont liés aux utilisateurs futurs. Les coûts historiques désignent les coûts d'utilisation d'un bien alors que les coûts de remplacement désignent la somme qu'il faudrait débourser pour remplacer la portion du bien utilisée. Quand on se sert des coûts de remplacement plutôt que des coûts historiques, l'estimation des coûts par heure de vol d'un Challenger atteint 20 354 $ au lieu de 19 650 $.

Coûts des intérêts sur le capital
24.51 Le Ministère nous a dit que le coût d'acquisition de six avions pour le Service de vols d'affaires s'élevait à 96,3 millions de dollars. Toutefois, le Ministère n'inclut pas les coûts des intérêts sur le capital dans ses coûts standard et il ne les signale pas dans la Partie III de son Budget des dépenses . En outre, nous remarquons que sept avions plutôt que six sont normalement réservés au Service de vols d'affaires.

24.52 D'après nos estimations, les coûts des intérêts sur le capital s'établissaient à 9,7 millions de dollars en 1990-1991.

Vols non signalés
24.53 Nous avons constaté que certains vols sur Challenger n'avaient pas été signalés. Notre examen des dossiers de l'escadron 412 révèle que sept vols du premier ministre et que douze autres vols de ministres n'ont pas été inclus dans le rapport d'utilisation des Challenger.

Comparaison avec le secteur privé

24.54 Pour 1990-1991, nous avons comparé les coûts d'utilisation d'un avion du Ministère et les coûts d'utilisation d'un avion du secteur privé. Nous avons comparé combien il en avait coûté au Ministère pour faire l'aller-retour Ottawa Vancouver et combien il en aurait coûté de noliser un avion de trois entreprises qui utilisent des avions de capacité semblable et qui déclarent un temps de vol semblable.

24.55 Selon notre méthode d'estimation des coûts, il en aurait coûté 197 000 $ pour effectuer un tel vol avec un Challenger du Ministère en 1990-1991. Calculés selon la méthode du Ministère, les coûts totaux se seraient situés à environ 67 000 $ et les coûts différentiels, à environ 34 000 $.

24.56 L'utilisation d'un avion du secteur privé aurait coûté beaucoup moins cher. En 1993, l'estimation la plus élevée que nous avons obtenue des trois entreprises contactées atteignait environ 38 500 $, TPS incluse, et la moins élevée, environ 24 000 $.

Recommandations

24.57 Le Ministère devrait fournir au Parlement une information complète et exacte sur le coût total d'utilisation d'un avion du gouvernement pour transporter des utilisateurs comme le premier ministre, les ministres et d'autres personnalités officielles.

24.58 Le Ministère, de concert avec d'autres ministères compétents, devrait exécuter un examen en vue de déterminer s'il est économique, efficace et efficient d'utiliser des avions gouvernementaux pour transporter des utilisateurs comme le premier ministre, les ministres et d'autres personnalités officielles. Un tel examen devrait permettre de répondre notamment aux questions suivantes :

Quels sont les avions gouvernementaux et commerciaux qui sont utilisés pour transporter la famille royale, le gouverneur général, le premier ministre, les chefs d'État, les ministres et d'autres personnalités officielles?
Quels sont les coûts entiers de ces services?
Quels types d'avion et quels niveaux de service sont nécessaires pour transporter des utilisateurs précis?
Les normes de disponibilité, d'entretien et de sécurité sont-elles appropriées?
Les ministres doivent-ils se servir du Service de vols d'affaires ou d'autres avions gouvernementaux ou peuvent-ils voyager en avion commercial régulier ou en avion nolisé?
Dans quelle mesure les ministres utilisent-ils déjà des avions commerciaux réguliers ou des avions nolisés?
Pourquoi les contrats d'entretien des avions du Service de vols d'affaires coûtent-ils si cher et pourquoi l'entretien prend-il tant de temps?
Pourquoi consacre-t-on à l'entraînement 28 p. 100 des heures de vol du Service de vols d'affaires?
Pourquoi les coûts de l'entretien avant et après vol sont-ils si élevés pour les avions du Service de vols d'affaires?
Réponse du Ministère :

(24.23) Le Ministère est d'accord pour dire que son utilisation des coûts standard ne permet pas de saisir et de répartir tous les coûts de la même manière que la méthode utilisée pour la présente vérification. Le Ministère est prêt à faire une exception à ses pratiques de détermination du prix de revient et à examiner l'ensemble des éléments de coûts qui constituent les coûts directs et indirects ou les frais généraux du Service de vols d'affaires, en vue de mettre au point une méthode révisée de répartition des coûts. Cette mesure rapprochera considérablement les coûts annuels des activités de la flotte de la Défense nationale et les coûts établis par le Bureau du vérificateur général. Il convient toutefois de souligner que bon nombre des coûts supplémentaires seraient engagés, que le Service de vols d'affaires existe ou non.

(24.24) Le Ministère est d'accord que les coûts engagés pour assurer le Service de vols d'affaires devraient être complets et faciles à comprendre. Il accepte donc de communiquer, dans la Partie III de son Budget des dépenses, une information plus abondante et plus claire sur les opérations et les coûts annuels du Service. Toutefois, selon le Ministère, les coûts fixes qui ont été engagés à la suite de la décision d'offrir le Service de vols d'affaires ne peuvent pas être répartis de façon raisonnable entre les utilisateurs et ils devraient être classés dans la catégorie des coûts annuels de la flotte. Par conséquent, le Ministère considère qu'il est approprié d'utiliser les coûts différentiels pour les heures de vol des utilisateurs individuels qui se trouvent dans le rapport mensuel et pour les catégories d'utilisateurs qui se trouvent dans la Partie III du Budget des dépenses.

(24.25) Comme le précisent les lignes directrices du Conseil du Trésor, le ministère de la Défense nationale exploite un Service de vols d'affaires pour les membres de la famille royale, le gouverneur général, le premier ministre, les ex-premiers ministres qui voyagent à des fins liées à leurs anciennes fonctions, les ministres, les dignitaires étrangers en visite au Canada, les comités parlementaires ou les délégués en voyage officiel, et, lorsqu'ils ont l'autorisation d'un ministre, les hauts fonctionnaires du gouvernement fédéral en service commandé. La priorité est accordée aux membres de la famille royale, au gouverneur général et au premier ministre, mais le Service existe et possède des ressources pour répondre aux besoins de toutes les catégories d'utilisateurs.

(24.26) Seulement six avions Challenger sont affectés à l'escadron 412 et réservés au Service de vols d'affaires. Le septième avion a été mis à la disposition du Service en attendant qu'il soit réaménagé, et on l'a retourné à son escadron d'attache afin qu'il soit utilisé comme avion de soutien électronique et d'entraînement.

(24.27) D'après son examen de la répartition des coûts, le Ministère estime que les coûts annuels du Service pour 1993-1994 sont de 38,2 millions de dollars.

(24.28) Dans le paragraphe 24.27, les vérificateurs indiquent que le total des coûts annuels de fonctionnement du Service représentent environ le double des montants communiqués par le Ministère. Au paragraphe 24.28, ils indiquent que les coûts totaux par heure de vol sont trois fois plus élevés que les coûts communiqués par le Ministère. Cette anomalie apparente s'explique par le fait que les vérificateurs ont, en réalité, établi les coûts totaux par heure de vol à 13 640 $. Lorsqu'ils ont refait la répartition des coûts d'entraînement et d'entretien par heure de vol entre les autres utilisateurs, les coûts sont passés à 19 650 $ pour chacune des heures de vol avec utilisateurs à bord. Le Ministère est d'avis que les coûts d'entraînement et d'entretien par heure de vol doivent être établis et communiqués en tant que composante des coûts fixes ou des frais généraux annuels, et non répartis entre les utilisateurs sur une base horaire.

(24.31) En se servant de sa méthode modifiée d'établissement du prix de revient, le Ministère estime que les coûts fixes représentent 27,4 des 38,2 millions de dollars qu'il en coûte annuellement pour faire fonctionner la flotte. Étant donné que ces coûts fixes ont été engagés à la suite de la décision d'assurer le Service et qu'ils ne varient pas selon le niveau d'utilisation, le Ministère est d'avis qu'ils devraient entrer uniquement dans la catégorie des coûts fixes annuels de la flotte. En plus des coûts fixes, les coûts différentiels annuels du Service sont estimés à 10,8 millions de dollars pour tous les utilisateurs, dont 5,1 millions de dollars découlent des voyages des ministres.

(24.32) Cette question est traitée dans notre réponse aux paragraphes 24.28 et 24.31.

(24.34) D'après sa méthode révisée d'établissement du prix de revient, le Ministère estime que les coûts différentiels pour 1993-1994 s'établissent à 4 639 $ par heure de vol.

(24.35) Selon sa nouvelle méthode d'établissement du prix de revient, le Ministère croit qu'il serait trompeur de communiquer un coût total par «heure de vol utilisateur» étant donné que les coûts fixes seront encourus, peu importe les niveaux d'utilisation du Service.

(24.36) Nos commentaires sur cette observation se trouvent dans les paragraphes connexes qui suivent.

(24.37) Le Ministère clarifiera l'information relative aux coûts d'entraînement et d'entretien par heure de vol qui est communiquée dans la Partie III de son Budget des dépenses. Comme l'indique notre réponse au paragraphe 24.28, le Ministère n'est pas d'accord avec la pratique qui veut que ces coûts soient répartis entre les utilisateurs par heure de vol individuelle.

(24.39) Le nombre d'avions approuvé pour le Service résulte d'une décision de 1989 aux termes de laquelle le gouvernement a fait passer la flotte du Service de huit à six avions. Avec ces ressources, le Service a pour mission de fonctionner jour et nuit pendant toute l'année. Normalement, le Service met quatre avions par jour à la disposition du gouvernement. Les jours où les équipages doivent recevoir de l'entraînement, le Service dispose de trois avions. D'autres avions peuvent être utilisés, selon le calendrier d'entretien.

(24.40) Le Ministère prend note de l'observation selon laquelle les niveaux de personnel et de ressources sont supérieurs à ce qu'il serait raisonnable d'affecter au seul transport de la famille royale, du gouverneur général et du premier ministre. Toutefois, comme l'explique la réponse au paragraphe 24.25, le Service transporte aussi d'autres utilisateurs qui, d'après le paragraphe 24.29, comptent pour près de 82 p. 100 des «heures de vol utilisateurs». Le Ministère ne voit aucune raison logique de répartir les coûts totaux du Service entre la famille royale, le gouverneur général et le premier ministre. Le Ministère ne croit pas que la méthode hypothétique d'établissement du prix de revient dont le paragraphe 24.40 fait mention apporte quoi que ce soit à la vérification.

(24.43) Les coûts des cours d'entraînement, qu'ils soient achetés à l'extérieur ou assurés par le Ministère, ont été inclus dans les coûts annuels révisés du Service.

(24.44) Même si ces coûts ne font pas partie des coûts standard de la Défense nationale, ils ont été inclus dans les coûts annuels révisés du Service.

(24.45) Le Ministère reconnaît que les coûts indirects et les frais généraux répartis sont considérables et, comme l'indique la réponse aux deux paragraphes précédents, ces coûts ont été inclus dans les coûts annuels révisés du Service. Il importe toutefois de noter que le Ministère supporterait bon nombre de ces coûts même si le Service de vols d'affaires n'existait pas.

(24.47) Le Ministère tient des milliers de coûts standard pour le personnel, l'équipement et les installations et il lui est tout à fait impossible de les mettre à jour tous les ans. C'est pourquoi il les met à jour périodiquement, utilise des moyennes pluriannuelles des dépenses historiques et applique des facteurs d'inflation aux coûts estimatifs de l'exercice en cours. Le Ministère considère qu'il s'agit d'une méthode raisonnable.

(24.48) Le Ministère est d'accord. Dans sa méthode révisée, les coûts du carburant tiennent compte des achats au détail.

(24.49) Le Ministère calcule habituellement les coûts de dépréciation et d'«attrition» en se servant des coûts de remplacement parce qu'on considérait cette méthode de calcul comme mieux adaptée aux situations où les coûts entiers sont recouvrés auprès des utilisateurs de services ministériels. Toutefois, la dépréciation et l'«attrition» sont des coûts théoriques qui ne constituent pas des dépenses tant que l'équipement n'est pas remplacé. Étant donné que la Partie III du Budget des dépenses vise à expliquer comment le Ministère utilisera les crédits annuels qui lui sont alloués, les coûts de dépréciation et d'«attrition» seront exclus des coûts de fonctionnement annuels de la flotte. Pour être sûr que tous les coûts liés au Service sont communiqués, le Ministère a l'intention de faire état du coût d'achat initial de la flotte dans la Partie III de son Budget des dépenses.

(24.51) Comme l'indique la réponse au paragraphe 24.26, le septième avion a été affecté au Service en attendant d'être réaménagé comme avion de soutien électronique et d'entraînement. Cet avion a été retourné à son escadron d'attache.

(24.52) Le Ministère n'inclut les intérêts théoriques sur le capital dans aucune de ses estimations de coûts et il est d'avis qu'il ne serait pas convenable de faire une exception dans le cas du Service de vols d'affaires. Le gouvernement communique les coûts du service de la dette sous une rubrique distincte du Budget des dépenses du ministère des Finances.

(24.53) Le Ministère a diffusé des directives pour faire en sorte que les rapports sur les vols Challenger soient exacts.

(24.56) Selon le Ministère, le Service de vols d'affaires est plus adaptable, plus souple, plus sûr et plus fiable qu'une société de transport aérien nolisé et ce sont des facteurs qui contribuent à la différence des coûts entre les deux. De plus, une partie importante des coûts totaux calculés par les vérificateurs est formée de coûts théoriques (plutôt que de dépenses) et de frais généraux répartis qui seraient pour la plupart engagés même si le Service n'existait pas. Par conséquent, lorsqu'il s'agit de comparer les coûts d'un vol donné, le Ministère est d'avis que seuls les coûts différentiels seraient pertinents étant donné que seuls ces coûts seraient économisés si un utilisateur faisait appel à une société de transport aérien nolisé plutôt qu'au Service.

(24.57) Cette recommandation traite de questions qui ne sont pas visées par le mandat de la Défense nationale. En tant que telle, la réponse du Ministère se limitera à la présentation de l'information relative au Service de vols d'affaires qui a fait l'objet de la présente vérification.

Le Ministère est tout à fait d'accord que le Parlement doit recevoir de l'information complète et exacte sur les coûts et l'utilisation du Service de vols d'affaires. À cette fin, le Ministère prépare un rapport mensuel sur l'utilisation du Service par les ministres et un rapport annuel sur les opérations de la flotte, lequel se trouve dans la Partie III de son Budget des dépenses.

Pour s'assurer que l'information communiquée est claire et exhaustive, le Ministère procède à un examen approfondi du contenu du rapport annuel sur le Service, qu'il présente dans la Partie III de son Budget des dépenses.

Désireux d'établir un lien entre les activités et de faire un compte rendu exhaustif des coûts, le Ministère est d'accord que toutes les dépenses ministérielles engagées en vue d'assurer le Service de vols d'affaires devraient être précisées.

Étant donné que les coûts standard actuels dont la Défense nationale se sert pour le Service de vols d'affaires n'incluent pas tous les frais généraux, le Ministère est prêt à adapter sa méthode d'établissement du prix de revient pour tenir compte d'un grand nombre des suggestions et des observations formulées dans le cadre de la vérification. Le Ministère examinera l'ensemble des éléments de coûts qui constituent les coûts de fonctionnement totaux du Service de vols d'affaires.

Toutefois, selon le Ministère, les coûts fixes qui ont été engagés à la suite de la décision d'offrir le Service ne peuvent pas être répartis de façon raisonnable entre les utilisateurs et ils doivent être intégrés à la catégorie des coûts annuels de la flotte. Par conséquent, le Ministère considère qu'il convient de continuer à communiquer les coûts différentiels pour les heures de vols des utilisateurs individuels qui se trouvent dans le rapport mensuel et pour les catégories d'utilisateurs qui se trouvent dans la Partie III du Budget des dépenses.

Le Ministère reconnaît que l'utilisation des coûts différentiels ne contribue pas à la visibilité des coûts fixes du Service; il recommandera que le rapport mensuel soit modifié de manière à inclure un extrait approprié du rapport annuel révisé de la Partie III du Budget des dépenses.

(24.58) Le Ministère est prêt à participer à tout examen dont l'objet serait de trouver réponse aux six premières questions soulevées, mais il est d'avis que cet examen devrait être amorcé et exécuté par un autre organisme du gouvernement. Le Ministère est d'accord pour que soit effectué un examen des trois dernières questions qui ont précisément trait aux coûts et à l'efficience du Service de vols d'affaires assuré par la Défense nationale.