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1993 — Rapport du vérificateur général du Canada

Vérificateur général adjoint : Richard B. Fadden
Vérificateur responsable : Alan Gilmore

Points saillants

25.1 En 1992, le Conseil du Trésor estimait que les recettes provenant des droits d'utilisation dépasseraient trois milliards de dollars et qu'elles auraient tendance à augmenter. Les particuliers, les entreprises et d'autres secteurs de compétence doivent payer des droits pour l'utilisation des installations, des services et des biens de l'administration fédérale. Ainsi, ils se voient imposer des frais pour obtenir des passeports, acheter des livres et des cartes, et faire des photocopies.

25.2 Les droits d'utilisation sont établis en vertu des dispositions législatives des ministères visés, de la Loi sur la gestion des finances publiques et de marchés conclus avec des utilisateurs. Les droits fixés par marché et à l'aide d'autres moyens non réglementaires ne sont pas assujettis au processus réglementaire. Le processus réglementaire vise à assurer la conformité à des principes, telles la possibilité d'une pleine consultation avec le public et l'évaluation des propositions, afin de s'assurer que les bénéfices dépassent nettement les coûts.

25.3 En outre, nous nous préoccupons du fait qu'il n'est pas facile pour le Parlement d'examiner avec rigueur les droits d'utilisation établis par marché et autres moyens non réglementaires. Il n'existe aucun sommaire, à l'échelle de l'administration fédérale, des droits imposés, des recettes obtenues et des pouvoirs en vertu desquels ces droits ont été fixés.

25.4 Le recours à des marchés sur une vaste échelle, pour établir des droits, exige un examen rigoureux des points suivants :

• De quelle manière consulterait-on les parties visées?
• Comment donnerait-on au Parlement la possibilité d'examiner les droits établis par marché?
• Comment assurerait-on aux usagers qu'ils paient le même prix pour des services ou des usages identiques?

25.6 Nous avons recommandé que le Conseil du Trésor examine, pour voir s'il est adéquat, le cadre législatif et administratif actuel d'établissement des droits d'utilisation, qu'il fasse rapport de ses conclusions au Parlement et qu'il fournisse à celui-ci un sommaire des droits imposés à l'échelle de l'administration fédérale.

Introduction

25.8 Le contrôle parlementaire sur l'obtention de recettes par l'administration fédérale se fonde sur un cadre constitutionnel et réglementaire remontant aux origines de la démocratie parlementaire et codifié à l'époque de la Confédération dans la Loi constitutionnelle de 1867.

25.9 Aux termes de la Loi constitutionnelle , toute disposition législative imposant une taxe ou des frais doit émaner de la Chambre des communes. Le Parlement a accordé à l'administration fédérale le pouvoir législatif de fixer des droits d'utilisation et de les modifier au moyen de :

• dispositions législatives pertinentes établissant le ministère ou l'organisme concerné, par exemple, la Loi sur le ministère des Transports , ou établissant une activité ou un programme particulier, par exemple, la Loi sur l'aéronautique;
• l'article 19 de la Loi sur la gestion des finances publiques qui, sous réserve de toute autre loi, donne au gouverneur en conseil le pouvoir de fixer des droits d'utilisation ou d'autoriser les ministres à fixer des frais par arrêté.

• obligation claire, pour les ministres et les responsables, de rendre compte;
• processus réglementaire entièrement ouvert à la consultation et à la participation du public;
• évaluation des règlements proposés afin de s'assurer que les bénéfices dépassent nettement les coûts;
• information publique sur le besoin d'une réglementation claire et digne de confiance;
• évaluation de l'efficacité des programmes de réglementation;
• fondement législatif solide des mesures prises par les organismes de réglementation.

25.12 En décembre 1989, le Conseil du Trésor a approuvé une nouvelle politique sur l'imposition de frais aux utilisateurs de l'extérieur, aux termes de laquelle les ministères et les organismes devaient déterminer les possibilités d'imposer des frais d'utilisation. Les lignes directrices afférentes à cette politique soulignaient que «dans certaines circonstances, notamment dans le cas de services spéciaux, la tarification peut être établie dans le cadre d'une entente contractuelle négociée et signée de plein gré par un acheteur consentant. Dans tous les autres cas, le pouvoir d'imputation de frais d'utilisation doit être conféré par le biais d'une loi adoptée par le Parlement.»

25.13 En mai 1991, l'article 19 de la Loi sur la gestion des finances publiques a été modifié de manière à clarifier les pouvoirs relatifs au recouvrement des coûts pour les droits d'utilisation et à assurer une équité et une uniformité accrues. Selon les documents du Conseil du Trésor, l'un des objectifs principaux du nouvel article 19 était de faire en sorte que, soumettre l'imposition des droits d'utilisation au processus réglementaire et publier un avis dans la Gazette du Canada deviennent une exigence législative plutôt qu'une simple politique.

25.14 En juillet 1991, le Conseil du Trésor a fait circuler l'ébauche d'un document de travail intitulé «User Fees : Getting Away From the Regulatory Process». (Les droits d'utilisation : contourner le processus réglementaire) (Traduction). D'après des hauts fonctionnaires du Conseil du Trésor, ce document a été préparé parce que certains ministères se servaient déjà de marchés pour établir des droits d'utilisation et qu'il n'y avait aucun cadre administratif ni contrôle approprié pour régir cette solution de rechange aux dispositions de la Loi sur la gestion des finances publiques , ce qui était préoccupant.

25.15 Selon des hauts fonctionnaires du Conseil du Trésor, la principale raison de chercher une solution de rechange aux dispositions de la Loi sur la gestion des finances publiques pour fixer des droits d'utilisation tient à ce que le processus réglementaire est long, coûteux et frustrant.

Étendue et objectifs de la vérification

25.17 Notre examen avait pour objet de voir s'il existait une autorité régissant l'obtention de recettes au moyen de droits d'utilisation et, éventuellement, s'il existait un contrôle parlementaire adéquat sur ce processus.

25.18 Nous nous sommes concentrés sur la communication de l'information au Parlement et au public puisque, dans une société démocratique, les particuliers, les groupes et les entreprises ont le droit d'être pleinement informés des décisions gouvernementales qui limitent leur liberté ou qui influent sur leur vie, et de participer à la prise de ces décisions. En vertu de ce principe, l'administration fédérale est dans l'obligation de communiquer toute l'information plutôt que de choisir quelle information communiquer et quand la communiquer. L'accès égal à l'information n'est pas une condition suffisante pour garantir une issue raisonnable, mais c'est une condition nécessaire. Ces principes sont reconnus et acceptés par l'administration fédérale dans son Code du citoyen : équité en matière de réglementation .

Il n'est pas facile pour le Parlement d'examiner avec rigueur les droits d'utilisation établis par marché et par d'autres moyens non réglementaires

25.20 Il n'existe, à l'échelle de l'administration fédérale, aucun sommaire des droits imposés, des recettes obtenues ni des pouvoirs en vertu desquels ces droits sont établis. Par exemple, les ministères et les organismes se servent de marchés pour établir les droits d'utilisation, mais le Conseil du Trésor n'a aucune information sur la mesure dans laquelle cette pratique est appliquée. Sans ce genre d'information, il n'est pas facile pour le Parlement d'examiner rigoureusement l'obtention de recettes par l'imposition de droits d'utilisation.

25.21 Nous nous préoccupons également de ce que l'application de l'article 19 de la Loi sur la gestion des finances publiques ne soit pas claire. En mai 1991, l'article de la Loi sur la gestion des finances publiques portant sur les frais d'utilisation a été modifié. Selon la déclaration faite par le président du Conseil du Trésor, en décembre 1990, devant le comité de la Chambre des communes chargé d'examiner les modifications à apporter à la Loi, les modifications ayant trait à l'article 19 renforceraient le contrôle parlementaire en :

• enchâssant dans la Loi l'exigence administrative voulant que les droits d'utilisation fixés par les ministres soient établis par un arrêté adopté en vertu d'une loi;
• veillant à ce que, dans tous les cas, l'établissement des droits soit assujetti au processus réglementaire, fasse l'objet d'un avis dans la Gazette du Canada et soit renvoyé au Comité mixte permanent d'examen de la réglementation.

25.23 La solution de rechange qui consiste à conclure des marchés sur une vaste échelle exige mûre réflexion. Parmi les facteurs à considérer, mentionnons :

• Vaudrait-il mieux se servir de marchés plutôt que d'avoir recours aux dispositions de l'article 19 de la Loi sur la gestion des finances publiques ou à une autre autorisation législative?
• De quelle manière faudrait-il consulter les parties visées?
• De quelle manière devrait-on donner au Parlement la possibilité d'examiner les droits fixés par marché?
• Par qui devrait être établi le prix de chaque service et usage? L'avantage d'un arrêté est que celui-ci n'est pas assujetti à la discrétion bureaucratique. En l'absence d'arrêté, il faudrait fixer un prix pour chaque marché.
• Comment assurerait-on l'uniformité d'un prix? Comment assurerait-on aux utilisateurs qu'ils paient le même prix pour des services ou des usages identiques? Dresserait-on une liste de services ou d'usages? Comment tiendrait-on celle-ci à jour? Comment serait-elle communiquée aux employés et aux clients? Comment serait-elle administrée et appliquée? Pourquoi serait-il difficile de transformer une telle liste en un arrêté aux termes de l'article 19 de la Loi sur la gestion des finances publiques?
• Si on a recours à des marchés, faudrait-il plus de mécanismes de contrôle interne? Un arrêté précise, autant aux employés qu'aux clients, qu'aucun pouvoir discrétionnaire juridique ne s'applique à la question des prix.
• L'établissement de droits par arrêté permet-il moins d'abus? Si le processus réglementaire est suivi, il y a un certain degré de transparence dans la manière dont les prix sont établis. Si les droits sont établis par des marchés, le processus peut être indûment assujetti à des considérations politiques et administratives.

25.24 Par ailleurs, dans certains cas, les ministères s'appuient sur des raisons techniques d'ordre juridique pour éviter le processus réglementaire ou sur des pouvoirs de réglementation générale pour obtenir des recettes visant à recouvrer les coûts des activités de réglementation.

Exemples de ministères qui se servent de marchés pour fixer des droits d'utilisation ou qui envisagent de le faire

25.26 Pour ce qui est de la publication de l'information, Statistique Canada a reçu le conseil juridique suivant : en conjonction avec la Loi sur le ministère des Approvisionnements et services , la Loi sur la statistique donne à l'organisme le pouvoir de publier de l'information statistique. Dans ce cas, il lui faut demander l'approbation du Conseil du Trésor pour fixer le prix des publications. Plutôt que des prix pour chaque publication, le Conseil favorise une approche globale. Statistique Canada a reçu cette approbation. Les prix établis en vertu de ces lois et de ces approbations ne sont pas assujettis au processus réglementaire.

25.27 Il y a quelques années, Statistique Canada fixait les frais pour des produits et des services spéciaux par arrêté. Depuis 1989, en se fondant sur une opinion juridique du ministère de la Justice et sur l'orientation qu'a donnée la Direction de la politique administrative du Conseil du Trésor, Statistique Canada se sert de marchés pour imposer des frais aux utilisateurs. Cette procédure n'est pas assujettie au processus réglementaire.

25.28 Statistique Canada cherche maintenant à faire officiellement révoquer le décret, conformément à l'opinion juridique du ministère de la Justice. L'organisme a estimé que («les exemptions à la politique de réglementation auront un effet positif puisqu'elles permettront d'éviter annuellement des coûts de plus de 150 000 $ en préparation de règlements et en droits de publication.») (Traduction).

25.29 Pour expliquer le principe d'établissement des droits dans le cadre de marchés, Statistique Canada nous a dit qu'il était très peu pratique d'avoir recours à un décret pour fixer des droits parce qu'en raison du caractère unique de chacune des milliers de demandes, les circonstances ne se prêtent pas à l'approbation de droits préétablis. L'organisme nous a également dit que «les droits étaient imposés d'après les frais engagés.»

25.30 Le Service canadien des parcs. Jusqu'à présent, le Service canadien des parcs a eu recours au processus réglementaire pour contrôler l'établissement des droits. En 1992, le Service canadien des parcs a obtenu 34,6 millions de dollars en droits d'utilisation. Actuellement, les sommes liées à ces droits sont perçues en vertu de 26 règlements différents afférents à un certain nombre de lois.

25.31 En février 1992, l'administration fédérale a demandé que chaque ministère revoie ses règlements. Pour faire suite à cette requête, le Service canadien des parcs a effectué l'examen de son propre régime de réglementation. À l'issue de cet examen, on a estimé que les retards causés par le processus réglementaire appliqué actuellement entraînaient des pertes de recettes s'élevant entre 300 000 $ et 500 000 $.

25.32 L'examen a mis en évidence des difficultés, des cas d'inefficience et des pertes de recettes liées à l'administration des droits d'utilisation selon le processus réglementaire. Ces constatations ont amené le Service des parcs canadiens à demander un avis juridique. Selon l'avis reçu, l'organisme peut envisager d'autres mécanismes de contrôle des droits d'utilisation, notamment de passer des marchés ou de légiférer.

25.33 Archives nationales du Canada. Les Archives nationales imposent des droits d'utilisation depuis un certain nombre d'années. En 1992, cet organisme a perçu auprès de ses clients environ 120 000 $ en droits d'utilisation, pour des services de reprographie et autres services de copie et de formation.

25.34 En août 1989, en vertu de la Loi sur la gestion des finances publiques , le gouverneur en conseil a autorisé le ministère des Communications à fixer des frais par arrêté. Le ministre n'a émis aucun arrêté de ce genre. Donc, à notre avis, les Archives nationales ont imposé des frais sans autorisation ministérielle. Les Archives affirment qu'elles n'ont pas obtenu d'arrêté ministériel parce qu'elles cherchaient à faire réviser leur décret de manière à tenir compte de la politique du Conseil du Trésor sur les droits d'utilisation diffusée en décembre 1989.

25.35 En juin 1992, les Archives ont mis en route le processus pour obtenir un nouveau décret ainsi que l'arrêté ministériel requis sur les droits d'utilisation. Les prix révisés des droits d'utilisation devaient être applicables le 1er avril 1993.

25.36 En août 1992, la Division des affaires réglementaires du Conseil du Trésor a demandé pourquoi les Archives nationales suivaient le processus réglementaire pour obtenir l'autorisation d'imposer des frais alors qu'elles pouvaient passer des marchés. Les Archives ont alors demandé un avis juridique confirmant qu'elles pouvaient se servir de marchés.

25.37 En janvier 1993, les Archives ont été avisées de réviser leur arrêté sur les droits d'utilisation conformément aux exigences de la Loi sur la gestion des finances publiques . On a pensé que l'on pourrait passer un marché mais, en l'absence d'une politique du Conseil du Trésor à cet égard, les Archives ont reçu le conseil juridique de suivre le processus réglementaire.

25.38 Les Archives nationales nous ont informés que le décret nécessaire serait probablement approuvé d'ici la fin de l'exercice financier 1993-1994, soit un an après la date prévue.

25.39 Le ministère de la Défense nationale. Selon le Ministère, les droits d'utilisation ont généré, en 1991-1992, environ 350 millions de dollars de recettes. En voici des exemples :

25.40 Un décret datant de 1973 est la principale autorisation sur laquelle se fonde la Défense nationale pour imposer des droits et des frais visant une vaste gamme de services dispensés en faveur d'organismes autres que des organismes de défense. Ce décret autorise le ministre de la Défense nationale à fixer des droits ou des frais.

25.41 En avril 1992, le Comité mixte permanent d'examen de la réglementation a informé le ministre que le Ministère ne se conformait pas à la directive gouvernementale de 1986 voulant que tous les décrets habilitants émis aux termes de l'article 19 de la Loi sur la gestion des finances publiques soient révoqués et remplacés par de nouveaux décrets. Ces nouveaux décrets autoriseraient le ministre à établir des droits d'utilisation par un arrêté; cet arrêté serait enregistré et publié dans la Gazette du Canada .

25.42 Au cours de l'automne de 1992, le Ministère a avisé le Comité mixte par lettre que, après étude, il avait conclu qu'il n'était pas nécessaire d'avoir recours à des arrêtés ministériels pour imposer des droits d'utilisation. Le Ministère a ensuite déclaré qu'il prévoyait demander l'approbation du Conseil du Trésor et du gouverneur en conseil pour révoquer le décret de 1973, mais qu'il n'en demanderait pas d'autre. Selon des responsables de la Défense nationale, le Ministère se sert de marchés et de protocoles d'entente pour établir les droits d'utilisation.

25.43 D'après des responsables du Ministère, obtenir les arrêtés nécessaires entraînerait une prolifération de ce genre d'autorisation et créerait un fardeau administratif difficile à gérer; en effet, comme les services fournis par les Forces armées canadiennes et par le Ministère sont très divers, il serait presque impossible d'en établir les droits d'utilisation à l'avance.

Raisons techniques d'ordre juridique pour ne pas suivre le processus réglementaire

25.45 Le Ministère a obtenu, du ministère de la Justice, plusieurs opinions juridiques. Selon celles-ci, comme aucun des décrets susmentionnés ne contenait les mots «par arrêté», les documents sur lesquels s'appuie le ministre pour fixer des frais aux termes de ces décrets ne sont pas des textes réglementaires et ne sont pas assujettis au processus réglementaire. Le Ministère estime donc que, du moment qu'il se conforme aux conditions établies par les arrêtés, il n'y a nulle exigence juridique qui l'oblige à obtenir de nouvelles autorisations. Par conséquent, pour des motifs techniques, les anciens décrets ne sont pas assujettis au processus d'examen réglementaire.

25.46 Dans son sixième rapport au Parlement, déposé en juin 1984, le Comité mixte permanent d'examen de la réglementation a conclu que cette approche n'était pas acceptable et qu'il fallait y remédier. Il a recommandé que chaque décret habilitant adopté en vertu de la Loi sur la gestion des finances publiques renferme les mots «par arrêté». Ainsi, lorsqu'un ministre fixera des frais pour un service ou pour l'usage d'une installation, l'arrêté sera considéré comme un instrument réglementaire et sera donc assujetti au processus réglementaire.

25.47 En avril 1986, en réponse au rapport du Comité mixte, le président du Conseil du Trésor a convenu que les droits d'utilisation fixés aux termes de la Loi sur la gestion des finances publiques devraient être soumis à la consultation du public; par la suite, en décembre 1988, le Guide de l'administration financière du Conseil du Trésor a été modifié en conséquence. Toutefois, le président a noté que, sur les 36 décrets autorisant à prescrire des frais appliqués au 31 décembre 1985, dix ne contenaient pas les mots «par arrêté». Ni l'un ni l'autre des décrets concernant Énergie, Mines et Ressources, qui ne portaient pas la mention «par arrêté», ne figuraient sur la liste.

Usage contestable du pouvoir général de réglementation

25.49 La Commission de contrôle de l'énergie atomique (CCEA) réglemente l'industrie nucléaire canadienne. En 1990, en réponse à l'initiative gouvernementale en matière de recouvrement des coûts, la Commission a commencé à imposer des frais pour la délivrance de permis. En vertu du pouvoir général de réglementation octroyé par l'article 9 de la Loi sur le contrôle de l'énergie atomique , la Commission a commencé à émettre des règlements sur les frais de recouvrement des coûts. Le processus réglementaire a été suivi.

25.50 Le Comité mixte permanent a examiné ces règlements en février 1991. Il a conclu que la Loi sur le contrôle de l'énergie atomique n'autorisait pas expressément l'imposition de frais et il a recommandé que la Commission demande l'approbation législative du Parlement.

25.51 La Commission est d'avis, d'après l'opinion du ministère de la Justice, qu'elle a le pouvoir d'émettre des règlements concernant l'établissement de frais en vue du recouvrement des coûts.

25.52 En décembre 1992, le Cabinet a convenu d'accepter une proposition de la Commission demandant une nouvelle législation sur la sécurité nucléaire. La législation proposée contiendrait, entre autres, des dispositions explicites en vue du recouvrement, auprès des utilisateurs de l'énergie nucléaire, des coûts qu'entraîne la réglementation. Cette législation n'a pas encore été déposée devant le Parlement.

25.53 À notre avis, l'établissement des frais par l'exercice du pouvoir général de réglementation de la Commission pourrait être mis en question, car il reviendrait à convertir un pouvoir de réglementation visant à faire en sorte que l'industrie nucléaire soit sécuritaire et viable en un pouvoir qui pourrait également servir à générer des recettes. Cette approche pourrait nuire au contrôle du Parlement sur l'obtention de recettes par l'administration fédérale.

Recommandations

• le caractère adéquat du cadre législatif régissant l'établissement de droits d'utilisation, particulièrement lorsque ceux-ci visent à recouvrer le coût d'exigences imposées par le gouvernement ou lorsqu'il s'agit de la prestation de services ou de l'usage d'installations sur lesquels le gouvernement exerce un monopole ou un quasi-monopole;
• l'application de l'article 19 de la Loi sur la gestion des finances publiques;
• les problèmes précis, s'il y en a, qui entraînent des retards indus dans l'établissement de droits d'utilisation selon le processus réglementaire actuel;
• les avantages et les inconvénients qu'il y aurait à se servir de marchés pour établir des droits d'utilisation.

• le ministre a-t-il le pouvoir d'établir ces droits d'utilisation?
• les droits d'utilisation auraient-ils dû être établis par règlement?
• les usagers visés ont-ils été dûment consultés?
• les coûts et les bénéfices de l'imposition des droits ont-ils été évalués?
• les utilisateurs des services et des installations ont-ils été traités équitablement?

25.57 Le Conseil du Trésor devrait fournir au Parlement un sommaire des frais imposés, des recettes générées et des pouvoirs en vertu desquels ces frais ont été fixés.

25.58 Si les droits d'utilisation ont été établis autrement que par une autorisation législative, le Conseil du Trésor devrait veiller à ce qu'ils le soient conformément aux principes du processus réglementaire.

Réponse du ministère de l'Énergie, des Mines et des Ressources (RNCan) :
Après étude de votre chapitre portant sur l'examen proposé du processus réglementaire, nous sommes d'accord avec les faits présentés aux paragraphes 25.44 à 25.47.

Nous avons déjà discuté de la situation avec les représentants du Secrétariat du Conseil du Trésor et nous prendrons les mesures appropriées dès que la question des deux décrets mentionnés dans le chapitre sera réglée.

Réponse du Secrétariat du Conseil du Trésor : La politique du gouvernement sur les droits d'utilisation est en place depuis 1989. Elle décrit clairement les cadres législatif et de reddition de comptes pour l'établissement des droits.

Elle indique que la voie normale pour l'imposition des droits est le processus réglementaire découlant du pouvoir conféré par la législation ministérielle ou, en son absence, la Loi sur la gestion des finances publiques (LGFP). L'application et l'utilisation de la LGFP ont été clarifiées lors de la modification de cette loi en 1991. Dans la politique sur les droits d'utilisation, il est reconnu explicitement que dans quelques cas, le pouvoir ministériel de conclure des marchés avec les clients pour percevoir des frais se justifie, mais que ceux ci doivent être consultés, que leur réaction doit être prise en considération et que l'incidence des droits sur eux doit être évaluée et reconnue acceptable.

Nous reconnaissons qu'il est toujours possible d'apporter des améliorations pour assurer la transparence du mécanisme utilisé pour établir les droits et les soumettre à l'examen du Parlement. Il peut y avoir quelque mérite à revoir le processus réglementaire concernant les droits d'utilisation et à examiner les possibilités de changement.

Nous resterons vigilants et ferons en sorte que les ministères respectent les principes des politiques sur la réglementation et les droits d'utilisation lorsqu'ils concluent des marchés et nous veillerons à ce qu'ils présentent au Parlement des rapports indiquant clairement les recettes qui en résultent. Nous reconnaissons qu'il peut être nécessaire de réitérer les préceptes de la politique sur les droits d'utilisation et de donner des instructions plus précises aux ministères.