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1993 — Rapport du vérificateur général du Canada

Vérificateur général adjoint : Richard B. Fadden
Vérificateur responsable : Alan Gilmore

Points saillants

27.1 Le programme canadien de contrôle des armes à feu vise à réduire l'usage inapproprié des armes à feu, qu'il soit accidentel, intentionnel ou criminel; à faire en sorte que les armes à feu soient hors de portée des personnes qui ne devraient pas les avoir entre les mains; à inciter les personnes qui en possèdent à s'en servir de façon responsable et à bon escient et à s'assurer qu'elles le font. Le cadre du présent régime a été institué en 1978 et mis au point en 1991.

27.2 Le programme canadien de contrôle des armes à feu est un programme complexe et qui porte à controverse. Il est donc indispensable de l'évaluer afin de donner aux Canadiens et aux députés l'assurance qu'il atteint ses objectifs. Le programme a été évalué une fois, mais nous avons constaté des points faibles dans la méthodologie d'évaluation, ce qui réduit considérablement la mesure dans laquelle l'administration fédérale, les députés et les Canadiens peuvent s'y fier pour s'assurer que le programme est efficace.

27.3 De plus, d'après notre examen des nouveaux règlements, d'importantes données nécessaires pour évaluer les avantages éventuels ainsi que l'efficacité future du programme n'étaient pas disponibles au moment où ces règlements ont été rédigés. Il est donc important, à notre avis, que les mesures sélectionnées par l'administration fédérale soient évaluées à la première occasion.

27.4 Avec les responsables de l'exécution de la loi, nous avons examiné la question d'un problème possible de contrebande d'armes à feu. Nous avons découvert que les principaux corps de police s'inquiètent de l'existence possible d'un problème grave de contrebande d'armes à feu et se préoccupent de ce que celui-ci aille en s'aggravant. Comme l'avaient fait précédemment des comités parlementaires, nous recommandons que la question soit examinée à fond.

27.5 Le programme de contrôle des armes à feu est géré par l'administration fédérale et par les provinces et territoires. En juillet 1993, le ministère de la Justice a avisé le Conseil du Trésor que, faute d'être réglés, les problèmes de financement risquaient de nuire à la mise en oeuvre du programme et à la collaboration des participants.

Introduction

27.7 Le programme canadien de contrôle des armes à feu vise à réduire l'usage inapproprié des armes à feu, qu'il soit accidentel, intentionnel ou criminel; à faire en sorte que les armes à feu soient hors de portée des personnes qui ne devraient pas les avoir entre les mains; à inciter les personnes qui en possèdent à s'en servir de façon responsable et à bon escient et à s'assurer qu'elles le font. Le programme est appliqué sous l'autorité du Code criminel (articles 84 à 117) et de plusieurs règlements.

Le programme vise particulièrement à :

• faire en sorte qu'il soit plus difficile, pour les personnes qui ne devraient pas détenir d'armes à feu, d'en acquérir légalement, en sélectionnant les particuliers qui souhaitent en acquérir une et en leur donnant une formation en matière de maniement et d'usage sécuritaires des armes à feu;
• réduire la possibilité d'accident, de vol ou d'usage inapproprié intentionnel par des exigences relativement à l'entreposage, à la mise en montre, à la manipulation et au transport des armes à feu;
• réduire les risques pour la sécurité du public en restreignant ou en interdisant la possession de certains types d'armes à feu ou d'autres armes, y compris des pièces, des éléments et des accessoires;
• interdire, par des ordonnances de la cour, que des individus potentiellement dangereux possèdent légalement des armes à feu ou s'en servent;
• décourager l'usage criminel des armes à feu par l'imposition de peines d'incarcération.

27.9 Le programme est géré par l'administration fédérale ainsi que par les provinces et les territoires, généralement par un chef provincial ou territorial des préposés aux armes à feu, et les organismes de police locaux, provinciaux ou territoriaux. Les coûts payés par l'administration fédérale sont régis par des accords financiers fédéraux-provinciaux négociés en vertu de l'article 111 du Code criminel.

27.10 Le ministère de la Justice assume la responsabilité globale du programme de contrôle des armes à feu.

Étendue de la vérification

La vérification porte sur les récentes modifications de la loi et sur les nouveaux règlements

27.12 La série la plus récente de modifications du Code criminel a commencé en 1990, lorsque le projet de loi C-80 a été déposé devant le Parlement. L'étude du projet de loi a été renvoyée à un comité spécial présidé par le député John Reimer, qui a procédé à une vaste enquête sur la question du contrôle des armes à feu. Le rapport de l'examen du comité, publié en février 1991, contenait 32 recommandations. Le comité a insisté pour que l'administration fédérale dépose et que le Parlement adopte, le plus tôt possible, les dispositions législatives nécessaires pour donner suite aux recommandations du rapport.

27.13 Le projet de loi C-80 est mort au feuilleton; il a été suivi, en 1991, du projet de loi C-17 dans lequel se trouvaient incorporées bon nombre des recommandations du comité Reimer. Le projet de loi C-17 a été renvoyé à un comité législatif présidé par le député Blaine Thacker. Le projet de loi C-17 a reçu la sanction royale en 1991, et la plupart de ses articles ont été inclus dans la loi.

27.14 En plus des modifications du Code criminel , plusieurs nouveaux règlements autorisés par le projet de loi C-17 ont été approuvés pour la mise en oeuvre de sections du programme de contrôle des armes à feu. Le Code criminel exige maintenant que tous les règlements pris aux termes du paragraphe 116(1) soient présentés au Parlement pour examen au moins 30 jours de séance avant leur date de mise en vigueur. Les examens par un comité pertinent sont autorisés, mais pas exigés. Cela fait suite à une recommandation du comité Reimer en vue de rendre le processus de prise de règlements aussi transparent que possible et de faire en sorte que les intérêts et l'expertise des détenteurs d'armes à feu soient dûment pris en considération lorsque les règlements sont adoptés ou modifiés.

27.15 Les règlements ont été déposés en mars 1992 et examinés par le Comité permanent de la Justice et du Solliciteur général, présidé par le député Bob Horner. Le rapport des résultats de cet examen a paru en juin 1992; il contenait 37 recommandations, dont la plupart proposaient des changements aux règlements en question. Bon nombre de ces recommandations ont été acceptées par l'administration fédérale.

27.16 Les règlements dont il est question ici sont les suivants :

• le Règlement sur l'entreposage, la mise en montre, la manipulation et le transport de certaines armes à feu (DORS/92-459);
• le Règlement sur les autorisations d'acquisitions d'armes à feu (DORS/92-461);
• le Règlement sur le contrôle des chargeurs grande capacité (DORS/92-460, modifié par DORS/93-366);
• le Règlement sur les véritables collectionneurs d'armes à feu (DORS/92-435).

27.18 Nous n'avons pas examiné d'autres règlements, comme les décrets qui précisent quelles sont les armes prohibées et les armes à autorisation restreinte.

27.19 Reconnaissant l'étendue considérable des lois et des règlements sur le contrôle des armes à feu, nous avons examiné du matériel provenant des ministères de la Justice, du Revenu national, des Affaires extérieures et du Solliciteur général ainsi que de la Gendarmerie royale du Canada. Nous avons également demandé l'opinion de responsables de plusieurs provinces et d'experts en la matière.

Observations et recommandations

27.21 D'après les témoignages présentés aux comités parlementaires et d'après notre propre examen, il pourrait bien y avoir un problème grave de contrebande d'armes à feu; si c'était le cas, l'efficacité du programme de contrôle se trouverait considérablement réduite, particulièrement pour ce qui est d'empêcher l'utilisation d'armes à feu à des fins criminelles. Nous sommes donc préoccupés de ce que l'administration fédérale n'ait pas donné suite aux recommandations parlementaires, à savoir entreprendre un examen exhaustif de la question.

27.22 Le ministère de la Justice n'a pas conclu d'accords financiers avec les provinces et les territoires. Étant donné l'importance que revêt la coopération avec les provinces et les territoires pour l'administration du programme, nous nous demandons pourquoi ces accords n'ont pas été renégociés en temps opportun.

Il est indispensable de savoir si le programme de contrôle des armes à feu est efficace

27.24 Le ministère de la Justice s'est servi des résultats de l'évaluation, ainsi que de rapports statistiques à jour sur les infractions et les décès liés à l'usage des armes à feu, pour démontrer que la législation adoptée en 1978 a eu une incidence importante sur la réduction du nombre d'activités criminelles et de morts accidentelles impliquant ce genre d'armes. On observait, cependant, que le nombre de suicides par arme à feu n'avait pas changé.

Points faibles de la méthode d'évaluation

27.26 Par exemple, aucune des observations présentées dans le rapport n'a fait l'objet d'un test de signification statistique. Les tests de signification statistique sont nécessaires parce qu'ils indiquent si les résultats obtenus ont pu être le fait du hasard ou s'ils constituent une base raisonnable dont on peut déduire les causes.

27.27 Nous avons effectué des tests de signification statistique sur un bon nombre des données relevées dans l'évaluation. Ces données ont trait, entre autres, aux pourcentages d'homicides par arme à feu, avant l'adoption des dispositions législatives de 1978 et après. Nous avons constaté que de nombreuses différences relevées dans les données d'avant et d'après 1978 auraient pu être le fait du hasard. Il faudrait effectuer d'autres sortes d'analyses avant de pouvoir attribuer ces différences aux dispositions de 1978.

27.28 La plupart des conclusions de l'évaluation sur les changements observés dans les incidents liés à l'usage des armes à feu étaient peut-être prématurées et cela nous préoccupe. L'évaluation n'ayant porté que sur quatre années après l'adoption de la législation, une comparaison avec la situation avant ces dispositions n'est peut-être pas fiable. Les différences observées pourraient être le fait de fluctuations aléatoires survenues pendant cette période ou d'autres facteurs comme des facteurs économiques. Bon nombre des observations faites avant et après la législation sont nécessaires pour évaluer de façon fiable les tendances qui se manifestent avec le temps.

Nécessité d'évaluer les nouveaux règlements

27.30 Les données nécessaires n'étant pas disponibles lorsque les règlements ont été rédigés, il est important, à notre avis, que les mesures retenues par l'administration fédérale soient évaluées le plus tôt possible. Cela devrait aider le Parlement, l'administration fédérale et les intervenants à déterminer si ces mesures ont réussi à atteindre les objectifs de la politique et s'il y a lieu de procéder à des ajustements. L'évaluation devrait ménager une attention particulière à la réduction, attribuable à l'application des règlements, du nombre d'accidents, de suicides et d'actes criminels impliquant l'usage d'armes à feu, à la recherche d'autres moyens de réaliser les objectifs des règlements et à l'efficacité des mesures d'exécution en place.

27.31 Exemple : Règlement sur l'entreposage, la mise en montre, la manipulation et le transport de certaines armes à feu . Ce règlement répond aux préoccupations relatives aux accidents et aux vols attribuables à des conditions d'entreposage qui laissent à désirer. Le comité Reimer a recommandé que le programme de contrôle des armes à feu contienne des exigences obligeant tous les détenteurs d'armes à feu à les entreposer de façon sécuritaire.

27.32 Toutefois, il n'y a actuellement pas suffisamment de données sur le nombre d'accidents et de crimes survenus à cause de conditions d'entreposage inadéquates pour permettre une évaluation des avantages éventuels du règlement. De plus, l'application de ce règlement dépend, en grande partie, des ressources et des priorités locales et provinciales. Une application non rigoureuse du règlement pourrait nuire à son efficacité.

27.33 Exemple : Règlement sur le contrôle des chargeurs grande capacité . Ce règlement vise à limiter la puissance de feu de certaines armes automatiques et semi-automatiques. Là encore, nous ne disposons pas de suffisamment de données sur le nombre de crimes commis à l'aide d'armes à grande puissance de feu, ni sur les auteurs de ces crimes.

27.34 Par ailleurs, l'administration fédérale a envisagé plusieurs approches pour atteindre les objectifs de ce règlement, notamment établir une limite unique pour tous les types d'armes à feu et limiter la capacité des armes à percussion annulaire. Une évaluation aiderait à déterminer si l'approche choisie était la meilleure, compte tenu des circonstances.

27.35 Enfin, les principales parties intéressées ont manifesté leur préoccupation concernant l'exécution du Règlement sur le contrôle des chargeurs grande capacité . Par ailleurs, le Résumé de l'étude d'impact de la réglementation pour ce règlement ne décrivait pas la manière dont les responsables de l'exécution de la loi s'y prendraient pour repérer une infraction avant de porter une accusation. Il est important de savoir avec quelle efficacité ce règlement est appliqué.

Information insuffisante sur l'administration du système de sélection pour l'autorisation d'acquisition d'armes à feu

27.37 Le défaut d'uniformité dans l'application pourrait nuire à l'efficacité globale du programme. Par exemple, le manque de rigueur de l'enquête menée, dans une province, sur les particuliers qui demandent une autorisation d'acquisition d'armes à feu pourrait affaiblir tout le système à l'échelle nationale. La dernière évaluation a touché à la question de l'administration au niveau des provinces, mais ne l'a pas examinée en profondeur. Nous croyons donc qu'il y aurait lieu d'effectuer une évaluation approfondie.

Conclusion

Problème possible de contrebande

Aucun examen exhaustif de l'étendue du problème de la contrebande des armes à feu au Canada n'a été effectué, contrairement à la recommandation des comités parlementaires

27.40 Plusieurs facteurs augmentent la possibilité d'un problème grave de contrebande des armes à feu au Canada. Il est facile de se procurer aux États-Unis un grand nombre des armes à feu qui sont à autorisation restreinte ou prohibées au Canada. La frontière du Canada avec les États-Unis, qui est très longue, est difficile à protéger. Les restrictions légales imposées à l'acquisition de ce genre d'armes rendent la contrebande financièrement intéressante.

27.41 Selon des témoignages présentés au cours des examens des nouveaux règlements et des modifications du Code criminel par les comités Reimer et Horner, il y a, au Canada, un grave problème de contrebande d'armes à feu. Le comité Reimer recommandait que l'administration fédérale entreprenne un examen exhaustif de toutes les questions reliées à l'introduction illégale des armes à feu au Canada. Le comité Horner recommandait que l'administration fédérale prenne toutes les mesures possibles pour renforcer les contrôles aux frontières afin d'empêcher que des armes à feu illégales ou des accessoires soient introduits au Canada en contrebande.

27.42 En réponse, le ministère de la Justice a proposé des modifications au Code criminel afin de faire passer de cinq à dix ans la peine maximale d'incarcération imposée pour l'importation d'armes prohibées ou de pièces destinées exclusivement à la fabrication d'armes prohibées. La peine maximale d'incarcération pour l'importation, sans permis, d'une arme à autorisation restreinte reste à cinq ans.

27.43 Toutefois, l'administration fédérale n'a pas entrepris d'étude pour déterminer l'ampleur du problème ni pour déterminer si, étant donné ses autres priorités, elle affecterait des ressources pour s'occuper de ce problème.

27.44 Nous avons essayé d'évaluer l'envergure du problème de la contrebande d'armes à feu au pays. Cela nous a été impossible, faute d'information aisément accessible sur les infractions impliquant l'usage d'armes à feu, sur le genre d'armes utilisées et sur l'origine des armes saisies.

27.45 En l'absence de données de ce type, nous avons examiné la question avec les responsables de l'exécution de la loi. Nous avons constaté que les principaux corps policiers sont inquiets de l'existence possible d'un grave problème de contrebande au Canada et de la possibilité que ce problème aille en s'aggravant.

27.46 Étant donné les préoccupations manifestées, nous sommes d'avis qu'il faudrait procéder à un examen exhaustif pour déterminer si le Canada connaît effectivement un problème grave de contrebande d'armes à feu. C'est ce genre d'examen que demandait le comité Reimer en 1991.

Accords financiers avec les provinces et les territoires

Des retards dans la conclusion d'accords financiers avec les provinces et les territoires pourraient affaiblir le programme de contrôle des armes à feu

27.48 Il existe des accords financiers depuis 1979. Ils ont été prolongés à plusieurs reprises et ont pris fin le 31 mars 1993. L'administration fédérale les renégocie actuellement avec les provinces et les territoires. Le ministère de la Justice a réalisé un cadre pour ces accords en décembre 1992, et le Conseil du Trésor a donné son autorisation d'aller de l'avant en août 1993.

27.49 En juillet 1993, le Ministère a informé le Conseil du Trésor que la mise en oeuvre du programme, particulièrement de l'importante composante Programme de formation en maniement et en usage sécuritaires des armes à feu, ne saurait aboutir à des résultats positifs sans la coopération des administrations provinciales et territoriales. Le Ministère a également fait remarquer que, faute de les régler, les problèmes de financement nuiraient à la mise en oeuvre et à la coopération. La date de mise en oeuvre du Programme de formation en maniement et en usage sécuritaires des armes à feu a déjà été reportée à la demande des provinces et des territoires. Si les accords financiers ne sont pas conclus d'ici la nouvelle date de mise en oeuvre, soit le 1er janvier 1994, il peut y avoir d'autres retards.

Recommandations

Réponse du Ministère : Le projet de contrôle des armes à feu actuel ne s'est pas beaucoup servi de l'évaluation de 1983. Il a plutôt fait appel aux statistiques disponibles depuis les années soixante-dix sur les homicides, les suicides, les morts accidentelles et les vols qualifiés. De toute manière, les dispositions législatives et les règlements étaient clairement guidés par des considérations d'intérêt public auxquelles il fallait donner suite en dépit du manque de données précises.

Le Ministère surveille le programme de contrôle des armes à feu sur une base continue. Pour compléter cette surveillance, le Ministère a toujours eu l'intention d'évaluer ce projet. Les plans d'évaluation sont en cours d'élaboration depuis quelque temps déjà, mais toute nouvelle question soulevée par le vérificateur général et susceptible d'être évaluée sera incluse dans nos plans, si elle ne l'est déjà.

27.51 L'administration fédérale devrait entreprendre un examen exhaustif afin de déterminer l'étendue du problème de la contrebande des armes à feu.

Réponse du Ministère : Le ministère de la Justice, en consultation avec d'autres ministères et organismes fédéraux, provinciaux et territoriaux concernés, examinera l'étendue du problème de la contrebande des armes à feu et verra quelles mesures il faut prendre pour le contrôler.

27.52 Le ministère de la Justice devrait informer le Parlement de l'avancement des travaux de négociation avec les provinces et les territoires en vue d'accords financiers, et des conséquences des retards sur la mise en oeuvre du programme.

Réponse du Ministère : Il est peu probable que les négociations en vue des nouveaux accords financiers soient terminées avant mai 1994. Nous estimons, malgré tout, que la mise en oeuvre du programme de contrôle n'a pas souffert du retard. En effet, certaines parties du programme, comme les cours en maniement sécuritaire des armes à feu, n'auraient pu être préparées plus tôt, même si les accords avaient été en vigueur. Les provinces et les territoires ont été tenus au courant de l'avancement des travaux de négociation et ont, de bonne foi, entrepris la mise en oeuvre des nouvelle mesures de contrôle.

À notre avis, les mécanismes actuels de communication de l'information au Parlement offrent aux parlementaires la possibilité d'obtenir de l'information, notamment sur les négociations en vue des accords financiers.