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1994 — Rapport du vérificateur général du Canada

Chapitre 22 — Affaires étrangères et Commerce international Canada — Gestion et contrôle financiers

Points saillants

Introduction

Mandat

Dépenses ministérielles

Organisation et ressources

Infrastructure de gestion financière

Nos vérifications précédentes de la gestion et du contrôle financiers au Ministère (1987-1993)

Objectif, étendue et méthode de la vérification

Observations

Suivi des recommandations du Comité permanent des comptes publics

Résultats de notre suivi actuel

Fonction de contrôleur

Le Ministère a pris des mesures pour renforcer la fonction de contrôleur
Quelques facteurs influant sur la fonction de contrôleur
Nécessité de renforcer la fonction de contrôleur dans les missions
Autres méthodes envisageables

Gestion des biens

Contexte
Progrès depuis 1987
Désignation de la Direction générale des biens comme organisme de service spécial
La Direction générale des biens se dote d'une capacité de fonctionner comme un organisme de service spécial
Il existe des possibilités importantes de réaliser des économies

Directives sur le service extérieur

Contexte
Progrès depuis 1989
Les directives sur le service extérieur restent complexes
Les dépenses reliées aux directives sur le service extérieur sont en augmentation
Plusieurs facteurs contribuent à la hausse des dépenses reliées aux directives sur le service extérieur

Technologie de l'information

Contexte
Il faut clarifier les mécanismes de reddition de comptes
Surveillance future

Fonction de vérification interne

Il convient d'étendre la portée des vérifications internes
Le rôle du Comité de vérification et d'évaluation

Conclusions

Vérificateur général adjoint : Richard B. Fadden
Vérificateur responsable : Vinod Sahgal

Points saillants

22.1 En 1993-1994, Affaires étrangères et Commerce international Canada (le Ministère) a consacré 1,4 milliard de dollars à ses programmes de promotion et de défense des intérêts canadiens et à la prestation de services aux Canadiens se trouvant au pays ou à l'étranger. Les législateurs ainsi que notre Bureau expriment depuis longtemps des préoccupations au sujet de la prudence, de la probité, de la gestion et du contrôle des finances de ces programmes. Nous avons entrepris cette vérification pour voir jusqu'à quel point le gouvernement se soucie de ces préoccupations.

22.2 Depuis notre dernière vérification approfondie de cet aspect des activités du Ministère, en 1987, de nombreuses améliorations ont été apportées à la gestion et au contrôle des finances dans plusieurs secteurs. Des efforts notables ont été déployés en ce sens ces deux dernières années. Par exemple, on a renforcé le système comptable et l'on est plus sensible au fait que les coûts sont un élément important de la prise de décisions. Cela devrait aboutir à l'établissement d'un lien entre les coûts et les résultats.

22.3 Mais la guerre n'est pas encore gagnée. D'autres progrès s'imposent dans de nombreux secteurs. Le Ministère sait que cela exigera des efforts soutenus pendant un certain temps, notamment un leadership résolu pour faire en sorte que la gestion et le contrôle des finances soient acceptés comme une priorité de gestion par tous les services du Ministère dans le monde entier.

22.4 Il est certainement possible d'assurer une prestation plus économique des programmes et services du Ministère grâce à la technologie de l'information, à un style de gestion plus axé sur les résultats et à une réforme des méthodes de gestion des biens et des indemnités du service extérieur par le Ministère et le Conseil du Trésor.

22.5 On pourrait y parvenir en renforçant, dans les cas opportuns, la délégation de pouvoirs du Conseil du Trésor au Ministère.

22.6 Nous avons l'intention de surveiller l'évolution de la situation dans les domaines préoccupants.

Introduction

Mandat

22.7 La mission d'Affaires étrangères et Commerce international Canada (le Ministère) est de faire connaître, de promouvoir et de défendre les intérêts du Canada et les valeurs communes des Canadiens; d'aider les Canadiens à mieux connaître et comprendre le monde extérieur, et de servir les Canadiens au pays et à l'étranger.

22.8 Les pouvoirs du Ministère sont issus de la Loi sur le ministère des Affaires extérieures. Le ministre des Affaires étrangères gère le mandat global du programme avec le ministre du Commerce international. Au niveau sous-ministériel, la haute direction du Ministère comprend le sous-ministre des Affaires étrangères, le sous-ministre du Commerce international et le sous-ministre associé des Affaires étrangères. Les ministres sont également appuyés par la secrétaire d'État à l'Amérique latine et l'Afrique et par le secrétaire d'État à l'Asie-Pacifique. (On trouvera un organigramme du Ministère à la pièce 22.1 ).

22.9 Le Ministère représente le Canada dans 146 localités de 98 pays partout dans le monde. Il a 111 missions, auxquelles s'ajoutent 35 bureaux satellites.

22.10 Les pouvoirs et fonctions du ministre des Affaires étrangères sont énoncés dans la Loi sur le ministère des Affaires extérieures, qui dispose notamment que le ministre :

  • « coordonne les orientations données par le gouvernement du Canada aux chefs des missions diplomatiques et consulaires du Canada;
  • assure la gestion des missions diplomatiques et consulaires du Canada;
  • assure la gestion du service extérieur. »
22.11 La Loi sur le ministère des Affaires extérieures dispose par ailleurs qu'un « chef de mission assure la direction et la gestion du poste pour lequel il est accrédité et contrôle l'activité officielle des ministères et organismes fédéraux dans le pays, la division de pays ou l'organisation internationale auprès desquels il est accrédité ». Les chefs de mission sont accrédités par le gouverneur en conseil.

22.12 Le chef de mission doit rendre compte de toutes les activités de sa mission. Dans ce contexte, le poste à l'étranger est un microcosme du gouvernement du Canada. Les agents de programme et le personnel administratif en poste à l'étranger relèvent directement du chef de mission, lequel rend compte aux sous-ministres à Ottawa de la prestation des programmes et de la gestion de sa mission.

22.13 Le Ministère fournit un soutien administratif et opérationnel (services communs) aux autres ministères et organismes représentés à l'étranger, comme l'Agence canadienne de développement international (ACDI), le ministère de la Citoyenneté et de l'Immigration et le ministère de la Défense nationale. Les autres ministères et organismes du gouvernement du Canada ont une présence à l'étranger qui n'est pas négligeable : plus de la moitié de tous les agents de programme oeuvrant pour le Canada à l'étranger s'occupent des programmes d'autres organisations.

22.14 L'appui du Ministère consiste à fournir des services de gestion des biens immobiliers et du matériel, et des services connexes; à gérer le personnel de soutien recruté localement; à gérer la technologie de l'information et les installations de communication; à gérer les dossiers; et à fournir des services de sécurité, de soutien financier, de personnel et de soutien administratif aux employés et à leurs familles.

22.15 Selon les estimations du Ministère, la prestation de services communs aux autres ministères par les missions a coûté 176 millions de dollars en 1993-1994. Ce chiffre équivaut à 20 p. 100 des dépenses de fonctionnement totales du Ministère, mais ne comprend pas de quote-part au titre des frais généraux de l'Administration centrale, comme nous l'expliquons au paragraphe 22.67.

Dépenses ministérielles

22.16 Les dépenses du Ministère sont passées de 982 millions de dollars en 1988-1989 à 1 421 millions en 1993-1994, ce qui représente une hausse de 439 millions en dollars courants, soit 45 p. 100, en cinq ans. Comme le montre la pièce 22.2 , la part de cette augmentation attribuable à la hausse des subventions et contributions a été de 292 millions de dollars. La hausse des subventions et contributions s'explique dans une grande mesure par les facteurs suivants :

  • participation du Canada à des activités de maintien de la paix et adhésion aux Nations Unies (132 millions de dollars);
  • contributions d'aide à l'Europe centrale et de l'Est et à l'ex-Union soviétique (84 millions de dollars);
  • contributions relatives à l'adhésion à d'autres organisations internationales et sommes versées à la Société Radio-Canada au titre de Radio Canada International (74 millions de dollars).
22.17 Le reste de l'augmentation, soit 147 millions de dollars, s'explique à la fois par une hausse de 151 millions de dollars des dépenses de fonctionnement et une baisse de 4 millions de dollars des dépenses d'immobilisations. Selon le Ministère, la hausse des dépenses d'exploitation s'explique essentiellement par l'inflation ayant touché à la fois les salaires et les activités du Ministère à l'étranger. Le Ministère précise par ailleurs que l'accroissement de la charge de travail et le coût des nouvelles initiatives de politiques ont été compensés par des compressions budgétaires de 100 millions de dollars dans les dépenses de fonctionnement actuelles et de 40 millions de dollars de transferts de programmes à d'autres ministères du gouvernement.

Organisation et ressources

22.18 Le processus de décision au sein du Ministère est fortement concentré à l'Administration centrale à Ottawa. Les secteurs géographiques et le Secteur des services ministériels assurent l'orientation et le soutien nécessaires aux missions pour la mise en oeuvre à l'étranger des politiques et des programmes.

22.19 Il existe deux catégories de missions à l'étranger :

  • Les missions bilatérales sont accréditées auprès de pays donnés et sont structurées de manière fonctionnelle. On trouve dans cette catégorie les grandes missions qui gèrent la gamme complète des programmes, concernant par exemple les relations politiques, le commerce, l'immigration et l'ACDI, ainsi que des missions plus modestes qui sont spécialisées dans certains de ces domaines.
  • Les missions multilatérales servent quant à elles les intérêts canadiens auprès d'organisations internationales données, comme les Nations Unies, l'Organisation de coopération et de développement économique et l'Organisation du Traité de l'Atlantique Nord.
22.20 En 1994, Affaires étrangères et Commerce international Canada a employé 8 183 équivalents temps plein partout dans le monde, soit 2 433 à l'Administration centrale et 5 750 à l'étranger. Les équivalents temps plein à l'étranger comprennent le personnel canadien (1 127) et le personnel recruté localement (4 623).

22.21 Rétrospectivement, on constate que le recours au personnel recruté localement a augmenté dans les missions à l'étranger, alors que le nombre d'employés canadiens y a diminué. On trouvera à la pièce 22.3 des données sur l'évolution de la répartition du personnel employé à l'étranger, pour tous les ministères, au cours des cinq dernières années. Durant cette période, le nombre d'employés canadiens à l'étranger a baissé d'environ 300, et le nombre d'employés recrutés localement a augmenté d'environ 200. Toutefois, cela ne correspond pas à une réduction nette du personnel de tous les ministères, mais plutôt au renvoi à l'Administration centrale de personnes qui étaient en poste à l'étranger pour certains organismes, comme l'ACDI.

22.22 Sur le plan géographique, le personnel du Ministère en poste à l'étranger est réparti entre cinq grandes régions. La plus grande proportion se trouve en Europe, où il y a 26 p. 100 de tout le personnel canadien et local. Le Canada a 36 missions et bureaux dans 30 pays européens. Viennent aussi l'Asie et le Pacifique (25 p. 100), l'Afrique et le Moyen-Orient (20 p. 100), l'Amérique latine et les Antilles (14 p. 100) et les États-Unis (12 p. 100). Les 3 p. 100 restants sont postés dans diverses organisations internationales.

22.23 De plus, d'autres ministères du Canada occupent à l'étranger 637 personnes du Canada et 27 personnes recrutées localement. Selon les estimations du Ministère, 1 246 des employés recrutés localement sont affectés aux programmes d'autres ministères.

22.24 Environ la moitié de l'effectif du Ministère, soit 4 048 équivalents temps plein, assure la prestation de services communs au Canada et à l'étranger. Les services communs comprennent des activités telles que l'administration, les finances et la gestion des ressources humaines et des biens. On trouvera à la pièce 22.4 une ventilation du personnel des programmes et des services communs du Ministère entre l'Administration centrale et l'étranger. Il y a 2 717 équivalents temps plein qui fournissent des services communs à l'étranger, dont 2 340 ont été recrutés localement et 377, au Canada. Les services communs à l'étranger appuient les programmes du Ministère et des autres ministères fédéraux.

22.25 On trouve en tout temps à l'étranger le tiers des agents du service extérieur du Ministère recrutés au Canada. De ce fait, le Ministère a besoin de personnel permutant, c'est-à-dire prêt à servir à l'étranger. Les deux tiers de tout le personnel recruté au Canada sont classés dans la catégorie du personnel permutant.

22.26 En moyenne, les employés recrutés au Canada sont postés à l'étranger pour une période de trois ans. Les conditions d'affectation dans certaines missions permettent des cycles de deux ans; le quart du personnel canadien à l'étranger oeuvre dans de telles missions. Les 75 p. 100 restants ont des affectations de trois ans ou quatre ans.

22.27 Les missions et bureaux canadiens sont classés selon le degré de difficulté des conditions de vie locales. Il existe six niveaux de difficulté, allant de zéro (minimum) à cinq (maximum). Les facteurs de difficulté, comme l'isolement, le climat, la rareté des services médicaux et la violence ou l'hostilité, sont tous évalués par un comité interministériel des missions difficiles. On trouvera à la pièce 22.5 le nombre de missions et bureaux correspondant à chaque degré de difficulté en juin 1994. Sur les 146 missions et bureaux, 56 étaient considérés comme des postes de difficulté zéro.

Infrastructure de gestion financière

22.28 On trouvera à la pièce 22.6 l'organisation de la fonction financière du Ministère, qui illustre où se situent les agents financiers principaux et leurs relations avec le sous-ministre adjoint, Gestion ministérielle (agent financier supérieur), l'agent financier supérieur à temps plein et les secteurs de programme. Cet organigramme montre que les parties concernées par la fonction financière sont nombreuses, aussi bien à l'Administration centrale que dans les missions à l'étranger. Il indique par ailleurs la portée considérable des activités relevant de l'agent financier supérieur et la portée restreinte des responsabilités opérationnelles de l'agent financier supérieur à temps plein.

Nos vérifications précédentes de la gestion et du contrôle financiers au Ministère (1987-1993)

22.29 Les questions de prudence et de probité, ainsi que la faiblesse de la gestion et du contrôle des finances, sont des thèmes de préoccupation constants des rapports de notre Bureau et du Bureau de l'inspecteur général du Ministère. Les bureaux de vérification d'autres pays, incluant les États-Unis, l'Australie, la France et la Grande-Bretagne, ont soulevé des préoccupations semblables au sujet de leurs propres services extérieurs. Il semble que les ministères des affaires étrangères connaissent encore tous des problèmes systémiques dans ces domaines qui n'ont pas encore été résolus. La question qui se pose est donc de savoir quelle priorité devrait être accordée à la gestion et au contrôle des finances au sein de l'environnement du service extérieur.

22.30 Nous avons publié dans notre Rapport de 1987 les résultats de notre dernier examen exhaustif des services administratifs communs du Ministère. Nous disions alors qu'il était indispensable d'apporter des améliorations dans des secteurs tels que la gestion et le contrôle des finances, la gestion des biens immobiliers, les directives sur le service extérieur, les télécommunications, ainsi que la vérification interne et l'évaluation des programmes.

22.31 Dans notre rapport de suivi de 1989, nous indiquions que les progrès avaient été lents dans la mise en oeuvre des principaux changements devant être apportés aux procédés et systèmes pour résoudre les problèmes constatés en 1987. Le Ministère a répondu que les retards s'expliquaient notamment par des facteurs sur lesquels il n'exerce aucun contrôle, comme la décentralisation vers les missions à l'étranger du programme de prestation de l'aide.

22.32 En vertu de l'article 10 de la Loi sur le vérificateur général , nous sommes tenus d'adresser au président du Conseil du Trésor un rapport circonstancié des cas constituant à notre avis une rétention irrégulière de deniers publics. Conformément à cette disposition, nous avons adressé en 1990 une note au président du Conseil du Trésor pour exprimer notre préoccupation devant l'absence de contrôle financier des avances consenties aux employés du Ministère. Nous ajoutions que nos vérifications des dernières années concernant la gestion et le contrôle des finances du Ministère nous portaient à croire qu'il était nécessaire d'examiner attentivement le rôle, les pouvoirs et l'organisation des agents financiers supérieurs du Ministère, ainsi que le soutien accordé à la fonction financière. La même année, nous avions signalé dans notre rapport au Parlement la nécessité d'améliorer les mécanismes de contrôle des sommes avancées aux employés.

22.33 Nous surveillons depuis 1990 les efforts déployés par le Ministère à ce sujet. Notre observation générale pendant la période 1990-1992 fut que des progrès étaient réalisés mais qu'il était encore trop tôt pour en mesurer toute l'incidence. Pendant ce temps, le Ministère a poursuivi la mise en oeuvre de plusieurs mesures destinées à améliorer la gestion et le contrôle de ses finances, en prévoyant qu'elles produiraient en temps voulu les résultats souhaités.

22.34 En 1993, suite au nombre croissant de rapports sur des cas de gaspillage et d'abus au sein du Ministère, nous avons intensifié notre surveillance tout en nous préparant pour la présente vérification.

22.35 Notre surveillance nous a portés à tirer les conclusions provisoires suivantes à la fin de 1993 :

  • Le Ministère déployait beaucoup d'efforts pour tenter de corriger certains des problèmes connus de comptabilité et de contrôle.
  • Le Ministère avait mis en place des procédures exhaustives de dépistage des carences dans les missions canadiennes en matière d'administration financière.
  • Le Ministère mettait l'accent sur certaines vieilles questions internes de reddition de comptes.
  • Il était cependant difficile de dire si les initiatives du Ministère étaient efficaces pour éliminer les causes profondes de ses problèmes de gestion et de contrôle des finances.
  • Le lien entre les coûts et les résultats n'était pas une caractéristique dominante du système d'information de gestion du Ministère.

Objectif, étendue et méthode de la vérification

22.36 Objectif. Le premier objectif de cette vérification était de savoir si des améliorations de fond durables ont été apportées à la gestion et au contrôle des finances au Ministère.

22.37 Étendue. Cela exigeait deux niveaux distincts mais connexes de vérification. Le premier niveau était destiné à vérifier dans quelle mesure le Ministère avait mis en oeuvre les recommandations formulées par le Comité permanent des comptes publics dans son Neuvième rapport à la Chambre des communes (Avances accordées aux employés du ministère des Affaires étrangères) de 1990. Le Comité avait publié ce rapport suite à l'audience qu'il avait tenue sur le Rapport de 1990 du vérificateur général.

22.38 Le deuxième niveau de vérification consistait à évaluer la qualité de l'intendance des ressources confiées au Ministère par le Parlement, en mettant l'accent sur la fonction de contrôleur de la gestion. Pour ce faire, nous nous sommes penchés sur les domaines suivants : la gestion des biens, les directives sur le service extérieur, la technologie de l'information, et les fonctions de vérification interne et d'évaluation des programmes.

22.39 Voici les principales questions traitées pendant cette vérification :

  • Fonction de contrôleur : Le Ministère a-t-il besoin d'une fonction de contrôleur plus étoffée?
  • Gestion des biens : Quels avantages précis tire le contribuable de l'organisme de service spécial mis sur pied pour gérer de façon rentable le vaste inventaire de biens du Ministère dans ses missions?
  • Directives sur le service extérieur : Les problèmes constatés depuis longtemps au sujet de la surveillance des coûts et de la complexité des directives ont-ils été résolus?
  • Technologie de l'information : Le recours à la technologie de l'information permet-il de rehausser la productivité et la qualité des services dispensés par le Ministère?
  • Vérification interne : Est-il nécessaire de renforcer davantage cette fonction?
22.40 Méthode. Afin de mieux comprendre les mécanismes de contrôle financier des missions et les procédures correspondantes, et aussi d'obtenir l'avis des chefs de mission et de leurs gestionnaires de programme sur la conception de cette vérification, nous nous sommes rendus à l'étranger dans dix missions.

22.41 Nous n'avons effectué aucune vérification particulière des missions, nous nous sommes plutôt fiés aux résultats des vérifications internes du Ministère. Les résultats des vérifications internes effectuées depuis de nombreuses années font clairement ressortir l'importance du rôle de l'Administration centrale dans la résolution de maintes carences constatées dans les missions en matière de gestion et de contrôle des finances. L'un des éléments essentiels de notre démarche a été de tirer parti du travail antérieur de notre Bureau et du Bureau de l'inspecteur général du Ministère, ce dernier visitant presque chaque mission une fois l'an.

22.42 Nous avons consacré l'essentiel de notre travail à l'infrastructure actuelle de l'Administration centrale du Ministère en matière de gestion et d'administration des finances, et à son incidence sur les activités du Ministère et des missions. Nous avons accordé une attention spéciale à l'examen des mesures en cours ou envisagées par le Ministère pour résoudre ses vieux problèmes de gestion et de contrôle des finances.

22.43 L'une de nos préoccupations essentielles a également été d'examiner l'aptitude du Ministère à sensibiliser ses employés à l'importance des coûts et à favoriser l'efficience. Nous avons encouragé le Ministère à chercher et à diffuser des informations sur les meilleures pratiques en la matière, et nous avons mené avec lui une étude conjointe sur certaines directives sur le service extérieur. À cette occasion, nous avons étudié comment certains organismes publics et privés semblables du Canada et d'autres pays fixent les indemnités de leurs employés en poste à l'étranger. Nous avons l'intention de communiquer les résultats de cette étude au Ministère en temps opportun.

Observations

Suivi des recommandations du Comité permanent des comptes publics

22.44 En 1990, le Comité permanent des comptes publics a consacré une audience à notre note de vérification de 1990 intitulée « Nécessité de mieux contrôler les avances accordées aux employés ». Nous avions indiqué dans cette note que notre préoccupation concernant les avances consenties aux employés n'était qu'un exemple de plusieurs problèmes issus de l'absence de mécanismes sains de gestion financière et de l'absence de personnel financier et administratif qualifié au Ministère.

22.45 Nous étions convaincus qu'il fallait entreprendre un examen exhaustif du rôle, des pouvoirs et de l'organisation des agents financiers supérieurs du Ministère et de l'appui démontré à la fonction financière de ce Ministère. En outre, le vérificateur général du temps avait dit au Comité que « le Ministère doit aussi se pencher très sérieusement sur l'attitude de ses employés en matière de gestion financière. »

22.46 Le Neuvième rapport à la Chambre des communes, publié par le Comité en décembre 1990, contenait cinq recommandations destinées au Ministère. On trouvera à la pièce 22.7 le résumé de ces recommandations et notre analyse des mesures prises par le Ministère à leur sujet.

Résultats de notre suivi actuel
22.47 Le Ministère a pris des mesures pour remédier aux carences de ses mécanismes de contrôle et de procédures comptables, notamment en ce qui concerne le contrôle des avances consenties aux employés, la perception des loyers des employés, et la comptabilité financière par les missions. Il s'est également efforcé d'améliorer le recrutement et la formation d'agents financiers qualifiés à l'Administration centrale et dans le missions.

22.48 Tout cela est encourageant, certes, mais il est difficile de dire si ces améliorations seront durables ou si les causes profondes (examinées ci-après) de maints problèmes du Ministère ont été vraiment réglées.

22.49 L'efficacité des nombreux changements, processus et procédures récemment mis en oeuvre sur le plan organisationnel ne pourra se vérifier qu'au bout d'un certain temps. L'amélioration durable des systèmes dépend de la manière dont les sous-chefs du Ministère et le Conseil du Trésor s'attaqueront aux facteurs suivants qui nuisent à la qualité de la gestion et du contrôle des finances.

22.50 Les responsabilités ne sont pas toujours très claires. Par exemple, lorsque les loyers mensuels (les parts des frais de logement) ne sont pas payés pendant plusieurs mois, qui a la responsabilité d'en rechercher le paiement? Certes, c'est à l'employé qu'il appartient de payer son loyer à temps, mais son superviseur à la mission devrait certainement être tenu de rendre compte à propos des employés récalcitrants. De même, qui est responsable si le prélèvement du loyer n'est pas effectué à temps à l'Administration centrale? Le service des finances? Le service du personnel? Ou un autre service? Il y a lieu d'établir clairement les responsabilités respectives de chacun et, dans la mesure du possible, de confier à un seul interlocuteur le soin d'intervenir en cas de problème.

22.51 Les transactions et les systèmes comptables qui les appuient sont complexes du point de vue administratif. Le caractère unique de maintes avances comptables, conjugué au nombre et à la complexité des transactions correspondantes, risque parfois d'exiger une approche différente de celle utilisée par d'autres entités gouvernementales. Par exemple, il est difficile de respecter l'exigence du Conseil du Trésor voulant que l'on rende compte des avances de voyage au plus tard dix jours ouvrables après la fin du voyage. L'expérience a montré que cette exigence est difficile à respecter au Ministère; peut-être serait-il possible de simplifier le système pour essayer de la respecter? Le gouvernement pourrait examiner comment maintes organisations internationales modernisent leurs systèmes en ayant recours à l'informatisation, aux cartes de crédit et à un barème simplifié d'indemnités de voyage quotidiennes. Par exemple, la Société pour l'expansion des exportations utilise un système intégrant ces éléments.

22.52 En ce qui concerne les directives sur le service extérieur, nous convenons que le Ministère pourrait difficilement en simplifier les procédures comptables. Il n'exerce en effet, dit-il, aucun contrôle sur la complexité intrinsèque des directives sur le service extérieur puisque ce sont le Secrétariat du Conseil du Trésor et les syndicats qui en sont largement responsables. Nous reviendrons en détail sur cette question dans la partie de ce rapport consacrée aux directives sur le service extérieur.

22.53 La dispersion géographique est une caractéristique particulière du Ministère qui influe sur son fardeau administratif. Étant donné les pressions exercées pour l'ouverture de nouvelles missions, il est d'autant plus essentiel de faire des efforts pour pallier les conséquences administratives qui découlent de la dispersion géographique. Pour tenter d'alléger le fardeau administratif, le Ministère a délégué plus de pouvoirs aux missions en matière de contrôle et de procédures de comptabilité dans des domaines tels que le règlement des avances comptables; il a aussi mis en place les systèmes FINEX (un système mondial intégré d'informations financières) et SIGNET (un système informatisé de messagerie pour tout le Ministère).

22.54 L'attitude des employés devra changer. En dernière analyse, c'est l'employé lui-même, quel que soit son niveau, qui doit contribuer à améliorer la gestion et le contrôle des finances. Si l'employé ne se comporte pas de manière à appuyer sans réserve l'amélioration du contrôle financier, aucune des mesures prises par le Ministère au sujet de ses « systèmes » n'aura d'effet durable.

22.55 En résumé, bien que certaines améliorations aient été apportées aux procédures de contrôle de la gestion financière, leur durabilité n'est pas encore garantie.

Fonction de contrôleur

22.56 Dans sa définition de la gestion, du contrôle et de la reddition de comptes dans le secteur des finances, le Conseil du Trésor entérine l'idée que tous les gestionnaires sont des fiduciaires de ressources publiques, et il exige qu'ils rendent compte de leur utilisation de ces ressources. Les gestionnaires des programmes ont un rôle important à jouer à cet égard, tout comme les agents financiers. Le Contrôleur général du Canada a défini la fonction de contrôleur en disant qu'il s'agit « des procédés administratifs dont toute organisation a absolument besoin pour :

  • gérer les risques financiers;
  • comprendre les répercussions financières des décisions avant qu'elles ne soient prises;
  • bien observer les opérations financières et les résultats de toutes les décisions financières et en rendre dûment compte;
  • se protéger contre la fraude, la négligence, la violation des règles et des principes financiers et la perte de biens. »
22.57 Nous avons décrit dans notre Rapport de 1992 (Chapitre 4 - Le changement et le contrôle au sein du gouvernement fédéral) le concept de « contrôle » au sens le plus large, qui est d'instaurer les conditions qui permettent d'atteindre les objectifs. Le contrôle est officialisé de plusieurs façons, notamment par des énoncés de mission, des buts et des objectifs, des politiques et des procédures, des normes et des rapports d'information. Le contrôle est officieux lorsque son influence s'exerce au plan de l'éthique, des valeurs, de la confiance ou d'un engagement et un état d'esprit axé sur les résultats. C'est en assurant un bon équilibre entre le contrôle officiel et le contrôle officieux que l'on obtient un contrôle global efficace. Nous avons de plus affirmé qu'un contrôle sain, au gouvernement, signifie avoir un degré raisonnable de certitude que les normes de rendement convenues seront atteintes dans un contexte de probité, d'optimisation des ressources et d'observation des autorisations législatives.

22.58 Dans notre Rapport de 1993 (Chapitre 6 - La réforme de la fonction publique du Canada et les enseignements tirés de pays choisis), nous indiquions qu'un « thème important de Fonction publique 2000 est la délégation accrue de pouvoirs, des organismes centraux aux ministères et, au sein de ces derniers, aux employés jusqu'au palier le plus bas possible. »

22.59 La fonction de contrôleur exprime autant un état d'esprit et le souci de contrôler les deniers publics et les dépenses (de la part de tous les employés et pas seulement des agents financiers) qu'un ensemble d'attentes et de techniques de gestion approuvées. Bien que ce soit généralement à l'agent financier supérieur que l'on attribue la tâche d'élaborer et de maintenir la fonction de contrôleur dans l'organisation, et bien que celui-ci soit souvent appelé « le contrôleur », il est clair que ce sont les gestionnaires prenant les décisions qui doivent assumer la responsabilité du risque de gestion.

22.60 Les sous-chefs et les gestionnaires à tous les paliers du Ministère ont le devoir de veiller à l'existence d'une fonction de contrôleur saine dans leur centre de responsabilité. La fonction de contrôleur n'est pas facultative. Elle est essentielle pour atteindre les objectifs et pour s'acquitter des responsabilités fiduciaires confiées par le législateur.

Le Ministère a pris des mesures pour renforcer la fonction de contrôleur
22.61 Le Ministère a pris des mesures dans plusieurs domaines pour améliorer ses méthodes de gestion financière. Par exemple, il a mis sur pied en 1992 un Institut canadien du service extérieur pour dispenser une formation permanente dans divers domaines, notamment la gestion et le contrôle des finances. Le programme de pré-affectation pour les chefs de mission, mis sur pied par l'Institut, en est à sa deuxième année. Près de 60 nouveaux chefs de mission ont suivi ce programme d'apprentissage participatif et de discussion axé sur leurs responsabilités à l'étranger, sur les problèmes typiques des missions (dont bon nombre concernent les finances et l'administration) et sur les priorités du gouvernement.

22.62 La fonction de contrôleur dans les missions exige également que celles-ci bénéficient des services d'agents administratifs qualifiés et compétents. Le Ministère a pris des mesures pour améliorer le calibre de ses agents administratifs à l'étranger, en améliorant ses programmes de recrutement et de formation.

22.63 Une autre de ces initiatives, et c'est peut-être la plus visible, a été la vérification interne des missions. Plus de 200 vérifications ont été effectuées ces deux dernières années. Elles ont permis non seulement d'identifier des possibilités d'amélioration précises mais aussi d'envoyer dans toutes les missions du monde le message clair et constant qu'il est impératif de renforcer l'administration et le contrôle des finances au sein du Ministère.

22.64 La sensibilisation aux coûts est de plus en plus répandue dans le Ministère. Le Secteur des services ministériels a récemment pris des mesures pour mieux connaître le coût total de la prestation de bon nombre de ses services, ainsi que les facteurs qui influent sur ce coût. Voilà peut-être un premier pas vers le renforcement de la fonction de contrôleur au niveau ministériel. Par exemple, cela devrait permettre de communiquer aux chefs de mission le coût total de la prestation des programmes et activités à l'étranger, de façon à renforcer les efforts actuellement déployés pour améliorer le processus d'évaluation du rendement et, en fin de compte, la reddition de comptes par les chefs de mission pour des résultats mesurables. En ce qui concerne les autres ministères, on pourrait leur facturer les coûts dont ils sont responsables dans les missions à l'étranger. Cela pourrait rehausser la responsabilité, la transparence et, peut-être, l'efficience. Nous convenons que cela entraînerait une certaine hausse des frais administratifs.

22.65 Jusqu'à tout récemment, le Ministère ne dégageait pas le coût de la prestation de services à l'étranger aux autres ministères et ne produisait pas de rapport à ce sujet. Début 1994, toutefois, il s'est doté d'un modèle de calcul des coûts offrant la possibilité de ventiler les coûts entre les diverses activités. Lorsqu'il aura en permanence des informations plus exactes sur le coût de ses propres activités, il sera mieux à même d'évaluer la rentabilité de ces dernières.

22.66 L'élaboration de ce modèle de calcul des coûts constitue un premier pas important vers l'instauration d'une véritable culture de sensibilisation aux coûts totaux. L'une des premières applications du modèle a été d'identifier les coûts prévisibles des activités à l'étranger en 1993-1994. Les résultats de ce travail ont ensuite servi à négocier avec les autres ministères leurs parts respectives de la compression du budget du Ministère pour 1994-1995 et après. À en juger d'après les réactions du Secrétariat du Conseil du Trésor et des autres ministères fédéraux, le Ministère estime que le modèle de calcul des coûts a permis d'atteindre de manière satisfaisante l'objectif de sa première application.

22.67 D'autres mesures devront être prises pour obtenir des informations exhaustives sur les coûts totaux et assurer une divulgation et des décisions correctes. Ainsi, dans le calcul du coût des activités à l'étranger, on ne tenait pas compte de certains coûts de prestation des programmes à l'Administration centrale, par exemple dans le domaine des finances et de l'administration. La répartition de tous les frais généraux pourrait aboutir au calcul d'une somme supplémentaire de 40 à 100 millions de dollars au titre des services fournis aux autres ministères. À l'heure actuelle, on estime que ces services ont coûté 176 millions de dollars en 1993-1994. Le Ministère nous dit qu'il reste déterminé à étendre l'application du modèle à l'ensemble de son budget. Il a également l'intention de transformer le modèle en une base de données de façon à en accroître l'exactitude et l'utilité pour l'analyse, la planification et les rapports des programmes.

22.68 L'Administration centrale a également amélioré ses mécanismes de contrôle comptable dans des secteurs tels que la perception et le recouvrement des avances comptables et des parts de frais de logement. Depuis quelques années, le Ministère utilise un système mondial intégré d'informations financières (FINEX). L'évolution de ce système d'informations financières comptables vers un système complètement intégré d'information de gestion financière vient de commencer et permettra peut-être au Ministère d'obtenir plus rapidement des informations de meilleure qualité pour appuyer un processus efficace de prise de décisions financières.

22.69 L'Administration centrale vient d'achever une étude sur l'allégement des rapports qui étaient un fardeau particulièrement lourd pour les petites missions. L'étude a fait ressortir de nombreux rapports qui ne sont plus nécessaires ou d'autres qui peuvent être simplifiés. Le Ministère prend actuellement des mesures à ce sujet. Par exemple, sur les 121 rapports que doivent actuellement produire les missions, 12 ont été éliminés dans toutes les missions, et 13 autres ont été éliminés et 16 simplifiés dans les petites missions.

Quelques facteurs influant sur la fonction de contrôleur
22.70 Selon les cadres du Ministère, la part de leur budget sur laquelle ils exercent une influence directe pour contrôler les hausses de coûts est minime. Par exemple, disent-ils, le niveau des services de soutien aux autres ministères, le montant des contributions au maintien de la paix et à d'autres activités, et le coût d'adhésion aux organisations internationales ne relèvent pas de leurs pouvoirs discrétionnaires. Les décisions relatives à ces dépenses, lesquelles représentent quelque 550 millions de dollars du budget total du Ministère, qui est de 1 420 millions pour 1994-1995, sont prises par les instances politiques. Ce commentaire, peut-être au demeurant tout à fait exact, n'entame en rien à nos yeux l'obligation pour le Ministère de gérer ses fonds en ayant le souci voulu de la prudence, de la probité et de l'optimisation des ressources. On trouvera une illustration à l'appui de cette opinion au chapitre 21 du présent rapport, consacré à la gestion des contributions d'aide technique à l'Europe de l'Est et à l'ex-Union soviétique.

22.71 Le Ministère affirme par ailleurs qu'il n'exerce aucune influence directe sur la hausse de ses dépenses d'exploitation qui est attribuable à l'inflation à l'étranger et aux fluctuations du dollar canadien. À notre avis, cependant, le Ministère peut revoir l'ampleur de ses activités dans les pays où les coûts et l'inflation sont élevés, et apporter les redressements qui s'imposent.

22.72 On a toujours privilégié dans le service extérieur les compétences en politique étrangère plutôt que celles en gestion financière. Depuis quelques années, la situation s'est quelque peu rééquilibrée suite aux contraintes financières, aux progrès de la technologie de l'information et à un plus grand souci d'obtenir des résultats mesurables. Il ne suffit plus aujourd'hui de savoir élaborer de bonnes politiques, il faut aussi avoir de bonnes compétences en gestion. Le Ministère a adopté un nouveau système d'évaluation du rendement individuel qui reflète l'accent nouveau mis sur les compétences en gestion.

22.73 La réorientation récente des priorités exigera une fonction de contrôleur renforcée. Le Ministère s'est déjà engagé dans cette voie en mettant sur pied un Comité de gestion des programmes, composé des sous-ministres et du sous-ministre adjoint de la Gestion ministérielle, et chargé d'approuver toutes les dépenses de plus de 100 000 $ en tenant compte des questions de gestion des ressources et des politiques générales.

22.74 Le Ministère estime que le Conseil du Trésor est toujours mêlé de près dans la micro-gestion de ses activités. Notre examen de 48 des 50 mémoires adressés par le Ministère au Conseil du Trésor en 1993-1994 a révélé plusieurs exemples de ce point de vue. Par exemple, il a fallu demander une autorisation pour des dépenses aussi routinières que la sous-traitance de services d'entretien à Tokyo, la location de chambres d'hôtel à Vancouver et le remboursement du salaire d'une personne du secteur privé participant à un programme d'échange avec le Ministère. Cela perpétue ce sentiment de micro-gestion par un organisme externe au Ministère. Dans ce contexte, il est difficile d'instaurer une culture axée sur les résultats.

Nécessité de renforcer la fonction de contrôleur dans les missions
22.75 La fonction de contrôleur doit devenir une valeur essentielle de chaque gestionnaire, y compris de chaque chef de mission. Dans le contexte du service extérieur, cela exige que l'on fasse preuve de souplesse pour adapter les procédures d'exploitation aux circonstances locales. Comme les gestionnaires et les employés recrutés au Canada changent régulièrement de poste tous les deux à quatre ans, l'instauration d'une culture commune favoriserait la continuité lors des permutations de personnel.

22.76 La fonction de contrôleur dans les missions s'améliore peu à peu. Voici quelques méthodes qui permettraient de l'améliorer encore plus :

  • Premièrement, il faut instaurer au sein du Ministère une culture du résultat. On ne trouve dans les objectifs des missions aucune définition précise des produits, résultats ou accomplissements attendus, mesurables par rapport aux coûts engagés.
  • Deuxièmement, il convient de mieux sensibiliser le personnel aux coûts. Les chefs de mission ne connaissent pas le coût total réel des activités de leur mission. Bien des coûts assumés par l'Administration centrale pour les missions ne se retrouvent pas dans le budget des missions. À titre d'exemple, il y a les frais généraux assumés par l'Administration centrale. Or, cela constitue une part importante du coût de gestion d'une mission. Conscient du problème, le Ministère poursuit l'amélioration de son système de calcul des coûts et renforce son système financier (FINEX) afin de fournir ces données à ses gestionnaires.
  • Troisièmement, la responsabilité du contrôle des coûts exige des pouvoirs idoines. Des chefs de mission nous ont dit qu'ils ont peu à dire dans bon nombre de décisions concernant les programmes des autres ministères qu'ils sont censés superviser. Si les principales décisions touchant les autres ministères présents à l'étranger relèvent des gestionnaires de ces derniers, qu'est-ce que le chef de mission est censé superviser?
  • Quatrièmement, certains chefs de mission devraient offrir un meilleur exemple à leur personnel. Le Bureau de l'inspecteur général du Ministère a souligné qu'il est important que les chefs de mission fassent continuellement preuve de leadership et d'intérêt en matière de gestion financière, et qu'ils donnent l'exemple à leur personnel en ce qui concerne les valeurs et l'éthique des dépenses.
  • Cinquièmement, les agents administratifs des missions et leurs employés doivent avoir le calibre, les connaissances et l'expérience voulus pour que les employés respectent des normes adéquates de prudence et de probité. Pour rehausser leur efficacité, le Ministère va transformer les agents administratifs des missions en agents du service extérieur, dans le cadre d'une initiative plus générale de restructuration du système de classification du service extérieur.
22.77 Le chef de mission et l'agent administratif de la mission doivent travailler en équipe pour assurer une fonction de contrôleur efficace. Muter en même temps le chef de mission et son agent administratif risque de perturber considérablement la bonne marche de la mission. Dans une mission importante et en pleine expansion dans un pays en voie de développement, le Ministère a muté simultanément le chef de mission et son agent administratif pendant l'été de 1994 - alors qu'il aurait peut-être dû y avoir un écart d'au moins un an entre les deux. À notre connaissance, il n'y a aucune politique au Ministère à ce sujet.

Autres méthodes envisageables
22.78 L'un des aspects fondamentaux de la fonction de contrôleur, dans n'importe quelle organisation, est l'attitude et le comportement du personnel. Il est essentiel d'instaurer une culture collective renforçant le souci des deniers publics et la sensibilisation au coût total des décisions. Nous croyons que le Ministère devrait renforcer la fonction de contrôleur en rehaussant la sensibilisation aux coûts dans tous ses domaines d'activité.

22.79 Cette vérification nous a permis de repérer certains facteurs clés qui influent sur la sensibilisation aux coûts à tous les paliers du Ministère ( pièce 22.8 ). Celui-ci aurait peut-être intérêt à les examiner attentivement.

22.80 Le Ministère encourage ses chefs de mission à retenir les idées utiles qui peuvent émaner d'autres ministères étrangers. Le gouvernement pourrait peut-être aussi se tourner vers d'autres gouvernements pour trouver des façons d'améliorer la fonction de contrôleur. Il pourrait commencer en examinant certaines méthodes adoptées en Australie et en Nouvelle-Zélande.

22.81 Expérience australienne. Dans le cadre de son programme d'amélioration de la gestion financière, le gouvernement australien a retenu le principe de la « dévolution », qui consiste à donner plus de marge de manoeuvre aux gestionnaires pour gérer leurs ressources afin d'atteindre les objectifs établis par le gouvernement. La dévolution a pris la forme d'une structure moins centralisée et d'une reddition de comptes accrue aux ministres, au législateur et au public en matière de rendement. De plus, les règles budgétaires ont été modifiées de façon à permettre aux ministères de gérer plus souplement, en fonction des priorités approuvées, les fonds qui leur sont octroyés, une fois que les dépenses administratives sont approuvées par le législateur. Ainsi, les chefs de mission australiens ont le pouvoir de reporter des fonds sur le budget de fonctionnement de l'année suivante, ou d'en emprunter à même ce budget. Cela leur donne plus de manoeuvre pour gérer leurs missions de manière plus rentable.

22.82 Expérience néo-zélandaise. De même, des modifications ont été apportées à la Public Finance Act de la Nouvelle-Zélande pour donner plus d'autonomie aux unités opérationnelles du ministère des Affaires étrangères. Le Ministère jouit de vastes pouvoirs quant à la manière dont seront dépensés les fonds qui lui sont attribués, à condition qu'il puisse donner le coût de ses activités et mesurer ses résultats. Dans ce système, les gestionnaires sont parfaitement conscients de leur responsabilité ainsi que des ressources financières requises pour atteindre leurs objectifs de rendement. L'existence d'objectifs de rendement et de résultats souhaités par le gouvernement élimine tout doute sur ce que chacun doit faire ou ne pas faire. Le Ministère évalue ses missions deux fois l'an, en mettant l'accent sur le rendement des chefs de mission du point de vue du coût d'obtention des objectifs précis de leur mission.

22.83 En résumé, la nécessité de renforcer la fonction de contrôleur mérite une attention continue.

Gestion des biens

Contexte
22.84 Selon les estimations du Ministère, la valeur des propriétés de l'État sous sa gouverne dans le monde se situait en 1992-1993 entre 2 milliards et 3 milliards de dollars. Le loyer annuel, taxes comprises, des propriétés louées par l'État à l'étranger était évalué à 133 millions de dollars.

22.85 Le Ministère fournit des bureaux et un logement à ses employés et aux employés d'autres ministères en poste à l'étranger. La Direction générale des biens, qui est un service du Ministère, gère ces propriétés au nom du Ministère.

22.86 Le Directeur général des biens relève du sous-ministre adjoint de la Gestion ministérielle, qui est responsable des grandes décisions concernant les biens. La Direction générale est chargée de la planification, de l'analyse et de la reddition de comptes concernant les biens stratégiques, ainsi que de la liaison avec le Conseil du Trésor, les autres ministères et le secteur privé en ce qui concerne les biens immobiliers. Elle gère également le Programme d'investissement à long terme, l'achat et la location de chancelleries et de logements de fonction, les projets importants de rénovation de propriétés, et les besoins des autres ministères en matière de biens immobiliers.

22.87 Plusieurs autres entités importantes collaborent avec la Direction générale au sujet des décisions concernant les biens immobiliers à l'étranger. Les secteurs géographiques font connaître leurs besoins en la matière, fournissent aide et informations à la Direction générale, et gèrent les propriétés à l'étranger; c'est-à-dire qu'ils gèrent la location des logements du personnel, le paiement des loyers et l'entretien ordinaire. Ils délèguent les pouvoirs requis aux chefs de mission, lesquels jouent un rôle essentiel pour déterminer leurs besoins immobiliers et fournir des données sur les propriétés locales afin de les intégrer au système mondial d'informations sur les biens de la Direction générale. Les autres ministères établissent leurs besoins immobiliers à l'étranger et collaborent avec la Direction générale pour y répondre.

22.88 La responsabilité des décisions concernant les grandes dépenses en capital est partagée entre la Direction générale des biens, les secteurs géographiques et les missions. Lorsque des besoins immobiliers sont recensés et font l'objet d'un accord entre toutes ces parties, on les intègre au Programme d'investissement à long terme. Ce programme est approuvé annuellement par le Comité ministériel de gestion des programmes.

22.89 Les dépenses d'immobilisations et de fonctionnement du Ministère concernant les biens immobiliers pour 1988-1989 et 1993-1994 sont indiquées à la pièce 22.9 . On constate qu'elles ont augmenté de 20 p. 100 pendant cette période de cinq ans. Il y a toutefois eu des variations importantes à la hausse et à la baisse pendant cette période.

Progrès depuis 1987
22.90 Nous avions affirmé en 1987 qu'il conviendrait de définir plus précisément les rôles et responsabilités relatifs à la budgétisation et à la surveillance des coûts globaux des locaux du Ministère, ainsi qu'au respect des normes en matière de locaux. Le fait que les rôles et responsabilités ont été mal définis a engendré dans le passé des faiblesses dans le processus de planification des locaux et dans la surveillance ponctuelle des coûts des logements du personnel et du respect des normes, ainsi que des retards dans l'émission de lignes directrices à l'intention des missions.

22.91 Nous avions donc recommandé au Ministère :

  • de définir et de communiquer clairement les rôles et responsabilités en matière de planification et de surveillance des besoins en locaux;
  • d'améliorer encore son processus de planification des locaux en veillant à ce que les intrants du Programme d'investissement à long terme résultent d'une révision systématique des propriétés actuelles, des besoins en locaux et des coûts;
  • de demander au Conseil du Trésor de relever la limite de son pouvoir d'acquisition de biens immobiliers, et de lui donner le pouvoir d'utiliser le produit de la vente de biens immobiliers pour l'acquisition d'autres biens destinés au même usage.
22.92 Nous disions en 1989, dans notre rapport de suivi de cette vérification, que les progrès du Ministère avaient été lents dans la mise en oeuvre de ces recommandations. Nous constations également que la gestion des biens immobiliers à l'étranger se faisait toujours de manière réactive, c'est-à-dire que la planification des besoins restait inadéquate.

22.93 Suite à la nomination d'un nouveau directeur général des biens en 1992, plusieurs mesures ont été mises en oeuvre pour améliorer l'efficience de la gestion des biens immobiliers du Ministère dans le monde entier. On a ainsi :

  • précisé les rôles et responsabilités en matière de gestion des biens;
  • réorganisé la Direction générale en fonction de ses principaux secteurs d'activité : planification stratégique des biens, mise en oeuvre des projets, et services aux missions;
  • renforcé un système d'exécution des projets;
  • amélioré les communications entre la Direction générale et les secteurs géographiques;
  • adopté, en collaboration avec les missions, un plan de gestion des biens pour chaque mission;
  • apporté des changements importants aux systèmes d'information de gestion des biens;
  • utilisé des méthodes différentes de financement des transactions foncières;
  • élaboré un plan de recrutement et de formation des ressources humaines de la Direction générale.
Désignation de la Direction générale des biens comme organisme de service spécial
22.94 Début 1993, le Ministère demandait au Conseil du Trésor le droit de transformer la Direction générale des biens en organisme de service spécial, ce qui lui fut accordé (à compter du 1er juillet 1993). Son objectif était de permettre à la Direction générale de fonctionner davantage comme une entreprise. La Direction générale est censée simplifier et moderniser ses méthodes dans le but de réduire ses coûts et de fournir des locaux et des installations rentables.

22.95 L'approbation du Conseil du Trésor comprend deux éléments clés. Elle accorde à la Direction générale le pouvoir, en principe, de conserver et de réinvestir les recettes issues de la vente, de la location et de la sous-location des biens immobiliers. En revanche, elle ne lui donne pas l'entier pouvoir de dépenser dans les années futures les recettes issues de l'année courante. En outre, elle prévoit une période de transition de 20 mois pendant laquelle la Direction générale obtiendra progressivement tous les pouvoirs d'un organisme de service spécial au sein du Ministère. À notre avis, ces deux éléments hausseront directement l'aptitude de la Direction générale à gérer les biens d'une manière rentable.

22.96 Le Secrétariat du Conseil du Trésor estime que le réinvestissement du produit de la vente des biens excédentaires est essentiel pour une gestion stratégique des biens. Considérant cependant les objectifs actuels de réduction du déficit et de maîtrise des dépenses, il exige que le Ministère y contribue par le truchement d'une quote-part du produit net de la vente de ses biens. Le dilemme auquel sont confrontés le Ministère et le Secrétariat consiste donc à contribuer de manière adéquate à cet engagement tout en réinvestissant suffisamment de recettes pour permettre au Ministère de répondre à ses besoins en locaux à l'étranger en respectant des critères de rentabilité.

22.97 En outre, le Conseil du Trésor a donné son approbation de principe au plan d'activité transitoire pour 1993-1994 et 1994-1995, mais en l'assortissant de réserves importantes : le Ministère n'aura pas droit à la totalité du produit des ventes mais seulement à une quote-part qui sera calculée chaque année en fonction des capacités financières de l'ensemble du gouvernement, et il pourra y avoir généralement accès vers la fin de l'exercice financier par le truchement d'un budget supplémentaire. Cela limite donc la marge de manoeuvre du Ministère, sur le plan temporel et sur le plan financier. Si ces réserves deviennent permanentes, elles risquent d'entraver l'aptitude de la Direction générale à gérer de manière rentable ses biens immobiliers.

La Direction générale des biens se dote d'une capacité de fonctionner comme un organisme de service spécial
22.98 Nous croyons qu'une gestion efficace de biens immobiliers exige notamment une organisation bien structurée et dotée du personnel requis pour la prestation efficace des services, des objectifs de rendement pertinents et quantifiables pour mesurer la rentabilité des activités, et un accès à des informations complètes, exactes et opportunes pour la gestion immobilière.

22.99 La Direction générale s'est déjà attaquée à ces exigences. Par exemple, elle achève la restructuration de ses opérations en fonction de ses principaux domaines d'activité. Elle a cependant encore plus à faire.

22.100 Les cadres de la Direction générale savent qu'ils ont besoin d'un personnel très bien formé pour atteindre leurs objectifs, et ils ont indiqué que des projets de formation sont prévus dans les secteurs suivants :

  • formation complémentaire des gestionnaires de portefeuille sur les techniques de gestion et d'analyse des investissements;
  • formation complémentaire des agents de projets en gestion de projets;
  • formation complémentaire du personnel responsable des services de soutien des missions (passation de marchés, entretien et expédition) afin que la prestation de ces services soit plus directement axée sur les besoins du client.
22.101 Les cadres de la Direction générale nous ont dit que certains objectifs de rendement ont déjà été établis en termes généraux pour mesurer la rentabilité des activités :

  • maintenir à 31 millions de dollars pendant les années à venir les affectations budgétaires de base du Programme d'investissement à long terme (contre une moyenne de 43 millions de dollars pendant les cinq années précédentes);
  • financer les dépenses actuelles et futures du Programme d'investissement à long terme, de plus de 300 millions de dollars, au moyen de trois méthodes principales : affectations budgétaires de 155 millions de dollars; produit de la vente et de la location de biens immobiliers; et nouveaux arrangements financiers comprenant des appels de fonds auprès du secteur privé;
  • réduire les frais de location actuels.
22.102 Nous croyons qu'il faudrait également envisager d'autres indicateurs quantifiables pour mesurer le succès de la Direction générale et juger de son évolution vers une gestion des biens plus axée sur la rentabilité. On pourrait utiliser à cette fin, par exemple, les frais d'hébergement à l'étranger par employé et le coût au mètre carré des bureaux fournis.

22.103 Un consultant en informatique a récemment examiné tous les systèmes d'information de gestion des biens immobiliers du Ministère et a notamment conclu :

  • qu'il conviendrait d'élaborer un plan exhaustif de gestion des informations;
  • qu'il conviendrait de rehausser la qualité des informations fournies et la rapidité de présentation;
  • que les outils actuels de traitement des informations ne répondent pas encore tous aux normes de SIGNET.
22.104 Les cadres de la Direction générale ont avalisé les grandes lignes du rapport du consultant et ont mis sur pied un groupe de travail pour en appliquer les recommandations. Des objectifs précis ont été fixés au sujet de plans d'informatisation à court terme et à long terme.

Il existe des possibilités importantes de réaliser des économies
22.105 Des économies importantes pourraient être réalisées dans quatre domaines particuliers : l'aliénation des biens, la sous-utilisation des biens, les frais de location et les logements de fonction.

22.106 Aliénation des biens. La Direction générale a constaté, dans le cadre de son Programme d'investissement à long terme, que plusieurs propriétés, d'une valeur totale de 146 millions de dollars, étaient trop vastes ou sous-utilisées. Deux événements récents ont montré que certaines propriétés pourraient être vendues : la récente centralisation de l'ACDI et le regroupement des bureaux d'immigration de plusieurs missions dans une seule mission régionale.

22.107 La Direction générale indique également que des propriétés pourraient être vendues suite à la décision du gouvernement de fermer certaines missions et suite à certaines décisions d'aliénation particulières prises par le Conseil du Trésor. Ces facteurs ont entraîné une modification des besoins en locaux du Ministère dans plusieurs villes étrangères.

22.108 Nous nous interrogeons sur le temps qu'il faudra pour réaliser des économies. L'aliénation de biens peut être une procédure longue et complexe à cause de la nature des marchés à l'étranger. Les propriétés du Ministère sont dispersées dans le monde entier mais les décisions d'aliénation sont prises à Ottawa, ce qui amène certains délais. Dans certains pays, il peut être difficile d'obtenir des évaluations adéquates et il faut l'autorisation du ministère de la Justice pour retenir les services d'avocats à l'étranger. De plus, à moins que le Ministère puisse avoir la garantie d'obtenir les budgets d'immobilisations nécessaires pour remplacer certaines propriétés coûteuses, la vente de ces dernières pourrait prendre du temps. Dans le passé, certaines ventes ont été fort lentes. Par exemple, plusieurs propriétés situées à Port of Spain, Canberra et Dar-es-Salaam et dont la vente avait été approuvée respectivement en 1989, 1990 et 1991 n'ont pas été vendues avant le milieu de 1994. En 1994-1995, 26 propriétés ont été vendues pour un total de 14 millions de dollars. Presque toutes avaient fait l'objet d'une décision de vente après janvier 1993, ce qui montre que les ventes sont assez rapides. Quoi qu'il en soit, le Ministère continue d'essayer d'améliorer cette situation.

22.109 Propriétés sous-utilisées. À mesure qu'une organisation évolue, ses besoins changent. Le Ministère achète des propriétés à l'étranger depuis plusieurs décennies. Certaines ont pris beaucoup de valeur mais ne sont pas utilisées au mieux de leur potentiel commercial. Selon la Direction générale, il existe plusieurs propriétés de grande valeur, notamment des résidences officielles, à Brasilia, Kuala Lumpur, New Delhi et Tokyo qui pourraient être mieux utilisées. Nous encourageons le Ministère à poursuivre ses efforts pour réaliser des économies en ce sens.

22.110 Frais de location. Il serait également possible au Ministère de réduire les frais de location de ses propriétés dans le monde. Un moyen serait d'acheter ou de construire des locaux. Selon les cadres de la Direction générale, ceci permettrait de réduire les frais de location; des réductions de 2,3 millions de dollars en 1994-1995, lesquelles atteindraient 11 millions de dollars en 1998-1999. On doit se rappeler, toutefois, que la propriété de biens entraînent des coûts, tels des intérêts, de l'amortissement et de l'entretien. On doit tenir compte de ceux-ci dans tout calcul d'économies nettes qui peuvent en résulter. D'autres moyens comprennent la réduction du parc de locaux loués et la renégociation des baux là où le marché se prête à des baisses de loyer (ce qui permettrait d'économiser environ 1 million de dollars par an); et la mise en location de certains bureaux actuellement vacants, pour une économie de 650 000 $ par an. Depuis le 1er octobre 1993, la mission canadienne de Jakarta a réduit ses besoins en bureaux de 16 p. 100, suite à la centralisation des activités de l'ACDI, ce qui a permis de réduire le loyer annuel de 118 000 $ environ. Des possibilités semblables existent à Bangkok, Lagos et Lusaka.

22.111 Logements de fonction. Les logements de fonction désignent les résidences du personnel à l'étranger comprenant des pièces réservées aux fonctions de représentation. En règle générale, ces résidences sont plus vastes et plus coûteuses que les autres. Début 1994, le Ministère a modifié ses critères d'admissibilité pour les logements de fonction. La réaction préliminaire des missions porte à croire que cela permettra de réaliser des économies notables.

22.112 En résumé, nous croyons qu'il est essentiel de donner plus de latitude à la Direction générale en matière de réinvestissement du produit des ventes si l'on veut assurer son succès. Toutefois, celle-ci doit démontrer sa volonté de réaliser des économies en fixant et en atteignant des objectifs de rendement quantifiables dont elle pourra être tenue responsable, et en poursuivant ses efforts actuels de restructuration et de formation.

Directives sur le service extérieur

Contexte
22.113 Les directives sur le service extérieur (DSE) sont destinées à fixer la rémunération supplémentaire et les modalités d'emploi du personnel en poste à l'étranger. Elles sont publiées sous forme de directives depuis 1969 suite à une étude intensive du Secrétariat du Conseil du Trésor et de responsables du Ministère sur les besoins particuliers des employés du service extérieur. Avant 1969, la rémunération supplémentaire était accordée sous forme d'indemnités dont l'origine remontait à 1907 et qui furent officialisées en 1962 dans le Règlement sur le service extérieur .

22.114 Les directives sur le service extérieur, de pair avec le salaire, visent à assurer le recrutement et le maintien en fonctions de personnes qualifiées pour servir efficacement à l'étranger en leur offrant dans la mesure du possible une compensation pour la variation des conditions de travail à l'étranger. Les modalités d'application des directives sont énoncées dans le texte même des DSE, lesquelles sont publiées par le Secrétariat du Conseil du Trésor et administrées par le Ministère à la fois pour ses propres employés et pour certains autres fonctionnaires en poste à l'étranger.

22.115 Les directives reposent sur trois principes :

1) Le principe de la comparabilité , en vertu duquel les employés en poste à l'étranger devraient être en mesure de maintenir un niveau de vie qui ne soit ni plus ni moins favorable que s'ils travaillaient au Canada. Par exemple, ils devraient avoir accès à une qualité comparable de logement, de scolarisation des personnes à charge et de soins de santé.

2) Le principe de l'incitation et de l'encouragement , en vertu duquel on estime qu'il est important d'offrir des indemnités supplémentaires pour inciter les employés à accepter des postes à l'étranger. Ce principe correspond à quatre éléments : la prime de service à l'étranger, l'indemnité différentielle de mission, l'option du congé de service à l'extérieur, et l'aide au déplacement pour le service à l'extérieur.

3) Le principe de l'exécution du programme , qui vise à permettre aux employés à l'étranger d'exécuter les tâches qui leur sont attribuées, par exemple en faisant payer par l'employeur leurs frais de déménagement.

22.116 Nous avions indiqué dans notre Rapport de 1987 que le Ministère devrait tenter de simplifier les DSE pour les rendre plus faciles à appliquer. Le Ministère avait répondu qu'il faisait des efforts en ce sens. Nous avions dit aussi qu'il devrait mieux surveiller le coût des DSE et le respect de leurs dispositions, et nous lui avions recommandé de comparer les coûts réels aux budgets et d'améliorer les procédures de surveillance. Le Ministère était d'accord.

22.117 Nous avions également exprimé des doutes quant aux procédures employées pour vérifier si les DSE atteignaient bien les objectifs énoncés, et nous avions recommandé au Secrétariat du Conseil du Trésor de vérifier à intervalles réguliers si les DSE atteignaient leurs objectifs, et de faire rapport à ce sujet.

22.118 En 1989, nous avions dit que les progrès réalisés dans la mise en oeuvre de nos recommandations étaient lents. Le Ministère nous avait répondu qu'il y avait eu des retards pour comparer les coûts aux budgets. Nous avions également souligné que la simplification des DSE était une question que le sous-ministre jugeait très sérieuse.

Progrès depuis 1989
22.119 Le Ministère a pris plusieurs mesures pour donner suite à nos préoccupations. Dès 1989, il a entrepris l'examen de certaines directives par le truchement d'un comité directeur. Plusieurs recommandations ont été soumises à l'examen conjoint de l'employeur et des employés. Certaines des propositions ont fait partie de la révision des DSE en 1993, par exemple celles concernant le recours à des avances non comptables.

22.120 En même temps, le Ministère s'est penché, avec le comité, sur diverses possibilités de simplification du système des DSE. Le comité a formulé plusieurs propositions, mais il y a eu peu d'effet.

22.121 Le Ministère a préparé et distribué un Guide du service extérieur afin d'aider les employés et le personnel administratif des missions à appliquer les DSE. Il réorganise actuellement ses services du personnel et des finances pour rationaliser les fonctions administratives, et il étudie des méthodes d'automatisation des DSE pour qu'elles soient plus faciles à appliquer.

22.122 En outre, le Ministère a commencé à tenir un registre des interprétations des DSE pour consultation ultérieure. Il dispense par l'entremise de l'Institut canadien du service extérieur un cours sur l'application des DSE et il participe à un groupe de travail interministériel qui est saisi des questions d'administration des DSE.

22.123 Ces efforts du Ministère sont positifs et louables. Cependant, ils ne répondent pas complètement aux préoccupations que nous exprimons depuis longtemps sur la complexité des directives sur le service extérieur, dont on peut d'ailleurs se faire une idée d'après l'épaisseur du document en question. Avant de devenir des directives négociées avec les représentants du personnel, le Règlement de 1967 sur le service extérieur contenait une centaine de pages. Aujourd'hui, les DSE en contiennent plus de 450.

Les directives sur le service extérieur restent complexes
22.124 Le Ministère et le Conseil du Trésor ont été incapables de résoudre le problème de la complexité des DSE. Le nombre de parties en cause et la complexité du processus de changement ont entravé les progrès en ce sens.

22.125 Le Ministère ne peut agir unilatéralement. D'autres ministères et organismes sont concernés par les directives, à savoir le Conseil du Trésor, le Secrétariat du Conseil du Trésor et les représentants des employés au Conseil national mixte, le ministère de la Défense nationale, la Gendarmerie royale du Canada, l'Agence canadienne de développement international et le ministère de la Citoyenneté et de l'Immigration.

22.126 Qui peut apporter des modifications aux directives? En dernière analyse, c'est le Conseil du Trésor, à titre d'employeur, qui est responsable des DSE en vertu de la Loi sur la gestion des finances publiques . Depuis 1967, année du début de la négociation collective dans la fonction publique, la rémunération versée aux employés en poste à l'étranger, qui était auparavant fixée par consultation, fait l'objet de négociations au sein du Conseil national mixte qui ressemblent à des négociations collectives, à quelques différences près. Par exemple, les ententes provisoires négociées entre le Secrétariat du Conseil du Trésor et les représentants des employés n'ont pas à être ratifiées par l'ensemble de ces derniers. Le Conseil national mixte est une tribune au sein de laquelle l'employeur et les employés, ces derniers étant représentés par leurs agents de négociation, peuvent discuter de propositions de changements et parvenir à des ententes sur la teneur des DSE.

22.127 Tous les trois ans, on révise les DSE et on modifie s'il y a lieu le montant des indemnités et des avantages sociaux. Lorsque les parties s'entendent, les modifications sont intégrées au texte des DSE et elles sont exécutoires pour les deux parties. Le président du Conseil du Trésor a le pouvoir d'approuver les modifications apportées aux DSE suite aux recommandations du Conseil national mixte.

22.128 Il convient de souligner que d'autres gouvernements et des entreprises du secteur privé que nous avons consultés utilisent une méthode différente pour fixer les avantages consentis aux employés en poste à l'étranger. Nous avons constaté qu'ils demandent couramment l'avis des employés sur les indemnités, mais que les consultations ne débouchent pas sur des ententes exécutoires, comme c'est le cas pour les DSE. Par exemple, si le souci d'économie devient prioritaire, l'employeur garde le pouvoir de modifier le montant des indemnités en fonction des circonstances.

22.129 Il conviendrait non seulement de hausser la qualité des informations financières utilisées pour les négociations, mais aussi de renforcer l'assurance que l'employeur négocie dans un but d'optimisation des ressources. Cette garantie est d'autant plus importante qu'il convient de protéger l'intégrité d'un processus exigeant la participation de personnes occupant des postes permutants pour établir la position de négociation de l'employeur. Certes, ces personnes apportent à la négociation leur connaissance concrète des problèmes, ce qui est valable, mais le fait qu'elles peuvent s'attendre à obtenir un autre poste à l'étranger pourrait donner l'impression qu'elles sont à la fois juge et partie.

22.130 C'est au Ministère qu'il appartient d'interpréter et d'appliquer les directives. Il a peu de latitude quant aux paiements pertinents. En ce sens, il joue plus un rôle d'exécutant qu'un rôle de contrôleur. La majeure partie du coût total des DSE dépend de formules de calcul prédéterminées offrant peu de possibilités d'interprétation ou de réduction des coûts. Les directives s'appliquent ou non selon que l'employé respecte ou non les conditions établies, la responsabilité du Ministère étant simplement de veiller à ce que ces conditions sont respectées.

Les dépenses reliées aux directives sur le service extérieur sont en augmentation
22.131 Il importe à nos yeux de résoudre les problèmes de complexité et de coût des DSE. Le coût des indemnités versées aux employés en poste à l'étranger ne cesse d'augmenter, sans faire l'objet d'une révision adéquate qui devrait permettre à l'employeur d'avoir connaissance de tous les coûts, des tendances en la matière et des facteurs influant sur les coûts et les tendances.

22.132 Le ministère des Affaires étrangères et du Commerce international reçoit les affectations parlementaires relatives à la rémunération versée aux employés canadiens en poste à l'étranger au titre des DSE dont il assure l'administration. On trouvera à la pièce 22.10 le coût total des indemnités versées par le Ministère pour le service à l'étranger.

22.133 En 1988-1989, les dépenses reliées aux indemnités ont atteint 112 millions de dollars pour 2 087 employés canadiens en poste à l'étranger, soit en moyenne 53 666 $ par personne. Cinq ans plus tard, en 1993-1994, elles s'élevaient à 145 millions de dollars pour 1 764 employés canadiens à l'étranger, soit en moyenne 82 200 $ par personne. Si l'on ajoute à ce chiffre près de 7 millions de dollars de frais administratifs, on peut estimer le coût total à 152 millions de dollars.

22.134 Les dépenses du Ministère reliées aux DSE ont augmenté chaque année en moyenne de 9 p. 100 par employé depuis l'exercice 1988-1989. Le Ministère a dû assumer des hausses de dépenses importantes au titre de plusieurs DSE, comme le montre la pièce 22.11 .

22.135 L'examen des directives révèle une hausse importante des dépenses au chapitre des indemnités différentielles de mission (missions difficiles), de l'éducation des personnes à charge, de l'aide aux déplacements et de l'option du congé. Ces quatre éléments constituent à eux seuls 9,4 millions des 12 millions de dollars d'accroissement du coût des indemnités et des avantages sociaux depuis 1988. Par ailleurs, la somme de 12 millions de dollars représente 36 p. 100 de la hausse totale de 33 millions de dollars des dépenses reliées aux DSE.

22.136 Le coût net des dispositions relatives au logement a augmenté de 15 millions de dollars depuis 1988, ce qui représente 45 p. 100 de la hausse totale de 33 millions de dollars.

Plusieurs facteurs contribuent à la hausse des dépenses reliées aux directives sur le service extérieur
22.137 Le coût des indemnités versées aux employés en poste à l'étranger dépend de facteurs tels que la durée du temps passé à l'étranger, la taille de la famille et le salaire. Le coût des indemnités va donc varier en fonction des caractéristiques du personnel canadien en poste à l'étranger. À en juger d'après les données limitées dont nous disposons, il semble y avoir plus d'employés chevronnés que de débutants dans les postes à l'étranger, ce qui augmente les coûts.

22.138 Certaines indemnités du service extérieur augmentent automatiquement. Au mois d'avril de chaque année, la prime du service extérieur, l'indemnité de péréquation salariale et l'indemnité différentielle de mission sont révisées en fonction de la hausse annuelle moyenne des salaires dans la fonction publique. Malgré le gel des salaires, il reste certaines augmentations salariales déjà négociées dans diverses conventions collectives. En conséquence, nous a dit le Secrétariat du Conseil du Trésor, le salaire moyen dans la fonction publique a quand même augmenté chaque année. Par exemple, la dernière hausse a été accordée en septembre 1993 à plusieurs catégories d'employés de métier, comme les membres du groupe de réparation des navires. Voilà pourquoi les taux des DSE ont augmenté de près de 2 p. 100 en 1993 et de 1 p. 100 en 1994.

22.139 Par ailleurs, on a considéré que la révision triennale des DSE par le Conseil national mixte (et des autres directives négociées au Conseil) n'est pas assujettie aux limites et au gel des salaires appliqués à la négociation collective dans la fonction publique. Donc, même si les salaires sont plafonnés, la révision par le Conseil offre une possibilité de relèvement de certaines indemnités.

22.140 La meilleure définition des directives est qu'il s'agit de dispositions négociées pour accorder un complément salarial aux personnes en poste à l'étranger. Le système offre peu d'incitation à réduire les dépenses ou à chercher des compromis permettant d'économiser les deniers publics. De fait, comme le montre notre pièce sur les facteurs influant sur la sensibilisation aux coûts (pièce 22.8), il existe peu de possibilités de traiter les DSE dans un esprit d'économie.

22.141 En résumé, bien que les efforts récemment déployés par le Ministère pour améliorer l'administration des directives soient louables, nos préoccupations demeurent toujours les mêmes : complexité, contrôle des coûts, et degré de succès par rapport aux objectifs. Pour apporter des modifications dans ces domaines, il faudrait revoir de fond en comble tout le système des DSE, la manière dont il est géré et les mécanismes de contrôle destinés à garantir l'optimisation des ressources.

22.142 Le Ministère a récemment fait enquête sur des notes de frais de voyage frauduleuses présentées par certains employés en vertu de ces directives. Nous assurons le suivi des mesures qu'il prend pour corriger ce problème et des sanctions infligées. Notre Bureau publiera ses constatations en mai 1995.

Technologie de l'information

Contexte
22.143 Les systèmes modernes d'information et de communication offrent au Ministère des possibilités sans précédent de restructuration de ses procédés. Le budget du Ministère subit des pressions. Des investissements judicieux dans les technologies de l'information peuvent déboucher sur des services de meilleure qualité spécialement adaptés à l'évolution des besoins et fournis de manière plus efficace, plus rapide et moins coûteuse.

22.144 Depuis le milieu des années 1980, le Ministère accroît son recours aux technologies de l'information. L'une de ses principales initiatives en la matière a été le Réseau canadien d'information et de communication protégées à accès direct (COSICS), qui était censé rehausser l'efficience administrative et réduire les besoins en personnel.

22.145 Nous avons effectué une vérification du COSICS en 1987 et une vérification de suivi en 1989. En 1987, nous avions signalé que le coût du système risquait de dépasser le budget et que les économies prévues ne seraient pas réalisées. En 1989, nous avions signalé d'autres dépassements de coûts et exprimé à nouveau notre crainte que certaines des économies attendues au chapitre des besoins en personnel ne seraient pas réalisées. Alors que le Ministère avait prévu à l'origine que la première phase du COSICS serait achevée à l'automne de 1989, il a ensuite reporté cette échéance à l'automne de 1991.

22.146 En février 1991, nous avions signalé qu'après avoir dépensé 53 millions de dollars, le Ministère avait réévalué le projet COSICS et avait décidé de ne pas passer à la deuxième phase. Nous avons appuyé cette décision.

22.147 En 1992, le Comité permanent des comptes publics a tenu des audiences sur le projet COSICS. À ce moment-là, le Ministère avait révisé sa démarche sur les technologies de l'information. Il présenta au Comité permanent des comptes publics un plan de mise en oeuvre de son programme global d'informatisation. Ce plan reposait sur une architecture plus ouverte et sur le recours à des logiciels de série pour les systèmes en développement. Cette nouvelle orientation a été désignée Réseau mondial sécuritaire intégré, ou SIGNET, et nous en surveillerons l'évolution.

22.148 Le Ministère continue d'investir des millions de dollars dans les technologies de l'information. En 1993-1994, il a consacré une centaine de millions aux technologies de l'information et aux activités connexes, soit 7 p. 100 de son budget total. Comme beaucoup d'autres ministères, il examine continuellement les possibilités de recours aux technologies de l'information pour réorganiser et restructurer ses activités.

22.149 L'investissement du Ministère dans les technologies de l'information a déjà eu une incidence sur l'évolution de ses activités au cours des dernières années. Ce phénomène se poursuivra avec le SIGNET, qui aura une incidence profonde sur la manière dont les agents du Ministère communiqueront à l'échelle mondiale, ainsi que sur l'utilisation des informations au sein du Ministère.

Il faut clarifier les mécanismes de reddition de comptes
22.150 Étant donné l'importance des sommes investies dans les technologies de l'information, nous avons axé notre vérification sur l'examen global des activités du Ministère en la matière. Notre principal souci était de voir comment le Ministère gérait la prolifération des technologies de l'information dans ses divers secteurs.

22.151 À notre avis, le Ministère devrait adopter une démarche plus cohérente pour la gestion de son investissement en technologie de l'information et désigner un interlocuteur pour la reddition de comptes à ce chapitre. Jusqu'à présent, sa démarche a été incohérente de sorte qu'il n'a peut-être pas tiré tous les bienfaits possible de son investissement. Par exemple, l'incompatibilité des systèmes FINEX (finances) et INFONNEL (personnel) rend difficile l'analyse de tous les aspects des coûts et du nombre de personnes travaillant pour le Ministère à un moment ou un endroit donné. Nous croyons que le Ministère pourrait rehausser son efficacité en désignant un interlocuteur unique pour assumer la responsabilité complète de ses initiatives et dépenses en informatique et pour en rendre compte.

22.152 En 1991, le Ministère a mis sur pied un Conseil de la technologie qu'il a chargé de superviser et de coordonner son orientation technologique globale. Le Conseil a tenu trois réunions avant d'être fusionné à d'autres comités au sein du Comité de gestion du Ministère. Le Ministère nous a dit qu'il a maintenant reconstitué le Conseil de la technologie. Cette décision permettra de préciser les responsabilités au sujet des investissements en technologie de l'information et assurera plus de cohérence à la gestion de ces investissements dans l'ensemble du Ministère. Ce dernier a également indiqué qu'il produira un plan de gestion de l'information, ce qui favorisera une approche plus intégrée de toutes les applications informatiques dans tous les services. Ces mesures nous semblent positives.

Surveillance future
22.153 Nous avons l'intention de continuer à surveiller l'évolution de la question qui nous préoccupe le plus : la gestion de l'investissement en technologie de l'information dans tout le Ministère. Nous nous proposons de faire rapport sur les résultats de notre suivi en 1996. Nous accorderons alors une attention spéciale à la manière dont la technologie de l'information transforme la prestation des programmes du Ministère et rehausse leur efficience.

22.154 En résumé, bien que la technologie de l'information commence à transformer de maintes façons les activités du Ministère, celui-ci doit veiller à mieux intégrer les applications pour tirer pleinement parti de cet investissement.

Fonction de vérification interne

22.155 L'une des principales composantes de la responsabilité de gestion est la surveillance indépendante et efficace de tous les aspects importants du rendement d'un organisme. La vérification interne et l'évaluation correspondent à cette fonction en permettant de réviser et d'évaluer les pratiques et contrôles de gestion dans les principaux domaines financiers, administratifs et opérationnels, et de recommander éventuellement des améliorations.

22.156 Au Ministère, c'est le Bureau de l'inspecteur général qui est chargé de la vérification interne et de l'évaluation des programmes. La majeure partie du budget de fonctionnement de l'Inspecteur général, qui est d'environ 3,4 millions de dollars, est consacrée à la vérification interne. La fonction de vérification interne et d'évaluation des programmes a été réorganisée plusieurs fois depuis qu'elle a été mise sur pied.

22.157 En 1987, nous disions que le Ministère bénéficiait d'unités organisationnelles ayant des rôles et des responsabilités parfaitement clairs pour la vérification interne et l'évaluation des programmes. Le mandat de ces unités était conforme aux lignes directrices du Conseil du Trésor. Un Comité de vérification et d'évaluation assurait la supervision de ces unités et se chargeait de surveiller les mesures prises pour résoudre les principaux problèmes révélés par la vérification interne.

22.158 Notre principale préoccupation à l'époque était que la portée des vérifications internes n'était pas assez étendue et laissait donc dans l'ombre de nombreux aspects importants des activités du Ministère. Nous avions signalé que les responsables de la vérification interne n'avaient pas assez participé à l'élaboration des grands systèmes pour garantir l'installation de mécanismes de contrôle interne adéquats et opportuns.

22.159 Nous avions par ailleurs constaté que peu d'études sérieuses avaient été effectuées pour mesurer l'efficacité des programmes du Ministère.

22.160 En 1989, notre rapport de suivi avait montré que les choses avaient peu changé à ce chapitre.

22.161 Trois événements importants sont survenus depuis 1991. Premièrement, la responsabilité de la fonction de vérification interne a été confiée au sous-ministre adjoint de la Gestion ministérielle, plutôt qu'au sous-secrétaire associé qui s'occupait de la gestion du Ministère. Deuxièmement, la haute direction du Ministère a remis l'accent sur la fonction de vérification interne en renforçant la vérification de l'administration et de la gestion des missions à l'étranger et en augmentant la fréquence des vérifications de toutes les missions, qui font désormais l'objet d'une vérification systématique une fois par an. De 1993 à 1994, plus de 200 vérifications internes ont été consacrées aux procédures administratives des missions. Troisièmement, le Comité de vérification et d'évaluation a exercé ses fonctions jusqu'en octobre 1992, lorsque ses responsabilités ont été reprises par le Comité de gestion.

22.162 Les vérifications internes ont une incidence sur les pratiques administratives des missions, lesquelles conviennent désormais de leur effet dissuasif. Selon les rapports, l'observation des procédures administratives par les missions conformément aux exigences de l'Administration centrale est en voie d'amélioration. De même, plusieurs faiblesses des mécanismes de contrôle dans les missions ont été repérées et font l'objet de mesures correctrices. En 1994, suite aux questions soulevées dans le cadre de la vérification des missions, le Ministère a révisé ses politiques administratives afin d'améliorer, par exemple, les directives sur les fonctions de représentation, l'attribution des logements de fonction et la perception des parts de frais de logement.

22.163 Nous estimons qu'il y a eu suffisamment de planification, de préparation, d'investigation et de validation pour confirmer les conclusions des vérifications internes.

Il convient d'étendre la portée des vérifications internes
22.164 Nous avons réitéré en 1993 à la direction du Ministère nos craintes au sujet de la portée limitée de ses vérifications internes, notamment de l'absence de vérifications de l'Administration centrale. Bien que certaines vérifications de l'Administration centrale aient été entreprises depuis 1987, la majeure partie des ressources disponibles continue d'être consacrée à la vérification des pratiques administratives dans les missions et, plus récemment, du programme consulaire.

22.165 Notre appréhension vient du fait qu'une partie importante des dépenses annuelles du Ministère (1,4 milliard de dollars) et bon nombre des activités essentielles à son succès opérationnel ne sont assujetties à aucune vérification interne. Les activités opérationnelles dans des domaines tels que le commerce international, la sécurité politique et internationale et le soutien administratif à l'Administration centrale ne sont pas vérifiées.

22.166 Nous affirmons toujours qu'étendre la portée de la vérification interne à un plus grand nombre d'aspects importants des activités et opérations de l'Administration centrale et des missions permettrait de hausser l'efficacité globale du Bureau de l'inspecteur général. Comme bon nombre des problèmes administratifs repérés dans les missions à l'étranger sont reliés à des décisions de l'Administration centrale, il est crucial que les vérifications internes ne soient pas limitées aux missions.

22.167 Pour étendre efficacement la portée et le mandat des vérifications, le Bureau de l'inspecteur général aura besoin d'un ensemble plus vaste de compétences et de ressources spécialisées dans les programmes et domaines qu'il devra vérifier. La vérification de programmes tels que le commerce international ou les grands systèmes informatiques de l'Administration centrale exigera des équipes multidisciplinaires et l'appui de spécialistes.

22.168 L'Inspecteur général partage cette opinion et a dressé des plans visant à instaurer un programme de vérification actualisé touchant tous les grands programmes et services du Ministère. Après avoir étendu aux activités consulaires la portée des vérifications dans les missions, l'an dernier, le Bureau de l'inspecteur général s'est penché en 1994 sur les fonctions et activités opérationnelles de l'Administration centrale, comme la promotion du commerce.

Le rôle du Comité de vérification et d'évaluation
22.169 Le rôle, la composition et l'activité du Comité de vérification et d'évaluation du Ministère témoignent du degré d'engagement de l'organisme à l'égard de la vérification interne. Plus précisément, ce Comité peut offrir sur le plan interne l'orientation et l'appui nécessaires pour garantir l'indépendance de la fonction de vérification interne, approuver la portée des vérifications, identifier les questions critiques sur le plan de la vérification, approuver les ressources nécessaires, assurer le contrôle de la qualité et garantir l'adoption de mesures adéquates et opportunes pour la mise en oeuvre des recommandations.

22.170 Le Comité de vérification et d'évaluation du Ministère, qui a tenu des réunions ponctuelles jusqu'en octobre 1992, lorsque ses responsabilités ont été assumées par le Comité de gestion du Ministère, a été rétabli en avril 1994. Il est actuellement présidé par le sous-ministre du Commerce international.

22.171 Le Comité de vérification et d'évaluation aura la possibilité de veiller à ce que le Bureau de l'inspecteur général obtienne les ressources et les orientations nécessaires pour s'acquitter de sa tâche. Le Comité pourrait envisager de prendre les mesures suivantes :

  • évaluer l'efficacité globale des efforts du Bureau, du point de vue de leur utilité et de leur opportunité, et fixer des indicateurs de rendement pour évaluer la production future du Bureau;
  • veiller à ce que le Bureau relève essentiellement du Comité sur le plan fonctionnel, ce qui renforcerait son indépendance et hausserait sa place dans la hiérarchie en l'amenant à faire rapport au sous-ministre;
  • inclure dans le mandat du Bureau la coordination du travail de vérification concernant les autres organismes du gouvernement oeuvrant en vertu de la Loi sur le ministère des Affaires extérieures.
22.172 En résumé, le Ministère devrait poursuivre ses efforts pour étendre et renforcer les fonctions de révision du Bureau de l'inspecteur général. La valeur de ces fonctions a été augmentée par la reconstitution récente du Comité de vérification et d'évaluation. Nous continuerons de surveiller les progrès du Ministère dans ce domaine.

Conclusions

22.173 En résumé, les résultats de notre vérification montrent que le Ministère a amélioré ses méthodes et contrôles de gestion financière, notamment depuis deux ans. Il a lancé un programme de vérification proactif et a entrepris d'élaborer des modèles de calcul des coûts et d'un système d'information de gestion, de réformer son administration financière et d'améliorer la formation financière des employés. Tout cela est susceptible de jeter des bases saines pour améliorer la fonction de contrôleur. Les initiatives prises à l'échelle de tout le Ministère, renforcées par l'appui des organismes centraux, ont provoqué ce sursaut d'activité dans ce domaine. Quelques questions fondamentales restent cependant toujours sans réponse.

  • Ces initiatives et changements ont-ils modifié la situation de façon durable?
  • Les améliorations que nous avons constatées ont-elles été appliquées de manière cohérente dans tout le Ministère?
  • A-t-on établi l'assise nécessaire pour encourager et aider les gestionnaires du Ministère à prendre des décisions financières responsables et raisonnables?
22.174 Pendant cette vérification, nous avons accordé beaucoup d'importance à la nécessité d'instaurer une fonction de contrôleur efficace à tous les paliers de l'organisme et de mieux sensibiliser à l'importance des coûts les gestionnaires et le personnel de ce milieu de travail complexe. Nous savons que ces concepts exigent à la fois l'accès aux outils et techniques idoines et une adaptation continue à l'évolution des priorités et des valeurs. Accepter la nécessité du changement et prendre les mesures requises pour son accomplissement sont deux éléments qui prendront du temps et exigeront l'appui des organismes centraux et un leadership soutenu au sein du Ministère.

22.175 Le Ministère devrait s'efforcer de bâtir et d'entretenir une meilleure fonction de contrôleur, et d'appliquer les changements à long terme que cela exigera. Il est donc impératif que la haute direction continue d'appuyer et de renforcer la mise en oeuvre permanente de ces changements. Pour relever ce défi constant, il faudra que l'on reconnaisse et que l'on accepte mieux la contribution des agents financiers du Ministère.

22.176 La fonction de contrôleur au niveau des missions ne concerne pas que le Ministère mais aussi d'autres entités gouvernementales présentes dans les missions à l'étranger. Il est plus important que jamais, à notre époque de contraintes financières, de clarifier la responsabilité de gestion des chefs de mission à l'égard des activités des autres ministères et de ce qu'il en coûte pour leur fournir des services. Le Ministère, avec l'aide des autres entités gouvernementales, se doit de régler cette question dans le but de hausser son efficacité opérationnelle à l'étranger.

22.177 Nos constatations nous portent également à conclure que le Ministère se doit de simplifier ses systèmes et procédés financiers et administratifs. Il en convient d'ailleurs et a démontré sa volonté de s'attaquer à cette question pressante. Des mesures telles que réduire la quantité de rapports désuets dans les petites missions, recourir à l'innovation technique et réorganiser l'Administration centrale pourront changer les choses. Il y a cependant beaucoup plus à faire et il faudra parfois adopter une approche complètement nouvelle des problèmes. Le Ministère devrait s'attaquer à ce défi en collaboration avec le Conseil du Trésor et avec les autres ministères. Nous avons l'intention de surveiller l'évolution de la situation à l'égard des sujets de préoccupation évoqués dans ce rapport.