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1994 — Rapport du vérificateur général du Canada

Points saillants

2.2 Vérification de la sécurité de l'information - Les ministères et les organismes d'encadrement ont réalisé d'importants progrès dans la mise en place des infrastructures de sécurité. Toutefois, les progrès ont été lents à plusieurs autres égards, notamment la formation courante en matière de sécurité, l'évaluation des risques et des menaces ainsi que les examens de sécurité.

2.3 Paiements versés aux employés en vertu de la Politique sur le réaménagement des effectifs - Le Secrétariat du Conseil du Trésor a fait des progrès importants au plan de l'analyse de la problématique et de la conception des outils requis pour améliorer la gestion de la directive. Toutefois, ces mesures ne sont pas suffisantes pour s'assurer que les ministères gèrent le réaménagement des effectifs de façon efficace, de même que les dispositions relatives aux paiements forfaitaires.

2.4 Recherche et sauvetage - Les ministères ont donné suite à certaines de nos recommandations. Toutefois, ils n'ont rien fait à l'égard de nombre d'entre elles, principalement parce qu'ils estiment en faire déjà assez.

2.5 Les prêts consentis aux États souverains - Le ministère des Finances ne croit pas qu'il faille évaluer annuellement les risques et les coûts liés aux prêts consentis à des États souverains donnés (19,1 milliards de dollars au 31 mars 1994) et il n'a pas encore fourni au Parlement de rapport annuel exhaustif sur les engagements financiers internationaux du Canada.

2.6 L'Agence canadienne de développement international et les banques régionales de développement - On note des progrès remarquables quant à la surveillance que le Canada exerce sur les activités des banques régionales de développement. Chaque banque a reconnu qu'il est prioritaire de changer la culture favorisant l'octroi de nouveaux prêts (mobilité de l'argent) plutôt que la gestion efficace des projets existants. Nous encourageons l'ACDI à envisager la présentation aux parlementaires de rapports périodiques sur les résultats de la participation financière du Canada à ces banques.

2.7 Le ministère de l'Énergie, des Mines et des Ressources -- Les mégaprojets énergétiques - Le Ministère a fait des progrès dans la mise en oeuvre de nos recommandations, mais il devrait presser davantage le pas pour planifier les évaluations des mégaprojets énergétiques d'Hibernia et de l'usine de valorisation biprovinciale.

2.8 Le ministère de la Défense nationale - La Réserve des Forces canadiennes - Les suites données à nos recommandations on été variées, mais limitées pour la plupart. Le Ministère doit continuer d'améliorer la reddition des comptes sur le rendement de la Réserve tant au sein du Ministère qu'au Parlement.

2.9 Travaux publics et Services gouvernementaux Canada - Chapitres dans les Rapports de 1987, 1988, 1989 et 1991 - On a entrepris maintes initiatives pour améliorer les opérations, mais nombre d'entre elles n'ont pas encore été pleinement mises en oeuvre afin de tirer parti d'avantages potentiels qui représentent des millions de dollars par année.

Introduction

2.11 Les observations et les recommandations formulées dans notre rapport annuel font généralement l'objet d'un suivi dont on fait état deux ans après la publication du chapitre initial. Cette année, deux suivis sont à l'origine de chapitres distincts, et trois ont été reportés. De plus, un chapitre fait l'objet d'un suivi partiel et un autre ne nécessite pas de suivi.

2.12 Le chapitre de 1990 « Le ministère de l'Agriculture - Programmes de sécurité du revenu agricole » fait l'objet d'un suivi dans le chapitre 14 « Agriculture et Agro-alimentaire Canada - La protection du revenu agricole ».

2.13 Le suivi du chapitre de 1992 « L'information destinée au Parlement - Rapports des ministères » est inclus dans le chapitre 7 « Rapports des ministères sur les activités sectorielles ».

2.14 Le suivi du chapitre de 1992 « Le changement et le contrôle au sein du gouvernement fédéral » a été reporté à 1995 de manière que les changements proposés pour 1994, comme le nouveau cadre de contrôle, puissent être inclus dans les travaux de suivi.

2.15 Le chapitre de 1992 « Emploi et Immigration Canada - Emploi - La surveillance du rendement par rapport aux attentes » de même que le chapitre de 1993 « La stratégie canadienne de développement économique des autochtones », fera l'objet d'un suivi en 1995.

2.16 Le suivi du chapitre de 1992 « Le ministère du Revenu national, Impôt - Règlement des différends concernant les cotisations d'impôt sur le revenu » a été reporté à 1995, de manière à pouvoir être réalisé en même temps que le suivi d'un sujet connexe qui a été traité dans les « Autres observations de vérification » du rapport de 1993.

2.17 Le suivi du chapitre de 1992 « La protection civile au gouvernement fédéral », inclus dans le présent chapitre, porte sur l'état d'avancement du Plan national de soutien en cas de tremblement de terre. Nous comptons faire un suivi des autres aspects examinés dans ce chapitre à une date ultérieure.

2.18 Le chapitre de 1992 « L'organisation évolutive » était une étude, pas une vérification. Les études ont pour objet de faire mieux comprendre des questions importantes et complexes. La lumière qu'elles jettent sur celles-ci peut nous servir, entre autres, dans le cadre de vérifications ultérieures. Comme cette étude ne s'accompagnait pas de recommandations, aucun suivi formel n'est donc requis.

La vérification de la sécurité de l'information - 1990, chapitre 9

Contexte

Conclusion

2.21 Depuis 1990, les organismes d'encadrement en matière de sécurité de l'information ont produit des normes et des guides clés pour la sécurité de l'information et ils ont créé des possibilités de formation. Ils ont également travaillé à élaborer des stratégies pour répondre aux exigences, en matière de sécurité, de systèmes de technologie de l'information qui touchent toute l'administration fédérale, systèmes qui évoluent rapidement. La Politique du gouvernement sur la sécurité était en cours de révision pendant notre vérification; la nouvelle version a été approuvée en juin 1994. Toutefois, les organismes d'encadrement doivent composer avec des restrictions au chapitre des ressources, ce qui limite leur soutien à la sécurité des technologies de l'information.

Observations

2.23 Les ministères ont fait de grands progrès pour ce qui est d'établir l'infrastructure fondamentale de la sécurité, mais ils doivent poursuivre leurs efforts en vue de la mise en oeuvre de la Politique du gouvernement sur la sécurité. Tous les ministères que nous avons visités (soit 11 ministères), sauf un, ont instauré une politique, des normes et des procédures de sécurité, y compris des mesures de contrôle des virus et ils ont clairement défini les responsabilités en matière de sécurité. Six des 11 ministères ont également recensé les systèmes essentiels à leur mission. Bien qu'il y ait eu quelques progrès, il reste encore beaucoup à faire en ce qui a trait aux activités de sécurité périodiques qui exigent plus de ressources, comme la formation et les examens ainsi que l'évaluation globale des menaces et des risques. Cinq ministères ont mis au point des plans de secours ou des plans de reprise des activités pour certains systèmes essentiels et ils en font l'essai afin de s'assurer que ces plans sont pleinement opérationnels et efficaces. Cependant, aucun ministère n'a encore mis à l'essai des plans officiels et complets pour tous les systèmes essentiels et ce, dans tous les emplacements.

Les paiements versés aux employés en vertu de la Politique sur le réaménagement des effectifs - 1992, chapitre 7

Contexte

2.25 Au terme de notre vérification, nous concluions que la disposition relative aux paiements forfaitaires avait été bien gérée dans certaines situations alors que dans d'autres, elle ne l'avait pas été de façon satisfaisante. La disposition relative aux paiements forfaitaires servait de plus en plus à des fins non prévues par la politique, notamment pour faciliter le renouvellement des effectifs, régler des problèmes de rendement ou encore récompenser des employés.

2.26 Parmi les principaux facteurs qui ont contribué à cette érosion, nous soulevions d'importantes lacunes dans le cadre de gestion du Secrétariat du Conseil du Trésor, ainsi que dans celui des ministères. Nous recommandions alors au Secrétariat d'améliorer son cadre de gestion, notamment ses mécanismes de surveillance et de contrôle, et de travailler avec les ministères pour qu'ils améliorent, eux aussi, le leur. Nous lui recommandions par ailleurs de se prononcer sur la nécessité d'élaborer d'autres politiques ou mécanismes pour traiter certaines questions de ressources humaines.

2.27 Au printemps de 1993, le Comité permanent des comptes publics a tenu trois audiences portant sur notre vérification. Au cours de ces audiences, le Secrétariat du Conseil du Trésor s'est engagé, en tant qu'organisme ultimement responsable de la politique, à voir à l'amélioration de la gestion des paiements forfaitaires. Le Comité permanent des comptes publics n'avait pas émis de recommandations lors du déclenchement des élections fédérales d'octobre 1993.

2.28 La politique que nous avions examinée (maintenant nommée directive) a été modifiée considérablement en décembre 1991 :

• La notion de réaménagement des effectifs a été élargie pour inclure les cas de cession, de privatisation et de sous-traitance, ce qui a augmenté le nombre de situations où peuvent s'appliquer des dispositions relatives à des paiements forfaitaires;
• Les ministères doivent garantir aux fonctionnaires excédentaires qu'une offre d'emploi raisonnable leur sera faite dans la mesure où il sont mobiles et peuvent être réorientés au plan professionnel, et dans la mesure où ils collaborent pleinement. Un employé excédentaire ne peut alors être mis à pied que s'il refuse une telle offre d'emploi;
• Un employé excédentaire bénéficie dorénavant d'une protection salariale s'il est réaffecté à un poste de niveau inférieur et ce, normalement, jusqu'à ce qu'il puisse être réaffecté à un poste de même niveau que celui qu'il occupait. Cette protection était auparavant limitée à un an.

2.30 Malgré ces changements, nous jugeons que les recommandations que nous avions formulées en 1992 gardent leur pertinence. La nécessité de réduire les dépenses est un facteur qui prend de plus en plus d'importance. On doit donc s'assurer que les réaménagements d'effectifs qui peuvent en découler sont bien gérés et que l'on a recours aux dispositions touchant les paiements forfaitaires à bon escient.

Objectif et étendue

2.32 Notre suivi a comporté des discussions avec des représentants du Secrétariat du Conseil du Trésor, de la Commission de la Fonction publique et de certains ministères. Il a comporté également l'examen de divers documents de travail et de rapports qui abordent la question du réaménagement des effectifs, notamment ceux émanant du Secrétariat du Conseil du Trésor.

Conclusion

2.34 Bien que les mesures prises soient appropriées, nous sommes d'avis qu'elles ne sont pas suffisantes. Nous sommes particulièrement préoccupés du peu d'information dont le Secrétariat dispose pour obtenir l'assurance que les ministères gèrent maintenant de façon efficace les réaménagements d'effectifs et qu'ils appliquent mieux les dispositions touchant les paiements forfaitaires. En effet, le Secrétariat n'a pas encore évalué la structure ni les procédés dont il devra se doter pour suivre efficacement la performance des ministères. Il est conscient qu'il faut continuer d'améliorer la gestion des réaménagements d'effectifs et des paiements forfaitaires.

Observations

Les efforts déployés pour améliorer la gestion de la directive dans les ministères

2.36 En décembre 1993, le Secrétariat et la Commission faisaient état, dans leur rapport d'examen, de lacunes semblables à celles que nous avions signalées quant au cadre de gestion des ministères, telles que le manque de planification, l'insuffisance de mécanismes de contrôle et de surveillance ainsi que des systèmes d'information déficients. Par ailleurs, en mars 1994, le Secrétariat concluait, dans son rapport de vérification, que la gestion des paiements forfaitaires posait toujours des problèmes. En juin 1994, il a transmis au Comité permanent des comptes publics les rapports contenant les conclusions de l'examen et de la vérification, et en septembre, il les transmettait à l'ensemble des ministères.

2.37 À la suite de ces analyses, le Secrétariat du Conseil du Trésor a mis sur pied, en novembre 1993, le réseau des coordonnateurs ministériels de réaménagements des effectifs. Cette mesure visait à enrichir les connaissances des ministères et à favoriser une approche commune quant à l'interprétation et l'application de la directive. Les coordonnateurs se sont réunis régulièrement depuis lors.

2.38 Le Secrétariat du Conseil du Trésor a aussi élaboré un « cadre de gestion ministériel » pour régir les activités de réaménagement d'effectifs. Selon le Secrétariat, ce cadre de gestion constitue la pierre d'assise des mesures à prendre pour améliorer la gestion des réaménagements d'effectifs dans la fonction publique. Le cadre de gestion situe d'abord le réaménagement des effectifs dans un contexte stratégique, en fonction des priorités du gouvernement et des plans stratégiques et opérationnels du ministère concerné. Ce cadre établit ensuite l'infrastructure administrative que doit posséder un ministère pour gérer efficacement les réaménagements d'effectifs, pour ensuite aborder les exigences propres à la directive. En juin 1994, le Secrétariat présentait ce cadre au Comité permanent des comptes publics. En septembre 1994, il le présentait aussi à l'ensemble des ministères, prévoyant les informer un peu plus tard des incidences qu'aurait ce cadre sur leur mode de fonctionnement.

2.39 Malgré ces améliorations importantes, nous considérons qu'il reste encore beaucoup à faire pour avoir l'assurance que les ministères gèrent bien la directive. Certes, le Secrétariat a demandé, à chaque ministère où sa vérification ou la nôtre avaient décelé des lacunes, de fournir un plan de mesures correctives. Il ne s'est toutefois pas prononcé sur la pertinence de ces plans et il a effectué peu de suivi auprès des ministères pour s'enquérir des progrès réalisés.

Les efforts déployés pour améliorer les mécanismes de contrôle et de surveillance des organismes centraux

2.41 En décembre 1992, le Secrétariat a créé un comité directeur de la restructuration de l'emploi afin d'examiner l'état d'avancement général du réaménagement des effectifs. Ce comité regroupe, entre autres, des hauts fonctionnaires du Secrétariat du Conseil du Trésor, de la Commission de la Fonction publique et du Bureau du Conseil privé.

2.42 Le Secrétariat a, en outre, pris d'autres mesures. Il a retiré aux sous-ministres l'autorisation qu'il leur avait accordée de « sous-déléguer » l'autorisation des demandes de paiements forfaitaires. De concert avec la Commission de la Fonction publique, il a décrété des restrictions sur l'embauche dans la fonction publique afin de permettre un meilleur redéploiement des personnes déclarées excédentaires. Il a annoncé qu'il aiderait les ministères à assumer les coûts des réaménagements, par le biais de son crédit 5 - Éventualités du gouvernement - seulement dans des circonstances exceptionnelles et ce, dans le but de rendre les gestionnaires plus responsables du coût de leurs décisions. Il a commencé à élaborer un modèle d'analyse des coûts afférents au réaménagement des effectifs afin d'aider les ministères à faire des choix judicieux. Il finalise un guide dont le but est d'aider les gestionnaires à mieux gérer les réaménagements d'effectifs. Malgré ces progrès, d'autres mesures correctives devront être apportées.

2.43 Lors de la vérification de 1992, nous avions noté que les données du Secrétariat, extraites du fichier central de la paie, n'étaient pas fiables. Le Secrétariat n'a pas corrigé les faiblesses relevées et il utilise toujours la même source de données.

2.44 Par ailleurs, en septembre 1994, le Secrétariat a redonné aux sous-ministres la possibilité de sous-déléguer, à certaines conditions, le pouvoir d'autoriser les paiements forfaitaires. Nous ignorons à quels mécanismes le Secrétariat aura recours pour s'assurer que les ministères respectent ces conditions, puisqu'il ne prévoit évaluer la structure et les procédés dont il devra se doter pour suivre efficacement la performance des ministères qu'au terme des négociations sur la directive. Sans information adéquate, le Secrétariat risque de ne pas être en mesure de rappeler à l'ordre les ministères qui feraient un usage abusif des paiements forfaitaires.

2.45 Enfin, selon nous, la surveillance du réaménagement des effectifs ne doit plus maintenant se limiter aux seuls ministères et organismes dont le Conseil du Trésor est l'employeur. Au cours des dernières années, plusieurs petits organismes ayant le statut d'employeur distinct, tels que les conseils et les commissions, ont été dissous ou regroupés. Dans de tels cas, à moins que l'organisme ait été signataire d'une entente avec les représentants des employés, la directive sur le réaménagement des effectifs ne s'applique pas. Le Conseil du Trésor, à titre de gestionnaire des finances publiques, a cependant émis une directive sur les avantages à accorder aux employés touchés par ces réaménagements.

2.46 Les observations qui découlent de nos vérifications financières de certains de ces organismes suscitent des préoccupations quant à la gestion des réaménagements d'effectifs et aux paiements versés à certains employés. À titre d'exemple, la mise en oeuvre du programme d'indemnisation varie considérablement d'un organisme à l'autre, malgré l'intention du Secrétariat d'assurer une certaine forme d'équité. En outre, il est difficile d'identifier qui est ultimement comptable de la bonne application de la directive du Conseil du Trésor quand l'organisme est dissous, car les dirigeants ne sont plus là pour rendre des comptes. L'examen que mène le gouvernement sur la taille, la portée et les coûts d'organismes similaires pourrait mener à une restructuration importante. Aussi, le Conseil du Trésor se doit d'être vigilant.

L'efficacité de la directive sur le réaménagement des effectifs comme outil de gestion

2.48 Ce rapport a aussi soulevé des préoccupations quant à l'efficacité de la directive. Le rapport stipule : « Il y a contradiction entre l'objectif de la Directive et celui du gouvernement, qui est de réduire la taille de la fonction publique. En insistant sur la sécurité d'emploi, on affaiblit les mesures incitatives à la cessation d'emploi comme une option viable, même si la Directive contient effectivement des dispositions concernant la démission des employés et le versement de paiements forfaitaires en conséquence. »

2.49 Toujours selon cette étude, une grande lacune de la directive tient au fait qu'elle ne reconnaît pas que les employés ne sont pas nécessairement « interchangeables » et qu'il est difficile d'offrir un autre emploi aux employés très spécialisés déclarés excédentaires. Les auteurs de l'étude concluent que cette lacune pourrait entraîner des conséquences sérieuses lors de réaménagements majeurs.

2.50 Le Secrétariat a pris certaines mesures pour faciliter le réaménagement des effectifs dans des circonstances particulières ou pour remédier aux problèmes qu'il a soulevés à la suite de son examen. Ainsi, il élabore un programme de formation, à l'intention des gestionnaires, traitant des cas de rendement non satisfaisant. Il a, en outre, tenu des consultations auprès des ministères pour s'enquérir des changements qu'ils désiraient apporter à la directive. Les ministères ont répondu favorablement à cette requête et ont fait plusieurs suggestions. Dans le cas de la Défense nationale, il a élaboré, de concert avec le Ministère et les syndicats, un programme bonifié d'indemnités, qui s'échelonne sur une période limitée, pour atteindre la réduction de 8 400 employés civils annoncée dans le budget fédéral de 1994.

2.51 Il reste néanmoins plusieurs circonstances où l'application de la directive peut être problématique, compte tenu du contexte ou de la spécialisation des personnes touchées par les réaménagements. D'ailleurs, le chapitre 27 du présent rapport traite de la gestion de l'infrastructure au ministère de la Défense nationale, notamment du peu de marge de manoeuvre dont le Ministère disposera pour assurer une gestion plus efficiente des ressources, après l'expiration du programme spécial d'indemnités. De la même façon, comme le souligne le chapitre 11, il importe que les ministères et les organismes de recherche à vocation scientifique puissent adapter leurs effectifs aux virages stratégiques et technologiques qu'ils doivent effectuer. Les ministères estiment qu'ils ne disposent toutefois d'aucun outil efficace pour gérer le renouvellement des effectifs. En effet, dans le cas où des chercheurs sont déclarés excédentaires, leur degré de spécialisation rend difficile leur réaffectation. Nous reconnaissons toutefois que les ministères et les organismes de recherche n'ont pas toujours clairement démontré la nécessité de modifier la directive ou d'élaborer d'autres outils. Il faudrait donc que le Conseil du Trésor puisse adapter la directive, en consultant les syndicats ou en légiférant, selon les circonstances; ou il faudrait qu'il élabore d'autres outils pour tenir compte de besoins très particuliers. Dans le contexte actuel de restrictions des dépenses et des salaires, cela représente un défi de taille.

Recherche et sauvetage - 1992, chapitre 8

Contexte

Étendue

Conclusion

Observations

Il reste à élaborer d'importants éléments du Programme national de recherche et de sauvetage

2.56 Au cours des dernières discussions, on est arrivé à un accord général sur les grandes lignes du Programme. Cependant, il reste encore à faire avant de réaliser l'entente nécessaire pour gérer efficacement toutes les ressources de recherche et de sauvetage.

Absence de normes de service et manque de données sur le rendement

2.58 Actuellement, les ministères qui participent à la recherche et au sauvetage améliorent et intègrent leurs systèmes d'information. Cependant, ils n'ont toujours pas de système automatisé qui fournirait des données à jour sur le rendement des ressources du gouvernement fédéral en matière de recherche et de sauvetage. De plus, une analyse plus poussée de la gravité des incidents et du type d'aide nécessaire continue d'être requise afin de prendre des décisions sur les niveaux de service ainsi que d'acquérir des ressources de façon économique et de les gérer de façon efficiente.

Il faudrait envisager un recours accru à des bénévoles et à d'autres ressources

2.60 La Garde côtière canadienne a mis en oeuvre des mesures visant à aider les bénévoles à créer des programmes de recherche et de sauvetage, et le ministère de la Défense nationale a récemment renouvelé son protocole d'entente avec l'Association civile de recherche et de sauvetage aériens. Les ministères visés estiment que ces efforts ont abouti à un recours accru à des bénévoles et à d'autres ressources pour les activités de recherche et de sauvetage.

Possibilité de faire davantage appel à d'autres ressources fédérales pour la recherche et le sauvetage

2.62 Le ministère de la Défense nationale procède actuellement à l'Examen de sa politique de défense, et le projet de remplacement des hélicoptères de recherche et de sauvetage et des hélicoptères navals entre dans le cadre de cet examen. Le Ministère n'a donc pas pu indiquer quelle serait l'incidence de l'examen sur les ressources disponibles pour effectuer des opérations de recherche et de sauvetage.

2.63 La Garde côtière canadienne affirme qu'elle continue d'explorer la possibilité d'avoir recours à d'autres ressources fédérales.

Nécessité de réexaminer la prestation de services de recherche et de sauvetage par des navires de patrouille

Nécessité d'analyser les causes des pannes de radiobalises et des fausses alertes

Réponse de la Garde côtière canadienne : La Garde côtière établit des niveaux de service en matière de recherche et de sauvetage, axés sur la qualité et l'étendue de service. Ces niveaux portent aussi sur l'efficacité de l'intervention et tiennent compte des probabilités qui pourraient influer sur un sauvetage. Il y a lieu de souligner, en se fondant sur ces critères, que les résultats comparables entre le Canada et les États-Unis pour la période de 1986 à 1990 s'établissent à 90,5 p. 100 par opposition à 80,3 p. 100 pour les États-Unis. Les ministères se sont néanmoins engagés à améliorer les rapports de rendement et d'analyse.

La Garde côtière a effectué une analyse des besoins du programme de recherche et de sauvetage, justement pour traiter l'un des volets des points soulevés par le vérificateur général. Cette analyse a confirmé les avantages d'effectuer des opérations de patrouille dans les secteurs à risque élevé. Selon toute évidence, la hausse des coûts découlant de l'usage des navires polyvalents peut être attribuée au manque de lignes directrices explicites concernant la façon dont les coûts reliés aux navires polyvalents sont présentés, alors qu'ils ne sont pas affectés à des missions de recherche et de sauvetage. Il s'agit d'une question de comptabilité analytique et celle-ci sera réglée dans les rapports financiers futurs.

L'information portant sur les causes de pannes de radiobalise et de fausses alertes est recueillie et analysée avant que des mesures soient prises pour régler les pannes. C'est un problème qui existe partout dans le monde et il fait l'objet d'un examen rigoureux par les organismes internationaux chargés de la réglementation, tels que l'Organisation maritime internationale (OMI) et l'Organisation de l'aviation civile internationale (OACI). Cette situation semble avoir donné lieu à l'adoption d'équipement plus fiable. Des modalités particulières ont été mises en place pour permettre aux Centres de coordination de sauvetage de déterminer la cause de ces pannes et de s'assurer qu'elles sont fondées.

Les prêts consentis aux États souverains - 1992, chapitre 10

Contexte

Conclusion

2.68 Le Parlement doit toujours recevoir des rapports annuels complets sur les engagements financiers internationaux du Canada. Le ministère des Finances a fait savoir qu'il était prêt à fournir au Parlement une information supplémentaire sur sa position totalisée; d'ailleurs, il étudie des mécanismes qui lui permettront de communiquer cette information.

Observations et recommandations

Risques liés aux prêts consentis à des États souverains

2.70 La SEE et la CCB financent leurs ventes à l'exportation à des États souverains en empruntant au pays et à l'étranger, en ayant recours au gouvernement du Canada comme garant. Comme c'est le gouvernement qui garantit ces emprunts, il se trouve en fait à assumer les risques et les coûts connexes, advenant qu'un État souverain ne soit pas en mesure de rembourser ou tarde à le faire.

2.71 Dans notre Rapport de 1992, nous avions proposé que le gouvernement examine ses conventions relatives à la reconnaissance et à la comptabilisation des risques liés aux prêts consentis à des États souverains afin de s'assurer qu'elles sont adéquates et réalistes et que ses états financiers présentent bien les coûts de ces risques.

2.72 Selon les conventions comptables énoncées dans les Comptes publics de 1994, « le gouvernement considère ces prêts [prêts aux États souverains] comme étant recouvrables sauf si le débiteur refuse de façon officielle d'honorer sa dette. Le gouvernement, en vertu d'ententes multilatérales, établit des provisions au regard de mesures possibles d'aide concernant la dette ou le service de la dette des pays en difficulté financière. » En outre, selon les conventions comptables énoncées par la SEE dans ses états financiers du 31 décembre 1993, cette dernière « constitue prudemment une provision générale, fondée sur les meilleures estimations de la direction, quant aux pertes éventuelles sur le portefeuille des prêts à recevoir commerciaux et souverains pour lesquels aucune provision spéciale n'a été instituée. » Contrairement à la SEE, la CCB indique dans ses conventions comptables énoncées qu'elle n'établit pas de provision pour les prêts consentis à des États souverains, parce qu'elle compte sur la garantie du gouvernement.

2.73 Beaucoup d'institutions financières, y compris les banques commerciales canadiennes, reconnaissent et quantifient les risques liés aux prêts consentis à des États souverains, conformément aux lignes directrices établies par les gouvernements nationaux (au Canada, ces lignes directrices sont établies par le Bureau du surintendant des institutions financières). Même la Banque mondiale et les banques régionales de développement (voir les paragraphes 2.81 à 2.121), qui ont le statut de créancier privilégié, de préférence à des gouvernements nationaux comme celui du Canada, reconnaissent et quantifient les risques liés à leur portefeuille de prêts à des États souverains. Pour l'exercice terminé au 30 juin 1993, la Banque mondiale, consciente des risques accrus liés aux prêts consentis à des États souverains, a fait passer sa provision pour pertes sur prêts de 2,5 milliards de dollars US à 3,1 milliards de dollars US, portant ainsi le total de sa position à 105 milliards de dollars américains. La décision d'accroître la provision a été appuyée par le ministère des Finances du Canada.

2.74 En novembre 1993, le ministère des Finances a analysé les risques liés à la dette ou au service de la dette pour les prêts aux États souverains visés par les ententes multilatérales actuelles du Club de Paris et il a appuyé les montants prévus aux provisions connexes. Dans son analyse, le Ministère a envisagé diverses formes d'allégement de la dette ou du service de la dette qui s'offraient au gouvernement, et leurs coûts. L'analyse a révélé qu'avec les provisions reconnues par la SEE, le gouvernement possédait, au 31 mars 1993, des provisions suffisantes pour couvrir les diverses formes d'allégement étudiées.

2.75 Par suite de nos vérifications des états financiers du gouvernement au 31 mars 1993 et au 31 mars 1994, nous étions d'avis que la provision était suffisante pour que l'information contenue dans ces états présente fidèlement la situation financière en cours. Même si nous croyons que la provision était suffisante au 31 mars 1993 et au 31 mars 1994, nous n'étions toujours pas d'accord avec son fondement. À notre avis, la provision devrait être fondée sur le risque lié aux prêts consentis à des États souverains donnés plutôt que sur le risque global lié aux seuls prêts consentis à des États souverains qui ont négocié des ententes multilatérales ou dont on peut raisonnablement penser qu'ils en négocieront.

2.76 Nous croyons aussi que le ministère des Finances devrait examiner régulièrement les risques liés aux prêts qu'il consent à des États individuels, particulièrement les prêts qui posent le plus de risques, comme ceux consentis à certains pays de l'Europe de l'Est (voir la pièce 2.2 ). À l'exception des provisions pour allégement de dette aux termes d'ententes multilatérales, le Ministère nous a informés qu'en raison des rares occasions où un État souverain renonce catégoriquement à sa dette, il ne voyait pas la nécessité, pour le gouvernement, de reconnaître et de comptabiliser les risques liés aux prêts consentis à des États souverains.

Amélioration de l'information communiquée au Parlement

2.78 Le Parlement doit recevoir une information complète sur le portefeuille de prêts à des États souverains et sur les engagements du Canada, y compris les engagements par pays, ainsi que sur les activités annuelles, y compris les mesures d'allégement de dette ou de service de la dette. La nécessité de fournir de l'information « sectorielle » de ce genre est abordée dans le chapitre 7 du présent rapport; les pièces 2.1 et 2.2 présentent l'information qui, à notre avis, devrait être divulguée par le ministère directeur (Finances). L'information présentée pourrait également porter sur l'enveloppe de l'aide internationale et sur la participation du Canada au Fonds monétaire international, à la Banque mondiale et aux autres institutions financières internationales qui octroient des prêts aux États souverains (voir les paragraphes 2.81 à 2.121).

2.79 Comme notre Rapport de 1992 l'indique, en 1991, le Gouvernement canadien a accepté, aux termes d'une entente du Club de Paris, de rembourser à la SEE et à la CCB une partie des intérêts dus par la Pologne et l'Égypte (allégement du service de la dette). Sur une période de 18 à 25 ans, les paiements versés à la SEE et à la CCB pour l'allégement du service de la dette de la Pologne et de l'Égypte devaient absorber quelque 3,1 milliards de dollars de la provision (la valeur actuelle des paiements s'établit à environ 2 milliards de dollars). Récemment, le ministère des Finances nous a informés qu'il avait l'intention de transformer l'allégement du service de la dette consenti à la Pologne et à l'Égypte en un allégement de dette (remise du principal et des intérêts). Au lieu de continuer à faire des paiements pour allégement d'intérêts sur les vingt prochaines années, le Ministère nous a informés que des réductions multiples de la provision pourraient être faites au cours des deux ou trois prochaines années. Voici un autre exemple d'information qui pourrait être communiquée au Parlement.

2.80 En réponse à nos travaux de suivi, le ministère des Finances a déclaré qu'il était prêt à fournir au Parlement plus d'information globale, mais il ne l'a pas encore fait. Le Ministère nous a informés qu'il procédait à l'examen de mécanismes devant lui permettre de communiquer cette information.

Réponse du Ministère : Risques liés aux prêts consentis aux États. Les politiques et procédures du ministère des Finances sont décrites avec justesse. Une différence d'opinion subsiste quant à l'applicabilité du principe de recouvrement ultime aux prêts consentis aux gouvernements souverains et quant aux risques que comporte la répudiation pure et simple. À cet égard, nous souhaiterions seulement souligner que les rééchelonnements prévus par le Club de Paris ont protégé la valeur présente nette des prêts souverains du Canada. Nous sommes également heureux de constater qu'il y a entente sur le caractère adéquat de la réserve pour les éventualités d'intervention du gouvernement.

Amélioration de l'information communiquée au Parlement. Le ministère des Finances tente actuellement de déterminer la méthode la plus opportune de transmettre au Parlement les informations relatives au risque lié aux prêts consentis aux États souverains et ce, pays par pays. Le ministère poursuivra ses discussions avec le personnel du Parlement en vue de déterminer la nature et les modalités de présentation de ces informations.

Le ministère des Finances continuera également de fournir des informations au Parlement sur les activités relatives à la réduction de l'endettement envers le Canada. Une autorisation parlementaire a été consentie pour des paiements de réduction de dette effectués au cours des trois dernières années. Le ministère des Finances souhaite maintenant renouveler son pouvoir d'effectuer de tels paiements. Par conséquent, la valeur de la réduction d'endettement qui sera consentie à chaque pays et les bénéficiaires concernés figureront dans les Comptes publics de 1994-1995 et ceux des années subséquentes.

L'Agence canadienne de développement international et les banques régionales de développement - 1992, chapitre 11

Contexte

• évaluer périodiquement la façon dont l'objectif du Canada, soit promouvoir le développement social et économique des pays en développement, a été atteint par l'entremise des banques régionales de développement, et faire rapport à ce sujet;
• demander à l'autorité compétente de préciser, peut-être par voie législative, les questions dont le Ministre pourrait raisonnablement devoir rendre compte quant aux moyens choisis et aux résultats obtenus grâce à la participation du Canada aux banques régionales de développement;
• exhorter les banques régionales de développement à effectuer des analyses systématiques de leurs portefeuilles de prêts en fonction du risque d'insolvabilité que présente chacun des pays emprunteurs;
• reconsidérer, de concert avec le ministère des Finances et le Bureau du contrôleur général, la méthode de comptabilisation du capital versé aux banques régionales de développement;
• demander que la Loi d'aide au développement international (institutions financières) soit modifiée de sorte que le Ministre soit tenu d'obtenir l'approbation du Parlement avant d'engager le Canada à souscrire au capital sujet à appel des banques régionales de développement;
• réexaminer, de concert avec le ministère des Finances et le Bureau du contrôleur général, et réviser, s'il y a lieu, sa façon de comptabiliser et de déclarer les effets à payer aux banques régionales de développement;
• tenter de faire le lien entre les résultats attendus de sa participation aux banques régionales et l'argent dépensé et, si elle estime qu'il est impossible d'établir un tel lien, signaler au Parlement dans la Partie III du Budget des dépenses les raisons qui l'en empêchent;
• tenter de rendre obligatoire, peut-être au moyen de modifications à la Loi d'aide au développement international (institutions financières), la tenue d'une évaluation périodique des résultats obtenus, au plan du développement et à d'autres plans, grâce à la participation du Canada aux banques régionales de développement, ainsi que la présentation d'un rapport obligatoire au Parlement à cet égard.

Conclusion

Observations

Dans quelle mesure les banques régionales de développement sont-elles efficaces?

• De concert avec d'autres pays donateurs, l'ACDI a parrainé une étude des banques par l'Institut Nord-Sud. Bien qu'elle juge extrêmement difficile de dire à quel point les banques sont efficaces, l'étude examine une série d'indicateurs liés aux objectifs des banques et fournit de l'information sur ce qu'a réalisé le Canada grâce à ses contributions aux banques. L'Institut estime nécessaire que l'on surveille le rendement des banques dans la mise en oeuvre des stratégies de lutte contre la pauvreté et que l'on continue à leur demander de rendre compte des résultats de ces stratégies. L'ACDI a examiné la méthodologie utilisée aux fins de l'étude et est d'accord avec les conclusions de celle-ci.
• L'ACDI a incité les banques à se concentrer davantage sur des activités de développement qui appuient les objectifs de la politique d'aide du Canada - lutte contre la pauvreté, saine gestion et développement environnemental durable. Ainsi, lors de la récente augmentation générale de ses ressources, la Banque interaméricaine de développement a accepté, par exemple, d'accroître ses programmes de développement social de manière qu'ils représentent 40 p.100 du total de ses prêts. La Banque africaine de développement a accepté de canaliser de 20 à 25 p. 100 de ces prêts au secteur social... dont la majeure partie devrait être investie dans le soutien aux services de santé et à l'enseignement élémentaire. Elle s'intéressera particulièrement à l'aspect environnemental des secteurs énergétiques et forestiers. Les objectifs stratégiques de la Banque asiatique de développement incluent la croissance économique, le soulagement de la pauvreté, la participation accrue des femmes au développement, la planification démographique et la protection de l'environnement, et ils sont tous prioritaires pour le Canada.
• L'ACDI a amorcé une série d'examens sur la qualité des projets financés par les banques et leur incidence sur le développement. L'Agence en fait des instruments pour recommander qu'une importance accrue soit accordée aux domaines qui servent les objectifs du Canada.
• L'ACDI a fait beaucoup également pour inciter les banques à créer des groupes de travail chargés d'étudier les portefeuilles. Ces groupes ont examiné la qualité des projets des banques et formulé, à l'intention des administrateurs de ces institutions, des recommandations de grande portée visant à en améliorer la qualité. Les banques procèdent actuellement à la mise en oeuvre de plans d'action pour donner suite aux recommandations des groupes de travail. II est trop tôt pour en évaluer l'incidence.

Clarification de l'obligation de rendre compte

Surveillance de la qualité des portefeuilles de prêts

2.87 Les banques démontrent plus de transparence en ce qui a trait au risque posé par chaque pays. La Banque asiatique de développement, par exemple, a décidé de créer une unité spéciale chargée d'évaluer le risque souverain. De même, à la demande pressante du Canada, la Banque interaméricaine de développement prépare un rapport spécial sur le risque de crédit tandis que la direction de la Banque africaine de développement a proposé un remaniement complet des politiques financières et un examen de la politique d'évaluation du risque par pays.

2.88 L'ACDI procède actuellement à l'examen de son cadre d'évaluation de la viabilité financière et elle terminera bientôt sa troisième série d'évaluations de la viabilité financière des banques.

Comptabilisation du capital versé par le Canada

Approbation, par le Parlement, des souscriptions au capital sujet à appel

Comptabilisation des effets à payer

Le Parlement doit connaître les risques et les avantages

2.93 En outre, l'ACDI a analysé les rapports des divers groupes de travail sur la qualité des portefeuilles, et les conclusions de ces rapports serviront à déterminer l'étendue et la nature de la future participation du Canada aux banques.

Information destinée au Parlement

Le ministère des Finances - Participation aux institutions de Bretton Woods et à la Banque européenne pour la reconstruction et le développement - 1992, chapitre 12

Contexte

2.96 Plusieurs facteurs militent en faveur de ces examens, notamment le taux de succès à la baisse des projets financés par la Banque mondiale, l'évolution des rôles et de l'activité des institutions, et les compressions budgétaires intérieures. Nous avions également remarqué que le ministère des Finances devrait améliorer davantage les renseignements portant sur les objectifs et les résultats de cette participation de même que sur les engagements financiers et sur les risques connexes auxquels le Canada est exposé.

2.97 Un certain nombre de mesures pertinentes ont été apportées depuis notre vérification. Un sous-comité du Comité permanent des finances de la Chambre des communes, mis sur pied pour étudier la gestion et les politiques des institutions financières internationales, en particulier le Fonds monétaire international et le Groupe de la Banque mondiale, a terminé ses travaux et publié un rapport en juin 1993. Le sous-comité a abondé dans le sens de nos recommandations et il est allé même jusqu'à recommander une analyse et un examen des pratiques de la Banque mondiale.

2.98 Le Comité spécial mixte du Sénat et de la Chambre des communes examine actuellement la politique étrangère du Canada et, ce faisant, il est amené à se pencher sur les priorités, les politiques et les approches du Canada en matière d'aide internationale. Le Comité devrait publier son rapport à l'automne 1994.

2.99 En 1994, le Comité du développement du Fonds monétaire international et de la Banque mondiale a décidé de créer un petit groupe de travail chargé d'étudier le rôle joué en matière de développement par les banques multilatérales de développement, dont la Banque mondiale et les principales banques régionales. Le groupe devrait rendre compte de ses travaux au Comité, à la réunion prévue en septembre-octobre 1995.

2.100 Dans le cadre de notre suivi, nous avons examiné les mesures prises par le ministère des Finances à l'égard de nos recommandations.

Conclusion

2.102 Le Canada et d'autres pays membres ont contribué à encourager la direction de la Banque mondiale à faire porter davantage son évaluation sur les résultats plutôt que sur le montant des prêts alloués pour des projets de développement, et à l'amener à examiner la pertinence des niveaux des provisions pour pertes sur prêts et du ratio de la réserve par rapport aux prêts.

2.103 Le ministère des Finances a amélioré les renseignements qu'il fournit au Parlement sur la participation du Canada au Fonds monétaire international et au Groupe de la Banque mondiale. Toutefois, il doit persévérer dans ses efforts visant à sélectionner les indicateurs pouvant servir à évaluer la mesure dans laquelle sont atteints les objectifs de la participation du Canada à ces institutions et à en rendre compte.

Observations

Objectifs de la participation du Canada et résultats connexes

2.105 Le Ministère reconnaît que les objectifs de la participation du Canada à ces institutions doivent être clairement énoncés. Dans son rapport de 1993 sur les activités menées aux termes de la Loi sur les accords de Bretton Woods et des accords connexes , le ministère des Finances a relevé trois grands objectifs relativement au financement du développement durable dans les pays les plus pauvres, et sur lesquels l'Association internationale de développement (AID) devrait insister d'après l'accord connexe (AID 10) - à savoir l'allégement de la pauvreté, le rajustement et la croissance économiques, et la protection de l'environnement. Le Ministère a en outre énuméré un certain nombre d'avantages précis liés à la participation du Canada au Fonds monétaire international, et il a rendu compte du rôle joué par le Canada, de concert avec d'autres pays, pour encourager la Banque mondiale à intégrer des critères environnementaux à ces programmes de prêts.

2.106 Dans des documents internes portant sur l'accord connexe AID 10, le Ministère a examiné des indicateurs précis des résultats de l'aide au développement, comme la proportion de la population vivant au-dessous du seuil de pauvreté, l'espérance de vie, le niveau de scolarité et le PIB par habitant - par pays et par région. Toutefois, le Ministère n'a pas retenu ces indicateurs qui pourraient servir à évaluer dans quelle mesure ont été atteints les objectifs du Canada en matière d'aide financière internationale, pas plus d'ailleurs qu'il n'a fait rapport en regard de ceux-ci. Par contre, il a fait rapport en s'appuyant sur les indicateurs suivants déjà utilisés, à savoir : les marchés octroyés au Canada par la Banque mondiale et l'Association internationale de développement ainsi que le nombre de Canadiens travaillant à la Banque.

Évaluation

2.108 Le ministère des Finances a amorcé un examen de la participation et de la stratégie du Canada, pour évaluer l'efficacité de la participation du pays aux institutions financières internationales, en tant que moyen d'influencer le développement économique dans les pays en développement et d'atteindre d'autres objectifs liés à la politique étrangère du Canada, au développement économique et au commerce. Un projet de rapport a été préparé et mis en circulation à l'échelle interministérielle à des fins de discussions avant l'établissement de la version finale.

2.109 Le rapport provisoire précise les objectifs actuels de la participation du Canada aux institutions financières internationales et donne une évaluation qualitative et, dans une moindre mesure, quantitative, de l'atteinte des objectifs. On y soulève également des questions sur la façon la plus rentable de combiner les mécanismes bilatéraux et multilatéraux de prestation des programmes d'aide et sur l'ampleur de la présence nécessaire pour continuer d'influencer l'activité des IFI au profit des objectifs canadiens. Aucune réponse précise n'est cependant apportée. En outre, le rapport présente des paramètres directeurs en ce qui concerne la participation du Canada aux négociations concernant la reconstitution du capital des IFI.

2.110 Selon deux des conclusions tirées de l'examen, les banques multilatérales de développement (BMD) ont joué un rôle important en faveur d'un certain nombre d'objectifs canadiens, complétant ainsi le programme d'aide bilatérale du Canada, mais elles n'ont pas aussi bien réussi au chapitre de la réduction de la pauvreté, de l'avancement social et du développement du secteur privé, et de la viabilité de l'environnement, inscrits au programme stratégique du Canada. Il reste à mettre la dernière main au rapport. Nous incitons le Ministère à mener à bien l'examen et à inclure un résumé des conclusions dans le prochain rapport sur les activités menées aux termes de la Loi sur les accords de Bretton Woods et des accords connexes ou dans la Partie III du Budget des dépenses .

2.111 Le Ministère a appuyé une étude approfondie des banques par l'Institut Nord-Sud, qui a été parrainée par l'ACDI et d'autres organismes donateurs. (Voir le paragraphe 2.84 concernant le suivi de l'ACDI relativement à cette étude.)

2.112 Le Canada et d'autres pays membres ont contribué à encourager la direction de la Banque mondiale à insister davantage sur les résultats plutôt que sur le montant des prêts alloués aux projets de développement. En mai 1993, la Banque mondiale a adopté un programme de mesures visant à donner suite aux recommandations d'un groupe de travail qu'elle avait chargé, en 1992, d'examiner les problèmes nuisant à la qualité de son portefeuille de prêts et de crédits. L'une des recommandations du groupe de travail consistait à renforcer le rôle du Département de l'évaluation rétrospective des opérations de la Banque (DERO), en tant qu'instrument redditionnel indépendant, et à insister davantage sur la tenue d'évaluations des incidences.

2.113 Le DERO a entamé des travaux sur l'évaluation des résultats et avait mené à bien sept évaluations des incidences, au milieu de l'année 1994. Le Canada continue d'influencer l'orientation des évaluations du DERO et l'accent mis sur les résultats par l'intermédiaire de son administrateur siégeant au Comité conjoint de vérification de la Banque qui entre autres, voit à la bonne marche des travaux du DERO.

Risque financier

2.115 Encouragée par le Canada et d'autres pays membres, la Banque mondiale a mené un examen visant à déterminer la suffisance des provisions pour pertes sur prêts et des réserves. En avril 1993, les administrateurs de la Banque (qui comptent ceux des pays du G-7) ont été saisis d'un document intitulé Review of the Adequacy of Loan Loss Provisions and Reserves . Les auteurs du document se sont penchés sur la façon dont les provisions pour pertes sur prêts pour la Banque sont calculées afin d'assurer la suffisance des provisions accumulées pour pertes sur prêts du point de vue des actionnaires. En mai 1993, les administrateurs de la Banque ont approuvé une hausse du taux des provisions pour pertes sur prêts, lequel est passé de 2,5 p. 100 à 3 p. 100. En outre, l'objectif concernant le ratio de la réserve par rapport aux prêts a été porté à 13-14 p. 100, pour les exercices 1994 et 1995.

Information communiquée au Parlement

2.117 Depuis la vérification menée en 1992, le Parlement a approuvé un versement à la Banque mondiale pour l'achat d'actions. Le libellé de la Loi de crédits ne précisait pas que le versement visait l'achat d'actions ni n'indiquait le montant de l'engagement financier relatif à la partie de la souscription constituée de capital exigible. Toutefois, dans la Partie III du Budget des dépenses de 1994-1995 , le Ministère a précisé que les versements visant l'achat d'actions de la Banque mondiale ne représentaient que les actions souscrites, la partie de la souscription constituée de capital exigible ne devant être versée que dans le cas tout à fait improbable où les fonds deviendraient impératifs.

2.118 En outre, le ministère des Finances a amélioré les renseignements qu'il transmet au Parlement sur la participation du Canada au Fonds monétaire international et à la Banque mondiale. Depuis que nous avons mené notre vérification en 1992, des renseignements nouveaux concernant les objectifs et les avantages de cette participation du Canada figurent au rapport annuel aux termes de la Loi sur les accords de Bretton Woods et des accords connexes . Les nouveaux renseignements fournis portent notamment sur les éléments suivants : avantages précis de la participation du Canada au Fonds monétaire international, intérêt propre du Canada et raison pour laquelle il a appuyé l'accroissement de la Facilité d'ajustement structurel renforcée du Fonds monétaire international, et grandes priorités du Canada relativement au Programme spécial d'assistance de la Banque mondiale. Toutefois, on ne s'est pas encore penché sur notre préoccupation quant au manque de renseignements sur les résultats de la participation du Canada. La publication des résultats découlant de l'examen que mène actuellement le Ministère sur la participation et la stratégie du Canada devrait permettre de le faire.

2.119 On a amélioré les renseignements présentés sur les engagements financiers. Le rapport annuel sur les activités menées aux termes de la Loi sur les accords de Bretton Woods et des accords connexes comprend maintenant un tableau qui fait état de la situation financière du Canada au sein du Fonds monétaire international. Toutefois, on n'y indique pas encore clairement le montant des fonds engagés ni le montant des dépenses au titre des souscriptions à l'Association internationale de développement. Ces renseignements, y compris les souscriptions de capital cumulatives effectuées par les pays du G-7 au 31 décembre 1992, sont présentés dans la version provisoire du rapport découlant de l'examen de la participation et de la stratégie du Canada.

Traitement comptable des effets à payer

2.121 Le ministère des Finances est d'avis que le traitement comptable et la déclaration des effets à payer à l'Association internationale de développement sont appropriés. Toutefois, le gouvernement prépare actuellement un document où l'on examinera le traitement comptable en vigueur pour déterminer si des changements s'imposent. Nous continuerons d'assister le gouvernement dans cet examen afin de régler la question du traitement comptable.

Réponse du Ministère : Le Ministère a examiné avec intérêt le rapport de suivi et apprécie le dialogue constructif qui s'est déroulé avec le Bureau du vérificateur général.

Nous souhaiterions faire une remarque au sujet de la suggestion selon laquelle le Ministère devrait réviser sa comptabilité des effets à payer à l'Association internationale de développement (ADI). À cet égard, nous ferons simplement observer que les normes de comptabilité en vigueur permettent l'emploi de l'une ou l'autre méthode. Les Finances et le Secrétariat du Conseil du Trésor sont d'avis que la pratique actuelle consistant à comptabiliser nos contributions au fur et à mesure que les effets sont encaissés, plutôt qu'émis, est tout à fait appropriée. Comme on peut le lire dans le Rapport, un examen du mode de comptabilité actuel est en cours pour déterminer s'il y a lieu d'apporter des changements.

Le ministère des Finances - Les garanties d'emprunts - 1992, chapitre 13

Contexte

2.123 Nous avions recommandé que le gouvernement constate chaque année le coût ou le risque de perte liés aux garanties d'emprunts et qu'il comptabilise les coûts des garanties en établissant une réserve suffisante dans l'État de l'actif et du passif. Nous avions également indiqué qu'il fallait que le gouvernement revoie sa méthode d'estimation des coûts des garanties d'emprunts.

Conclusion

Observations

Comptabilisation des coûts des garanties d'emprunts

Estimation du risque de perte

Sûreté liée aux prêts garantis par le gouvernement

Le ministère de l'Énergie, des Mines et des Ressources - Les mégaprojets énergétiques - 1992, chapitre 14

Contexte

Conclusion

• Dans le cas du projet Hibernia, le Ministère a pris des mesures pour améliorer la surveillance exercée sur les avantages qui devaient en résulter. Il en a pris également pour améliorer la surveillance exercée sur la mise en oeuvre des recommandations découlant du processus d'évaluation et d'examen en matière d'environnement.
• Les informations sur le projet de l'usine de valorisation biprovinciale sont maintenant plus faciles à obtenir et le Ministère a mis sur pied une unité qui s'occupe exclusivement de contrôler les incidences environnementales.
• Le Conseil du Trésor a diffusé une politique pour aider les ministères à gérer les futurs projets de ce genre. La politique répond aux préoccupations soulevées dans notre Rapport de 1992.
• La Société de gestion Canada Hibernia (SGCH) remplit convenablement son mandat qui consiste à gérer selon des principes commerciaux les 8,5 p. 100 d'Hibernia, qui représentent l'investissement du Canada dans le projet.

2.131 Grâce à son ébauche du cadre d'évaluation qu'il a récemment achevée, le Ministère a réalisé des progrès quant au recensement des questions qui doivent être abordées pour évaluer Hibernia. Il n'a toutefois pas fini d'évaluer l'information précise nécessaire pour procéder à cette évaluation. Le cadre n'a pas encore été approuvé au sein du Ministère même.

2.132 Le gouvernement doit rendre compte aux contribuables et au Parlement des résultats liés aux immenses investissements fédéraux dans les mégaprojets énergétiques d'Hibernia et de l'usine de valorisation biprovinciale. Nous estimons que le Ministère doit presser davantage le pas pour préparer l'évaluation de ces projets.

2.133 Vu que ces questions relatives aux mégaprojets persistent encore, nous continuerons de surveiller la participation du gouvernement aux projets.

Observations

Introduction

2.135 Usine de valorisation biprovinciale. La construction de l'usine (co-entreprise de la Husky Oil Limited et des gouvernements de l'Alberta, de la Saskatchewan et du Canada) s'est achevée en novembre 1992. Depuis le début de la production, l'usine a eu besoin d'un soutien financier pour combler son déficit d'exploitation. Au 30 juin 1994, le Canada avait avancé 28,2 millions de dollars pour assumer sa part de ce déficit. Au moment de la vérification, les partenaires menaient des discussions sur le financement des déficits d'exploitation futurs et sur les options relatives à l'avenir du projet.

Commentaires de Ressources naturelles Canada : Le 5 août 1994, le Canada, l'Alberta, la Saskatchewan et la compagnie Husky Oil Limited ont annoncé un nouvel arrangement financier pour l'usine de valorisation biprovinciale. Le Canada et l'Alberta ont accepté de vendre leurs intérêts dans l'usine de valorisation biprovinciale à la compagnie Husky Oil Limited et à la Saskatchewan. Le Canada recevra 41,96 millions de dollars pour son intérêt de 31,67 p. 100 dans le projet. De plus, le Canada obtiendra une participation aux bénéfices du projet si l'écart entre les prix du brut synthétique et du pétrole lourd dépasse 6,50 $ le baril.

2.136 Hibernia. Depuis notre vérification de 1992, les obligations financières du Canada relativement au projet de mise en valeur du champ Hibernia ont changé sensiblement, le gouvernement fédéral ayant acheté 8,5 p. 100 du capital-actions. La participation directe du Canada à ce projet prend diverses formes : contributions, garanties d'emprunts, autres prêts, et investissement en actions. Au 31 mars 1994, les contributions fédérales atteignaient 492 millions, et la valeur des garanties d'emprunts se chiffrait à 484 millions. Au 31 décembre 1993, l'investissement du Canada dans le capital-actions d'Hibernia totalisait 69,4 millions de dollars.

2.137 En sa qualité de propriétaire d'une part du projet Hibernia, le Canada peut bénéficier de tout profit qui résulterait de la production, ou de la vente de sa part (8.5 p. 100). Cependant, il doit maintenant assumer sa part de tout dépassement des coûts ainsi que toute autre responsabilité incombant aux propriétaires. Dans le passé, les risques financiers du Canada étaient limités par les accords. Quand le Canada a acheté 8,5 p. 100 du capital-actions du projet, on s'attendait à ce que son investissement total atteigne environ 357 millions de dollars avant le début de la production, le tout conformément à l'estimation originale de 1990. En juin 1994, les propriétaires ont annoncé que les dépenses en capital de mise en marche du projet Hibernia augmenteraient de 1,172 milliard de dollars, par rapport au montant estimatif de 1993. À la suite d'une réduction du total estimatif des dépenses en capital de mise en marche et du récent dépassement des coûts, on s'attend maintenant à ce que la part qu'assumera le Canada, en tant que propriétaire, se chiffre à environ 410 millions de dollars.

Surveillance de l'investissement (8,5 p. 100 du capital-actions) du Canada dans le projet Hibernia

2.139 Le rôle de la Société de gestion Canada Hibernia (SGCH) consiste à détenir, gérer et financer l'investissement du Canada dans le projet Hibernia, tandis qu'il incombe à la Corporation de développement des investissements du Canada (CDIC) de liquider cette part (8,5 p. 100), en se conformant aux règles du marché. La SGCH a son propre conseil d'administration qui comprend cinq membres, soit un haut fonctionnaire de Ressources naturelles Canada, trois administrateurs de la Corporation de développement des investissements du Canada et le président de la Société de gestion Canada Hibernia. Deux des cadres supérieurs de la CDIC sont également des cadres supérieurs de la SGCH. Le président de la SGCH siège au Comité exécutif du projet Hibernia. Cette structure permet à la SGCH et à la CDIC de bien remplir leur mandat respectif en participant activement au projet, en surveillant l'investissement du Canada dans le projet de mise en valeur du champ Hibernia, et en rendant compte à cet égard.

2.140 Un protocole d'entente signé par le ministère de l'Énergie, des Mines et des Ressources (EMR), le ministère des Finances, la CDIC et la SGCH explique comment doivent se faire la coordination et le partage de l'information. Les parties ont convenu de créer un comité dont elles se serviraient pour échanger régulièrement et en temps opportun des renseignements sur la situation du projet Hibernia et pour se consulter à fond sur toute question ou tout fait nouveau importants concernant le projet. Le comité devait comprendre des représentants de chaque partie et être présidé par un fonctionnaire désigné par le ministre d'EMR.

2.141 Le comité n'est cependant pas actif. La CDIC et Ressources naturelles Canada nous ont informés qu'ils communiquent entre eux de façon informelle et régulière. À notre avis, l'entente préconise le recours à une méthode de communication plus formelle.

Évaluation

2.143 En octobre 1992, le Ministère a, dans une étude préparatoire, défini des paramètres pour étudier les diverses méthodes d'évaluation des mégaprojets énergétiques. À l'issue de cet examen, cette étude a recommandé, tant pour l'usine de valorisation biprovinciale que pour Hibernia, de mettre l'accent sur les retombées et sur la réalisation des objectifs, démarche que nous encourageons fortement.

2.144 Le Ministère espérait terminer l'évaluation de l'usine de valorisation biprovinciale à la fin de mars 1995. Il compte maintenant réexaminer cet échéancier, vu les changements qui ont touché le projet (voir le paragraphe 2.135 et les commentaires du Ministère). Quels que soient ces changements, nous estimons qu'il importe d'évaluer les résultats obtenus avec les deniers fédéraux dépensés, de rendre compte à cet égard, et de faire le point sur les leçons apprises à la faveur du processus, de manière à s'en inspirer dans l'avenir.

2.145 Le Ministère vient de terminer l'ébauche d'un cadre d'évaluation du projet Hibernia. Il y précise entre autres les aspects sur lesquels portera l'évaluation et il décrit jusqu'à un certain point les sources d'information et les renseignements que le processus nécessitera. Le Ministère n'a cependant pas déterminé toute l'information précise qu'il lui faudra pour évaluer le projet Hibernia. Le cadre n'a toujours pas été approuvé au sein du Ministère.

2.146 Cette ébauche n'indique pas quand au juste l'évaluation se terminera. Cependant, des représentants du Ministère ont fait savoir qu'ils comptaient effectuer une évaluation une fois commencée la production de pétrole.

2.147 Comme le gouvernement fédéral a beaucoup investi dans le projet Hibernia et que les risques financiers sont considérables, nous estimons qu'il est important pour le Ministère :

• de terminer et d'approuver le cadre d'évaluation le plus rapidement possible;
• d'adopter, s'il le faut, des méthodes supplémentaires pour recueillir en permanence l'information nécessaire à l'évaluation;
• de voir, s'il y a lieu, à effectuer une évaluation provisoire des résultats obtenus jusqu'ici, à partir de l'information disponible et d'en rendre compte au Parlement.

Information communiquée au Parlement et au public

2.150 Bien que Ressources naturelles Canada ait amélioré son rapport sur les fonds qu'il affecte au projet Hibernia, la division des responsabilités entre lui et la SGCH quant au financement donne lieu à des rapports distincts. Le Budget des dépenses du Ministère renferme de l'information sur ses responsabilités afférentes à Hibernia. Le Budget des dépenses du ministère des Finances montre le crédit parlementaire alloué à la SGCH pour payer l'investissement du Canada dans Hibernia. En outre, la CDIC fournit, dans son rapport annuel, de l'information sur le crédit alloué à la SGCH pour son investissement continu dans le projet Hibernia.

2.151 Comme le Canada possède 70 p. 100 des actions de Petro-Canada, il a aussi des intérêts indirects dans Hibernia. La société Petro-Canada détient 25 p. 100 du capital-actions du projet Hibernia et elle fournit des renseignements sur cet investissement dans son rapport annuel.

2.152 Le rapport annuel de l'Office Canada - Terre-Neuve des hydrocarbures extracôtiers, qui est déposé au Parlement, constitue une autre source importante de renseignements sur Hibernia.

2.153 Comme chaque organisation présente un rapport distinct sur ses responsabilités dans le projet Hibernia, les parlementaires qui veulent comprendre à fond les arrangements financiers et les risques qui en découlent doivent donc examiner cinq rapports différents. Selon nous, pour des projets ayant l'envergure de celui d'Hibernia, tous les détails et renseignements devraient être regroupés dans un seul document.

2.154 Les problèmes inhérents à l'établissement de rapports sectoriels sont examinés de plus près dans le chapitre 7 intitulé Rapports des ministères sur les activités sectorielles.

Le ministère des Affaires indiennes et du Nord canadien - La gestion des forêts des Indiens - La Convention sur l'inondation des terres du nord du Manitoba - 1992, chapitre 15

LA GESTION DES FORÊTS DES INDIENS

Contexte

Conclusion

2.157 Par contre, nous savions que, pour donner suite à nos recommandations, le Ministère devrait consulter les Premières nations et le Service canadien des forêts de Ressources naturelles Canada afin d'obtenir leur aide. Nous savions également que les mesures donnant suite à nos recommandations seraient longues et complexes. Notre examen de suivi nous a donné raison. Le Ministère doit poursuivre la mise en oeuvre de nos recommandations de 1992.

Observations

Clarification des responsabilités légales et fiduciaires

Élaboration d'une stratégie de foresterie autochtone

Modification du Règlement sur le bois de construction des Indiens

Compétences permettant de s'acquitter convenablement de ses responsabilités

Des mesures provisoires sont nécessaires

Réponse du Ministère : Le Ministère continuera de donner suite aux recommandations énoncées par le vérificateur général en 1992, dans la mesure où elles ont trait à son mandat légal.

En outre, le Ministère met en oeuvre des mesures provisoires, en collaboration avec les leaders autochtones responsables et le Service canadien des forêts, afin de promouvoir de bonnes pratiques de gestion forestière pour les forêts des réserves.

LA CONVENTION SUR L'INONDATION DES TERRES DU NORD DU MANITOBA

Contexte

2.164 Les parties à la Convention, qui a été signée en 1977, sont les Affaires indiennes et du Nord Canada, la Régie de l'hydroélectricité du Manitoba, le ministère des Affaires du Nord du gouvernement du Manitoba et la Northern Flood Committee Inc., société indienne qui représente les cinq bandes. Ces parties ont des obligations conjointes et distinctes aux termes de la Convention, selon la nature de leurs responsabilités respectives.

2.165 En 1992, nous avions fait état de la gestion et de la mise en oeuvre de la Convention par le Ministère fédéral. Le Ministère s'était dit d'accord avec nos recommandations.

2.166 Nous avions recommandé que le Ministère favorise le respect de la Convention par toutes les parties et qu'il y veille; qu'il s'assure qu'on effectue une évaluation environnementale valable pour déterminer les effets des projets hydroélectriques et qu'on rendre compte des résultats de cette évaluation; qu'il utilise les résultats de l'évaluation environnementale comme base pour la mise en application future de la Convention et qu'il collige et fournisse de l'information sur le rendement et sur tous les coûts liés à la Convention.

2.167 Nous avions aussi recommandé que, avant de conclure toute autre entente de cette nature, le Ministère s'assure que les obligations de chaque partie sont clairement énoncées. Nous avions également recommandé que ces ententes éventuelles contiennent des engagements de toutes les parties sur les questions de mise en oeuvre, par exemple les dates cibles d'avancement et les méthodes d'évaluation de la conformité de la mise en application.

Conclusion

Observations

2.170 En juin 1994, un règlement global avait été conclu avec une bande; des négociations globales étaient en cours avec trois bandes; une bande a choisi, comme par le passé, de poursuivre ses propres revendications, choisissant de se soustraire au règlement global. Les engagements financiers du Ministère aux termes du seul règlement global conclu atteignent approximativement 16 millions de dollars. Les montants des règlements globaux avec les autres bandes ne sont pas encore déterminés.

2.171 Dans la négociation des règlements globaux, il est fondamental que les effets environnementaux soient évalués adéquatement et utilisés comme base de tout règlement. Sans une évaluation adéquate des incidences environnementales, il est toujours possible que les règlements globaux et leur mise en oeuvre ne soient pas appropriés. Il est également essentiel que toutes les parties aux règlements comprennent bien la nature et l'étendue de leurs obligations respectives et s'entendent à ce sujet. Au moment où nous avons effectué notre suivi, le Ministère poursuivait ses efforts pour régler ces questions et d'autres questions signalées en 1992.

Réponse du Ministère : Le Ministère est d'accord avec la conclusion. Les effets environnementaux du projet relatif à la Convention sur l'inondation des terres du nord du Manitoba (CITNM) n'ont guère changé depuis 1988, date du dernier rapport sur le sujet. Néanmoins, le Ministère prépare actuellement un rapport sur les années comprises entre 1988 et 1994, qui devrait sortir avant la fin de mars 1995.

Le Ministère reconnaît, en principe, qu'il est impératif de procéder à une évaluation rigoureuse des incidences environnementales, et que tous les règlements doivent se fonder sur cette évaluation. Cependant, il faut souligner que l'objectif des négociations en vue d'une mise en oeuvre globale de la Convention s'intéresse également à ce dont les Premières nations ont besoin pour s'adapter aux répercussions du projet. La valeur des indemnités prévues dans les ententes globales n'est pas déterminée d'après les dommages causés par le projet en lui-même, mais plutôt d'après les besoins d'une collectivité, en fait de développement économique et de services administratifs, pour modifier son mode de vie en fonction des changements que le projet aura entraînés dans l'environnement de cette partie du Manitoba.

Les ententes globales, comme celle de Split Lake, mettent en place des dispositions pratiques qui clarifieront les responsabilités. En outre, elles feront en sorte qu'aux termes de leurs obligations, les parties aident, de façon tangible, à améliorer la qualité de vie des membres des réserves touchées par la Convention et à mettre en oeuvre la présente recommandation.

Le ministère de la Défense nationale - 1992, chapitres 16, 17 et 18

Introduction

2.173 D'une façon générale, la réponse du Ministère a été d'étudier les problèmes soulevés dans ces trois chapitres et de proposer des solutions. Le Ministère a également pris un certain nombre de mesures.

2.174 Le Ministère a accepté la plupart de nos recommandations, mais nous avons constaté qu'il lui faut beaucoup de temps pour mettre en oeuvre les changements proposés. Il n'a donné suite qu'à 44 des 79 recommandations que nous avions faites entre 1984 et 1990 (voir la pièce 2.3 ). Bien que l'on n'ait pas entièrement donné suite à 35 de nos recommandations, on a pris des mesures à l'égard de nombre d'entre elles. Dans certains cas, on peut dire que les mesures sont incomplètes tant que le nouveau système d'approvisionnement des Forces canadiennes ne sera pas en place. Il lui faut également beaucoup de temps pour donner suite à ses propres études, comme le montrent les chapitres 24 et 27 du présent rapport.

Grands projets d'immobilisations - Initiatives de développement industriel - 1992, chapitre 16

Contexte

2.176 C'est au ministère de la Défense nationale qu'il appartient de déterminer quels sont les moyens les plus efficaces et rentables de répondre à ses exigences opérationnelles. Industrie Canada est le ministère responsable d'un développement industriel rentable.

2.177 Dans notre Rapport de 1992, nous avions signalé que les politiques du gouvernement en matière d'approvisionnement n'étaient pas respectées, et nous avions fait plusieurs recommandations : améliorer la planification stratégique; fournir aux décideurs des analyses pertinentes des coûts et des avantages des initiatives de développement industriel; imputer les coûts de ces initiatives aux ministères intéressés; et améliorer la qualité de l'information présentée au Parlement.

Conclusion

Observations

2.180 Depuis 1992, les études effectuées par Industrie Canada et par d'autres organismes ont confirmé qu'il faudrait adopter une nouvelle stratégie de développement industriel. En réponse à notre Rapport, Industrie Canada a confié à un groupe de travail le soin de réviser sa politique; ce groupe de travail a présenté un rapport provisoire en juillet 1992. En 1992-1993, l' Initiative de la prospérité du gouvernement fédéral a présenté de nouvelles rétroactions de la part de représentants de l'industrie, et a mené à de nouvelles consultations interministérielles. Un groupe de travail interministériel a procédé à un examen et à une analyse de la politique du gouvernement en matière de retombées industrielles. Son rapport, intitulé « Les achats fédéraux dans les années 90 », résume la plupart des enjeux de la politique et des pratiques en matière de retombées industrielles, et recommande des changements. Un récent rapport provisoire d'Industrie Canada dresse le bilan des travaux accomplis jusqu'ici, et recommande que l'on élabore des stratégies distinctes pour les divers secteurs industriels. En réponse à ces études, Industrie Canada a rationalisé ses exigences en matière de rapports pour les initiatives de développement industriel, mais il a fait peu pour modifier les politiques et les procédures du Ministère.

2.181 Nous n'avons pu déterminer si les décideurs reçoivent de meilleures informations sur les coûts et les avantages des initiatives de développement industriel, car le gouvernement n'a approuvé aucun nouveau grand projet de l'État depuis 1992. Par conséquent, Industrie Canada a eu peu d'occasions d'intervenir dans ce domaine.

2.182 En 1992, nous avions signalé qu'il était nécessaire d'intensifier la surveillance et la vérification des projets, et d'améliorer les rapports au Parlement sur les initiatives de développement industriel. Or, nous constatons que depuis 1992, Industrie Canada a consacré moins de ressources à la surveillance des projets existants. Nous constatons également qu'en ce qui concerne les rapports présentés au Parlement sur des projets particuliers, il n'y a toujours pas de coordination entre les divers ministères responsables des initiatives de développement industriel.

Grands projets d'immobilisations - Lancement et mise en oeuvre des projets - 1992, chapitre 17

Contexte

2.184 Nous avions recommandé des améliorations dans la planification stratégique à long terme des Forces canadiennes et dans la gestion courante du programme d'immobilisations. Nous avions également recommandé qu'un système de priorités soit établi pour l'ensemble du Programme des services de défense. En outre, nous avions conseillé au Ministère de revoir sa façon de procéder pour l'approvisionnement initial en pièces de rechange, qui favorise actuellement l'entrepreneur principal.

Conclusion

Observations

2.187 Dans le chapitre 17 de notre Rapport de 1992, nous avions constaté que le Système de gestion du Programme de la Défense représente une énorme charge de travail pour le personnel, et que le processus de contrôle du programme ne permet pas de suivre efficacement l'évolution des projets. Le Ministère a apporté plusieurs changements au Système de gestion du Programme de la Défense, ce qui fournit davantage de directives quant à la gestion courante du programme. Le Ministère a également mis en place des systèmes de mesure et des mécanismes conçus pour signaler rapidement à la haute direction tout changement significatif dans le coût ou l'envergure d'un projet. Cependant, le chapitre sur la Technologie de l'information (voir le paragraphe 25.56) montre que dans ce domaine, les problèmes persistent.

2.188 Depuis nos recommandations de 1992, le Ministère a également remanié le Système d'information du Programme des services de défense. Le système enregistre les détails de chaque projet à mesure que les documents touchant le projet sont diffusés et approuvés. Les informations provenant du bureau de projet, qui prenaient auparavant quatre à six semaines pour être incorporées dans le système, sont dorénavant introduites automatiquement, ou, lorsque le traitement est manuel, en moins d'une semaine. Les préposés à la gestion du programme ont dorénavant un accès direct au système, et ils le mettent à jour régulièrement. Plusieurs des bureaux de projet auront également un accès direct au système dans un avenir rapproché. Bien que le système d'information semble considérablement amélioré, nous ne sommes pas sûrs de la qualité de certaines des données qu'il contient, en particulier les données sur les projets des technologies de l'information (voir le paragraphe 25.46).

2.189 Le Ministère a fait des progrès dans l'établissement d'un système de priorités pour l'ensemble du Programme des services de défense. Il dispose dorénavant de critères pour déterminer quelle priorité accorder aux projets, qu'ils soient du Commandement maritime, du Commandement de la Force terrestre ou du Commandement aérien, ainsi qu'aux projets de la structure de commandement. Ces critères utilisés pour les trois commandements comprennent, entre autres, les éléments suivants : besoin opérationnel, sécurité, directive du gouvernement, accords internationaux et analyses de rentabilisation convaincantes. Ces critères ont été utiles aux gestionnaires du programme lorsqu'il leur a fallu déterminer quels projets seraient reportés par suite des compressions annoncées dans le budget de février 1994. Néanmoins, il faudrait d'autres directives sur la façon d'évaluer les avantages associés à certains projets et le coût de renonciation d'un retard dans leur financement (voir le paragraphe 25.52).

2.190 En 1992, nous avions recommandé que le ministère de la Défense nationale et le ministère des Approvisionnements et Services envisagent d'acheter des pièces de rechange directement auprès du fabricant premier du matériel, plutôt qu'auprès de l'entrepreneur principal, comme c'est le cas actuellement. Nous avions également souligné qu'il était avantageux de procéder à une analyse d'ingénierie lors de l'établissement des spécifications.

2.191 Depuis lors, le Ministère a effectué un certain nombre d'analyses d'ingénierie de la valeur des produits. Le Ministère a également fait des progrès en élargissant son programme « Le Projet BO$$ ». Ce programme permet de comparer les prix des pièces de rechange. Plus de 4 500 articles ont été examinés dans le cadre de ce programme, ce qui a permis de réaliser des économies de près de 10 millions de dollars. Les résultats seraient encore meilleurs si le ministère de la Défense nationale déployait plus d'efforts pour réaliser les économies que le programme a recensées.

La Réserve des Forces canadiennes - 1992, chapitre 18

Contexte

2.193 Dans notre Rapport de 1992, nous avions signalé que le Ministère devrait définir des rôles appropriés pour la Réserve, en tenant compte du rapport coût-efficacité. Des rôles appropriés et clairement définis mènent à une politique et à une structure des ressources humaines efficaces, et à une amélioration de l'instruction, des équipements et des installations; ils fournissent également de bons indicateurs pour déterminer et communiquer les niveaux de disponibilité opérationnelle. Définir des rôles appropriés pour la Réserve est essentiel si l'on vise un bon rapport coût-efficacité.

Conclusion

Observations

Rôles de la Réserve et structure organisationnelle

2.196 Dans notre Rapport de 1992, nous avions signalé qu'il est nécessaire d'avoir une information de qualité sur les coûts de la Réserve. Des renseignements additionnels sur les coûts sont requis pour appuyer le processus de prise de décisions à tous les niveaux, en particulier lorsque l'on décide des rôles de la Réserve. Depuis 1992, le Ministère a effectué des analyses de coûts pour appuyer certaines décisions. Dans certains cas, de nouvelles activités proposées pour la Réserve sont mises à l'essai sur le terrain afin que l'on puisse en déterminer le coût avant de les mettre en oeuvre. Bien que le Ministère s'efforce de tenir compte des coûts dans le processus de prise de décision concernant la Réserve, les systèmes d'information existants ne cernent peut-être pas tous les coûts nécessaires pour appuyer les décisions du Ministère (voir le paragraphe 24.70).

2.197 Dans notre Rapport de 1992, nous avions également recommandé que le Ministère intensifie ses efforts pour faire en sorte que les réservistes puissent se libérer pour l'instruction et les opérations d'urgence. Après avoir étudié la question, le Ministère a pris des mesures pour soutenir fermement le Comité national d'appui aux employeurs, qui s'appelle maintenant le Conseil de liaison des Forces canadiennes. Ce Conseil a pour mandat de veiller à ce que les employeurs accordent des congés aux réservistes - sans réduire leurs chances de promotion ou la durée de leurs vacances - pour qu'ils puissent s'entraîner, et de promouvoir l'embauche de réservistes. Le Conseil signale qu'il a joint des milliers d'employeurs et que, sur une période de 18 mois, la liste des employeurs qui ont offert leur appui à la Réserve est passée de 20 noms à plus de 1 200 noms. En 1996, le Conseil a l'intention de procéder à un examen complet de son programme, et il en communiquera les résultats à la haute direction du Ministère.

2.198 Le Commandement de la Force terrestre a rejeté, en principe et dans la pratique, l'attribution de tâches, de missions ou de rôles opérationnels à des unités particulières de la Milice. Les unités de la Milice se verront plutôt attribuer des missions d'instruction précises qui permettront aux membres d'une unité donnée de venir grossir les rangs de la Force régulière. Pour mettre en oeuvre ces missions d'instruction, et pour résoudre le problème permanent lié aux qualifications liées à chaque grade et au nombre disproportionné d'officiers par rapport au nombre de militaires du rang, le Commandement a proposé des « tableaux d'effectifs de force totale » pour l'Armée de terre. Ces nouveaux tableaux d'effectifs établiraient une norme pour toutes les unités de l'Armée de terre. En fonction de sa taille, une unité de la Milice aurait le même tableau d'effectifs, ou la même structure organisationnelle, que son homologue fonctionnelle dans la Force régulière.

2.199 Il est trop tôt pour déterminer si ces « tableaux d'effectifs de force totale », fondés sur la structure organisationnelle et la structure de grades de la Force régulière, sont le moyen le plus efficient de remplir la mission d'instruction d'une unité de la Réserve composée de volontaires à temps partiel. Aucun essai de ce nouveau modèle n'est prévu. Cependant, le Commandement a l'intention de mettre en oeuvre cette nouvelle structure au cours des trois prochaines années.

2.200 Durant les deux dernières années, la Réserve des communications a révisé et élargi son rôle. Les unités de la Réserve n'auront pas de rôles opérationnels, mais elles devront être en mesure de fournir des militaires bien entraînés pour accomplir certaines tâches. En plus des militaires envoyés individuellement en renfort, la Réserve des communications a l'intention de commencer à fournir de petits groupes de militaires entraînés pour exécuter des tâches bien précises. Cette nouvelle fonction devrait servir de base à la révision des tableaux d'effectifs et de la structure organisationnelle.

2.201 La Réserve des communications a l'intention d'améliorer l'efficience de son organisation et de ses tableaux d'effectifs en restructurant et en uniformisant ses unités. Une « unité modèle standard » a été définie pour toutes les unités qui fournissent du personnel d'appoint. On devrait avoir mis la dernière main à la définition des tâches de ces unités dans le courant de l'automne 1994. La taille, le niveau d'effectif et la structure des grades de chaque unité seront examinés en fonction de son aptitude à remplir ses tâches. Actuellement, l'unité modèle standard est mise à l'essai à plusieurs endroits. Les résultats de ces essais seront évalués en 1995-1996 pour déterminer l'efficacité opérationnelle et l'efficience de ce système.

2.202 La Réserve navale a entrepris une révision et une réorganisation complètes de son tableau d'effectifs, et elle prévoit avoir terminé d'ici la fin de 1994. Le tableau d'effectifs proposé pour la Réserve navale est fondé sur les rôles opérationnels qui lui sont assignés, ce qui représente un changement important par rapport à 1991, car la Réserve navale avait alors un rôle d'appoint dans le cadre de la force totale. Le Ministère déploie un effort considérable pour rationaliser les besoins et les tableaux d'effectifs dans les divisions de la Réserve navale. Nous n'avons pu évaluer le bien-fondé et l'efficience des changements proposés. Les responsables de la Réserve navale nous ont dit qu'ils ont l'intention d'évaluer la mise en oeuvre des nouveaux tableaux d'effectifs au cours de l'année qui vient.

2.203 La Force aérienne révise également les rôles pour la Réserve en mettant sur pied de nouveaux escadrons d'infrastructure. Les représentants du Ministère nous ont dit que la Réserve fournira près de la moitié de l'effectif pour les trois nouveaux escadrons, qui serviront de renfort si l'on met en oeuvre des plans d'urgence.

Structure des groupes professionnels de la Réserve

2.205 En 1992, nous avions également signalé que les descriptions de fonctions, de tâches et de compétences minimales pour chaque groupe professionnel étaient de piètre qualité, voire inexistantes. En réponse à cette observation, le Ministère a passé en revue les 143 descriptions de groupes professionnels des Forces canadiennes, et il a entrepris d'établir des descriptions intégrées de ses groupes professionnels militaires. Ces descriptions précisent les exigences professionnelles pour tous les éléments des Forces canadiennes, y compris la Réserve. La mise à jour des descriptions de groupes professionnels militaires et leur conversion à la nouvelle formule prendront fin en 1997-1998, à condition que les arrangements actuels relatifs aux ressources soient maintenus.

2.206 La structure des emplois de la Réserve est composée de 27 groupes professionnels d'officiers et de 38 groupes professionnels de militaires du rang. En juillet 1994, environ 18 p. 100 des groupes professionnels avaient été mis à jour et convertis à la nouvelle formule. Environ 37 p. 100 des groupes professionnels de la Réserve sont en cours de conversion, et environ 45 p. 100 sont désuets ou n'ont pas de description.

2.207 Comme nous l'avions indiqué dans notre Rapport de 1992, l'application du concept de « force totale » aux fonctions du personnel, comme la promotion, n'a pas encore été définie adéquatement. Il n'y a pas de définition claire des qualifications et de l'expérience requises, à chaque grade, pour que la Réserve puisse remplir sa mission. Les politiques relatives à la promotion des officiers de la Réserve n'ont pas été mises à jour depuis 16 ans, et celles qui s'appliquent aux militaires du rang datent d'il y a sept ans, c'est-à-dire avant l'adoption du concept de force totale. Les niveaux de qualification et les critères d'ancienneté dans le grade semblent identiques à ceux de la Force régulière, mais en réalité, ils sont tout à fait différents. Par exemple, l'ancienneté dans le grade est calculée en années civiles dans la Force régulière comme dans la Réserve, bien que les militaires réguliers servent à temps plein, tandis que les réservistes sont des volontaires à temps partiel qui ne sont pas vraiment obligés de servir. Le Ministère a entrepris une Étude de gestion des carrières (Première réserve) qui aborde plusieurs des problèmes touchant la promotion des réservistes. De plus, des améliorations majeures devraient être approuvées par le Ministère dans l'année qui vient. Cependant, cette étude n'a pas encore abordé la question clé, soit le type et la durée de l'expérience requise pour répondre aux besoins opérationnels, à chaque grade, dans chacun des trois commandements.

Recrutement des réservistes

Instruction des réservistes

2.210 En 1992, nous avons dit que les normes d'instruction et les objectifs en vigueur étaient inadéquats et mal appliqués. La Milice n'a pas encore pu corriger les lacunes de son système d'instruction, car, comme nous l'avons mentionné plus haut, le Ministère n'a pas encore défini les rôles et le tableau d'effectifs de la Milice. Par ailleurs, il est toujours occupé à établir des descriptions intégrées de ses groupes professionnels militaires.

2.211 Les représentants du Ministère nous ont dit que certains réservistes ont un niveau de préparation très élevé, grâce à la formation intensive que la Force régulière leur a donnée pour les préparer aux missions de maintien de la paix. Pour sa part, le Commandement de la Force terrestre espère que sa décision de céder la responsabilité de l'instruction aux commandements de secteur, ainsi que celle de son nouveau Programme Warrior, présentement mis à l'essai sur le terrain, aura pour effet d'améliorer la préparation au combat de la Milice.

2.212 Les rôles de la Réserve navale et ses objectifs en matière d'instruction sont beaucoup plus poussés, mais l'instruction de la Réserve navale est affectée, elle aussi, par la lenteur de l'élaboration des descriptions intégrées des groupes professionnels militaires, qui sont le fondement des programmes et des normes d'instruction. Outre qu'il s'efforce de mieux définir ses rôles et d'établir des tableaux d'effectifs, le Commandement maritime fait des progrès en ce qui concerne la validation de son instruction. Il espère que tous ses cours seront validés d'ici 1996.

Équipements et installations

2.214 Le Ministère n'a pas encore établi de plan stratégique pour les installations de la Réserve, comme nous l'avions recommandé en 1992. Le Ministère prévoit établir les besoins détaillés de la Réserve lorsque le Plan de développement de la défense sera au point et que la Force terrestre disposera d'un plan de développement de son infrastructure. Cependant, l'Organisation des services d'information de la Défense (nouveau nom du Commandement des communications) a déjà incorporé une évaluation des installations de la Réserve dans son plan de développement et elle a un projet d'immobilisations pour prendre des mesures correctives. D'autres commandements doivent mener à terme les actions découlant des mesures prises en ce sens.

2.215 Dans notre Rapport de 1992, nous avions signalé que le Commandement de la Force terrestre n'avait pas justifié l'existence des unités de la Milice et que son programme de remplacement des installations se poursuivait sans justification suffisante. Depuis la publication de notre Rapport, les commandements ont continué de présenter des projets de construction de manèges militaires, et le Ministère a continué de réaliser ces projets.

2.216 Le chapitre 27 du présent Rapport, qui porte sur la Gestion de l'infrastructure de la Défense nationale, confirme que bon nombre des problèmes que nous avions décelés dans les projets de construction de la Réserve se retrouvent dans tous les projets de construction du Ministère.

Réserve supplémentaire disponible

Obligation de rendre compte et information sur la Réserve

2.219 Le Ministère n'a pas beaucoup amélioré l'information sur le rendement de la Réserve qu'il fournit au Parlement par l'entremise de la Partie III du Budget des dépenses . Par exemple, il continue d'indiquer l'« effectif rémunéré maximal » de chaque commandement, bien que ce chiffre soit un piètre indicateur des effectifs militaires disponibles, comme nous l'avions signalé. Le Ministère fournit peu d'information significative au Parlement, mais il continue de se fier toujours davantage sur une composante des Forces canadiennes dont les problèmes de rendement ne sont pas divulgués. Le Ministère croit qu'après 1996, ses initiatives de planification opérationnelle finiront par améliorer l'information fournie au Parlement.

Le ministère du Revenu national - Douanes et Accise - La Loi sur les mesures spéciales d'importation - 1992, chapitre 19

Contexte

2.221 Notre chapitre de 1992 contenait des observations et des recommandations dans les domaines suivants : la prise en considération du préjudice pendant les enquêtes, la surveillance des engagements, l'évaluation du programme et les limites découlant des aspects techniques des dispositions législatives.

Conclusion

Observations

Détermination du préjudice

2.224 En 1992, nous avions recommandé qu'à l'étape de l'enquête menant à une décision provisoire, Revenu Canada examine la question du préjudice subi par le plaignant dans une perspective plus large.

2.225 Une fois que le Ministère a pris une décision provisoire concernant un cas, il émet un « Énoncé des motifs ». Depuis notre vérification de 1992, le Ministère a révisé ce document de manière qu'il indique plus clairement le travail effectué dans l'examen de la preuve de préjudice.

2.226 Lors de notre vérification de 1992, nous avions noté qu'au premier stade du processus, les parties concernées avaient le droit de renvoyer un cas au Tribunal canadien du commerce extérieur (TCCE) afin de déterminer si une enquête était justifiée pour cause de préjudice. Aux termes de la législation actuelle, une fois que le Tribunal a confirmé que l'élément de preuve présenté révèle un préjudice sensible, le sous-ministre du Revenu national doit traiter la question du préjudice comme étant réglée, même si des éléments de preuve obtenus ultérieurement soulèvent des doutes quant au premier verdict. Toutefois, les modifications proposées à la LMSI, qui tiennent compte des décisions prises lors des Négociations commerciales multilatérales, prévoient que rien dorénavant n'empêchera le sous-ministre de revoir la question du préjudice à la lumière de preuves additionnelles.

Engagements

2.228 En 1992, nous avions recommandé que Revenu Canada mette en oeuvre un plan de contrôle plus rigoureux des engagements. Depuis lors, le Ministère a délégué de nouvelles responsabilités aux régions pour la surveillance de plusieurs engagements. Cette mesure permet une surveillance plus opportune des engagements ainsi que d'autres avantages, puisque les bureaux régionaux connaissent mieux les marchandises importées dans leurs régions et ont souvent des liens plus étroits avec le milieu local de l'importation.

2.229 Bien que les engagements constituent une solution de rechange moins coûteuse que le déroulement du processus entier, les parties concernées peuvent facilement s'y opposer ou y mettre fin. En 1992, nous avions recommandé que le ministère des Finances envisage, s'il y avait lieu, de modifier les dispositions de la LMSI permettant l'opposition aux engagements. Le ministère des Finances a indiqué que cela se ferait dans le cadre de l'examen de la Loi.

Examen de la Loi sur les mesures spéciales d'importation

2.231 En 1992, nous avions recommandé que le ministère des Finances reprenne et termine son évaluation officielle de la Loi sur les mesures spéciales d'importation . En août 1993, le ministère des Finances a avisé Revenu Canada, le Tribunal canadien du commerce extérieur et d'autres ministères concernés qu'il commençait l'examen. Le ministère des Finances a déterminé les questions pertinentes, en collaboration avec Revenu Canada, le Tribunal et d'autres ministères concernés. Certaines de ces questions seront réglées par le projet de loi sur le commerce général des Négociations commerciales multilatérales, d'autres seront mises de côté pour être traitées dans le cadre de l'examen de la Loi sur les mesures spéciales d'importation.

Le ministère du Revenu national - Douanes et Accise - Taxe sur les produits et services - Inscription et sous-activités connexes - 1992, chapitre 20

Contexte

Conclusion

Observations

Inscription

2.235 Pour une meilleure identification des inscrits, nous avions également recommandé que le Ministère facilite l'échange d'information et de techniques avec les autres administrations fiscales. On a commencé à conclure des ententes d'échange d'information avec les provinces; huit ont été finalisées et deux sont sur le point de l'être. Le Ministère participe également à la finalisation d'ententes de coopération avec les provinces sur des projets concernant l'économie souterraine.

Information aux inscrits

2.237 Pour réduire le nombre de demandes de renseignements, nous avions recommandé que le ministère des Finances soit informé des difficultés causées par l'important retard à adopter les modifications proposées à la TPS. Au cours des deux dernières années, Revenu Canada a accordé un soutien et une aide aux Finances en proposant des modifications législatives qui ont été incluses dans les projets de loi C-13 et C-112.

Les mesures de simplification et la petite entreprise

Reddition des comptes et communication de l'information

La Gendarmerie royale du Canada - Le service de police provincial et municipal - 1992, chapitre 22

Contexte

Conclusion

Observations

2.243 Opérations policières. Dans le cadre de ses activités permanentes visant à implanter le concept de police communautaire dans toute la Gendarmerie, la GRC envisage des manières de mettre en oeuvre des stratégies d'intervention différentielles dans sa gestion des demandes d'assistance. Elle effectue également des études au sujet des horaires de travail par relais de 12 heures dans les détachements (à la Division E) ainsi qu'au sujet des exigences en matière de rapports sur les cas (incidents). Nous notons que des contraintes budgétaires aux niveaux fédéral, provincial et municipal exercent des pressions sur la GRC pour qu'elle réévalue l'exécution de ses services de police et trouve des moyens d'améliorer l'efficience de ses opérations.

2.244 La GRC a fait des progrès dans un autre projet important : elle a terminé l'élaboration du Système intégré de répartition de l'information (SIRI). La GRC compte avoir achevé l'installation du SIRI dans la région du district continental sud de la Colombie-Britannique en 1994-1995. Elle prévoit qu'au besoin, le système devrait être mis en place dans le reste du pays au cours des cinq prochaines années.

La Gendarmerie royale du Canada - La gestion des ressources humaines - 1992, chapitre 23

Contexte

Conclusion

Observations

2.248 Entre temps, quelques postes de membres en uniforme ont été convertis en postes de membres civils ou de fonctionnaires. Toutefois, la Gendarmerie n'est pas encore en mesure d'évaluer l'économie totale que permettrait éventuellement le transfert de tâches à des civils.

2.249 Sélection des recrues. La GRC a fait de grands progrès dans la sélection des recrues éventuelles, en appliquant, à partir de 1993, de nouveaux outils et de nouvelles modalités de gestion. Cependant, elle devra encore améliorer son test de sélection des recrues. Elle devra également compiler et analyser les données requises afin d'évaluer l'efficacité de son processus de recrutement, d'examen et de sélection. La GRC a élaboré des plans pour régler les questions restantes.

2.250 Formation. La GRC a réglé un bon nombre des questions liées à la formation; les autres questions sont en voie de l'être ou sont sur le point d'être abordées. Par exemple, la Gendarmerie prévoit de réviser son programme de formation pratique des recrues et son programme d'orientation à l'automne de 1994. Elle a récemment effectué une évaluation de son programme d'enseignement en langue seconde, dont le programme en formation linguistique pour les recrues est un élément important. La direction examine actuellement les recommandations présentées à l'issue de cette évaluation.

2.251 Santé mentale. La GRC signale que ses membres ont de plus en plus recours à ses programmes de santé mentale et qu'elle perçoit un changement fondamental dans leur attitude à l'égard du recours à l'aide psychologique. Cependant, elle n'a pas encore évalué l'efficacité de ses programmes de santé mentale. La Gendarmerie fait également remarquer que ses statistiques nationales sur les services psychologiques et son Programme d'aide aux membres sont incomplètes. Elle détermine actuellement les données qu'elle devrait recueillir pour effectuer ce genre d'évaluation.

La Protection civile au gouvernement fédéral - 1987, chapitre 15; 1989, chapitre 27; 1992, chapitre 24

Contexte

2.253 Nous avions exprimé nos préoccupations concernant l'état d'avancement des plans d'intervention d'urgence du gouvernement fédéral dans notre premier rapport au Parlement sur la protection civile en 1987 et ensuite, en 1989. L'une des principales constatations de ces vérifications avait trait à l'absence d'objectifs clairement définis et d'échéances pour la réalisation des plans d'intervention d'urgence du gouvernement fédéral. Nous étions préoccupés du fait que le retard dans l'élaboration de plans concertés pour les urgences majeures pourrait nuire à la rapidité de l'intervention. Or, celle-ci est un facteur critique lorsqu'il s'agit de sauver des vies et de protéger des biens.

2.254 En 1990, dans ses recommandations à la Chambre des communes, le Comité permanent des comptes publics avait demandé que Protection civile Canada établisse, le plus rapidement possible, un plan national d'intervention en cas de tremblement de terre, en coopération avec les autorités provinciales.

2.255 Notre vérification de 1992 nous avait permis de constater que le Plan national de soutien en cas de tremblement de terre était presque terminé, mais qu'il s'agissait plutôt d'un cadre en vue d'une planification plus détaillée; ce n'était pas un plan opérationnel.

Observations

2.257 La Colombie-Britannique jouerait le rôle principal dans l'intervention en cas de tremblement de terre majeur dans la partie sud de son territoire; le rôle du gouvernement fédéral serait de coordonner l'appui aux provinces et aux territoires touchés. L'objet de CANATEX II était de « mettre à l'épreuve le Plan national de soutien en cas de tremblement de terre et celles de ses parties qui s'articulent avec le plan d'intervention de la Colombie-Britannique en cas de tremblement de terre. »

2.258 Les objectifs nationaux de l'exercice CANATEX II étaient :

• d'évaluer le plan national sous l'angle de l'aide à la Colombie-Britannique, et notamment, l'efficacité des structures et des systèmes d'urgence, les procédures de consultation liées à son déclenchement, à sa mise en oeuvre et à son exécution, les opérations et les communications nationales liées à la gestion des crises, ainsi que l'articulation du plan national avec d'autres plans d'intervention de la Colombie-Britannique et de l'Alberta en cas de tremblement de terre ainsi qu'avec d'autres dispositions d'urgence.
• de fournir aux ministères et organismes du gouvernement fédéral et des gouvernements provinciaux de la Colombie-Britannique et de l'Alberta « l'occasion d'évaluer les dispositions conjointes et les dispositions propres à chacun en matière d'intervention et de soutien, ainsi que la façon dont elles s'articulent avec les structures, les procédures et les systèmes nationaux. »

Travaux publics et Services gouvernementaux Canada : Services d'approvisionnement et de comptabilité - 1987, chapitre 11; 1988, chapitre 16; 1989, chapitre 21; 1991, chapitres 18 et 19

Contexte

• atteindre dans une plus grande mesure les objectifs publics de l'approvisionnement centralisé;
• examiner plus soigneusement les coûts et les avantages des objectifs secondaires des activités d'approvisionnement;
• améliorer la productivité;
• améliorer la capacité d'élaboration des systèmes.

Après que l'on eut décelé ces possibilités d'amélioration, la fonction publique en général et Travaux publics et Services gouvernementaux Canada en particulier ont connu une période agitée. Dans la foulée de Fonction publique 2000 qui encourage l'habilitation des cadres hiérarchiques, de la nouvelle politique du Conseil du Trésor sur les services communs, qui favorise la gestion optionnelle et, enfin, de la création d'organismes de service spéciaux quasi commerciaux, on s'est trouvé devant un modèle administratif nouveau, plus ou moins provisoire, composé de ministères pour la plupart autonomes et dotés d'un cadre de gestion administratif souple. Simultanément, l'insistance, de la part de citoyens de plus en plus exigeants, en faveur d'une administration publique caractérisée par la transparence, l'intégrité, l'uniformité et la simplicité, les obligations du Canada en vertu d'accords commerciaux internationaux et nationaux et les possibilités offertes par les technologies de l'information plaident pour le maintien et le renforcement de services administratifs centralisés. À noter enfin que l'utilisation efficace des services d'approvisionnement gouvernementaux en tant que stimulants du développement social et économique nécessite une orientation stratégique et administrative sûre et sans faille.

Le Ministère a dû s'orienter dans un contexte déroutant et en pleine mutation. Ce faisant, il avait la conviction que des opérations d'approvisionnement judicieuses, fondées sur l'intégrité, la transparence et le principe d'optimisation des ressources et compatibles avec l'orientation socio-économique générale de l'État, doivent être un objectif commun à tous les secteurs de l'administration publique. En cas de conflit, le Ministère se retrouve dans la triste position de l'intervenant de premier plan, position qui, du reste, est conforme à sa responsabilisation en matière d'approvisionnement. (Traduction)

Étendue et limitations

Conclusion

Observations

Atteindre les objectifs publics de l'approvisionnement centralisé

• répond aux exigences opérationnelles des ministères utilisateurs;
• répond aux attentes du public en matière de prudence et de probité, facilite la participation, encourage la concurrence et dénote l'équité dans les dépenses de fonds publics;
• s'il y a lieu, appuie le développement industriel et régional à long terme et sert d'autres objectifs nationaux.

2.265 Lors de nos vérifications de 1987 à 1991, nous avions relevé des possibilités d'amélioration du rendement lié aux objectifs publics généraux susmentionnés et ce, sous cinq aspects distincts, à savoir : partager plus efficacement les responsabilités et les pouvoirs; favoriser davantage la concurrence; s'assurer du caractère raisonnable des marges de profit; renforcer le contrôle des marchés; établir un lien entre le rendement antérieur des fournisseurs et l'adjudication de marchés.

2.266 Partager plus efficacement les responsabilités et les pouvoirs. En vertu de la Loi sur le ministère des Approvisionnements et Services , le Ministre est responsable de l'acquisition des biens et services lorsque cette fonction n'est pas « assignée par la Loi à un autre ministère, conseil ou organisme ». Aux termes du Règlement du Conseil du Trésor, le Ministre est responsable de l'acquisition de la plupart des biens, à moins qu'il n'ait délégué cette dernière responsabilité à un autre ministre; il est responsable, en outre, de l'achat de services, lorsque d'autres ministères lui en font la demande. Dans la pratique, le Ministère et les ministères utilisateurs partagent les responsabilités liées à l'atteinte des objectifs publics, même en l'absence de délégation. En 1989, nous avions indiqué qu'il était possible de déléguer davantage de pouvoirs aux ministères, afin de réduire au minimum les formalités et les contraintes administratives et de permettre à Approvisionnements et Services de se concentrer sur les articles de grande valeur. En 1991, nous avions souligné le besoin de clarifier les rôles dans les cas où la responsabilité de l'approvisionnement était partagée avec les ministères utilisateurs.

2.267 Depuis 1989, le Ministère a fait passer de 500 $ à 2 500 $ le plafond fixé pour la délégation de pouvoirs en matière d'acquisition de biens. Il a également conclu quelque 23 000 offres permanentes pour les biens et les services. Avec les offres permanentes, les ministères sont généralement autorisés à passer des marchés dont la valeur peut atteindre jusqu'à 40 000 $ par transaction. Le Ministère nous informe qu'à l'heure actuelle, il ne peut déterminer le nombre de contrats originaux d'une valeur inférieure à 10 000 $ par rapport à l'ensemble des activités de marchés. Toutefois, ces mesures de délégation ont réduit le nombre de marchés de faible valeur administrés par le Ministère. En 1986-1987, d'un ensemble de 277 000 marchés et avenants administrés par le Ministère, 224 000 (81 p. 100) avaient une valeur de moins de 10 000 $. Ultérieurement, le Ministère a réduit le nombre et la proportion de ces contrats et avenants : en 1991-1992, leur pourcentage s'élevait à 59 p. 100 (103 000 d'un total de 174 000) et en 1992-1993, il était de 54 p. 100 (83 000 d'un total de 153 000). Le Ministère a reçu un avis juridique selon lequel les ministres des ministères utilisateurs assument l'entière responsabilité des achats lorsque Services gouvernementaux Canada leur délègue des pouvoirs en matière d'approvisionnement.

2.268 À l'instar du Conseil du Trésor, le Ministère voudrait que l'on procède à une analyse des délégations de pouvoir actuelles et des délégations éventuelles, avant d'en recommander d'autres. Une telle analyse devrait permettre d'évaluer la mesure dans laquelle les responsabilités déléguées ont été bien assumées.

2.269 Favoriser davantage la concurrence. Le Ministère reconnaît que la concurrence est la pierre angulaire des opérations d'approvisionnement du gouvernement. Lorsqu'on peut y avoir recours, la concurrence efficace réduit le prix payé par le gouvernement, tout en favorisant l'équité et la transparence dans ses relations avec les entreprises.

2.270 En 1991, nous avions constaté que quelque 40 p. 100 de tous les marchés passés par le ministère des Approvisionnements et Services, représentant une valeur approximative de 3 milliards de dollars, l'avaient été en régime non concurrentiel et auprès de fournisseurs uniques. Nous avions alors indiqué que, d'après les recherches effectuées auprès d'autres paliers de gouvernement, des économies importantes auraient pu être réalisées, selon le type de biens et la conjoncture économique, si ces marchés avaient été passés par adjudication (en régime concurrentiel), lorsque cela eût été possible. Certes, nous admettons que chaque marché ne peut faire l'objet d'un appel d'offres. Toutefois, nous avions recommandé que le Ministère examine de plus près les raisons pour lesquelles des marchés sont attribués à des fournisseurs uniques, qu'il favorise davantage la concurrence, dans la mesure du possible, et enfin qu'il rappelle aux ministères clients la responsabilité partagée à cet égard.

2.271 Les statistiques du Ministère pour 1992-1993 montrent que des 174 000 marchés et avenants conclus par la Direction générale du service des approvisionnements, 38 p. 100 (représentant 39 p. 100 de la valeur globale, soit 4,7 milliards de dollars) ont été attribués à des fournisseurs uniques. Des données comparables pour 1993-1994 ne sont pas disponibles, mais les fonctionnaires nous ont informés que sur les 126 000 marchés, d'une valeur totale de 7,1 milliards de dollars, le Ministère en avait passé 39 p. 100 auprès de fournisseurs uniques, ce qui totalisait 2,5 milliards de dollars, soit 35 p. 100 de la valeur totale des marchés.

2.272 Les gestionnaires du Ministère indiquent que ces statistiques ne constituent pas un indicateur complet du niveau de concurrence atteint pour les approvisionnements fédéraux et nous partageons leur avis. Ces statistiques n'incluent pas les marchés passés directement par les autres ministères. Par ailleurs, elles s'appliquent :

• aux marchés sans appel à la concurrence, ceux pour lesquels l'attribution éventuelle à un fournisseur unique a fait l'objet d'un avis public, donnant ainsi aux autres fournisseurs l'occasion de contester la décision d'attribuer le marché;
• aux marchés avec appel à la concurrence, pour lesquels on n'a reçu qu'une seule soumission.

2.274 Les représentants du Ministère fondent leur opinion sur l'implantation réussie du Système électronique d'appel de soumissions, sur le taux des plaintes et des contestations justifiées ainsi que sur l'expérience qu'ils tirent de leur travail quotidien. Le Système d'appel de soumissions fait entrer les opérations d'approvisionnement du gouvernement dans l'ère de l'électronique, mettant le Ministère en communication avec ses fournisseurs au moyen d'un réseau exploité par un entrepreneur. L'annonce des approvisionnements que le Ministère se propose de commander auprès de fournisseurs uniques est un aspect important de la stratégie d'appel de soumissions, car elle donne aux fournisseurs l'occasion d'évaluer leur capacité de soumissionner. Le Ministère publie des avis annonçant environ 40 p. 100 des marchés de plus de 25 000 $ qu'il envisage d'attribuer à des fournisseurs uniques. D'après une étude préliminaire effectuée par le Ministère, moins de 10 p. 100 des marchés attribués font l'objet d'une contestation par les soumissionnaires; et le tiers de ces contestations sont couronnées de succès. Le Ministère n'a pas analysé l'incidence monétaire qu'ont ces décisions renversées sur les prix que paie le gouvernement et il a déclaré, au terme de notre examen, qu'à ses yeux, une telle analyse n'est pas faisable. Il concède également que le Système d'appel de soumissions est passé de projet pilote à celui de système entièrement accepté sans que l'on ait procédé à une étude officielle d'impact.

2.275 Les données sur l'incidence des avis préalables à l'attribution des marchés sont peu précises. Selon nos estimations, les économies annuelles réalisées jusqu'à présent varient entre moins de 500 000 dollars et 6 millions de dollars. Nous encourageons le Ministère à poursuivre ses tentatives pour accroître la remise en question efficace des marchés conclus auprès de fournisseurs uniques, en annonçant un plus grand nombre de projets d'attribution et en incitant les fournisseurs à participer plus nombreux au système. Nous croyons qu'il est encore possible de réaliser d'importantes économies.

2.276 Étant donné l'importance que revêt la concurrence ouverte et équitable, l'importance relative des économies potentielles et l'imprécision des données disponibles, le Ministère est disposé à travailler avec le Bureau pour mettre au point une série uniforme de données qui servira de fondement à des fins d'analyse et de commentaires. Ces données permettront de déterminer clairement l'étendue et l'incidence des soumissions, de corroborer les progrès déclarés et d'élaborer de meilleurs indicateurs de l'étendue de la concurrence tant pour Services gouvernementaux Canada que pour les ministères à qui des opérations d'approvisionnement sont déléguées.

2.277 S'assurer du caractère raisonnable des marges de profit. Selon les données de 1992-1993, de l'ensemble des marchés, environ 3 p. 100 (représentant quelque 23 p. 100 de la valeur globale) sont conclus sur la base du recouvrement des coûts ou d'autres variables qui incluent notamment la marge de profit et les frais généraux de l'entreprise. La politique du Ministère relative à la marge bénéficiaire prévoit des limites pour les frais admissibles et pour le profit qu'une entreprise peut réaliser dans le cadre de marchés passés avec le gouvernement. En 1991, nous avions recommandé que cette politique soit révisée de façon à subordonner plus efficacement le calcul du profit au niveau du risque couru par le fournisseur.

2.278 En 1992, le Ministère a proposé des changements à la politique sur la marge bénéficiaire, changements qui ont été rejetés par l'industrie. Il a alors fait appel à des experts-conseils pour étudier l'incidence de la politique. On a sélectionné les consultants en demandant l'avis d'associations industrielles concernées. Ces consultants ont pu utiliser les données de certaines entreprises qui avaient accepté de participer à l'étude. Les résultats ont été présentés en 1993. Pour comparer la rentabilité relative des marchés passés avec le gouvernement et celle d'autres marchés, les consultants ont élaboré deux indicateurs. Le premier de ces indicateurs a montré que comparativement à d'autres marchés, ceux conclus avec le gouvernement étaient de beaucoup moins rémunérateurs. Le second indicateur, plus pertinent mais beaucoup moins fiable, a montré que le rendement du capital investi par les entrepreneurs pour les travaux du gouvernement était légèrement plus élevé que pour d'autres clients. Au terme de ces études, le Ministère a conclu que les entreprises tiraient un profit raisonnable des marchés gouvernementaux et qu'il n'était pas nécessaire d'apporter à la politique les changements proposés.

2.279 Renforcer le contrôle des marchés. La vérification des marchés est un élément important de la surveillance de leur rendement. Les prix de 11 p. 100 des marchés (représentant 61 p. 100 de la valeur globale) sont établis sur une majoration des coûts ou sur d'autres mécanismes qui pourraient inciter les entreprises à imposer au gouvernement des prix limites, voire des frais non admissibles. En 1988, nous avions indiqué un certain nombre de moyens visant à améliorer la vérification du rendement des marchés. En résumé, nous avions signalé que le Ministère pourrait améliorer la sélection des marchés qu'il vérifie et que les vérifications pourraient s'appliquer davantage à déterminer si l'État paye outre mesure les produits et les services.

2.280 Pour améliorer la sélection des marchés, le Ministère a établi un plan d'échantillonnage qui vise à optimiser la représentativité des marchés à vérifier (combinaison de marchés et étendue). Pour liquider l'arriéré de travail et mettre en oeuvre son plan d'échantillonnage, le Ministère a décidé de passer deux années d'échantillonnage. Les représentants du Ministère indiquent que le niveau d'inobservation révélé par leurs vérifications des marchés est relativement faible et que, si de futures vérifications révèlent l'existence d'un problème quant à un fournisseur particulier, ils peuvent toujours étudier son dossier des années précédentes.

2.281 La proportion des frais non admissibles décelés par les vérifications, par rapport au montant réellement recouvré, compte parmi les indicateurs de l'efficacité des vérifications. En 1991-1992, les frais non admissibles mis au jour par les vérifications du Ministère se sont élevés à 13 millions de dollars. De ce montant, le Ministère estime qu'il recouvrera environ 6,5 millions de dollars. Il procède actuellement à une analyse visant à déterminer la raison pour laquelle les sommes ultimement recouvrées représentent 50 p. 100 des frais non admissibles décelés par la vérification. L'analyse tente également d'établir s'il faut modifier les méthodes de vérification ou les modalités de négociation du suivi des constatations.

2.282 Établir un lien entre le rendement antérieur des fournisseurs et l'adjudication des marchés. Depuis un certain nombre d'années, on reconnaît qu'un rendement insatisfaisant de la part d'un fournisseur est un problème qui se traduit par des coûts supplémentaires pour le gouvernement. Dans notre Rapport de 1991, nous avions recommandé que le ministère des Approvisionnements et Services examine la faisabilité et la rentabilité d'un projet de remaniement des systèmes informatiques, de façon à y introduire des renseignements clés sur le rendement antérieur des fournisseurs.

2.283 En mai 1993, le Ministère a produit l'ébauche d'une politique de sanctions s'appliquant aux fournisseurs. Cette politique prévoit l'évaluation de leur rendement et l'imposition de sanctions à ceux dont le rendement est insatisfaisant. À l'heure actuelle, il met à l'essai son Système de gestion des dossiers des fournisseurs, condition préalable à l'implantation de la politique (une fois approuvée) et au traitement efficace du rendement insatisfaisant des fournisseurs.

Examiner les coûts et les avantages des objectifs secondaires des activités d'approvisionnement

2.285 La politique relative au contenu canadien. Notre vérification de 1991 avait démontré que certains aspects des politiques visant à privilégier les produits et services d'origine canadienne étaient difficiles à administrer et pouvaient créer des situations conflictuelles. En outre, la politique préconisant l'achat de produits canadiens encourageait le recours à des agents canadiens par les fournisseurs étrangers. Ces agents s'attribuaient environ 16 p. 100 des recettes pour couvrir leurs frais administratifs et leur profit. Nous avions recommandé, advenant le maintien de la politique assurant des privilèges aux agents canadiens, que des procédures soient établies pour en évaluer les coûts et les avantages supplémentaires.

2.286 Le 1er avril 1992, le Ministère a adopté une nouvelle politique relative au contenu canadien. Là où cela peut se faire aux termes des accords commerciaux, cette politique donne la primauté aux règles d'origine des biens et des services sur les privilèges reliés aux réseaux de distribution. Pour certains marchés, on fait savoir aux fournisseurs que l'existence d'une concurrence suffisante au Canada peut justifier le rejet des soumissions étrangères.

2.287 Le Ministère ne recueille pas de données sur l'administration de la politique (qui, selon nous, s'applique probablement à plus de 10 p. 100 des marchés d'approvisionnement de plus de 25 000 $) et a fait savoir qu'il n'était pas en mesure d'en évaluer les répercussions.

2.288 Le développement industriel et régional. En réponse à nos constatations de 1991, le Secrétariat du Conseil du Trésor a déclaré qu'il procédait à l'examen et à la mise à jour de sa politique relative à la gestion des achats. L'examen avait notamment pour objectif d'améliorer le cadre d'analyse et d'évaluation des soumissions afin de promouvoir le développement industriel et régional d'une manière sélective, judicieuse et rentable, par le biais des opérations d'approvisionnement. Le cadre proposé comprendrait des critères pour l'évaluation des risques liés au rendement des projets.

2.289 En juin 1992, le Conseil du Trésor a approuvé une politique révisée sur la gestion des achats. Comme dans la politique précédente, des comités d'examen des acquisitions sont convoqués, au besoin, pour évaluer, cas par cas, les possibilités de concrétiser les avantages socio-économiques.

2.290 Les examens sont effectués dans un nouveau cadre, sous la supervision d'un comité interministériel de cadres supérieurs, appelé le Comité de la stratégie d'achat, et sont dirigés par un haut fonctionnaire de Travaux publics et Services gouvernementaux Canada. Le Comité représente le maillon qui manquait jusqu'ici à la chaîne, en ce sens qu'il assure la liaison entre les opérations d'approvisionnement et la politique du gouvernement relative au développement industriel et régional, et d'autres objectifs nationaux.

2.291 Les ministères opérationnels sont maintenant tenus de produire des prévisions annuelles contenant des détails sur tous les achats planifiés dont la valeur dépasse 2 millions de dollars. Le Comité de la stratégie d'achat examine de plus près les achats qui ne sont pas régis par des ententes internationales et qui sont susceptibles de générer des retombées pour le développement industriel et régional.

2.292 La nouvelle politique exige que soit divulgué tout accroissement important des coûts et des risques reliés aux retombées industrielles et régionales et que soit identifiée la source des fonds supplémentaires requis. Nous n'avons pas examiné les documents traitant des propositions d'approvisionnement qu'a étudiées le Comité de la stratégie d'achat; cependant, on nous a fait savoir que le Comité n'en avait vu qu'un nombre limité. Dans ces propositions, les ministères opérationnels n'ont pas décelé d'accroissement important des coûts ou des risques reliés aux retombées industrielles ou régionales qu'entraînerait une stratégie d'achat.

2.293 À la lumière des constatations de nos vérifications passées dans ce domaine, nous estimons qu'il faut examiner la façon dont cette politique est mise en oeuvre par les ministères. Services gouvernementaux Canada soutient qu'il s'agit d'une politique du Conseil du Trésor et qu'il revient donc au Secrétariat du Conseil du Trésor de faire cette évaluation.

Améliorer la productivité

• l'attention et le leadership des cadres de gestion;
• l'amélioration de l'information sur le rendement;
• l'exploitation des avantages de l'automatisation.

2.296 Depuis 1987, les cadres de gestion ont mis en oeuvre une série de projets stratégiques et sont maintenant en mesure d'assumer le leadership qui s'impose et de se concentrer sur la productivité. Le Ministère déclare qu'entre 1987 et 1993, il a amélioré substantiellement son système de mesure du rendement. Il indique que son nouveau système fournit régulièrement des données sur la charge de travail, l'efficacité et l'efficience, y compris des comparaisons interrégionales. La création de Travaux publics et Services gouvernementaux Canada, par suite du fusionnement du ministère des Approvisionnements et Services et du ministère des Travaux publics, a nécessité le remaniement des systèmes ministériels, ce qui a ralenti l'évolution dans ce domaine; toutefois, le Ministère indique que les travaux se poursuivent et seront menés à terme au cours des prochaines années. On s'attend que de cette façon, les hauts fonctionnaires du Ministère puissent mieux analyser leur situation, établir des cibles et gérer le rendement, ainsi que mieux justifier et étayer leurs points de vue.

2.297 Le Ministère a augmenté substantiellement ses fonds affectés à l'élaboration de nouveaux systèmes. Il a élaboré et mis sur pied un certain nombre de « projets stratégiques » pour perfectionner la technologie qu'il utilise. De grandes portions du budget informatique ont été réaffectées, passant des activités de maintenance à celles d'élaboration des systèmes. Le Ministère estime que la réalisation de quatre projets a donné lieu à des économies annuelles d'environ 23,2 millions de dollars.

2.298 En ce qui concerne les écarts de coûts et de productivité entre les régions, le Ministère a évalué le volume de travail qui pourrait être éliminé grâce aux plans d'élaboration de systèmes. En outre, il a mis au point de nouvelles normes pour les niveaux de gestion et de soutien dans les bureaux régionaux.

2.299 Dans le cadre de ses projets stratégiques axés sur la réduction substantielle des coûts, le Ministère s'applique depuis 1987 à la planification et à l'élaboration du Système de rémunération de la fonction publique. Selon les représentants du Ministère, ce système coûtera environ 137 millions de dollars, sera mis en service en 1996 et permettra au Ministère de réaliser des économies estimatives annuelles d'environ 24,4 millions de dollars. Dans l'intervalle, le Ministère indique que ses coûts unitaires sont généralement les mêmes aujourd'hui qu'en 1987, ce qui représente une amélioration du taux d'efficience de 18 p. 100 pour l'administration de la paie et de 4 p. 100 pour l'administration du régime de pensions de retraite (soit une amélioration globale de 14 p. 100), si l'on prend en compte les augmentations salariales de 26,5 p. 100 et les autres changements.

2.300 Le Ministère est d'accord avec les constatations du Rapport de 1987. Cependant, il ne croit pas que la différence de coûts entre les systèmes provinciaux et le système fédéral puisse être éliminée et ce, à cause des différences dans l'approche globale, lesquelles nécessitent un modèle complexe de rémunération. Le Ministère soutient que la responsabilité de l'approche fédérale en matière de rémunération relève de l'employeur, le Conseil du Trésor.

2.301 La comparaison, en 1985-1986, des coûts provinciaux d'administration de la paie a indiqué que les coûts unitaires provinciaux variaient entre 50 dollars et 70 dollars (comparativement à des coûts unitaires fédéraux de 172 dollars). Une enquête effectuée en 1993-1994 par la province de l'Alberta a indiqué que les coûts unitaires des systèmes de paie provinciaux comportant plus de 30 000 comptes se situaient entre 45 dollars et 116 dollars par compte (les coûts unitaires fédéraux sont de 162 dollars pour l'administration de la paie et de 63 dollars, pour le régime de pensions. Le Ministère estime qu'après l'implantation du Système de rémunération de la fonction publique, les coûts se situeront entre 80 et 90 dollars pour la paie, et entre 50 et 60 dollars pour les pensions).

2.302 Le Bureau du vérificateur général croit que le Ministère aurait mieux justifié sa position et aurait été davantage en mesure d'aller de l'avant, s'il avait :

• désigné des points repères, en s'appuyant sur des cibles préétablies, pour ses processus et coûts, et quantifié les coûts supplémentaires du modèle de rémunération fédéral;
• estimé le coût total, pour le gouvernement, de l'implantation du Système de rémunération de la fonction publique.

• le niveau d'amélioration recherché;
• les échéanciers adoptés;
• le taux de rendement de l'argent;
• l'investissement total requis par le gouvernement.

Améliorer les possibilités d'élaboration des systèmes

2.305 Le Bureau procède actuellement à une vérification de portée générale des « systèmes en développement ». Nous avons l'intention de faire part de nos constatations à ce sujet en 1995.

Réponse du Ministère : Le Ministère cherche sans cesse à améliorer la productivité, et il a fait beaucoup de progrès depuis 1987. Dans le domaine de la rémunération, les coûts unitaires s'approcheront de ceux d'autres sphères de compétence après la mise en oeuvre du Système de rémunération de la fonction publique (SRFP). Cependant, le Ministère ne croit pas que de simples comparaisons entre des zones de responsabilité constituent des objectifs utiles de productivité. Le cadre de référence de la rémunération, c.-à-d., les conventions collectives et les politiques touchant le personnel, influent grandement sur les coûts de l'administration de la rémunération. À cet égard, le système fédéral est plus complexe que celui des provinces. Travaux publics et Services gouvernementaux Canada a pour mandat d'administrer le cadre de référence déterminé par l'employeur. Travaux publics et Services gouvernementaux Canada se prononce sur les conséquences financières qu'auraient les modifications du cadre de référence. Le Ministère n'est pas en mesure d'évaluer les coûts ou les avantages relatifs du cadre de référence.

Quant à la préoccupation du vérificateur général à l'endroit de l'analyse de rentabilisation, le Ministère estime que cette analyse du Système de rémunération de la fonction publique est toujours juste et conforme aux lignes directrices du Secrétariat du Conseil du Trésor. Dans le cadre de sa méthode de développement des systèmes, le Ministère prévoit cependant un suivi pour juger des avantages et régler la question.