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1994 — Rapport du vérificateur général du Canada

Points saillants

3.1 La Loi sur le vérificateur général exige du vérificateur général qu'il inclue dans son rapport annuel les questions d'importance qui, à son avis, devraient être portées à l'attention de la Chambre des communes.

3.2 Le chapitre consacré aux «Autres observations de vérification» joue un rôle particulier dans le rapport annuel. D'autres chapitres décrivent habituellement les constatations faites lors des vérifications intégrées que nous avons effectuées dans des ministères particuliers, ou bien ils donnent un compte rendu de vérifications et d'études qui portent sur des questions relatives aux activités du gouvernement dans son ensemble. Dans ce chapitre, nous faisons rapport sur des faits distincts dont nous avons pris connaissance au cours de nos vérifications financières et de nos vérifications de conformité aux autorisations des Comptes du Canada, des états financiers des sociétés d'État et d'autres entités. Il sert également à présenter des questions précises que nous avons relevées lors de nos vérifications intégrées.

3.3 Le chapitre renferme plusieurs observations qui se rapportent aux dépenses des ministères et aux recettes fiscales. En général, les questions traitées portent sur la non-conformité aux autorisations ainsi que sur les dépenses de deniers sans souci de l'économie.

3.4 Les observations signalées portent sur les sujets suivants :

  • après 20 ans et des dépenses totalisant 26,6 millions de dollars, on n'a pas encore réglé la question des paiements improductifs de location;
  • environ 3 millions de dollars ont été dépensés pour deux projets qui n'ont pas servi les besoins opérationnels;
  • un accord de subvention n'établit pas le lien entre les versements et les besoins financiers ou les objectifs de rendement du bénéficiaire;
  • la construction d'un établissement d'archivage, sans souci de l'économie, ne satisfait pas complètement aux besoins en matière de locaux;
  • la question portant sur les sociétés d'immeuble en copropriété qui gagnent un revenu en intérêt non imposable n'est pas réglée.
3.5 Même si les observations de vérification particulières signalent des questions importantes, le lecteur ne doit pas s'en servir pour tirer des conclusions sur des points que nous n'avons pas examinés.

Introduction

3.6 Le présent chapitre traite de questions d'importance qu'il convient, à notre avis, de signaler à la Chambre des communes et dont nous n'avons fait état nulle part ailleurs dans le Rapport. Les questions signalées ont été relevées au cours de nos vérifications financières et de nos vérifications de conformité des Comptes du Canada, des sociétés d'État et d'autres entités ou au cours de nos vérifications intégrées portant sur l'optimisation des ressources.

3.7 Le paragraphe 7(2) de la Loi sur le vérificateur général exige que le vérificateur général porte à l'attention de la Chambre des communes tous les cas importants où il a constaté que :

  • les comptes n'ont pas été tenus d'une manière fidèle et régulière ou des deniers publics n'ont pas fait l'objet d'un compte rendu complet ou n'ont pas été versés au Trésor lorsque cela est légalement requis;
  • les registres essentiels n'ont pas été tenus ou les règles et procédures utilisées ont été insuffisantes pour sauvegarder et contrôler les biens publics, assurer un contrôle efficace des cotisations, du recouvrement et de la répartition régulière du revenu et assurer que les dépenses effectuées ont été autorisées;
  • des sommes d'argent ont été dépensées à d'autres fins que celles auxquelles le Parlement les avait affectées;
  • des sommes d'argent ont été dépensées sans égard à l'économie ou à l'efficience;
  • des procédures satisfaisantes n'ont pas été établies pour mesurer et faire rapport sur l'efficacité des programmes dans les cas où elles peuvent convenablement et raisonnablement être mises en oeuvre.
3.8 Chacune des questions d'importance signalées dans le présent chapitre a été examinée conformément aux normes de vérification généralement reconnues; par conséquent, nos vérifications ont comporté les sondages et autres procédés que nous avons jugés nécessaires dans les circonstances. Les questions signalées ne devraient pas servir à tirer des conclusions au sujet de points que nous n'avons pas examinés. Les cas que nous avons observés sont décrits dans le présent chapitre sous le nom du ministère approprié.

3.9 Conformément à la politique du Bureau sur le suivi des questions soulevées dans notre rapport annuel, les autres observations de vérification présentées dans le présent chapitre font habituellement l'objet d'un suivi deux ans après qu'elles ont été signalées. Dans notre suivi des dix observations que renfermait notre Rapport de 1992, nous avons constaté que, pour sept d'entre elles, des mesures correctives avaient été prises ou bien nous avons considéré que la question était réglée. Une de ces observations fait l'objet d'une autre observation dans le Rapport de cette année. Deux observations ne sont pas réglées car elles portent sur des questions que nous continuons à suivre de près. Nous surveillerons les progrès réalisés, et toute mesure corrective ou l'absence de mesure sera signalée au moment opportun.

Environnement Canada, Travaux publics et Services gouvernementaux Canada et Secrétariat du Conseil du Trésor

Vingt ans plus tard, après avoir dépensé 26,6 millions de dollars, le gouvernement fédéral n'a toujours pas réglé la question des paiements improductifs de location
Depuis 1976, nous avons rapporté à cinq reprises que le gouvernement fédéral a fait des paiements improductifs en loyer, en impôts fonciers et en subventions en remplacement d'impôts fonciers pour un terrain à Vancouver. Seize ans après que le Comité permanent des comptes publics eut recommandé que le gouvernement règle cette situation, les paiements continuent. Depuis 1974, le gouvernement a versé près de 26,6 millions de dollars pour le terrain, déduction faite des recettes de sous-location. L'État s'est récemment adressé au secteur privé pour voir si des entreprises seraient intéressées à exploiter le site, d'après le concept de centre environnemental, avec des locaux réservés pour l'administration fédérale. Des propositions ont été reçues et elles font actuellement l'objet d'une évaluation. Même si les nombreuses tentatives pour résoudre le problème n'ont rien donné à ce jour, le gouvernement fédéral croit que la démarche qu'il a adoptée donnera enfin les résultats escomptés.
3.10 Contexte. En 1974, après avoir fait l'acquisition d'une propriété à bail, au coût de 4 millions de dollars, Environnement Canada (le ministère de l'Environnement) a signé un bail de 71 ans avec la Bande indienne de Squamish pour un terrain d'environ 22 hectares (55 acres) sur une réserve indienne située près du pont Lions Gate à Vancouver.

3.11 Le Ministère devait y construire et exploiter des installations qui cadreraient avec un centre environnemental. Le gouvernement était donc limité aux aménagements suivants, soit des bureaux, des laboratoires et des entrepôts. Le bail stipule que les droits du gouvernement quant au terrain et les immeubles qui y sont érigés reviendront à la Bande à la fin du bail, en 2045.

3.12 Aux termes du bail, le ministère de l'Environnement paie un loyer pour le terrain en fonction de son « utilisation la meilleure ». On calcule le loyer en utilisant une formule fondée sur un aménagement théorique de bureaux, de laboratoires, d'installations résidentielles et commerciales (y compris des hôtels) et d'un centre industriel. Le loyer obtenu est examiné et ajusté tous les cinq ans en fonction des conditions du marché. En fondant le prix de la location sur la meilleure utilisation de l'espace, la Bande obtiendra toujours le taux maximum de loyer qu'il est possible d'obtenir, peu importe comment le terrain est exploité-voire même s'il n'est pas exploité du tout.

3.13 En 1976, le ministre de l'Environnement de l'époque avait annoncé que le projet de centre environnemental pour la région du Pacifique ne serait pas réalisé, mais il avait affirmé que l'État respecterait son bail et paierait le loyer selon les conditions stipulées dans ce dernier. Depuis ce temps, l'État tente de négocier une entente avec la Bande pour mettre fin au bail ou trouver d'autres arrangements. À ce jour, les négociations n'ont donné aucun résultat.

3.14 Questions. Étant donné que le gouvernement fédéral est obligé de continuer à verser un loyer, il doit tenter d'utiliser efficacement le terrain tout en respectant le concept du centre environnemental, c'est-à-dire, en aménageant des bureaux, des laboratoires et des locaux d'entreposage. S'il ne peut le faire, alors le gouvernement fédéral doit négocier avec la Bande une autre façon d'utiliser efficacement le terrain.

3.15 De 1974 à 1994, le gouvernement fédéral a versé 28,8 millions de dollars en paiements de location, taxes foncières et subventions en remplacement de taxes foncières. Au cours de la même période, le gouvernement a reçu 2,2 millions de dollars en recettes provenant de la sous-location d'une petite portion du terrain. Cependant, le gouvernement fédéral a tiré très peu d'avantages à ce jour en retour de ses paiements nets de 26,6 millions de dollars. À l'heure actuelle, les paiements nets annuels du gouvernement s'élèvent à quelque 4,4 millions de dollars.

3.16 En 1977, 1984 et 1988, nous avions remarqué l'inertie du gouvernement face à ce problème. Le Comité permanent des comptes publics a recommandé que le gouvernement mette fin à son bail ou négocie un changement d'utilisation du terrain. Le gouvernement a fait plusieurs tentatives de règlement qui n'ont rien donné.

3.17 Le ministère de l'Environnement, le ministère des Travaux publics et Services gouvernementaux et le Secrétariat du Conseil du Trésor envisagent actuellement différentes utilisations possibles du site. Le gouvernement fédéral a demandé et reçu des « manifestations d'intérêt » du secteur privé pour exploiter le site en question en tenant compte des conditions stipulées dans le bail. Les fonctionnaires évaluent actuellement ces manifestations d'intérêt.

3.18 Conclusion. Si l'on reporte encore la résolution de ce problème, le gouvernement continuera de faire des paiements improductifs pour un terrain inutilisé.

Réponse des Ministères : L'État s'emploie activement à résoudre la question des paiements improductifs pour le terrain non utilisé. L'État fera rapport de ses démarches actuelles d'ici mars 1995.

Pêches et Océans Canada

Environ 3 millions de dollars ont été dépensés pour deux projets qui n'ont pas servi les besoins opérationnels du Ministère
Pêches et Océans Canada (le ministère des Pêches et des Océans) a dépensé environ 3 millions de dollars pour deux projets sans faire d'analyses appropriées lors des étapes initiales. Dans un cas, parce que le Ministère n'a pas tenu compte de façon adéquate des ressources permanentes dont il aurait besoin pour exploiter le bateau qui devait remplacer un patrouilleur des pêches, il a consacré environ un million de dollars, sur une période de dix ans, à la conception d'un bateau qui n'a jamais été construit. Dans un autre cas, le Ministère a décidé de participer au financement et à la mise au point d'un système de recherche en eau profonde sans analyser l'utilisation qu'il comptait en faire pour appuyer ses opérations. Le Ministère a mis au point un système submersible télécommandé qui, jusqu'à maintenant, a été rarement utilisé. La mise au point du système a coûté quelque 3,2 millions de dollars au gouvernement fédéral, la part du Ministère s'établissant à environ 1,8 million de dollars. Dans les deux cas, des fonds ont été dépensés pour des projets qui n'ont pas servi les besoins opérationnels du Ministère.
1er cas : Remplacement d'un bateau patrouilleur des pêches
3.19 Contexte. L'acquisition d'un nouveau bateau se fait habituellement en deux étapes, chacune donnant lieu à un contrat distinct. Le premier contrat (conception) porte sur la conception d'un plan qui réponde aux exigences précises énoncées dans la demande de proposition. Le deuxième contrat (construction) comporte un contrôle du plan pour fins de validation, l'élaboration de spécifications plus détaillées au besoin et la construction du bateau conformément aux spécifications.

3.20 En 1982, le Ministère a déterminé qu'il fallait concevoir et construire un bateau pour remplacer un bateau patrouilleur des pêches qui prenait de l'âge et qui était utilisé en saison seulement, et il a donné son accord de principe au projet. Désireux de répondre à une demande accrue à l'égard de ses activités de patrouille et de surveillance, le Ministère a prévu de construire un bateau plus gros qui pourrait patrouiller plus loin de la côte tout au long de l'année et qui, par conséquent, nécessiterait plus de ressources d'exploitation. Le contrat de conception a été accordé en 1984.

3.21 En 1987-1988, le Conseil du Trésor a approuvé des crédits allant jusqu'à 7,6 millions de dollars pour financer la construction du bateau de remplacement, à condition que toutes les ressources supplémentaires nécessaires à l'exploitation du nouveau bateau soient financées à l'interne par le Ministère.

3.22 Question. En décembre 1989, on disait, dans une analyse du Ministère, s'inquiéter du fait que les ressources nécessaires à l'exploitation du nouveau bateau n'avaient pas été affectées à l'interne. Malgré ces inquiétudes, le Ministère n'a pas examiné les mesures qu'il pouvait prendre pour redéployer les ressources. Il avait l'intention de demander au Conseil du Trésor d'approuver des fonds supplémentaires et, en cas de refus, de redéployer les ressources à une date ultérieure. Il a poursuivi le processus d'acquisition, octroyant le contrat de construction en janvier 1990, et il a engagé d'autres fonds importants dans le projet.

3.23 En avril 1990, le contrôle du plan a révélé que si le bateau était construit conformément aux spécifications initiales, il n'aurait pas de capacité suffisante pour recevoir tous les systèmes et équipements prévus et il ne flotterait pas convenablement. Le contrat de construction contenait une clause qui permettait au Ministère de mettre tout de suite fin au projet pour un coût nominal. À peu près au même moment, on s'est de nouveau inquiété du fait que l'exploitation du nouveau bateau nécessiterait un important redéploiement des ressources. Le Ministère n'a pas demandé de fonds supplémentaires au Conseil du Trésor.

3.24 Le Ministère a décidé de résoudre les problèmes décelés lors du contrôle du plan, ce qui voulait dire allonger le bateau. Résultat : le Ministère devait continuer à respecter les conditions du contrat de construction sans avoir trouvé de source de financement pour exploiter le nouveau bateau.

3.25 En mars 1991, après avoir dépensé près de 700 000 $, le Ministère a analysé les façons de redéployer les ressources affectées à l'application des règlements dans un effort pour financer l'exploitation du nouveau bateau. Pour être plus efficient, le bateau devait servir continuellement, et ce, toute l'année. Cela voulait dire multiplier les ressources humaines par sept et le budget annuel par six, en comparaison avec les ressources utilisées pour l'exploitation du vieux bateau qui servait en saison (voir la pièce 3.1 ). Le Ministère a conclu que la seule façon d'obtenir les ressources supplémentaires était de mettre d'autres navires au rancart, ce qui compromettrait l'ensemble des activités de surveillance dans la région.

3.26 Fort de son analyse et conscient qu'il n'était pas réaliste de demander des fonds supplémentaires au Conseil du Trésor, le Ministère a annulé le contrat de construction en juin 1991. En mars 1994, 264 000 $ ont été versés au chantier maritime en compensation des coûts liés à l'annulation du contrat. Pour le moment, le Ministère n'a pas l'intention de construire un bateau selon le plan qu'il a en main.

3.27 À notre avis, le Ministère aurait dû faire une analyse appropriée des solutions dont il disposait pour répondre aux besoins de ressources supplémentaires avant d'octroyer le contrat de construction, puisqu'il était évident qu'il faudrait plus de ressources pour exploiter le nouveau bateau toute l'année. En outre, il aurait dû chercher à trouver des fonds d'exploitation à l'interne lorsqu'il a constaté que le plan ne répondait pas aux critères de validation du contrat de construction. En dix ans, le Ministère a dépensé environ un million de dollars pour la conception d'un bateau qui n'a jamais été construit. Le Ministère n'a pas pris en temps opportun les mesures appropriées pour protéger l'utilisation des fonds publics.

2e cas : Mise au point d'un système submersible télécommandé
3.28 Contexte. De 1974 à 1986, le Ministère a fait des recherches scientifiques en eau profonde au moyen d'un véhicule submersible habité. Le Ministère était l'exploitant et l'un des utilisateurs du véhicule, les autres utilisateurs comptant des scientifiques de Ressources naturelles Canada (anciennement Énergie, Mines et Ressources Canada), d'Environnement Canada et d'universités canadiennes. En 1986, le Ministère a annulé, en raison de compressions budgétaires, le contrat d'affrètement du navire-mère qui transportait le véhicule submersible. Le Ministère s'est trouvé effectivement à ne plus avoir accès au véhicule submersible habité pour ses activités.

3.29 L'idée de concevoir et de construire un système submersible télécommandé a été discutée entre 1984 et 1986. La mise au point a été amorcée en 1986 dans le cadre du Programme de soumission spontanée visant à appuyer les opérations du gouvernement et les activités de recherche et de développement dans le secteur privé. Le système a été conçu en vue de permettre l'exécution d'activités de recherche à des profondeurs de 5 000 mètres, ce qui était beaucoup plus que la limite de 2 000 mètres du véhicule habité. Le Ministère nous a informés qu'un autre objectif était d'appuyer l'industrie sous-marine. (voir la photographie)

3.30 Le Ministère a agi comme chef de file et comme source importante de financement pendant la mise au point du système et comme autorité scientifique aux fins du contrat. Le Ministère est également responsable de l'exploitation permanente du nouveau système. Le Ministère a assumé environ 1,8 million de dollars sur les 3,2 millions qui ont été dépensés pour la mise au point. Travaux publics et Services gouvernementaux Canada et Ressources naturelles Canada ont versé des montants estimés à 900 000 $ et 500 000 $ respectivement. La contribution du premier a été faite dans le cadre du Programme de soumission spontanée et celle du deuxième a servi à financer la mise au point d'un treuil et de certaines composantes du système.

3.31 Question. Le Ministère a décidé de contribuer à la mise au point du nouveau système sans faire d'analyse en vue de s'assurer que le projet pouvait être justifié par l'intention qu'il avait de s'en servir pour répondre à ses besoins de recherche en eau profonde. Pour prendre sa décision, le Ministère a supposé que d'autres utilisateurs continueraient à avoir besoin d'une capacité de recherche en eau profonde semblable à celle qui était fournie par le véhicule habité. Le Ministère n'a pas préparé de plan en vue de trouver des utilisateurs du système lorsqu'il serait au point.

3.32 Le système submersible télécommandé est entré en service à la fin de 1990. Au 31 mars 1994, l'utilisation du système avait été minimale, particulièrement en eau profonde. En 1992-1993 et en 1993-1994, le Ministère n'a pas utilisé le système pour des opérations en eau profonde à l'appui de ses activités; il s'en est servi pour une vingtaine de plongées en eau peu profonde à des fins d'essais et de corrections d'anomalies. Pendant la même période, les autres usagers ont utilisé le système pour effectuer une cinquantaine de plongées, dont une quarantaine en eau profonde. Même si le système télécommandé reste généralement plus longtemps sur le fond marin que le véhicule habité, ce dernier a enregistré une moyenne d'environ 120 plongées par année sur une période de 12 ans.

3.33 Jusqu'à maintenant, le nouveau système a été rarement utilisé. Le Ministère a surtout eu besoin de faire des recherches en eau peu profonde. De plus, en 1993-1994, le Ministère a commencé à imposer des frais pour l'utilisation et l'entretien du système et, en raison des fonds réduits dont disposaient les utilisateurs, les scientifiques s'en sont moins servi.

3.34 Le Ministère essaie actuellement de trouver d'autres utilisateurs nationaux et internationaux. Les analyses actuelles du Ministère révèlent que le nouveau système devra être utilisé au moins six fois plus qu'il ne l'est maintenant pour atteindre le seuil de rentabilité. Le Ministère élabore également des scénarios selon lesquels il pourrait permettre à des groupes d'utilisateurs canadiens d'assumer en permanence la responsabilité de l'exploitation de son système submersible télécommandé.

3.35 À notre avis, le Ministère aurait dû s'assurer que les besoins opérationnels justifiaient le projet avant de décider de participer à la mise au point du système submersible télécommandé.

3.36 Conclusion. Dans les deux cas, le Ministère a omis de prendre des mesures appropriées dès les premières étapes des projets pour faire en sorte que les fonds publics soient dépensés de façon optimale.

Réponse du Ministère :

Cas n o 1 : Remplacement d'un bateau patrouilleur des pêches. Le Ministère soutient que les coûts différentiels de fonctionnement du bateau de remplacement ont été dûment analysés dès le début du projet, et que les solutions permettant de faire face à ces exigences supplémentaires ont été dûment envisagées avant la passation du marché de construction. Au début des années 80, on pouvait raisonnablement présumer que les ressources nécessaires pour faire fonctionner le bateau seraient disponibles à l'interne. Cependant, à cause des coupures qui se sont succédé les années suivantes, tant au niveau du fonctionnement que du personnel, on a dû envisager le recours à une présentation au Conseil du Trésor pour obtenir les ressources nécessaires. Cela a mené à l'élaboration d'une présentation d'ensemble au Conseil du Trésor pour tout le Ministère; jusqu'au printemps 1991, on pouvait raisonnablement espérer que cette présentation aboutirait à l'approbation de ressources supplémentaires pour l'ensemble de la flotte du Ministère.

Lorsque le budget fédéral de février 1991 a été déposé, et les restrictions financières se poursuivant, il est devenu évident que la demande de ressources supplémentaires n'était plus réaliste. Les sources de financement interne qui s'étaient constamment amenuisées au cours de la période ne pouvaient plus être réaffectées à ce moment sans nuire à des programmes d'un ordre de priorité supérieur. Le Ministère n'avait pas d'autre choix que d'annuler le projet, bien qu'avec regret, car il évitait ainsi de se placer dans une situation irresponsable sur le plan financier, à savoir de livrer, au coût de 7,6 millions de dollars, un bateau dont il n'aurait pas pu assurer le fonctionnement efficient.

Cas n o 2 : Mise au point d'un système submersible télécommandé. Le système submersible télécommandé (ROPOS) est, aujourd'hui encore, un modèle de technologie de pointe et c'est un des quelques rares submersibles au monde capable de plonger aux confins du plateau continental canadien. Au moment de la soumission spontanée, on avait besoin d'un véhicule télécommandé non habité. Ce projet avait l'appui d'autres utilisateurs disposant de sources de financement connues. La soumission spontanée avait été présentée par l'industrie, confiante qu'il existait un marché pour ce genre d'appareil. C'était là une occasion d'encourager l'industrie canadienne à poursuivre ses efforts dans les domaines de la technologie de pointe; en outre, le climat canadien était favorable à l'avancement de la recherche scientifique. Un sondage auprès des utilisateurs, en 1988, a confirmé le besoin d'un système submersible de ce type.

Les conclusions du vérificateur général semblent prématurées. Le submersible peut maintenant être utilisé. On s'attend que le nombre de plongées du ROPOS augmentera considérablement, étant donné la reprise de l'économie, l'entrée en vigueur imminente, en novembre 1994, de la Convention des Nations unies sur le droit de la mer et la revitalisation de l'industrie marine canadienne et internationale.

Industrie Canada

Un accord de subvention n'établit pas le lien entre les versements et les besoins financiers ou les objectifs de rendement du bénéficiaire
Aux termes d'un accord de subvention, le Ministère a versé 12,75 millions de dollars à une société de capital-risque. L'accord n'était pas structuré de façon que l'aide financière soit versée uniquement lorsqu'elle serait nécessaire, ou soit liée à des objectifs de rendement. Le Ministère continue donc de verser la subvention même si la société tire de ses placements un revenu supérieur à ses dépenses d'exploitation.
3.37 Contexte. En mai 1988, le ministère de l'Expansion industrielle régionale (maintenant Industrie Canada ou le ministère de l'Industrie) a conclu un accord de subvention de 15 millions de dollars (réduite par la suite à 14,55 millions de dollars) avec une société de capital-risque de travailleurs. Le but de la subvention était d'aider la société à établir, développer, promouvoir, faire fonctionner et placer un fond de capital-risque. Cette subvention devait être versée sur une période de sept ans allant de mai 1988 à mars 1995. Elle n'est pas remboursable à moins que la société manque aux conditions de l'accord.

3.38 Le principal objectif de la société, comme l'avait accepté le Ministère en approuvant la subvention, est de faire des placements dans de petites et moyennes entreprises canadiennes afin de stimuler l'économie et d'encourager la création et la conservation d'emplois.

3.39 Au 31 mars 1994, la société avait obtenu plus de 280 millions de dollars en capital-actions. Environ 11 p. 100 du capital actions a été placé dans des petites et moyennes entreprises canadiennes. Le reste, soit environ 250 millions de dollars, était placé en titres à faible risque portant intérêt. Le niveau d'investissement ne contrevient pas aux termes de l'accord de subvention ni à la loi de l'impôt.

3.40 Questions. Au 31 mars 1994, le ministère de l'Industrie avait fourni 12,75 millions de dollars à la société de capital-risque. Les versements, qui devaient servir à établir et à faire fonctionner un fond de capital-risque, étaient effectués conformément aux termes de l'accord. Le résultat, cependant, a été que cette subvention a fourni une aide gouvernementale, pour faire face aux coûts de démarrage et d'exploitation, à une société qui, au 31 mars 1994, avait fait peu de placements dans des petites et moyennes entreprises canadiennes.

3.41 D'après le Ministère, cette aide financière devait servir à contrebalancer les coûts de démarrage et d'exploitation. Cependant, nous n'avons trouvé aucun élément probant indiquant que le Ministère ait analysé les besoins de la société en dépenses d'exploitation ou envisagé de structurer l'accord de manière suffisamment souple pour que les versements ne soient effectués que lorsque le besoin en était évident. En outre, le Ministère n'a pas évalué les effets escomptés des placements de la société dans des entreprises canadiennes ni inclus d'objectifs de rendement précis dans l'accord.

3.42 Actuellement, la société retire, de ses placements, un revenu supérieur à ses dépenses d'exploitation, et pourtant, aux termes de l'accord de subvention, le Ministère doit continuer de lui fournir une aide financière jusqu'au mois de mars 1995.

3.43 À notre avis, l'accord aurait dû être structuré de manière que l'aide financière ne soit octroyée que dans la mesure où un examen de la situation financière de la société indiquait qu'elle était nécessaire. Notre examen de la situation financière de la société au 31 mars 1994 indique que celle-ci serait en mesure de faire face à ses coûts d'exploitation sans continuer à recevoir l'aide financière du gouvernement.

3.44 Conclusion. À notre avis, le Ministère a manqué de prudence dans sa manière de dépenser les fonds publics. Nous estimons que les accords de ce genre devraient être suffisamment souples pour assurer que l'aide financière n'est versée que lorsqu'elle est nécessaire ou que des objectifs de rendement précis ont été atteints.

Réponse du Ministère : En 1988, le Conseil du Trésor a approuvé l'octroi d'une subvention de 15 millions de dollars, devant être versée sur une période de sept ans, pour appuyer l'établissement d'une société nationale de capital-risque de travailleurs. Le montant et les modalités de la subvention étaient fondés sur une analyse réalisée pour la société par une firme du secteur privé, réputée dans le domaine de l'exploitation d'entreprises de capital-risque.

En mars 1994, la société avait dépensé plus de 16 millions de dollars pour son lancement, son développement et son exploitation. Elle prévoit que ses dépenses s'élèveront à quelque 20 millions de dollars d'ici mars 1995, moment où la subvention doit expirer. Grâce à la subvention, le ratio des frais de gestion de la société est demeuré conforme aux normes de l'industrie, lui permettant d'être concurrentielle et d'attirer des investisseurs.

Industrie Canada considère que la subvention est structurée adéquatement pour répondre tant aux objectifs du gouvernement fédéral qu'aux besoins de la société de capital-risque.

Archives nationales du Canada et Travaux publics et Services gouvernementaux Canada

Construction d'un établissement d'archivage sans souci de l'économie. Les besoins en matière de locaux ne sont pas complètement satisfaits
En tant que composante d'un projet polyvalent visant à répondre aux besoins des Archives nationales du Canada, le nouvel immeuble pour la conservation et la recherche, qui est en cours de construction à Gatineau (Québec), a été conçu pour procurer un environnement sécuritaire pour les précieuses archives du pays. Cependant, à cause de l'emplacement choisi, dans ce qui est prévu comme le futur centre-ville de Gatineau, la conception tient compte de facteurs autres que les exigences fonctionnelles. Des fonds sont dépensés, pour le site et pour la conception, afin de satisfaire des considérations qui dépassent les besoins correspondant au rôle prévu pour l'immeuble. De plus, en dépit d'un investissement total prévu de 107 millions de dollars pour des installations d'entreposage et des laboratoires, l'option retenue par le gouvernement, soit diviser l'établissement et disperser les locaux dans deux endroits, ne résout pas l'un des trois grands problèmes cernés par le Comité des communications et de la culture de la Chambre des communes (voir le paragraphe 3.55).
3.45 Contexte. Pour remédier au fait que plus de 75 p. 100 des archives étaient entreposées dans des conditions ne satisfaisant pas aux normes, le Comité permanent des communications et de la culture de la Chambre des communes a entrepris une étude des locaux des Archives nationales en 1987. Le Comité a cerné trois grands problèmes : le manque de locaux d'entreposage, la dispersion des locaux et les risques liés au déplacement des archives d'un site à un autre, et le fait que les locaux d'entreposage et les laboratoires ne satisfaisaient pas aux normes acceptables. Le Comité a conclu que la situation pouvait avoir des conséquences graves pour le fonctionnement de l'institution et la protection du patrimoine archivistique des Canadiens.

3.46 Le Comité a recommandé au Parlement de faire construire un immeuble qui abriterait toutes les fonctions d'archivage. Une deuxième option était de diviser l'établissement. Ces options avaient été conçues par les Archives nationales dans le cadre de l'ébauche d'un plan d'aménagement à long terme des locaux présentée en 1987.

3.47 En mai 1988, le ministre des Communications a déposé la réponse du gouvernement fédéral aux recommandations du Comité, à savoir l'approbation d'une séparation des installations qui seraient alors situées à deux endroits. D'après la réponse, l'Édifice commémoratif de l'Ouest serait rénové afin qu'on y loge l'administration centrale, les services administratifs, les salles de lecture et de recherche et les aires d'exposition. Les laboratoires et les locaux d'entreposage de la collection patrimoniale seraient installés dans un nouvel établissement satellite situé à l'extérieur du centre de la Région de la capitale nationale.

3.48 D'après le Programme architectural des Archives nationales, il était inacceptable que le public soit obligé de se déplacer entre les installations et, par conséquent, l'Édifice commémoratif de l'Ouest devrait abriter les salles publiques d'exposition et de recherche ainsi que toutes les fonctions administratives. Dans l'installation satellite, on logerait les fonctions de conservation, l'installation principale d'entreposage et les locaux consacrés aux travaux d'archivage, et d'autres locaux pour le soutien.

3.49 En juillet 1989, Travaux publics et Services gouvernementaux Canada a été autorisé par le Conseil du Trésor à commencer les travaux préliminaires de conception pour l'Édifice commémoratif de l'Ouest. Toutefois, en décembre 1989, les travaux ont été arrêtés pour une période de deux ans à cause des restrictions décrétées dans l'administration fédérale. En juin 1993, les Archives nationales ont à nouveau présenté à Travaux publics et Services gouvernementaux Canada une demande pour la rénovation de l'Édifice commémoratif de l'Ouest. L'approbation d'aller de l'avant avec la rénovation n'a pas été donnée.

3.50 Le Conseil du Trésor a accordé l'approbation préliminaire du projet pour la phase I des travaux de construction de l'immeuble de Gatineau (l'installation satellite) en octobre 1990, à un coût de 107 millions de dollars (la phase II qui prévoit des locaux d'entreposage supplémentaires serait réalisée ultérieurement). L'approbation définitive du projet a été donnée en avril 1992. Le budget initial est resté le même, avec un espace utilisable de 23 500 mètres carrés. Le budget total du projet est le suivant : construction, 59,2 millions de dollars; honoraires, éventualités et TPS, 23,1 millions de dollars; terrain (y compris les frais), 6,7 millions de dollars; Archives nationales (gestion du projet, préparation de la collection, aménagements supplémentaires divers, mise en place d'étagères et déménagement), 18,2 millions de dollars. En date de septembre 1994, d'après les gestionnaires du projet, rien n'indique que le budget sera dépassé. (voir la photographie)

3.51 La construction est faite par Travaux publics et Services gouvernementaux Canada. Les Archives nationales seront locataires; il leur incombe de décrire les exigences du programme et d'obtenir, du Conseil du Trésor, l'autorisation d'acquérir des locaux. Le projet est maintenant en cours et la construction devrait être terminée en novembre 1996.

3.52 Étendue et objectifs de la vérification. La vérification a porté sur les stades préliminaires de la construction d'une nouvelle installation à Gatineau pour les Archives nationales du Canada. Plus précisément, nous avons examiné la définition des besoins, l'analyse des options, la définition du projet et les processus de conception et d'examen. Nous n'avons pas vérifié les activités de construction mais nous verrons plus tard s'il serait à propos de le faire.

3.53 La vérification avait pour objectif de déterminer si l'on avait tenu compte des préoccupations du Comité permanent des communications et de la culture, si l'installation construite à Gatineau pour les Archives nationales atteindrait les objectifs du projet et si le projet était mis en oeuvre avec un souci de l'économie et de l'efficience. Nous avons inclus dans notre vérification un examen du projet de l'Édifice commémoratif de l'Ouest, de son incidence sur le programme d'aménagement des locaux des Archives nationales et de la manière dont il appuie le mandat et les objectifs des Archives nationales.

3.54 Question - Les problèmes soulevés par le Comité ne sont pas entièrement réglés. La construction de l'immeuble de Gatineau ne résout pas l'un des trois grands problèmes des Archives nationales cernés par le Comité de la Chambre des communes.

3.55 Le projet de Gatineau vise à régler les problèmes de longue date suivants : assurer les meilleures conditions possibles d'entreposage, fournir de l'espace pour des laboratoires et permettre l'accroissement éventuel de la collection. Toutefois, il ne règle pas complètement le problème du risque inhérent au transport des documents. De plus, le problème que le gouvernement avait soulevé dans sa réponse au rapport du Comité, soit celui de l'espace supplémentaire destiné au public pour des recherches et des expositions, ne peut être réglé étant donné que la décision d'aller de l'avant avec la rénovation de l'Édifice commémoratif de l'Ouest n'a pas été prise.

3.56 L'approbation définitive pour la construction de l'immeuble de Gatineau comprend l'utilisation de quatre immeubles : l'immeuble actuel de la Bibliothèque nationale, l'Édifice commémoratif de l'Ouest qui n'est pas rénové, l'immeuble Renfrew (espace d'entreposage supplémentaire) et le nouvel immeuble de Gatineau. Étant donné la décision de loger les locaux pour le public et les archivistes dans l'Édifice commémoratif de l'Ouest, les documents devront y être apportés des installations d'entreposage. Cependant, les Archives nationales ont reconnu que, quelles que soient les précautions prises pour la sécurité et la manipulation, le transport de documents d'un immeuble à l'autre comporte toujours des risques. Le Comité de la Chambre des communes a également noté, en 1987, que les documents se détérioraient à cause de tels déplacements.

3.57 Dans un effort pour amoindrir le risque, les Archives nationales ont prévu la mise en oeuvre de mesures pour réduire le transport des documents fragiles. L'organisme prévoit également se servir de camions spécialement modifiés et dotés d'un environnement contrôlé. Les Archives nationales déménageront une partie des documents dans l'Édifice commémoratif de l'Ouest. Celui-ci n'est pas rénové, ni doté de salles de recherche ou d'entreposage à environnement contrôlé et de plates-formes de chargement. À notre avis, en dépit des efforts des Archives nationales, le transport des documents mettra toujours ceux-ci en danger.

3.58 Les plans pour le nouvel établissement de Gatineau et la rénovation de l'Édifice commémoratif de l'Ouest ont été entièrement coordonnés, comme deux éléments d'un seul et unique programme. On présumait que les deux installations ouvriraient en même temps. Toutefois, au moment de la vérification, Travaux publics et Services gouvernementaux Canada n'avait pas reçu l'autorisation de commencer la rénovation de l'Édifice commémoratif de l'Ouest. Par suite de ces changements considérables dans les hypothèses de planification, les Archives nationales et Travaux publics et Services gouvernementaux Canada doivent concevoir des plans d'urgence qui pourraient comporter des modifications à l'immeuble de Gatineau.

3.59 Question - Manque de souci de l'économie. D'après la présentation au Conseil du Trésor demandant l'autorisation d'acheter le terrain, le site de Gatineau avait été choisi parce qu'il répondait à tous les critères des Archives nationales. Cependant, nous avons trouvé que plusieurs de ces critères n'étaient pas satisfaits. De plus, nous n'avons trouvé aucun élément probant indiquant que l'on ait procédé à une analyse comparative des huit sites retenus à Gatineau par Travaux publics et Services gouvernementaux Canada en regard des critères. Par ailleurs, bien que l'analyse du site choisi ait révélé que le défaut de correspondre aux critères entraînerait des coûts supplémentaires, ces coûts n'ont pas été établis avant l'achat du terrain, même si les critères contenaient précisément une exigence à cet égard. Nous remarquons que l'on encourt maintenant des coûts liés au choix du site qui n'étaient pas discutés dans la présentation au Conseil du Trésor. Comme il n'y a pas eu d'analyse comparative et que le processus de sélection du site n'a pas été documenté, nous ne pouvons déterminer la raison de ce choix ou si celui-ci était le plus approprié.

3.60 Le choix de ce site a des effets importants. Pour intégrer le nouvel établissement dans le développement proposé pour le centre-ville de Gatineau et maintenir une présence publique importante, il a fallu faire des modifications coûteuses à la conception de l'immeuble. Ces éléments outrepassent les exigences de construction de base et n'améliorent pas tellement la conservation des documents. Le Conseil du Trésor a indiqué le rôle qu'il attribuait à l'établissement de Gatineau en demandant que l'on accorde une place importante aux exigences fonctionnelles. D'ailleurs, un avant-projet de Travaux publics et Services gouvernementaux Canada appuyait ce point de vue en indiquant que le revêtement extérieur et l'aménagement paysager devaient être appropriés pour un laboratoire et une installation d'entreposage, et non pas pour un établissement culturel.

3.61 Le Secrétariat du Conseil du Trésor a été informé que les frais pour construire dans le centre-ville de Gatineau étaient considérés comme minimes, environ 2 millions de dollars; l'installation comprendrait un revêtement extérieur moderne d'entretien facile, ainsi qu'un aménagement paysager du même genre que celui des grands projets fédéraux.

3.62 Le toit sera recouvert d'acier inoxydable et soutenu par des piliers d'acier inoxydable. La conception « bâtiment à l'intérieur d'un bâtiment » signifie une structure de béton entourée d'un mur de verre qui isole, de l'extérieur, l'environnement intérieur contrôlé. À notre avis, ces plans ne concordent pas avec la simplicité promise au Conseil du Trésor. (voir la photographie)

3.63 Au moment de notre vérification, on prévoyait dépenser 4,8 millions de dollars en aménagement paysager et en aménagement du terrain; on prévoyait, entre autres, des marais artificiels dans un cadre semblable à un parc. Étant donné la proximité du centre-ville de Gatineau et d'un quartier résidentiel, on a fait des efforts particuliers pour réduire le caractère imposant du bâtiment et faire en sorte qu'il n'ait pas l'air d'un entrepôt. Par exemple, le terrain autour de l'immeuble sera surélevé (tertre). 

3.64 Le site choisi est trois fois plus vaste que ce qui était prévu pour les phases I et II. Il s'agit d'un terrain de 37,4 hectares (92,4 acres) que l'on a payé 6,6 millions de dollars (y compris les frais), bien qu'on ait eu besoin seulement de 12,8 hectares (31,6 acres). De plus, comme le site est adjacent à un quartier résidentiel, le bâtiment a été situé bien en arrière de la limite du terrain, ce qui entraîne une utilisation inefficiente du terrain.

3.65 L'immeuble de Gatineau est un bâtiment à usage spécial unique, bien qu'il existe quelques projets semblables auxquels on peut le comparer. Nous avons étudié, aux fins de comparaison des coûts totaux, plusieurs installations d'archivage au Canada et aux États-Unis, et avons choisi le projet récemment terminé du National Archives and Records Administration (NARA II) des États-Unis à College Park (Maryland). D'après notre analyse préliminaire, une comparaison coût par unité indiquerait que le projet de Gatineau semble coûter beaucoup plus cher. L'examen de nos constatations, en collaboration avec l'équipe de gestion du projet, a déterminé qu'il faudrait d'autres analyses pour confirmer et expliquer les différences de coûts. Nous avons demandé à Travaux publics et Services gouvernementaux Canada d'entreprendre cette analyse et de nous fournir des explications appropriées. Les Archives nationales et notre Bureau participeront également à cette initiative. Nous sommes d'avis que ces analyses des coûts sont utiles si elles sont faites suffisamment tôt au cours d'un projet et qu'elles peuvent contribuer à trouver des économies possibles dans le reste du projet.

3.66 Conclusion. À notre avis, l'idée originale du Comité et du gouvernement était de fournir aux Archives nationales un espace convenable et moderne d'entreposage des archives, des laboratoires de conservation, des salles pour le public et des salles de recherche. Nous avons conclu que l'immeuble de Gatineau était conçu de manière à fournir un environnement sécuritaire pour les précieux documents d'archives, et qu'il devrait normalement atteindre cet objectif. Cependant, à notre avis, le projet témoigne d'un manque de souci de l'économie parce que des fonds sont dépensés, pour le site et pour la conception, afin de satisfaire à des considérations qui dépassent les besoins correspondant au rôle prévu pour l'immeuble. Le choix de l'emplacement et le souci d'esthétisme ont augmenté les coûts du projet et ont fait que la conception de celui-ci répond à des facteurs autres que les exigences fonctionnelles.

3.67 Par ailleurs, en dépit d'un investissement total de 107 millions de dollars, l'immeuble ne répondra peut-être pas à toutes les préoccupations du Comité de la Chambre des communes concernant le besoin d'espace et de salles de recherche pour le public; les Archives nationales devront encore transporter des documents fragiles, et les chercheurs devront continuer de les consulter dans des conditions qui ne répondent pas aux normes d'archivage.

Réponse des Archives nationales du Canada : Les Archives nationales s'affairent actuellement à régler les problèmes de locaux conformément aux décisions prises par le gouvernement, et dans les limites des budgets approuvés. Les laboratoires et les aires d'entreposage répondront à toutes les normes connues de sécurité, de santé et de conservation à long terme des divers types de documents dont les Archives ont la garde. Le programme adopté et la conception choisie pour l'édifice de Gatineau sont conformes à la décision prise en 1988 de diviser les installations des Archives en séparant les aires d'entreposage et les laboratoires des locaux destinés au public et des bureaux. Les Archives doivent donc transporter des documents d'un endroit à un autre. Cependant, des investissements importants ont été faits afin d'éliminer les risques inhérents au transport des documents. Les risques indiqués dans la vérification n'ont pas fait l'objet d'un examen et les stratégies élaborées par les Archives nationales n'ont pas été examinées en détail. Nous sommes d'avis que les risques liés au transport des documents sont bien moins grands que ceux liés à d'autres activités autorisées, telles que l'examen et l'utilisation des documents par les chercheurs, droit public conféré à tous les Canadiens. Enfin, un manque d'espace au sein de la capitale nationale nécessite, au Canada comme dans la plupart des pays développés, la division des installations des Archives nationales, à cause de la croissance inévitable de leurs collections.

Selon l'observation de vérification, des modifications à l'immeuble de Gatineau auraient dû être envisagées parce que le projet de transformation de l'Édifice commémoratif de l'Ouest a été retardé pour des raisons d'ordre financier; or, il est irresponsable et imprudent sur le plan financier de faire des changements alors que les installations sont à moitié construites; de plus, c'est contraire aux intentions du gouvernement concernant les locaux des Archives.

L'immeuble de Gatineau fournit aux Archives nationales des aires d'entreposage et des laboratoires qui se trouvent relativement près du centre-ville (12 minutes) et il présente un avantage très important : à proximité, il n'y aura que des activités sûres et compatibles, car cet immeuble est situé dans un futur centre-ville. Dans le cas de la plupart des autres emplacements, nous n'avons pas de garantie que leur future utilisation sera conciliable avec la sécurité de nos collections.

Réponse de Travaux publics et Services gouvernementaux Canada : L'achat a été fondé sur l'analyse du terrain de Gatineau, dans laquelle il était déclaré ce qui suit : « ...l'achat du terrain est fondé sur un grand nombre de facteurs positifs et sur l'opinion que les facteurs négatifs peuvent être atténués. » Ce projet a été élaboré en conformité avec les paramètres définis par le Conseil du Trésor et approuvés par ce dernier. La conception et le type de construction conviennent à un immeuble utilitaire et ont été choisis en vue d'assurer la protection à long terme de la collection d'archives, tout en tenant compte des principes d'économie.

En ce qui concerne la déclaration voulant que sur une base comparable des coûts unitaires, le projet de Gatineau semble être beaucoup plus cher par rapport au projet NARA II, nous croyons qu'il faudra attendre la fin de l'étude pour savoir lequel des deux projets coûte le plus cher.

Revenu Canada

La question portant sur les sociétés d'immeuble en copropriété, que nous avions soulevée dans notre Rapport de 1992, n'est pas réglée
En 1992, nous avons signalé que Revenu Canada permet aux sociétés d'immeuble en copropriété de gagner un revenu en intérêt non imposable dont profitent leurs membres, les propriétaires d'unités d'immeubles en copropriété.
3.68 Contexte. La circulaire d'information 79-7 de Revenu Canada énonce que, même si les sociétés d'immeuble en copropriété ne peuvent être considérées comme des organisations à but non lucratif exemptes d'impôt, Revenu Canada est disposé à ne pas imposer l'intérêt gagné sur les fonds d'exploitation ou de réserve de ces sociétés, à condition que ces fonds soient proportionnés aux fins pour lesquelles ils ont été créés.

3.69 L'exonération de l'intérêt gagné sur les fonds d'exploitation et de réserve des sociétés d'immeuble en copropriété profite indirectement aux propriétaires d'unités d'immeubles en copropriété. En effet, les propriétaires d'habitations autres que des unités d'immeubles en copropriété doivent payer de l'impôt sur tout intérêt gagné sur des fonds mis de côté pour l'entretien de leur habitation; ils sont par le fait même traités de façon injuste par rapport aux propriétaires d'unités d'immeubles en copropriété.

3.70 En 1992, Revenu Canada nous a dit étudier le statut de ces sociétés d'immeuble en copropriété dans l'optique de la Loi. En juillet 1994, Revenu Canada nous a également appris qu'il avait amorcé une étude approfondie de cette pratique, y compris l'examen de différentes lois provinciales, et qu'il avait élaboré des recommandations provisoires. Il nous a également dit avoir communiqué avec le Canadian Condominium Institute et avec l'Association of Condominium Managers of Ontario dans le but de connaître leur opinion, mais que ces consultations avaient été retardées. Revenu Canada a reçu récemment les commentaires de ces organismes.

3.71 Le Canada compte des centaines de milliers d'unités d'immeubles en copropriété. Une étude menée par la Société canadienne d'hypothèques et de logement dans la région métropolitaine de Toronto (qui comprend les municipalités régionales de Metro, de York et de Peel, ainsi que certaines parties des régions de Durham et de Halton) a révélé qu'il existait environ 163 800 unités résidentielles en copropriété dans cette seule région.

3.72 Question. Bien que Revenu Canada ait entrepris certaines activités, notamment des consultations et de la recherche, il n'a pas pour autant résolu la question en modifiant sa circulaire d'information ou son évaluation. À notre avis, même si Revenu Canada a entrepris une étude de la question, cela ne le décharge pas de son obligation de résoudre la question.

Réponse de Revenu Canada : Nous comptons terminer nos consultations auprès de tous les intervenants d'ici la fin du mois de janvier 1995. Nous pourrons alors éclaircir toutes les questions liées à l'imposition de l'intérêt gagné par les sociétés d'immeuble en copropriété et mettre en branle, si nécessaire, des processus visant à modifier l'application, par Revenu Canada, de la loi en matière d'imposition de l'intérêt gagné par les sociétés d'immeuble en copropriété.