26.1 L'industrie des pâtes et papiers est un grand intervenant dans l'économie et la balance commerciale du Canada. L'industrie est le premier utilisateur industriel d'eau au Canada, en même temps qu'une grande source de pollution. Cela en fait un objet de préoccupation, pour le gouvernement comme pour les environnementalistes.

26.2 Nous avons examiné les renseignements fournis au Parlement et au public sur trois règlements dont l'objet est la limitation des polluants issus des fabriques de pâtes et papiers.

26.3 Nous avons constaté que les parlementaires et les intervenants ne sont pas renseignés de façon complète et de la même façon sur les questions clés touchant l'efficacité et le coût des règlements sur les pâtes et papiers, et notamment sur :

les préoccupations de l'industrie et des environnementalistes au sujet de l'efficacité des règlements sur les effluents;
les chevauchements possibles avec les règlements des provinces sur les pâtes et papiers;
les déductions d'impôt qui pourraient réduire considérablement le coût de mise en oeuvre pour l'industrie et réduire les impôts payés aux gouvernements fédéral et provinciaux;
les solutions de rechange qui peuvent être plus efficientes ou plus respectueuses de l'environnement;
les raisons pour lesquelles le gouvernement n'a pas réglementé, comme le Québec, les dioxines et les furannes selon leur toxicité totale;
les avantages et les inconvénients de l'utilisation de normes de contrôle de la pollution par emplacement en fonction de la capacité d'assimilation d'un bassin versant.

26.4 Nous recommandons que le ministère de l'Environnement renseigne de façon plus complète et plus égale le Parlement et les intervenants au sujet de ses initiatives de réglementation et que son Résumé de l'étude d'impact de la réglementation contienne des renseignements complets sur les règlements proposés.

Introduction

26.5 L'industrie des pâtes et papiers est un grand intervenant dans l'économie et la balance commerciale du Canada. Environ 2,8 p. 100 de l'emploi total en 1989 était lié aux forêts, et les fabriques de pâtes et papiers représentaient près d'un emploi sur trois dans ce secteur. L'apport du secteur forestier à la balance commerciale en 1992 a été de 19,5 milliards de dollars. C'est plus que l'apport de tout autre secteur; environ un tiers revenait aux exportations de pâte de bois. En 1989, les exportations nettes de pâte de bois ont contribué à elles seules pour environ 6,8 milliards de dollars à la balance du commerce des marchandises du Canada.

26.6 Le Canada a eu plus de 15 p. 100 de la production mondiale de pâte en 1989, n'étant surpassé que par les États-Unis, qui en ont produit 37 p. 100. Les principaux marchés d'exportation du Canada sont les États-Unis, la Communauté économique européenne et le Japon. Au pays comme à l'échelle internationale, le Canada est le premier commerçant mondial de pâte commerciale, avec ses 28 p. 100 du marché libre mondial. Les États-Unis suivent avec 23 p. 100, puis la Scandinavie, au troisième rang, avec 20 p. 100. D'autres pays exportent de la pâte commerciale, mais aucun n'a une part dépassant les 5 p. 100.

26.7 L'industrie des pâtes et papiers est le premier utilisateur industriel d'eau au Canada, en même temps qu'une importante source de pollution. Cela en fait un objet de préoccupation, pour le gouvernement comme pour les environnementalistes. Dans le contexte de son Plan vert et du concept du «développement durable», le gouvernement a mis au point un programme à son avis viable de réglementation pour limiter la pollution venant de l'industrie. Les règlements sur les pâtes et papiers étaient au nombre des mesures initiales que le gouvernement a prises dans le cadre du Plan vert .

Étendue de la vérification

26.8 Nous avons examiné le Règlement sur les effluents des fabriques de pâtes et papiers , le Règlement sur les dioxines et les furannes chlorés dans les effluents des fabriques de pâtes et papiers , et le Règlement sur les additifs antimousse et les copeaux de bois utilisés dans les fabriques de pâtes et papiers .

26.9 Nous avons fait une revue des analyses économiques et scientifiques justifiant la nécessité des règlements; des solutions de rechange qu'a examinées le gouvernement; et des analyses coûts-avantages. Nous avons également revu le processus de consultation avec les intervenants, ainsi que les renseignements fournis dans les Résumés de l'étude d'impact de la réglementation.

26.10 Nous avons examiné des documents des ministères de l'Environnement, des Pêches et des Océans, de la Santé nationale et du Bien-être social, de l'Industrie, des Sciences et de la Technologie, et des Forêts.

26.11 Nous avons mis l'accent sur la mesure dans laquelle les règlements sur les pâtes et papiers ont été élaborés selon les principes de la politique de réglementation du gouvernement. Ces principes comprennent :

l'obligation claire, pour les ministres et les fonctionnaires, de rendre des comptes;
l'ouverture à la consultation du public et à la participation du public au processus de réglementation;
l'évaluation des règlements proposés pour vérifier que les avantages l'emportent nettement sur les coûts;
l'information claire et fiable, à l'intention du public, sur la nécessité des règlements;
l'évaluation de l'efficacité des programmes de réglementation;
un solide fondement en droit pour les mesures prises par les organismes de réglementation.

26.12 Une préoccupation particulière était l'exactitude et le caractère complet des renseignements fournis dans le Résumé de l'étude d'impact de la réglementation. La fonction de ce Résumé, l'un des éléments de base de la politique de réglementation, n'a pas changé. Le Résumé demeure le moyen essentiel de communiquer des renseignements au Cabinet, au Parlement et au public.

26.13 Le Résumé de l'étude d'impact de la réglementation a pour objet de communiquer les renseignements suivants aux décideurs :

l'objet et le contenu de la proposition, et la situation ou les conditions que le règlement vise à améliorer;
les autres moyens qui ont été envisagés pour atteindre les objectifs de la proposition, et les raisons pour lesquelles ils ont été rejetés;
une explication de toute dérogation à la politique de réglementation du gouvernement;
une évaluation claire de l'impact de l'initiative proposée sur l'économie et la société canadiennes, et notamment ses coûts et ses avantages;
un résumé de la consultation intergouvernementale et de celle menée dans le secteur privé, avec une description de tout changement entre la proposition initiale et la proposition finale et une justification de ce changement;
la stratégie adoptée pour faire appliquer le règlement et en contrôler l'application, avec une description du mécanisme d'exécution en place ou prévu.

26.14 L'accent que nous mettons sur la communication des renseignements au Parlement et au public part du principe que les personnes, les groupes et les entreprises ont le droit, dans un pays démocratique, d'être renseignés à fond sur les décisions gouvernementales qui restreignent leur liberté ou touchent leur vie et de prendre part à ces décisions. Cela oblige le gouvernement à communiquer la totalité des renseignements plutôt qu'à choisir le moment de la communication et les renseignements à communiquer. L'accent que nous avons mis sur la communication reconnaissait également que la plupart des décisions de réglementation sont, en dernière analyse, des jugements représentant un équilibre des intérêts des personnes, des groupes, des entreprises et de la collectivité. Sans être, en soi, une condition suffisante pour garantir que le résultat est raisonnable, l'égalité d'accès à l'information est une condition nécessaire. Le gouvernement reconnaît et accepte ces principes dans son Code du citoyen : équité en matière de réglementation.

Description des règlements

Règlement sur les effluents des fabriques de pâtes et papiers

26.15 Le Règlement sur les effluents des fabriques de pâtes et papiers a été adopté le 7 mai 1992 en vertu de la Loi sur les pêches , en remplacement du Règlement de 1971 sur les effluents des fabriques de pâtes et papiers . Son objet est d'abord et avant tout de contrôler les polluants classiques des fabriques de pâtes et papiers afin de protéger les poissons et leur habitat. Les polluants problèmes sont les matières en suspension, les matières exerçant une demande biochimique d'oxygène et les effluents qui présentent une létalité aiguë pour les poissons.

26.16 Bien que la responsabilité juridique de la Loi sur les pêches revienne au ministère des Pêches et des Océans, la responsabilité administrative des articles concernant le contrôle de la pollution incombe au ministère de l'Environnement depuis 1978.

26.17 Il n'y a pas eu d'évaluation des dangers possibles des effluents pour la santé humaine parce que le règlement a été adopté sous l'empire de la Loi sur les pêches . Au contraire de la Loi canadienne sur la protection de l'environnement , cette loi n'exige pas d'évaluation de l'incidence sur la santé humaine. Cependant, le Ministère a procédé à certains travaux d'évaluation des dommages causés aux poissons et à l'habitat des poissons.

26.18 Les règlements définissent les effluents comme les eaux usées provenant de diverses sources au cours du processus de production. Le règlement sur les effluents limite le total des matières en suspension qui peuvent être présentes dans l'effluent, l'étendue de la demande biochimique d'oxygène causée par l'effluent et la létalité aiguë, définie par des essais réalisés sur des truites.

26.19 Les limites qu'impose la réglementation pour ce qui est du total des matières en suspension et de la demande biochimique d'oxygène sont fonction du taux de production d'une fabrique. Les limites ne sont pas absolues, mais sont plutôt reliées à la quantité de produit fini. Une production supérieure pourrait permettre une plus grande pollution. Il n'y a pas de limite précise quant aux quantités d'effluents qui peuvent être rejetés, sauf celles définies par la capacité de production passée d'une fabrique. Les dépôts permissibles par suite d'une augmentation de capacité peuvent être augmentés avec l'approbation du Ministère. Enfin, les limites réglementaires s'appliquent à l'effluent qui sort au bout du tuyau. Le règlement ne traite pas directement des boues de pâtes et papiers, ni des émissions atmosphériques des fabriques de pâtes et papiers, vu que cela ne tombe pas sous le coup de la Loi sur les pêches .

26.20 La réglementation oblige également l'industrie à se donner un Programme de surveillance des incidences environnementales. Selon un cycle triennal, chaque fabrique doit fournir des renseignements locaux indiquant si des déversements de matières nocives dans les eaux poissonneuses ont modifié, perturbé ou détruit l'habitat aquatique. Le programme vise à fournir des renseignements permettant d'évaluer le besoin de nouvelles mesures de contrôle, par l'évaluation de l'efficacité des mesures existantes et l'analyse des changements survenus dans le milieu aquatique.

26.21 Le règlement de 1992 met à jour celui de 1971. Selon le Ministère, les principaux changements sont les suivants :

le règlement de 1992 établit de nouvelles exigences en matière de qualité des effluents, et il fixe des limites et des prescriptions pour l'immersion ou le rejet des effluents;
le règlement s'applique à toutes les fabriques qui immergent ou rejettent des effluents dans le milieu aquatique, alors que le règlement de 1971 ne s'appliquait qu'aux fabriques construites après sa promulgation, et touchait moins que 10 p. 100 des fabriques;
il établit des procédures pour le suivi et les rapports de routine en ce qui concerne les immersions et rejets;
il prévoit un Programme de surveillance des incidences environnementales.

Règlement sur les dioxines et les furannes chlorés dans les effluents des fabriques de pâtes et papiers

26.22 Le Règlement sur les dioxines et les furannes chlorés dans les effluents des fabriques de pâtes et papiers a été adopté le 7 mai 1992 en vertu de la Loi canadienne sur la protection de l'environnement . Il est entré en vigueur le 1er juillet 1992. Le règlement régit deux membres de la famille des dioxines et des furannes chlorés. Les dioxines et furannes chlorés, comme groupe, ont été les premières substances de la Liste des substances d'intérêt prioritaire à être évaluées pour leur toxicité, selon la définition de la partie 2 de la Loi.

26.23 L'évaluation a conclu que les composés sont hautement toxiques, qu'ils peuvent entrer dans l'environnement en quantités qui ont des effets nuisibles immédiats et à long terme sur l'environnement, et qu'ils constituent un danger pour la santé humaine au Canada.

26.24 La définition de substance toxique dans la Loi canadienne sur la protection de l'environnement est vaste et peut englober toutes les substances jugées nuisibles à l'environnement ou à la santé humaine ou aux deux. Les ministres de l'Environnement et de la Santé et du Bien-être social sont chacun responsables de certaines activités en vertu de cette Loi et peuvent agir conjointement ou séparément. L'évaluation de la toxicité et la recommandation de règlements sont des secteurs où les ministres ont une responsabilité égale et doivent se concerter.

26.25 Le Règlement sur les dioxines et les furannes interdit à toute usine de rejeter dans l'environnement un effluent terminal qui contient une concentration mesurable de 2,3,7,8-TCDD (un composé de dioxine particulièrement toxique) ou de 2,3,7,8-TCDF (un furanne particulièrement toxique). Ce règlement s'applique aux seules fabriques de blanchiment au chlore.

26.26 Le règlement autorise également le gouvernement à obliger les fabriques à fournir des données sur les dioxines et les furannes présents dans les flux d'effluents intermédiaires et dans les boues de pâtes et papiers à la fabrique.

Halogènes organiques absorbables (HOA)

26.27 Le règlement sur les dioxines et les furannes s'appuyait sur un rapport d'évaluation établi en vertu de la Loi canadienne sur la protection de l'environnement . Un deuxième rapport d'évaluation a traité de tous les organochlorés présents dans les composants d'effluents des fabriques de pâtes et papiers. Cette deuxième évaluation comprenait une évaluation de l'utilisation du paramètre d'essai «HOA», ou «halogènes organiques absorbables», comme limite fédérale éventuelle de contrôle de la pollution. Le rapport concluait que les HOA, comme mesure, ne donnent pas d'estimation de la toxicité possible, de la persistance ou de la bioaccumulation dans le milieu aquatique. Le Ministère en a donc rejeté l'utilisation comme paramètre de réglementation. Les études subséquentes du Ministère appuient cette conclusion.

26.28 Plusieurs provinces sont en voie de réglementer les HOA. À leur avis, les HOA sont l'indicateur d'un grand nombre d'organochlorés, dont certains risquent d'être hautement toxiques. Elles croient également qu'il serait des plus appropriés et des plus responsables d'adopter une approche prudente et de réglementer les HOA.

Règlement sur les additifs antimousse et les copeaux de bois utilisés dans les fabriques de pâtes et papiers

26.29 Le Règlement sur les additifs antimousse et les copeaux de bois utilisés dans les fabriques de pâtes et papiers a aussi été adopté le 7 mai 1992 aux termes de la Loi canadienne sur la protection de l'environnement . Son objet est de réduire les précurseurs possibles des dioxines et des furannes toxiques.

26.30 Les fabriques de pâtes et papiers utilisent des additifs antimousse qui, en présence d'un procédé de blanchiment au chlore, pourraient être source de dioxines et de furannes dans les produits des fabriques et dans leurs effluents. Pour fabriquer ces additifs antimousse, on utilise des huiles et des polymères qui peuvent contenir des dibenzo-para-
dioxines et des dibenzofurannes. Ces produits peuvent réagir avec le chlore pour donner une dioxine toxique et un furanne toxique.

26.31 Les phénols polychlorés, qui peuvent contenir des dioxines et des furannes, servent de fongicides pour la préservation et la protection du bois. La fabrique qui utilise des copeaux de bois traités à ce produit risque de libérer des dioxines et des furannes tant dans les produits finals que dans ses eaux usées.

26.32 Le Règlement sur les additifs antimousse et les copeaux de bois utilisés dans les fabriques de pâtes et papiers limite les sources possibles de dioxines et de furannes provenant d'additifs antimousse et de copeaux de bois.

Observations et recommandations

Les renseignements fournis sur l'efficacité et le coût sont incomplets

Les parlementaires et les intervenants ne sont pas renseignés à fond et également sur les questions clés touchant l'efficacité et le coût des règlements sur les pâtes et papiers.

26.33 Le Ministère utilise les communiqués de presse, les discussions publiques, les conversations téléphoniques et les audiences de comités parlementaires pour fournir des renseignements sur les règlements relatifs aux pâtes et papiers. Le Ministère a aussi fourni des renseignements aux parties intéressées qui lui en ont demandés. Cependant, nous avons constaté que, si un secteur du public est parfaitement renseigné sur un volet particulier des règlements et de leurs incidences, un autre secteur l'est peu.

26.34 Nous avons constaté l'absence de renseignements exhaustifs et également disponibles sur un certain nombre de points, notamment les suivants :

les préoccupations de l'industrie et des environnementalistes au sujet de l'efficacité des règlements sur les effluents;
les chevauchements possibles avec les règlements des provinces sur les pâtes et papiers;
les déductions d'impôt qui pourraient réduire considérablement le coût de mise en oeuvre pour l'industrie et réduire les impôts payés aux gouvernements fédéral et provinciaux;
les solutions de rechange qui peuvent être plus efficientes ou plus respectueuses de l'environnement;
les raisons pour lesquelles le gouvernement n'a pas réglementé, comme le Québec, les dioxines et les furannes selon leur toxicité totale;
les avantages et les inconvénients de l'utilisation de normes de contrôle de la pollution par emplacement en fonction de la capacité d'assimilation d'un bassin versant.

Une raison fondamentale derrière l'adoption du règlement de 1992 sur les effluents n'a pas été énoncée clairement

26.35 Le Plan vert fait état de la nécessité de réglementer les effluents des fabriques de pâtes et papiers en vue de constituer un cadre national pour la protection des poissons et de leur habitat afin d'assurer des pêches durables. Cependant, le ministère de l'Environnement n'a pas expliqué au Parlement ni aux intervenants que, sans règlement, l'industrie risquait d'être poursuivie en vertu de l'article 36(3) de la Loi sur les pêches, parce qu'elle immerge ou rejette des substances nocives pour les poissons, et que le Ministère n'a pas pris toutes les mesures nécessaires. Sans le nouveau règlement, 90 p. 100 des fabriques de pâtes et papiers auraient été exposées à des poursuites. Les fonctionnaires du Ministère nous ont dit qu'il y a eu très peu de condamnations en vertu de la Loi sur les pêches . Néanmoins, la mise en oeuvre du règlement a accordé une certaine protection aux fabriques qui répondaient aux exigences de la réglementation, en permettant le rejet de quantités prescrites dans des conditions déterminées.

Les améliorations prévues à l'environnement ou à la santé humaine n'ont pas été expliquées

26.36 La réglementation qui traite des polluants classiques aux termes de la Loi sur les pêches ne porte que sur les poissons et l'habitat des poissons. Par conséquent, parce que la loi ne comporte aucune obligation en ce sens, il y a eu peu de renseignements communiqués sur l'incidence des polluants classiques sur l'environnement en général, ou sur la santé humaine.

26.37 Le rapport de janvier 1993 du Sous-comité de la réglementation et de la compétitivité du Comité permanent des finances de la Chambre des communes reprochait au Ministère de ne pas avoir évalué les avantages des règlements. Selon ce rapport, il n'était pas raisonnable d'engager pour 4,1 milliards de dollars en ressources, apparemment sans idée de l'ordre de grandeur des avantages.

26.38 On prévoit que les données nécessaires à l'évaluation de l'efficacité des règlements, y compris des incidences à long terme, viendront peut-être du Programme de surveillance des incidences environnementales. Le programme est une importante composante des règlements sur les effluents des fabriques de pâtes et papiers, et toutes les fabriques sont tenues de s'y conformer. Le programme relève de la Loi sur les pêches , si bien qu'il ne vise pas l'évaluation des effets sur l'environnement en général, ni sur la santé humaine.

26.39 Le programme de surveillance a pour objet d'évaluer la nécessité des futures mesures de contrôle, mais il n'est pas en soi une mesure de contrôle de la pollution. Les détails du programme, et notamment les méthodologies scientifiques, ont été laissés à la discrétion administrative du ministère de l'Environnement. C'est qu'il n'y a jamais eu d'autorisation législative de procéder autrement. On a continué d'élaborer les lignes directrices et le Programme de surveillance des incidences environnementales après l'adoption du règlement. Au début de 1993, l'industrie a déploré que le programme continue d'évoluer, sans que sa portée et ses coûts définitifs pour tous n'aient encore été pleinement définis.

La base des normes de contrôle de la pollution n'a pas été clairement expliquée

26.40 Le Résumé de l'étude d'impact de la réglementation précisait : «les limites réglementaires retenues tiennent compte de la technologie présentement disponible.» Le Résumé n'expliquait pas que les limites n'ont pas été définies en fonction de la meilleure technologie disponible. Les fonctionnaires du Ministère nous ont plutôt dit que «les limites ont été définies comme repère national de manière à être compatibles avec celles des pays concurrents.»

Les chevauchements possibles avec les règlements des provinces sur les pâtes et papiers n'ont pas été expliqués à fond

26.41 Les règlements sur les pâtes et papiers ont été adoptés en vertu de lois qui régissent à la fois les pêches et l'environnement. Ce sont là des domaines législatifs où les paliers fédéral et provincial de gouvernement ont exercé leur compétence.

26.42 Au moment même de la mise en oeuvre des règlements fédéraux sur les pâtes et papiers, le Québec, l'Ontario, l'Alberta et la Colombie-Britannique proposaient des règlements généraux semblables ou plus rigoureux sur les effluents. Étant donné le chevauchement des plans de réglementation, les règlements fédéraux pourraient être redondants dans quatre grandes provinces. En outre, les coûts et les avantages de la mise en oeuvre pourraient être attribués aux mesures de réglementation provinciales plutôt qu'à l'initiative fédérale.

26.43 Le ministère de l'Environnement a reconnu les conséquences des chevauchements de la réglementation. Pour le Règlement sur les effluents des fabriques de pâtes et papiers , le Ministère a estimé que le supplément de coût en capital imputable au règlement fédéral pourrait être de l'ordre de 347 millions de dollars, plutôt que de 2,3 milliards de dollars selon les indications données dans le Résumé de l'étude d'impact de la réglementation, dans l'hypothèse où les initiatives de réglementation des provinces seraient mises en oeuvre selon les prévisions. De même, l'estimation qui fait dire au Ministère qu'il a besoin de 78 années-personnes pour appliquer le règlement ne tient pas compte des ressources qui viendraient des provinces.

La façon dont seront résolus les problèmes de chevauchement de la réglementation n'est pas claire

26.44 Et l'industrie et les provinces ont exprimé le désir que les règlements soient mis en oeuvre de la façon la plus efficiente possible. Elles ont proposé que les gouvernements fédéral et provinciaux se mettent d'accord sur une approche harmonisée à la prévention de la pollution, et sur un système commun d'administration et d'inspection. Cela réduirait la nécessité de bureaux parallèles de réglementation au niveau fédéral et dans les provinces et diminuerait les coûts de l'observation des règlements pour l'industrie. On n'a pas encore décidé comment cela se fera.

Les incidences des déductions d'impôt sur le coût pour l'industrie n'ont pas été expliquées

26.45 Lorsqu'on adopte un règlement qui oblige une entreprise à engager des dépenses pour se conformer à de nouvelles normes, l'entreprise peut diminuer son revenu imposable en retranchant de ses bénéfices une déduction pour amortissement et des frais d'exploitation. Ces déductions peuvent diminuer considérablement les impôts payés aux gouvernements fédéral et provinciaux. Selon la rentabilité, le Règlement sur les effluents des fabriques de pâtes et papiers risque d'entraîner une perte pouvant atteindre 1,4 milliard de dollars en recettes fiscales directes pour le gouvernement fédéral et les provinces, alors que le Règlement sur les dioxines et les furannes chlorés dans les effluents des fabriques de pâtes et papier pourrait faire perdre 180 millions de dollars.

L'incertitude importante des estimations de coûts n'a pas été expliquée

26.46 Les estimations de coûts des études d'impact des règlements sont fondées sur des avis d'experts sur l'état courant des fabriques au Canada et sur ce que les fabriques individuelles pourraient faire pour satisfaire aux exigences des règlements. Le Ministère n'a pas expliqué que ses estimations avaient un degré d'exactitude de plus ou moins 25 p. 100, soit une variation possible de 1,2 milliard de dollars.

Il est difficile d'évaluer la comparabilité des règlements du Canada avec ceux de nos concurrents

26.47 Selon le Résumé de l'étude d'impact de la réglementation, le programme de réglementation des fabriques de pâtes et papiers du Canada est l'un des cadres de réglementation les plus complets, et il se compare à ceux des autres pays producteurs de pâtes et papiers. Cet énoncé s'appuie sur une comparaison du cadre juridique du Canada avec ceux des autres pays. Le Ministère n'a pas expliqué qu'il y a peu de normes simples et que les régimes de réglementation varient considérablement d'un pays à l'autre. Les méthodologies scientifiques d'analyse diffèrent, les différentes gammes de produits ou techniques de production peuvent avoir différentes normes et, dans bien des pays, la norme relative aux effluents se négocie individuellement, fabrique par fabrique.

26.48 Le meilleur critère de la comparabilité des règlements du Canada est la qualité des effluents qu'ils assurent, établie par les effets sur l'environnement et sur la santé humaine. Comme il a déjà été mentionné, le Ministère n'a pas encore exposé clairement les avantages attendus de ces règlements. Tant que ces avantages prévus n'auront pas été énoncés, ou mesurés, la comparabilité des règlements sur les pâtes et papiers restera mince.

Les réponses aux préoccupations de l'industrie n'ont pas été clairement expliquées

26.49 L'industrie craignait de ne pas avoir suffisamment de temps pour trouver le financement et mettre en place les contrôles de pollution nécessaires. Le Ministère n'a pas clairement expliqué que, face à cette situation, le gouvernement a inclus dans les règlements une disposition lui permettant d'autoriser, jusqu'au 31 décembre 1995, la poursuite du déversement d'effluents selon les niveaux permis avant le règlement.

26.50 Les règlements sur les effluents permettent au gouvernement d'accorder aux entreprises deux types d'autorisation de continuer de polluer aux mêmes niveaux qu'avant les règlements. Les fabriques peuvent se voir accorder une autorisation transitoire, valide de décembre 1992 et au 31 décembre 1993 et, «dans des circonstances extraordinaires», une prolongation de l'autorisation transitoire jusqu'au 31 décembre 1995. Les autorisations obligent également les fabriques à soumettre des plans pour l'installation de contrôles de pollution et elles permettent au Ministère de surveiller les résultats des fabriques au regard de ces plans. Les représentants du Ministère nous ont dit que «le processus d'autorisation est une solution viable, car il fixe des cibles et jalons provisoires, et prévoit des suivis pendant la période de prolongation pour la vérification de l'observation finale».

26.51 Les règlements sur les effluents sont entrés en vigueur en décembre 1992. Sur les 97 fabriques qui ne s'y conformaient pas déjà, 91 se sont vu accorder le droit de continuer de polluer au même niveau qu'avant le règlement jusqu'à la fin de 1993. Le nombre de fabriques qui allaient demander cette autorisation n'était pas connu au moment de l'adoption du règlement. Cependant, il était prévu qu'un nombre considérable pourrait présenter une demande. Cela n'a pas été expliqué dans le Résumé de l'étude d'impact de la réglementation.

26.52 En plus des autorisations données jusqu'à la fin de 1993, quelque 70 des 97 fabriques ont demandé d'autres prolongations jusqu'à la fin de 1995. Si ces prolongations sont accordées, l'efficacité à moyen terme des règlements pourrait être compromise.

26.53 Il y a aussi une prolongation possible pour les dioxines et les furannes. Cependant, cette prolongation est d'une durée plus limitée. Si une fabrique répond à certaines exigences, elle peut être autorisée à polluer au même niveau qu'avant le règlement jusqu'en janvier 1994. Le règlement ne prévoit pas de prolongation après cette date. Après l'adoption du règlement, 26 fabriques se sont vu accorder la prolongation jusqu'à la date limite de janvier 1994. Vingt et une autres fabriques ont été directement touchées par la réglementation mais, selon le ministère de l'Environnement, elles s'y conformaient déjà.

26.54 Il y a également eu des modifications pour répondre aux préoccupations qui faisaient dire à l'industrie qu'elle pourrait avoir de la difficulté à respecter les limites de pollution fondées sur la concentration d'eau par suite des initiatives de conservation d'eau du Ministère. Le Ministère n'a pas expliqué clairement que les modifications au règlement lui permettaient d'autoriser les fabriques à combiner les effluents traités et non traités dans certaines limites pour réduire la létalité aiguë de l'effluent terminal.

L'évaluation des diverses solutions et options de réglementation n'était pas appropriée

26.55 Nous craignons que le Ministère n'ait peut-être pas suffisamment tenu compte de solutions plus efficientes ou plus respectueuses de l'environnement.

26.56 Les politiques du ministère de l'Environnement et du Conseil du Trésor exigent une évaluation et une analyse appropriées des options, y compris des incidences socio-économiques, avant toute décision de réglementation. Cependant, dans le cas des règlements sur les pâtes et papiers, la décision n'a pas été précédée d'un rapport sur les options, avec les coûts et les avantages sociaux.

La possibilité de ne pas réglementer les additifs antimousse et les copeaux de bois n'a pas été bien examinée

26.57 L'objectif du règlement est de réduire, dans les additifs antimousse et les copeaux de bois, la quantité de produits chimiques particuliers qui sont reliés à la production de dioxines et de furannes toxiques dans les fabriques. Cependant, devançant le règlement, l'industrie avait déjà pris des mesures pour réduire les produits chimiques précurseurs avant l'adoption du règlement. Selon le ministère de l'Environnement, l'industrie avait réduit de 90 p. 100 l'utilisation des copeaux de bois traités. Il n'y a pas eu d'infraction depuis l'adoption du règlement. On n'a pas évalué la possibilité de ne pas adopter de règlement.

26.58 Dans son projet de rapport d'Examen réglementaire, le Ministère recommande le maintien du règlement, mais il recommande également l'élaboration d'un programme national de normes et de certification pour les additifs antimousse et un code de pratique pour l'utilisation de copeaux traités au phénol polychloré (PPC), en prévision du retrait du règlement.

La possibilité d'utiliser des instruments économiques n'a pas été examinée

26.59 Les approches de réglementation qui obligent l'industrie à tenir compte du coût de l'utilisation de l'environnement, jusque-là gratuite, s'appellent des instruments de marché ou instruments économiques. Dans la pratique, elles supposent que les entreprises doivent payer pour déverser des effluents, ou qu'on crée des permis ou contingents de marché. Par exemple, une redevance de pollution (une forme d'impôt) oblige ceux qui déversent un polluant dans l'environnement à verser au gouvernement une quantité donnée d'argent par kilogramme de polluant déversé.

26.60 Certaines administrations ont appliqué des instruments économiques, et particulièrement des redevances de pollution, de concert avec la réglementation traditionnelle, pour limiter les effluents. Nous avons fait valoir dans notre Rapport de 1989 qu'on n'avait pas envisagé d'utiliser ces instruments pour le contrôle des produits chimiques qui épuisent la couche d'ozone. Les avantages et les inconvénients de l'utilisation des instruments économiques au Canada ont fait l'objet d'une analyse dans un document de travail du ministère de l'Environnement publié en 1992.

26.61 Le document, intitulé «Les instruments économiques et la protection de l'environnement», concluait que les instruments économiques seuls, ou de pair avec la réglementation, pouvaient être une solution de rechange viable à la réglementation traditionnelle. Il recommandait d'envisager les instruments économiques pour des problèmes environnementaux particuliers. Cependant, le Ministère n'a ni étudié, ni expliqué aux décideurs le pour et le contre de l'utilisation d'instruments économiques pour limiter les effluents des fabriques de pâtes et papiers.

26.62 Le Ministère indique que, bien qu'elle puisse lui permettre de réduire la pollution, l'utilisation d'instruments économiques ne satisferait pas aux exigences de la Loi sur les pêches qui interdisent le dépôt de toute substance nocive. Ainsi, l'utilisation d'instruments économiques obligerait à modifier la Loi. Dans le cas des dioxines et des furannes toxiques, nous reconnaissons qu'il faut interdire purement et simplement ces substances hautement toxiques.

Les contrôles de pollution par emplacement n'ont pas été expliqués

26.63 Les règlements actuels fixent les mêmes normes de contrôle de pollution pour toutes les fabriques au Canada. Dans une approche tenant compte des emplacements individuels, les normes de rendement applicables à chaque fabrique varieraient avec les caractéristiques du cours d'eau recevant les effluents, et avec sa capacité d'absorber les effets nuisibles causés par l'effluent. Le Résumé de l'étude d'impact de la réglementation aurait dû expliquer cette approche et les raisons de son rejet, parce que :

le règlement ne limite pas la quantité totale de polluants qui peuvent être déversés dans un cours d'eau donné, et il aurait peut-être été plus efficace de fixer des limites en fonction de la capacité de réception du cours d'eau;
le ministère de l'Environnement connaît depuis longtemps les avantages d'une réglementation selon l'emplacement, en fonction de sa capacité d'assimilation;
il en a été question lors des consultations publiques. Le Résumé de l'étude d'impact de la réglementation ne fait pas état de cette préoccupation du public;
plusieurs administrations l'ont mise en oeuvre. Plusieurs pays, et notamment la Suède, la Finlande et, dans une certaine mesure, les États-Unis, se sont donné un type quelconque de stratégie fondée sur l'emplacement. Le gouvernement fédéral a mis au point, pour la fabrique de Port Alberni en Colombie-Britannique, qui est située dans un écosystème particulièrement sensible, un règlement propre à l'emplacement.

Les renseignements fournis sur les analyses des effets chroniques étaient insuffisants

26.64 Le Résumé de l'étude d'impact de la réglementation ne précisait pas que les intervenants étaient préoccupés par le manque de mesures de contrôle pour ce qui est des effets chroniques de la pollution. Ils craignaient que les contrôles d'effet aigu ne soient insuffisants pour une réglementation appropriée. Les contrôles d'effet aigu constituent une réglementation de la qualité de l'eau en évaluant les taux de survie à court terme des poissons et des insectes dans les effluents des fabriques. Ainsi, si pas plus de 50 p. 100 des poissons ne meurent après 96 heures d'exposition, l'effluent satisfait à la norme de pollution.

26.65 On croit que les contrôles d'effet chronique reflètent avec plus d'exactitude les incidences des effluents sur l'environnement et les organismes vivants en raison des effets cumulatifs de l'exposition dans le temps. Les contrôles d'effet chronique ont été recommandés au ministère de l'Environnement dès 1980. Certaines administrations les imposent déjà, par exemple par voie de permis aux États-Unis. Le Programme de surveillance des incidences environnementales du Ministère prévoit des analyses semblables à ce qui pourrait devenir des contrôles d'effet chronique. Les premiers résultats de ces analyses ne sont attendus qu'en 1996.

La raison de la non-réglementation d'autres genres de dioxines et de furannes n'a pas été expliquée

26.66 Le règlement actuel concerne l'une des nombreuses formes toxiques de dioxines chlorées et de furannes chlorés, qui représentent normalement 90 p. 100 de la toxicité totale. Cependant, tel n'est pas toujours le cas. Des études du Ministère révèlent que, dans les sédiments voisins des fabriques côtières, les formes non contrôlées se retrouvent en proportion beaucoup plus grande. Le Ministère n'a pas expliqué pourquoi il n'a pas réglementé les dioxines et les furannes selon leur toxicité totale, comme l'a fait le Québec.

26.67 Le Ministère croit qu'il pourra, par son approche de réglementation, régler la situation qui a donné lieu aux sédiments contaminés. En outre, il affirme que son Programme de surveillance lui permettra d'éliminer les sources d'autres formes de dioxines et de furannes si l'on en trouve des niveaux importants.

La consultation est satisfaisante pour l'élaboration des règlements, mais pas pour leur mise en oeuvre

26.68 Nous signalions dans notre Rapport de 1989 qu'il y a d'importantes améliorations à faire au chapitre de la consultation des intervenants, particulièrement des
environnementalistes. Nous avons observé que le processus de consultation débouchant sur l'élaboration des règlements est désormais satisfaisant. Cependant, les environnementalistes et les autres groupes d'intérêt disent que la consultation pendant la mise en oeuvre d'un règlement est insuffisante, particulièrement pour l'élaboration de documents d'application du Programme de surveillance des incidences environnementales.

Conclusion

26.69 Le présent chapitre constitue le rapport d'une vérification des règlements de 1992 sur les fabriques de pâtes et papiers. Il faut des améliorations considérables pour renseigner à fond et également le Parlement et les intervenants sur des questions comme les raisons de l'adoption des règlements, les préoccupations du public, les raisons justifiant les limites réglementaires, les chevauchements possibles avec la réglementation provinciale, les coûts de la réglementation, et les options possibles de réglementation. La communication de renseignements sur les options, et l'évaluation des options, sont toujours à améliorer.

26.70 Le ministère de l'Environnement doit renseigner de façon plus complète et plus égale le Parlement et les intervenants sur ses initiatives de réglementation. En particulier, ses Résumés de l'étude d'impact de la réglementation doivent contenir des renseignements complets sur :

les raisons des règlements;
les raisons des limites fixées par les règlements, et des comparaisons avec les autres administrations, surtout là où la compétitivité internationale entre en ligne de compte;
les préoccupations des intervenants et les raisons pour lesquelles ces préoccupations doivent ou ne doivent pas entrer en ligne de compte dans la formulation du règlement;
les chevauchements effectifs et possibles avec les règlements des provinces, et la façon de faire le rapprochement;
les coûts et les avantages des règlements, compte tenu des chevauchements fédéraux et provinciaux et des déductions d'impôt.

26.71 Le ministère de l'Environnement doit améliorer sa façon de définir et d'évaluer les options de réglementation et les autres options qui s'offrent à lui.

26.72 Le ministère de l'Environnement doit chercher à améliorer encore son processus de consultation en donnant davantage d'occasions de participation au public pendant la mise en oeuvre des règlements.

Commentaire du Ministère : Les observations du vérificateur général sur l'exhaustivité du Résumé de l'étude d'impact de la réglementation (REIR) pour les règlements sur les pâtes et papiers constituent de précieux conseils à prendre en compte dans l'élaboration des futurs règlements. Le Ministère procède, de fait, à l'examen des sujets de préoccupation soulevés par la vérification.

Le Ministère négocie actuellement avec les provinces des ententes administratives au sujet des règlements sur les fabriques de pâtes et papiers afin d'offrir à l'industrie un interlocuteur unique, qui réponde des obligations réglementaires imposées par les deux paliers de gouvernement. Par un transfert d'information et un partage des tâches entre gouvernements, les ententes réduiront le chevauchement des exigences de réglementation fédérales et provinciales à l'endroit de l'industrie. Le gouvernement fédéral reconnaît que les gouvernements provinciaux peuvent avoir des exigences plus rigoureuses pour tenir compte de problèmes caractéristiques d'emplacements individuels. Il y a également à l'étude des ententes d'équivalence en vertu desquelles un règlement aux termes de la Loi canadienne sur la protection de l'environnement ne s'appliquerait pas à une province où un règlement provincial ou territorial équivalent serait en vigueur.

Le Ministère explore activement les solutions de rechange à la réglementation et il intègre formellement l'analyse des avantages et l'évaluation des solutions de rechange dans le processus d'élaboration des mesures environnementales. Au nombre des solutions de rechange, il faut compter les échanges de droits d'émission de SO2; l'étude des options de gestion des HCFC et du bromure de méthyle; et l'utilisation des instruments économiques pour promouvoir une réduction de la production de déchets. Les activités d'évaluation des avantages lancées par le Ministère comprennent l'élaboration d'une proposition de politique pour le Conseil du Trésor sur le rôle des taux d'actualisation dans l'analyse des avantages environnementaux, un répertoire annoté de l'analyse des avantages pour faciliter l'utilisation des résultats d'une étude pour d'autres applications et un sondage sur l'importance pour les Canadiens de la réalisation d'un écosystème plus propre.

En plus des commentaires généraux qui précèdent, il y a trois points particuliers auxquels le Ministère souhaite réagir. Ce sont : la préoccupation de l'industrie selon laquelle la portée et le coût définitif du Programme de surveillance des incidences environnementales ne sont pas encore pleinement définis; l'incertitude des estimations des coûts de la mise en oeuvre des règlements pour les fabriques; et la nature des autorisations transitoires.

Le Programme de surveillance des incidences environnementales est effectivement évolutif et il a pour objet de tirer parti des progrès de la science et de la méthodologie. À la fin de chaque cycle triennal, on procède à une revue et à une évaluation de l'efficacité des exigences de cette surveillance.

Les estimations de coûts, comme l'a signalé le vérificateur général, étaient fondées sur des avis d'experts relativement à la situation des fabriques au Canada. Il s'agissait d'estimations préalables à la conception dans l'ensemble de l'industrie, et un écart de plus ou moins 25 p. 100 était conforme à la pratique reconnue de l'industrie.

Un avantage clé du processus d'autorisation transitoire, que prévoit la réglementation, est un mécanisme efficace, et exécutoire, dont l'objet est de faire en sorte que la planification, la conception et les investissements nécessaires soient effectués de telle manière que la réglementation puisse être mise en oeuvre intégralement et de façon prévisible.

1993 — Rapport du vérificateur général du Canada

Chapitre 26 — Les règlements sur les pâtes et papiers