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1994 — Rapport du vérificateur général du Canada

Chapitre 27 — Défense nationale — Gestion de l'infrastructure

Points saillants

Contexte

Les avoirs du ministère de la Défense nationale sont considérables

Vérifications antérieures

Étendue de la vérification

Observations et recommandations

Il faut améliorer la gestion des projets de construction

Les dépenses de construction sont importantes
Pour les projets de construction hautement prioritaires, on a respecté le budget et le calendrier prévus
Il y a des faiblesses dans la gestion des phases initiales des grands projets de construction
Les retards constituent un problème de taille
Des solutions appliquées à la rénovation contribuent à différer les travaux d'entretien

La gestion des opérations touchant l'infrastructure peut être améliorée

Le Ministère a accumulé pour 1,7 milliard de dollars d'entretien différé
La productivité du Génie construction est faible
Il n'existe pas de système ni de procédures servant à mesurer la productivité
Le Ministère devrait se comparer à d'autres fournisseurs de services
Ouvrir l'ensemble du service de génie construction à la concurrence peut générer des économies
La gestion des logements familiaux a besoin d'être rationalisée dès que possible
Les déficits de fonctionnement ont été importants
Les avantages ne sont pas bien compris
Le Ministère met en oeuvre des moyens pour régler le problème
Il faut des mécanismes de contrôle des coûts des services à fonds non publics

Les programmes environnementaux ont besoin d'être revus

Le Ministère a des plans de nettoyage
Les coûts ont été sous-estimés
Il faut apporter des améliorations sur les plans de l'information de gestion et de la reddition de comptes

Un processus de reddition de comptes mal défini contribue à des coûts excessifs

Les systèmes d'information actuels n'étayent pas comme ils le devraient la reddition de comptes sur les biens immobiliers et la gestion de leur cycle de vie
La dispersion en ce qui a trait à l'attribution des responsabilités et à la reddition de comptes entraîne des coûts inutiles

Conclusion globale

Vérificateur général adjoint : David Rattray
Vérificateur responsable : Peter Kasurak

Points saillants

27.1 Le ministère de la Défense nationale administre le plus gros portefeuille de biens du pays. Son budget d'immobilisations (construction) se situe autour de 270 millions de dollars, soit le plus important au gouvernement. Le Ministère emploie 2 000 années-personnes militaires et 6 900 années-personnes civiles pour gérer son infrastructure et il dépense plus de 750 millions de dollars par année au chapitre du personnel, du fonctionnement et de l'entretien. Parmi les 34 000 bâtiments constituant son portefeuille, environ 24 000 sont des logements familiaux.

27.2 La gestion de l'acquisition d'installations a besoin d'être améliorée. Comme nous l'avons souligné lors de vérifications antérieures, les processus d'acquisition d'immobilisations sont lourds. En ce qui a trait aux projets, une mauvaise définition des exigences, des incohérences au niveau de la conception ainsi que des délais d'exécution de neuf ans, en moyenne, ont engendré des coûts excessifs pour le Ministère, et les économies prévues n'ont pas été réalisées. Certains grands projets de remplacement d'immobilisations n'étaient pas étayés par des plans à long terme et approuvés de développement des forces.

27.3 Le ministère de la Défense nationale s'est conformé aux directives du gouvernement et a mis sur pied un programme sur l'environnement. Toutefois, le volet nettoyage de ce programme ne pourra être réalisé dans le délai initialement visé de 10 ans, et il se peut même qu'il s'étende sur vingt ans. Les coûts prévus dépassent les ressources planifiées. La responsabilisation quant à l'atteinte des objectifs n'est pas bien définie. Le coût du nettoyage, évalué à 700 millions de dollars, est considérable, mais il n'a pas été consolidé et n'a pas fait l'objet d'un rapport complet au Parlement.

27.4 Une responsabilisation insatisfaisante contribue à l'inefficience et aux coûts élevés de la gestion de l'infrastructure. Le ministère de la Défense nationale a tardé à corriger des problèmes connus, par exemple les retards dans l'approbation de projets de remplacement d'immobilisations et les pertes relatives aux logements familiaux. Les systèmes d'information sont vétustes, ils sont mal reliés et fournissent peu de données sur les coûts. Des initiatives réputées pour engendrer des économies, et mises en oeuvre localement, ne sont pas appliquées à l'échelle du Ministère.

27.5 Le Ministère doit modifier en profondeur la gestion de son infrastructure afin de se conformer aux normes de qualité commerciale. Nous estimons que des économies de plus de 100 millions de dollars par année pourraient être réalisées en ce qui a trait aux frais de fonctionnement. Les objectifs du ministère de la Défense nationale à l'égard de la possession et de la gestion des logements familiaux ne sont pas clairs, et les coûts sont excessifs. La productivité du personnel interne préposé à l'entretien est de beaucoup inférieure à celle du secteur privé. L'infrastructure vieillit, et des travaux d'entretien représentant environ 1,7 milliard de dollars ont été reportés. On utilise des fonds de fonctionnement pour remettre à neuf les bâtiments existants ou pour remplacer certains ouvrages parce que le processus d'approbation des projets de construction est excessivement lourd.

27.6 Le ministère de la Défense nationale reconnaît qu'il doit procéder à des changements s'il veut réduire ses coûts. Il tente présentement d'introduire le concept de planification opérationnelle afin d'améliorer la responsabilisation, il propose la création d'un organisme de service spécial chargé de gérer ses logements familiaux et il met à l'essai de nouvelles techniques de gestion. Le gouvernement n'appuie pas officiellement le recours, pour ses opérations internes, à la concurrence et certaines dispositions de sa politique sur le réaménagement des effectifs vont même à l'encontre d'une telle démarche. Les efforts déployés par le ministère de la Défense nationale, pour que ses opérations internes soutiennent la concurrence du secteur privé, accusent du retard sur ceux des ministères de la Défense de certains autres pays, qui bénéficient à cet égard d'un appui législatif. Lorsqu'il a pris des initiatives en ce sens, le Ministère a réussi à rationaliser ses opérations ou à réaliser des économies.

Contexte

Les avoirs du ministère de la Défense nationale sont considérables

27.7 Le ministère de la Défense nationale administre le plus gros portefeuille de biens immobiliers au pays; en effet, les terres qu'il possède couvrent une superficie qui n'est dépassée que par l'étendue des parcs nationaux du ministère du Patrimoine canadien. Son budget d'immobilisations (construction) se situe autour de 270 millions de dollars, le plus important au gouvernement. (voir les photographies)

27.8 L'organisation ministérielle responsable de l'infrastructure est le Génie construction, fonction qui nécessite 2 000 années-personnes militaires et 6 900 années-personnes civiles. Cette fonction à elle seule est plus importante que certains ministères du gouvernement. En outre, une grande proportion des travaux sont exécutés à contrat.

27.9 Le Ministère évalue le coût de remplacement de tous ses bâtiments et ouvrages à plus de 17 milliards de dollars. Il n'a pas fait d'estimation des valeurs marchandes de ces derniers, ni établi la valeur de ses terrains. Parmi les 34 000 bâtiments qu'il gère, environ 24 000 sont des logements familiaux.

27.10 Le Génie construction dépense plus de 750 millions de dollars par année au chapitre du personnel, du fonctionnement et de l'entretien. De plus, Travaux publics et Services gouvernementaux Canada paie approximativement 110 millions de dollars en subventions versées en remplacement de l'impôt foncier pour les immobilisations du ministère de la Défense nationale.

27.11 Au cours des quelques dernières années, le ministère de la Défense nationale a fait l'épreuve, avec succès, de nouvelles méthodes de gestion pour ses bases et le soutien de l'infrastructure. La haute direction du Ministère s'efforce actuellement de modifier les concepts traditionnels de gestion afin d'en arriver à une meilleure responsabilisation grâce à la « planification opérationnelle », qui suppose la décentralisation des pouvoirs ainsi que l'établissement des coûts des activités.

27.12 Le gouvernement actuel a annoncé un examen de la politique de défense, lequel devrait avoir une certaine incidence sur le rôle des militaires et sur la structure des forces.

Vérifications antérieures

27.13 Dans notre vérification de portée générale, menée en 1984 sur les biens immobiliers, nous avons constaté que certains ministères ne se conformaient pas aux politiques relatives à la gestion des biens immobiliers. Quelques-unes des recommandations découlant de cette vérification s'appliquaient au ministère de la Défense nationale. Par exemple, nous avions recommandé de tenir compte des économies éventuelles ou des pertes de revenus au moment d'évaluer l'efficience de l'usage réel ou potentiel des biens immobiliers.

27.14 Notre vérification, en 1984, du ministère de la Défense nationale a fait ressortir des lacunes dans l'analyse économique des projets de construction et dans le processus d'examen rétrospectif.

27.15 Notre vérification, en 1992, de la Réserve des Forces canadiennes nous a permis de déceler des lacunes importantes dans l'acquisition d'installations pour la Réserve.

Étendue de la vérification

27.16 Notre vérification a porté sur la gestion des biens, l'entretien et le fonctionnement ainsi que la gestion de l'environnement. Nous y avons inclus tous les bâtiments, biens et ouvrages du Ministère, mais les locaux à bureaux loués ont été

exclus de notre examen. Nos constatations valent pour la situation observée jusqu'au 30 avril 1994.

exclus de notre examen. Nos constatations valent pour la situation observée jusqu'au 30 avril 1994.

27.17 Pour bien appuyer ses activités de défense, le Ministère doit disposer, au bon endroit, d'une quantité appropriée d'installations du type requis. Chaque bâtiment a un cycle de vie, dont les principales étapes sont l'acquisition, l'entretien et l'aliénation. La gestion du cycle de vie est une opération qui consiste à assurer une utilisation maximale d'un bâtiment, au coût total le plus bas possible, pendant toute la durée de vie de ce bâtiment. Le ministère de la Défense nationale doit veiller à ce que ses installations répondent, tout au long de leur cycle de vie, aux exigences qu'impose la structure de forces prévue, sur une période de planification de quinze ans. Les gestionnaires du Ministère doivent y parvenir au coût le plus bas possible, à partir des avoirs actuels du Ministère. Nous avons donc évalué les pratiques du Ministère, à chaque étape du processus de gestion.

27.18 Parallèlement au chapitre précédent sur les réductions d'infrastructure (voir le chapitre 26), nous avons vérifié si le ministère de la Défense nationale possédait une infrastructure adéquate pour mener ses opérations en temps de paix ainsi qu'en situation d'urgence. Nous avons également vérifié si le portefeuille était bien géré, s'il existait un juste souci de l'économie et de l'efficience.

Observations et recommandations

27.19 Dans notre chapitre de 1984 sur les biens immobiliers, nous avions établi cinq étapes dans le cycle de vie des installations : la définition des besoins, l'analyse des options et la définition des exigences, l'acquisition, la gestion en cours d'utilisation et l'aliénation. Faisant appel aux techniques et aux systèmes d'information les plus appropriés pour la gestion du cycle de vie, les gestionnaires doivent constamment renouveler le portefeuille et assurer une utilisation optimale, à un coût minimum, des installations existantes, jusqu'à ce que celles-ci ne conviennent plus et qu'elles soient aliénées. Ils doivent de plus respecter les lois, les règlements et les politiques ministérielles en vigueur. Les sections qui suivent portent sur cette façon de gérer le cycle de vie.

Il faut améliorer la gestion des projets de construction

Les dépenses de construction sont importantes
27.20 Le Ministère dépense quelque 200 millions de dollars chaque année pour de grands projets de construction, dont la valeur varie d'un million à 100 millions de dollars chacun et qui sont destinés à remplacer des éléments de l'infrastructure actuelle. En outre, il consacre 70 millions de dollars par année à des projets de moindre envergure. Nous avons étudié 15 des 93 grands projets de construction mettant en cause des installations qui sont occupées depuis 1990 ou qui devraient l'être d'ici 1996. La plupart de ces projets ont été examinés et approuvés par le Conseil du Trésor. Nous n'avons toutefois pas considéré les projets de construction commandés en appui à de nouveaux équipements militaires.

Pour les projets de construction hautement prioritaires, on a respecté le budget et le calendrier prévus
27.21 Les projets réalisés dans le cadre du Programme de réaménagement de l'infrastructure - une initiative hautement prioritaire du Quartier général de la Défense nationale - à la suite de la fermeture de bases militaires en 1989 et de la décision de fermer les établissements en Europe, n'ont pas connu les problèmes que nous avons observés pour les projets gérés selon le processus normal. Une haute priorité politique et ministérielle leur a été accordée. D'une façon générale, ces projets ont été réalisés selon le calendrier prévu ' en quatre ans, ou à peu près ' et dans les limites du budget approuvé initialement. Pour ces projets, le taux de roulement du personnel a été faible et un processus d'approbation simplifié a été utilisé.

Il y a des faiblesses dans la gestion des phases initiales des grands projets de construction
27.22 Dans notre vérification des grands projets, nous avons mis l'accent sur la détermination des besoins et sur la planification, l'élaboration et la mise en oeuvre des projets. Nous avons trouvé d'importantes faiblesses dans la gestion des trois premières phases des grands projets, surtout à l'étape de la détermination des exigences à respecter pour satisfaire aux besoins recensés. Dans certains cas, les économies escomptées n'ont pas été réalisées. Il y a eu également des cas où les projets d'acquisition et de construction n'étaient pas justifiés par des plans à long terme approuvés par le Ministère. Le Système de gestion du Programme de la Défense fait obstacle au remplacement en temps opportun des installations et, bien souvent, le taux de roulement du personnel chargé de la gestion des projets est élevé.

27.23 Nous avons trouvé des cas où l'acquisition et la construction ont été effectuées avec l'approbation des responsables de la planification des forces, malgré le fait que les plans à long terme du Ministère étaient en pleine transformation. Par exemple :

  • À l'automne 1993, le Ministère a passé un contrat de 5 millions de dollars pour la construction d'un quartier général à la Base des Forces canadiennes Shearwater. Bien qu'on avait entrepris, en septembre 1993, une étude sur la fermeture possible de bases militaires, le contrat a été adjugé le 8 octobre 1993. Les élections fédérales ont eu lieu le 25 octobre 1993. Le 15 novembre 1993, des représentants du Ministère ont évalué les incidences financières d'un arrêt du projet; ils ont conclu qu'il était plus économique de le terminer. Enfin, dans le Budget de 1994, on a annoncé le regroupement de la base de Shearwater avec la Base des Forces canadiennes Halifax, qui avait elle aussi un nouveau quartier général en construction.
  • Un nouveau manège militaire a été construit à Saint-Malo (Québec), à une époque où le rôle de la Milice faisait l'objet d'une révision en profondeur. L'effectif de la Milice n'avait pas encore été approuvé à ce moment-là et il n'y avait pas de plans officiels indiquant quelles unités de la Milice seraient maintenues dans la nouvelle structure de la Force totale. Le Ministère a quand même décidé de ne pas opter pour une solution provisoire au problème du logement des unités.
27.24 Nous avons relevé des cas où l'on avait omis de préciser les besoins et de clarifier les objectifs pendant la phase de planification du projet. Par exemple : (voir les photographies)

  • Le projet de construction des installations du dépôt principal d'approvisionnement de la Base des Forces canadiennes Halifax a fait l'objet de nombreuses modifications pendant la phase de conception. Le manque de clarté des objectifs et les carences de l'analyse ont entraîné un dépassement des coûts et un retard dans l'exécution des travaux. Entre 1982, date de l'inscription du projet au Programme des services de défense, et 1993, date à laquelle il a enfin été approuvé sous sa forme actuelle par le Conseil du Trésor, le projet a fait l'objet d'au moins deux redéfinitions majeures. L'énoncé des exigences de 1988 a été remanié en 1989 lorsque les hauts responsables de l'ingénierie se sont rendu compte qu'il prévoyait l'entreposage de plus de 100 000 articles qui n'avaient pas bougé en quatre ans. En 1991, après avoir consulté les utilisateurs, on a découvert que dans l'énoncé des exigences de 1989, l'espace requis était surévalué de 16 p. 100, mais les responsables ont décidé qu'il était trop tard pour redéfinir le projet encore une fois. Le projet a six ans de retard sur le calendrier initial. Les techniques de gestion des stocks ont beaucoup progressé depuis que le besoin de construire cet entrepôt a été déterminé, pour la première fois, au cours des années 70. Les représentants du Ministère nous ont dit qu'il s'agissait d'un projet particulièrement difficile à définir, d'où les retards.
  • Dans le cas du nouveau Monument au maintien de la paix, les exigences n'ont pas été définies correctement au début du projet. Le coût final, approuvé, du projet a, en réalité, dépassé de 53 p. 100, ou 800 000 $, le coût prévu initialement.
  • Les installations du Groupe de maintenance de la Flotte, à la Base des Forces canadiennes Esquimalt, ont été mal planifiées. Les informations présentées à la haute direction sur le projet se sont avérées inexactes et incomplètes. Le coût réel a été de 13 millions de dollars, c'est-à-dire trois fois l'estimation initiale, et le projet a été réalisé avec cinq ans de retard. Depuis, le Ministère a adopté un système qui permet à la haute direction d'exercer un meilleur contrôle sur chacun des projets.
27.25 Dans certains cas, des modifications aux plans initiaux ont provoqué des retards et des coûts additionnels. Par exemple, le Quartier général de la Défense nationale a tenté de réduire le coût des installations du Groupe de maintenance de la Flotte (Pacifique) en changeant les principaux systèmes des bâtiments alors que le processus de conception était déjà très avancé, ce qui a occasionné d'autres problèmes. Il faut mentionner également le manque de coordination des activités des sous-traitants. Ces problèmes imprévus ont eu pour effet d'augmenter de 350 000 $ le coût du nettoyage de l'environnement dans le cadre du projet. Dans le cas du bâtiment principal du Service d'approvisionnement à Halifax, les concepteurs ont ajouté un toit spécial pour des raisons esthétiques, ce qui a entraîné des coûts additionnels de 685 000 $.

Les retards constituent un problème de taille
27.26 Nous avons découvert qu'il fallait, en moyenne, quatre ans pour réaliser un projet faisant partie du Programme de réaménagement de l'infrastructure - ce qui est comparable aux délais de réalisation dans le secteur privé pour des projets similaires -, tandis que les projets gérés selon le processus normal demandaient en moyenne plus de neuf ans.

27.27 Les dossiers du Ministère montrent que les projets dont la valeur se situe entre 1 million et 10 millions de dollars sont aussi longs à élaborer que les gros projets. Pour les projets de plus de 10 millions de dollars, le retard est de 30 p. 100 en moyenne, tandis que pour les projets de moins de 10 millions de dollars, le retard est d'environ 130 p. 100. Les planificateurs, semble-t-il, ont régulièrement tendance à sous-estimer le délai requis pour réaliser les projets de moindre envergure. Un retard dans la réalisation d'un projet peut avoir des conséquences néfastes : perte d'avantages opérationnels, remplacement des responsables et des gestionnaires du projet, coûts plus élevés, produit final qui ne répond déjà plus aux besoins.

27.28 La « phase préliminaire », c'est-à-dire le temps qu'un projet approuvé passe sur une liste d'attente à l'échelon local, est de près de huit ans en moyenne. Pendant cette période, les projets ne sont pas suivis par le système de gestion des projets du Quartier général de la Défense nationale. Le processus de planification des programmes du Quartier général de la Défense nationale ne tient pas compte des projets de construction jugés essentiels pour appuyer les opérations ou la structure des forces lorsque le Ministère n'a pas les moyens de les financer et il ne donne aucune estimation du coût global de ces projets.

27.29 Des représentants du Ministère nous ont dit que le manque de fonds est à l'origine d'une grande partie des retards, surtout pendant la phase préliminaire. Dans ces circonstances, nous nous attendions à trouver un système qui accorde une haute priorité aux projets de construction les plus prometteurs en termes d'économies pour le Ministère, compte tenu de la nécessité de répondre aux besoins opérationnels. L'argent économisé pourrait alors être affecté à d'autres projets de construction, de façon à réduire le nombre de projets en souffrance et la durée de l'attente. Cependant, la situation qui prévaut est semblable à celle que nous avons décrite dans notre chapitre sur la Technologie de l'information de la Défense : il n'existe aucun système ni aucune stratégie de cette nature.

27.30 Le Ministère devrait améliorer l'analyse des besoins et des exigences pour les grands projets de construction et faire en sorte qu'ils demeurent actuels et compatibles avec la structure des forces et les plans de développement des bases.

Réponse du Ministère : D'accord. Des procédures améliorées ont déjà remplacé celles qui étaient en vigueur au moment de la réalisation des projets vérifiés. Les énoncés des besoins (EB) et la planification préliminaire sont plus complets que par le passé, et un Comité supérieur de révision (CSR) amélioré est en place depuis un an. Le CSR veille à ce qu'on mette davantage l'accent sur le concept d'opérations, l'analyse des options et la solution d'ingénierie qui satisfont les besoins militaires minimaux. L'affectation d'un analyste de programme au sein du CSR facilitera l'étude des questions touchant la structure des forces. Nous continuerons de perfectionner et de renforcer le processus.

Pour ce qui est de l'installation du Groupe de maintenance de la Flotte, nous reconnaissons que la planification initiale était incomplète et que le coût final a été trois fois plus élevé que l'estimation initiale; ce dépassement de coût s'explique toutefois par certaines circonstances atténuantes. Ces circonstances comprennent notamment une modification du Code national du bâtiment relativement à de tout nouveaux critères de renforcement sismique et à des coûts imprévus de nettoyage de l'environnement occasionnés lorsque la conception de la fondation a été changée par souci d'économie. En réalité, il a fallu attendre plus de deux ans avant d'adjuger le contrat de construction, afin que le montant de 13 millions de dollars soit entièrement approuvé; les dépenses du projet ont été en fait inférieures de 500 000 $ aux estimations.

27.31 Dans l'établissement de ses priorités, le Ministère devrait tenir compte des économies optimales que permettront de réaliser les projets de construction et il devrait veiller à ce que la planification, la définition et la mise en oeuvre de ces projets soient effectuées en temps opportun.

Réponse du Ministère : Nous convenons que l'économie doit être un facteur dans l'établissement des priorités pour les projets de construction. Toutefois, le besoin opérationnel demeure le facteur déterminant pour la priorité de financement, et l'infrastructure est gérée de façon à appuyer les opérations le mieux possible. S'efforçant de tenir compte des économies dans le processus décisionnel, le sous-comité de la Commission de contrôle du programme (1994) a effectué une analyse de rentabilisation pour chaque projet afin de déterminer les conséquences d'un report tant sur les opérations que sur les coûts de fonctionnement et d'entretien. Ce processus sera peaufiné et appliqué à titre de procédure standard. En outre, nous sommes en train d'améliorer le système de gestion du Programme de la défense de façon à assurer une réalisation plus opportune des projets de construction (voir réponse du Ministère, paragraphe 27.39).

27.32 Le Ministère devrait : faire un suivi, au Quartier général de la Défense nationale, des projets qui en sont à la phase préliminaire; utiliser à cette fin les meilleures estimations des coûts et des retombées économiques potentielles; utiliser ces données dans la planification des programmes et du développement des forces.

Réponse du Ministère : D'accord. Les projets qui en sont à la phase préliminaire sont examinés et présentés de nouveau chaque année par les bases et les commandements. Avec l'introduction, en 1994, des analyses de rentabilisation pour les projets, les retombées économiques pouvant découler de la mise en oeuvre précoce des projets seront mises à jour et révisées chaque année. L'incidence des reports de projet continuera d'être un facteur déterminant dans les décisions relatives au financement des projets (27.31). Le Ministère procède également à la mise au point d'un nouveau système permettant de quantifier les retards actuels et anticipés des projets d'entretien de l'infrastructure ainsi que les répercussions de ces retards, de sorte que les gestionnaires supérieurs comprennent bien les besoins futurs en matière d'infrastructure.

Des solutions appliquées à la rénovation contribuent à différer les travaux d'entretien
27.33 L'acquisition, le fonctionnement et l'entretien, et la rénovation, ou « recapitalisation », sont des phases de dépense dans le cycle de vie du matériel. Les dépenses d'immobilisations sont celles qui sont censées produire des avantages répartis sur plusieurs années, qu'il s'agisse d'acquisition ou de rénovation.

27.34 Lorsqu'elles sont judicieuses, les dépenses d'immobilisations réduisent le coût global du cycle de vie d'un bâtiment et elles augmentent l'efficacité des opérations. Les gestionnaires de biens immobiliers savent également que, pour réduire au minimum le coût du cycle de vie, il importe que l'entretien soit fait en temps opportun. D'après les pratiques en usage dans le secteur privé, et d'après une politique adoptée récemment par le Conseil du Trésor, les travaux de rénovation importants qui prolongent la vie utile d'un bâtiment ou d'un ouvrage constituent une dépense d'immobilisations. Bien gérer le cycle de vie d'un bâtiment ou d'un ouvrage, c'est trouver le juste équilibre entre les dépenses d'immobilisations et les dépenses d'entretien.

27.35 D'après la politique en vigueur au ministère de la Défense nationale, les fonds de fonctionnement et d'entretien peuvent être utilisés pour vider un bâtiment au complet, remplacer tous ses principaux systèmes et le remettre à neuf de façon à ce qu'il serve encore 50 ans, pourvu que l'usage auquel il est destiné et les dimensions de ses fondations demeurent inchangés. Cette politique n'est plus conforme à la politique du Conseil du Trésor, qui définit ce genre de rénovation comme une dépense d'immobilisations. Cette façon de faire, de plus, est contraire aux pratiques généralement acceptées du secteur privé. Chaque année, le Ministère puise environ 70 millions de dollars dans son budget d'entretien pour rénover des ouvrages et des bâtiments.

27.36 Les gestionnaires du Ministère puisent dans le budget d'entretien parce que le processus d'approbation des dépenses d'immobilisations pour les projets de construction de remplacement est long et ardu. En effet, chaque projet doit être examiné au moins trois fois par des comités ministériels; le Chef d'état-major de la Défense, le Sous-ministre et le Ministre examinent chaque projet deux fois; enfin, tout projet de plus de 10 millions de dollars doit être examiné deux fois par le Conseil du Trésor. À cause de tout cela, plutôt que d'envisager la construction d'un bâtiment neuf, les gestionnaires préfèrent rénover les installations existantes en puisant dans le budget d'entretien, qui est plus accessible.

27.37 Un bon exemple de la façon dont le Ministère puise dans son budget d'entretien pour effectuer des dépenses d'immobilisations c'est le programme qui vise à remplacer les vieux ouvrages et installations de services publics - comme les systèmes de chauffage et d'égout - dans les bases militaires. Le Ministère estime que pour remplacer ses principaux ouvrages et installations de services publics, il aura besoin de 40 à 60 millions de dollars par année pendant 10 ans. Cela représente environ 20 à 25 p. 100 du budget d'entretien que le Génie construction consacrera à la rénovation, conformément à la politique et aux pratiques en vigueur au Ministère.

27.38 Le recours au budget d'entretien pour financer des travaux de rénovation (dépenses d'immobilisations) contribue à l'accumulation de travaux d'entretien différés, ce dont nous parlerons dans la prochaine section. Cette pratique empêche les gestionnaires de trouver le juste équilibre entre les dépenses d'immobilisations et les dépenses d'entretien, et de garantir ainsi un usage optimal des ouvrages et des bâtiments, au coût le plus bas. De plus, cette pratique fausse les informations financières dont les gestionnaires ont besoin pour leur gestion et pour rendre compte de cette dernière.

27.39 Le Ministère devrait revoir ses politiques et ses pratiques en matière de rénovation, afin de se conformer à la politique du Conseil du Trésor sur les dépenses d'immobilisations. Il devrait simplifier son processus d'approbation des dépenses pour le remplacement des installations.

Réponse du Ministère : Le ministère de la Défense nationale et les représentants du Conseil du Trésor harmonisent actuellement les définitions dans les domaines de la réfection et de l'entretien de l'infrastructure. En septembre 1993, un groupe de travail ministériel a été créé et chargé de rationaliser le processus d'approbation des projets de construction de remplacement. Ses conclusions, publiées récemment, contribueront à l'adoption de changements qui accéléreront la révision et l'approbation des projets.

La gestion des opérations touchant l'infrastructure peut être améliorée

27.40 Nous avons constaté que le Ministère pourrait certainement améliorer la gestion des opérations touchant l'infrastructure, dans des domaines-clés comme l'entretien différé, la productivité du Génie construction, l'identification des économies potentielles (en comparant ses opérations à celles d'autres fournisseurs), et la gestion des logements familiaux.

Le Ministère a accumulé pour 1,7 milliard de dollars d'entretien différé
27.41 L'entretien consiste à maintenir en bon état les installations, les immeubles et les équipements; c'est l'ensemble des travaux qui sont nécessaires pour permettre à un bien immeuble d'avoir la durée de vie utile prévue à l'origine avant d'être liquidé ou remis à neuf. L'entretien n'augmente pas la durée de vie d'un bien, ni sa capacité. Différer les travaux d'entretien et les réparations peut entraîner une baisse du rendement ou de la valeur du bien, ou l'un et l'autre, et occasionner des réparations encore plus coûteuses par la suite, s'il s'avère nécessaire de le conserver. Des représentants du Ministère nous ont dit que les décisions concernant l'entretien sont souvent dictées par l'urgence de la situation ou par la disponibilité des fonds. À l'heure actuelle, une grande partie des bâtiments du Ministère sont vieux. De plus, de grands ouvrages, par exemple les canalisations d'eau, d'égout, de transport d'électricité et de vapeur, et les installations de chauffage central ont besoin d'être remis à neuf ou remplacés.

27.42 Le Ministère a un système pour mesurer la qualité de l'entretien de son infrastructure, mais il n'a jamais évalué le coût total de l'entretien différé. Le système du Ministère fait appel à divers inspecteurs qui signalent les travaux d'entretien requis. Il y a plus de 220 inspecteurs de l'entretien, dans 30 bases militaires canadiennes. Leur nombre varie : il y en a trois à la BFC Comox et 18 à la BFC Halifax. Le coût de ces inspecteurs est d'environ 12 millions de dollars par année. Notre visite dans une importante base de la US Air Force nous a appris qu'on n'y trouve que trois inspecteurs. Pour réduire les coûts, cette base américaine compte presque uniquement sur son système informatique et sur son personnel d'entretien pour signaler les problèmes potentiels. Nous avons également visité la plus grosse base de la US Navy : on n'y trouve que 12 inspecteurs, et aucun système informatique. Elle aussi compte énormément sur ses préposés à l'entretien pour signaler les problèmes. Nous n'avons pas essayé de comparer le rapport coût-efficacité de ces différentes approches. Cependant, nous avons remarqué que, à moins qu'il y ait une bonne chance d'obtenir des fonds pour ces travaux, bon nombre des travaux d'entretien dont les inspecteurs canadiens constatent la nécessité ne sont jamais incorporés dans un programme d'entretien ou de réparation. On peut donc s'interroger sur l'utilité de ces inspections pour le Ministère.

27.43 Le Ministère tente d'affecter chaque année à l'entretien 1,6 p. 100 de la valeur de remplacement de l'infrastructure. Pour évaluer le coût total de l'entretien différé, nous avons choisi un échantillon de 200 articles parmi les quelque 20 000 biens immobiliers inventoriés dans le système du Ministère, biens dont la valeur de remplacement est estimée à 13,1 milliards de dollars. Nous avons exclu les installations en Europe, les terrains libres, le Système d'alerte du Nord, et les infrastructures communautaires comme les logements, les centres sportifs et les centres communautaires. Des représentants du Ministère nous ont fourni des estimations des coûts de l'entretien différé pour chaque ouvrage ou bâtiment figurant dans notre échantillon, d'après les inspections les plus récentes. À partir de ces estimations, nous avons calculé que le Ministère a accumulé pour 1,7 milliard de dollars d'entretien différé, soit 13 p. 100 de la valeur de remplacement de l'infrastructure. Cela représente près de 10 ans de travaux d'entretien en retard. Le coût de l'entretien différé est de 900 millions de dollars pour les grands ouvrages et de 800 millions de dollars pour les bâtiments.

27.44 Le Ministère devra dépenser une somme considérable pour remplacer ses vieilles installations, à moins qu'il préfère subir une augmentation des frais de fonctionnement due à la détérioration accélérée des grands ouvrages et bâtiments ayant dépassé leur durée de vie utile. Le Ministère n'a toujours pas de stratégie globale pour faire face au problème de l'entretien différé.

27.45 Le Ministère devrait adopter un système de gestion du cycle de vie des éléments importants de l'infrastructure afin de pouvoir déterminer un juste équilibre entre les dépenses d'immobilisations et les dépenses d'entretien, contrôler le volume des travaux d'entretien différés (au total et pour chacun de ces éléments) et utiliser ces informations dans la planification de l'infrastructure.

Réponse du Ministère : Attendu la diversité d'âge des éléments de l'infrastructure ministérielle, le rapport entre dépenses d'immobilisations et dépenses de maintenance variera au fil des ans. « L'équilibre approprié » ne peut donc demeurer constant. Le Ministère a commencé un examen en profondeur pour quantifier les retards actuels et prévus des projets d'entretien de l'infrastructure et pour en établir les conséquences. Ce processus élargira la base des connaissances en gestion d'ensemble, base sur laquelle reposent les décisions en matière de planification de l'infrastructure.

27.46 Le Ministère devrait s'attaquer simultanément à son problème d'entretien différé et à la rationalisation de son infrastructure, afin de répondre aux besoins des forces. Il devrait envisager d'utiliser les économies résultant de l'efficience accrue des opérations pour réduire le volume des travaux d'entretien différés.

Réponse du Ministère : La question des travaux d'entretien différés sera traitée dans le cadre de l'analyse de l'accumulation de travaux présentement en cours (voir le paragraphe 27.45). L'entretien de l'infrastructure déclarée superflue à la suite du processus de rationalisation sera réduit à un niveau minimal en attendant l'aliénation. Une fois terminé, le Projet de réduction de l'infrastructure (PRI) permettra de réduire la quantité de travaux d'entretien différés à long terme, mais les « économies du PRI » auront déjà été redistribuées entre les divers postes de l'enveloppe de la Défense.

La productivité du Génie construction est faible
27.47 Au Ministère, la gestion de l'infrastructure est la responsabilité du Génie construction. Cette organisation compte près de 9 000 employés. Environ 3 400 hommes de métier sont préposés à l'entretien des bâtiments et des installations. Le Ministère a défini chaque spécialité de façon rigide, allant même jusqu'à distinguer une catégorie de conducteurs spécialisée dans le transport de ce personnel. Le Génie construction coûte environ un milliard de dollars par année au Ministère. Dans les bases militaires, les hommes de métier consacrent la plus grande partie de leur temps au dépannage et aux petites réparations. D'une façon globale, nous avons constaté que bien des choses pourraient être faites, dans le domaine du Génie construction, pour améliorer la gestion du coût des ressources humaines.

27.48 La faible productivité est un problème connu depuis longtemps. Depuis 1980, le Ministère a effectué un certain nombre d'études qui ont indiqué que le Génie construction a un problème de productivité :

  • En 1980, une évaluation a conclu que, bien que le Génie construction soit bien structuré et bien géré, son efficience et sa productivité sont jugées faibles. Cependant, les comparaisons avec le secteur privé ont été difficiles, car on n'avait pas affaire à des installations du même type ni du même âge.
  • En 1985, le Groupe de travail sur les locaux du Ministère a procédé à une étude détaillée du coût de l'entretien des logements familiaux, dans deux bases militaires, sur une période de 14 mois. Dans le cadre de cette étude, la productivité des pratiques et des procédures utilisées par les hommes de métier du Génie construction a été comparée à celle des pratiques et procédés utilisées par les travailleurs du secteur privé. La pièce 27.1 montre les résultats de cette comparaison.
27.49 L'étude de 1985 a montré qu'en adoptant les pratiques en vigueur dans le secteur privé, le Ministère pourrait réaliser un gain d'efficience de 40 p. 100 dans l'utilisation de son personnel d'entretien. Les principales améliorations qui pourraient être apportées sont les suivantes : employer des hommes à tout faire plutôt que des hommes de métier et, pour éliminer les délais d'attente, laisser les membres du personnel conduire leur propre véhicule plutôt que de leur fournir un chauffeur.

27.50 À partir des résultats de cette étude, nous avons calculé que le Ministère aurait pu économiser 134 années-personnes, dans l'entretien des logements familiaux seulement, en ayant davantage recours à des hommes à tout faire et en laissant les membres du personnel assurer leur propre transport. Le Ministère n'a pas pris de mesures significatives à la suite de cette étude. La recommandation de l'étude selon laquelle le contrôle des logements familiaux devrait être retiré de la chaîne de commandement militaire et devenir un service autonome sans but lucratif a soulevé beaucoup d'inquiétude au Ministère. On a craint également que la modification ou l'élimination de certains postes suscite des problèmes de relations de travail. La décision de ne pas établir un service du logement autonome financé à l'aide de fonds non publics et le fait de ne pas avoir pu recourir davantage aux services d'hommes à tout faire et de n'avoir pas autorisé le transport individuel, comme l'étude l'avait suggéré, a empêché le Ministère, selon nos calculs, d'économiser plus de 41 millions de dollars depuis 1985.

27.51 En 1991-1992, les essais effectués, avec la coopération des syndicats, dans deux bases militaires du Service de l'instruction, ont montré que le Ministère a économisé 1,7 million de dollars par année en améliorant les méthodes de travail du Génie construction sur les bases (par exemple : réduire le personnel à la caserne des pompiers, fournir des véhicules aux employés plutôt que des chauffeurs et changer le mode de service des installations de chauffage). Le recours au transport individuel représente à lui seul des économies annuelles de plus de 400 000 $.

27.52 Le Commandement aérien, lui aussi avec la coopération des syndicats, expérimente depuis le début des années 80 une nouvelle méthode de gestion des services de Génie construction baptisée « Socio-Tech ». Comme dans le cas des essais mentionnés au paragraphe précédent, le Commandement aérien a constaté que les pratiques en vigueur n'étaient pas efficientes. Dans une base militaire en particulier, le recours au transport individuel des hommes de métier a permis d'économiser 528 000 $ en temps de travail sur une année.

27.53 L'incapacité du Ministère à prendre des mesures lui a coûté cher. Nous avons mené notre propre étude sur la productivité des pratiques utilisées par les hommes de métier du Génie construction pour confirmer les résultats des études et des essais du Ministère. À partir d'un échantillon de commandes de travaux provenant des dossiers du Ministère, nous avons comparé la durée d'exécution de certains travaux d'entretien à la durée normale de ces travaux dans le secteur privé, à l'aide d'une estimation que deux économistes indépendants de la construction ont établie à partir des normes et pratiques en vigueur dans le secteur commercial. Cette comparaison indique que la productivité des employés du Ministère est inférieure de 33 p. 100 à celles des travailleurs du secteur privé. Nous estimons que cette faible productivité coûte environ 50 millions de dollars par année au Ministère. Cette constatation est conforme aux résultats des études et des essais menés antérieurement par le Ministère.

27.54 Le Ministère est au courant de la faible productivité de son service de Génie construction depuis plus de 10 ans. Des études plus récentes ont apporté d'autres preuves quant à la possibilité de faire des économies. Le ministère de la Défense nationale est à un tournant de son histoire, et il faut absolument qu'il prenne des mesures pour donner suite à ses propres études. Il doit adopter des pratiques plus flexibles dans le domaine de la gestion des ressources humaines et utiliser les gains d'efficience ainsi réalisés pour réduire le volume d'entretien différé, ou pour générer des économies (ou une combinaison des deux). D'après le Budget de 1994, le Ministère doit réduire son personnel civil de quelque 8 400 personnes au cours des quatre prochaines années. Il a déjà introduit le Programme de réduction du personnel civil, lequel offre des indemnités aux employés qui quittent volontairement leur poste. Cependant, le ministère de la Défense nationale, pour effectuer les changements requis, doit respecter les balises dictées par la Directive du Conseil du Trésor sur le réaménagement des effectifs et tenir compte des conventions collectives en vigueur. D'après cette directive, le Ministère doit garantir à tout employé dont le poste est devenu excédentaire, et qui est prêt à se recycler ou à déménager, qu'une offre d'emploi raisonnable dans la fonction publique lui sera faite. Lorsqu'un employé devient excédentaire à cause du recours à la sous-traitance, le Ministère doit lui faire une offre d'emploi raisonnable, l'emploi devant se situer dans un rayon de 16 kilomètres de son lieu de travail actuel. Étant donné que beaucoup d'établissements de la Défense se trouvent dans des régions éloignées, il sera très difficile pour le Ministère de se plier aux exigences de la Directive sur le réaménagement des effectifs. Toutefois, le Programme de réduction du personnel civil viendra alléger ce problème. Les conventions collectives exigent que les employés du Ministère ne travaillent que dans leur spécialité, mais avec l'attrition, et à mesure que les conventions collectives seront renégociées, il sera possible de créer des postes d'hommes à tout faire.

Il n'existe pas de système ni de procédures servant à mesurer la productivité
27.55 Le Système d'information sur la gestion - Génie construction ne permet pas d'enregistrer les coûts des petits travaux courants de réparation et de comparer les coûts effectifs aux coûts prévus. Bien que l'absence de système et de procédures servant à mesurer la productivité et l'efficience ait été constatée dès 1980, lors d'une évaluation du Génie construction, un tel système et de telles procédures n'existent toujours pas. Le Ministère compte faire l'essai d'un nouveau système l'année prochaine et il a également permis à quatre bases d'acheter des logiciels standard et d'installer leurs propres systèmes.

27.56 Pour assurer le fonctionnement et l'entretien de son infrastructure, le Ministère devrait :

  • se doter de meilleurs moyens d'information pour les prises de décisions courantes touchant l'entretien de l'infrastructure et trouver une méthode pour évaluer la productivité en ce qui a trait aux travaux effectués;
  • élaborer une stratégie nationale concernant ses ressources humaines afin de pouvoir apporter sans délai les changements nécessaires pour remédier aux insuffisances;
  • s'assurer la coopération des syndicats pour faire adopter à l'échelle de l'organisme les « meilleures pratiques » éprouvées dans le cadre de projets d'amélioration.
Réponse du Ministère : D'accord. Le nouveau système d'information de gestion, que l'on est à mettre en place, favorisera une prise de décisions plus éclairée. En outre, l'adoption de pratiques décisionnelles inspirées du secteur privé aura un effet positif sur la productivité de la main-d'oeuvre.

Le Ministère devrait se comparer à d'autres fournisseurs de services
27.57 Les ministères de la Défense, dans tous les pays, ont eu tendance à se transformer en organisations à intégration verticale, c'est-à-dire qu'ils ont assumé toutes les tâches, y compris la plupart des fonctions de soutien, qui leur sont nécessaires pour bien fonctionner. Au cours des dix dernières années, la nécessité d'agir ainsi a été mise en question au Royaume-Uni et aux États-Unis. Ces deux pays ont des programmes régis par la loi, selon lesquels les ministères doivent ouvrir les services de soutien à la concurrence du secteur privé afin que ces services puissent être assurés au plus bas prix, que les ministères les assurent eux-mêmes ou qu'ils les confient à l'entreprise privée. Au Canada, il n'existe aucune loi et rien n'a été prescrit par les organismes centraux en ce sens.

27.58 Le ministère de la Défense nationale a effectué des études sur le recours à l'entreprise privée dans le cadre de Défense 2000, mais il n'a pas de programme comme tel pour ouvrir les services internes à la concurrence de fournisseurs de l'extérieur. La politique du Conseil du Trésor sur le réaménagement des effectifs et les conventions collectives dont il a été question plus haut n'interdisent pas de recourir aux services d'entrepreneurs du secteur privé, mais il est moins facile, à cause de certaines de leurs modalités, d'avoir recours à ce moyen.

27.59 Nous avons étudié ce qui s'est produit aux États-Unis et au Royaume-Uni, où les services internes ont été ouverts à la concurrence du secteur privé, et nous avons constaté que d'importantes économies ont été réalisées dans les deux pays. Dans l'ensemble des services de soutien des bases, y compris l'infrastructure, le Department of Defence des États-Unis a économisé 613 millions de dollars US pendant la période allant de 1979 à 1986. Sur cette somme, 89 millions de dollars ont été économisés aux chapitres de l'entretien des installations, des terrains et des services publics, et 156 millions à celui d'activités multiples, dont, peut-être, l'entretien de l'infrastructure.

27.60 Au Royaume-Uni, le ministère de la Défense a estimé qu'en ouvrant les services internes à la concurrence, il a fait en moyenne des économies annuelles de 24 p. 100, ce qui correspond, à l'heure actuelle, à plus de 60 millions de livres par année. Aux États-Unis, 20 p. 100 des économies relevées, soit 128 millions de dollars US, ont été réalisées grâce à une amélioration du 50 p. 100 des services que l'on avait décidé de continuer d'assurer à l'interne. Les résultats des expériences menées par le ministère de la Défense nationale et par d'autres pays indiquent que la comparaison des opérations de soutien de l'infrastructure menées à l'interne à ce qu'offrent d'autres fournisseurs de services peut permettre de simplifier les opérations et de réaliser des économies.

27.61 Le ministère de la Défense nationale n'a pas examiné systématiquement les services d'entretien de l'infrastructure afin de déterminer quel avantage il y aurait à les ouvrir à la concurrence de fournisseurs du secteur privé. Les représentants du Ministère estiment que la Politique du Conseil du Trésor sur le réaménagement des effectifs rendrait la chose très difficile. En effet, comme il a été indiqué, cette politique garantit aux employés civils, ayant perdu leur poste à cause du recours au secteur privé, l'offre d'un emploi raisonnable à proximité de leur lieu de travail. Le ministère de la Défense nationale a déjà pris certaines mesures importantes, dont les suivantes :

  • Le fait d'avoir confié à l'entreprise privée la tâche d'assurer l'instruction élémentaire au pilotage pendant la période allant de 1992 à 1997 a amené le Ministère à céder la base de Portage-La-Prairie à une organisation à but non lucratif. Il estime que sa rationalisation des services de soutien de la base et que son recours au secteur privé lui a permis d'économiser, à ce jour, 19 millions de dollars et qu'il économisera 73 millions sur une période de cinq ans.
  • Lors d'un essai effectué aux bases d'entraînement, la gestion des transports et des logements a été comparée aux services assurés par d'autres fournisseurs, ce qui a donné lieu à une rationalisation des procédures et permis de réaliser des économies de 10 millions de dollars depuis 1991.
Ouvrir l'ensemble du service de génie construction à la concurrence peut générer des économies
27.62 Par suite des fermetures récentes de bases, il a été possible à des entrepreneurs civils d'assurer la gestion des services de génie construction des bases. Nous avons examiné l'incidence que le recours au secteur privé a eue à la Base des Forces canadiennes London et à l'ancienne Base des Forces canadiennes Portage La Prairie. À London, la plupart des services de génie construction avaient déjà été confiés à l'entreprise privée avant la fermeture de la base et il n'y a pas eu d'autres économies.

27.63 À Portage la Prairie, le Ministère avait consacré à ces tâches 105 années-personnes et un budget de 5,25 millions de dollars en 1990-1991. Une entreprise du secteur privé, qui emploie 32 personnes, s'est vu confier, par contrat, le soin d'assurer le fonctionnement et l'entretien de l'infrastructure de la base.

27.64 L'entrepreneur assure maintenant le fonctionnement et l'entretien de l'ancienne base pour un coût total d'environ 3,7 millions de dollars par année. Ce montant, selon nos sources, comprend le coût de travaux d'entretien reportés. La réalisation de ces travaux devrait permettre une réduction progressive des frais de fonctionnement et d'entretien. L'entrepreneur n'a, toutefois, aucun rôle opérationnel militaire à remplir et n'a pas à s'occuper des logements familiaux, puisqu'un organisme se charge d'en faire la location. L'entrepreneur peut satisfaire aux exigences réduites des Forces, soit assurer le fonctionnement de l'installation à raison d'un quart de travail par jour, cinq jours par semaine, en utilisant son personnel actuel. Le Ministère envisage une solution semblable pour assurer la gestion de l'entretien à Meaford.

27.65 Le ministère de la Défense nationale devrait comparer le service de génie construction de chaque base avec ce qu'offrent d'autres fournisseurs.

Réponse du Ministère : D'accord. En plus de diverses installations dont le coût de remplacement excède les six milliards de dollars, le Ministère gère environ 11,5 millions de mètres carrés de locaux et d'infrastructure générale ou spécialisée. Pour donner une idée de l'ampleur de la tâche, précisons que les cinq principales entreprises de promotion immobilière au Canada administrent au total quelque 11,6 millions de mètres carrés - surtout des tours de bureaux. Aucune organisation, qu'elle soit publique ou privée, n'assume en matière de gestion d'infrastructure des responsabilités comparables, par leur portée et leur ampleur, à celles du Ministère. La primauté des opérations vient compliquer encore plus la gestion de l'infrastructure ministérielle. Ainsi, les militaires qui sont des personnes de métier, des superviseurs ou des gestionnaires sont largement - et utilement - affectés à des activités liées à l'infrastructure pour acquérir la formation essentielle au soutien des opérations militaires au pays et à l'étranger. Parce qu'il faut en outre prévoir, aux fins de formation et de repos, le logement du personnel militaire déployé dans le cadre d'activités liées à l'infrastructure, le Ministère a de la difficulté à adopter les pratiques de gestion de l'infrastructure ayant cours dans le secteur privé. Quoi qu'il en soit, le Ministère est déterminé à utiliser la méthodologie de l'analyse commerciale pour mettre au point des pratiques optimales de gestion de l'infrastructure, notamment au niveau des bases.

27.66 Le gouvernement du Canada et le ministère de la Défense nationale devraient se renseigner sur les services de soutien que d'autres pays ouvrent à la concurrence et sur les méthodes qu'ils emploient pour le faire.

Réponse du Ministère : Le Ministère continuera de puiser dans le vaste répertoire d'information disponible, aux niveaux national et international, sur l'expérience des secteurs privé et public en matière de rationalisation et d'impartition des services de soutien.

La gestion des logements familiaux a besoin d'être rationalisée dès que possible
27.67 La gestion des logements familiaux a été fragmentée. Pour loger les militaires des Forces canadiennes et leurs personnes à charge, qui sont répartis dans 36 bases et stations, le Ministère est propriétaire d'environ 22 000 habitations et en loue 2 000 autres, à bail collectif, dans le secteur privé. Le groupe de travail du Ministre sur l'infrastructure urbaine a évalué à environ 330 millions de dollars la valeur marchande actuelle des 7 000 logements familiaux situés en zone urbaine. La valeur marchande de l'ensemble des logements n'a pas été déterminée, mais le Ministère estime que les remplacer coûterait 2 milliards de dollars. Depuis 1960, le Conseil du Trésor interdit la construction de logements familiaux dans des zones urbaines ou semi-urbaines. Les habitations sont vétustes, la plupart de celles qui se trouvent dans les bases ayant été construites il y a 30 à 40 ans. (voir la photographie)

27.68 Au ministère de la Défense nationale, on ne trouve aucun gestionnaire qui soit seul responsable de l'ensemble des logements familiaux. Au moins cinq sections au Quartier général de la Défense nationale se partagent cette responsabilité et la même fragmentation existe dans les bases. À l'heure actuelle, le déficit de fonctionnement s'élève à 30 millions de dollars par année (voir la pièce 27.2 ), en dépit du fait que le Ministère n'a pas de versements hypothécaires à effectuer sur les terrains et les bâtiments. Avant cette année, le Ministère ne visait pas l'autosuffisance financière de ses logements familiaux.

27.69 Les recettes provenant des logements familiaux sont soustraites du budget total du Ministère. C'est pourquoi les représentants des bases ont tendance à considérer les logements familiaux purement comme une source de dépenses.

Les déficits de fonctionnement ont été importants
27.70 Le Ministère a procédé à une analyse approfondie des logements familiaux en 1979. Les auteurs de l'étude ont constaté que les coûts étaient élevés et ont recommandé au Ministère de se dessaisir de 15 000 habitations et de céder aux provinces les écoles des bases fréquentées par les personnes à charge des militaires occupant des logements familiaux. Le Ministère ne s'est pas dessaisi des logements, mais la cession des écoles a commencé en 1985 et se terminera en 1994. De 1978 à 1993, les excédents annuels nets des dépenses par rapport aux recettes, dans le cas des logements familiaux, se sont élevées à 1,4 milliard de dollars (en dollars de 1993). Ce chiffre comprend les dépenses faites pour assurer l'éducation des personnes à charge jusqu'en 1985, lorsque le Ministère a décidé de céder les écoles aux provinces. Si la dette publique avait été réduite du montant des déficits annuels, y compris les intérêts, la somme de 2,4 milliards de dollars aurait pu être économisée de 1978 à 1993.

27.71 Les raisons des déficits de fonctionnement sont les suivantes :

  • Le coût annuel total est d'environ 5 000 $ par logement, ce qui inclut le coût des subventions que Travaux publics et Services gouvernementaux Canada verse en remplacement de l'impôt foncier. Ce coût est supérieur aux frais d'exploitation des « logements autonomes » d'une coopérative d'habitation dans une base des Forces canadiennes, même si les frais de chauffage et d'électricité sont compris dans le cas des logements autonomes et qu'ils ne le sont pas dans celui des logements familiaux.
  • Les frais d'administration et d'entretien des logements familiaux gérés par le ministère de la Défense sont 206 p. 100 plus élevés que ceux de 14 coopératives de logement à but non lucratif faisant partie de la Fédération de l'habitation coopérative du Canada, et 250 p. 100 plus élevés que ceux d'un entrepreneur du secteur privé choisi aux fins de comparaison (voir la pièce 27.3 ).
  • Le Conseil du Trésor exige que les loyers soient comparables à ceux qui ont cours sur le marché local du logement. Nous avons constaté que, dans l'ensemble, les recettes sont peu élevées à cause du nombre de logements qui restent inoccupés et, dans bien des cas, parce que les loyers sont inférieurs à ce qu'ils sont dans le secteur privé. Les habitations inoccupées coûtent chaque année au Ministère quelque 8 millions de dollars. Il faut en moyenne au Ministère 30 jours pour préparer un logement pour de nouveaux locataires, alors que les entreprises privées estiment qu'il leur faut moins d'une semaine. Les pertes de recettes subies par le Ministère se sont chiffrées en moyenne à plus de 25 millions de dollars par année depuis qu'il lui a été recommandé, en 1979, de se dessaisir de 15 000 logements. Elles ont dépassé les 30 millions de dollars en 1991-1992 et 1992-1993.
27.72 Les rapports des vérifications internes indiquent, pour une des bases, que les recettes provenant des logements pris à bail collectif sont insuffisantes pour couvrir les coûts en raison du fait que des habitations restent inoccupées, qu'il y a signature de baux dont la valeur est supérieure à celle du marché et que le Ministère observe rigoureusement, de son propre gré, les règlements provinciaux sur le contrôle des loyers. Le Ministère, pour la location de ces logements, paie 6 millions de dollars par année, auxquels s'ajoutent certains frais de rénovation et de réparation, mais il ne touche que 3 millions en loyers.

Les avantages ne sont pas bien compris
27.73 À l'origine, le Ministère fournissait le logement aux militaires parce que ceux-ci touchaient une solde modique et que les bases étaient situées dans des endroits isolés. Les militaires sont maintenant aussi bien rémunérés que les fonctionnaires et bon nombre de bases se trouvent maintenant à l'intérieur de villes par suite de la croissance urbaine, tandis que d'autres sont situées à proximité d'agglomérations importantes. De ce fait, le Ministère peut difficilement justifier son besoin de logements familiaux. En 1990, le Vice-chef d'état-major de la Défense a approuvé une demande d'habitations urbaines, qui disait seulement que les militaires devraient avoir accès à des logements adéquats, à des prix abordables. Il n'y est fait aucune mention des avantages militaires. Les représentants du Ministère soutiennent également que le fait d'avoir un certain nombre d'habitations familiales dans chaque base protège le Ministère contre les pénuries extrêmes de logement et les prix excessifs dans un endroit donné.

27.74 Les représentants du Ministère nous ont dit que, selon eux, les logements familiaux sont importants pour soutenir la collectivité militaire et maintenir le moral pendant les déploiements. Les militaires et leurs personnes à charge ont à subir de temps à autre des séparations lors d'exercices et de déploiements, séparations imposées parfois de manière imprévisible et à bref délai. Les représentants du Ministère ont également fait savoir que les familles francophones se trouvant au sein de collectivités anglophones bénéficient du soutien qu'ils reçoivent de la communauté vivant dans les logements familiaux.

27.75 Le Ministère n'a jamais effectué d'étude pour déterminer si les logements militaires procurent effectivement des avantages sur le plan militaire ou social. Nous avons décidé de comparer des données sur tous les militaires du rang mariés ou vivant avec des personnes à charge, s'étant enrôlés entre 1976 et 1992 et n'ayant jamais vécu dans des logements familiaux, avec des données sur un groupe similaire de militaires du rang ayant vécu dans des logements militaires pendant 80 p. 100 de leur carrière ou plus. Nous voulions déterminer s'il existait des différences sur les plans du moral, de la discipline, de la santé et de l'intention de faire carrière dans les Forces canadiennes.

27.76 Notre étude a été assez poussée pour nous permettre de déterminer que les logements familiaux pouvaient présenter les avantages suivants :

  • les militaires ayant vécu dans des logements familiaux restaient dans les Forces sensiblement plus longtemps que ceux qui n'y avaient pas vécu;
  • même si le taux de maladies liées au stress était le même dans les deux cas, les militaires vivant dans des logements familiaux étaient moins susceptibles d'être hospitalisés.
27.77 Après avoir comparé les deux groupes de militaires, nous avons également tiré les conclusions suivantes :

  • il n'y avait aucune différence entre les deux groupes quant aux problèmes de discipline entraînant l'emprisonnement;
  • la proportion des francophones vivant dans des logements familiaux à l'extérieur du Québec était à peu près égale à celle des anglophones vivant dans des logements familiaux dans les mêmes bases;
  • il n'y avait aucune différence importante sur les plans du rendement, de la santé et de la discipline chez les militaires ayant participé à des missions de maintien de la paix entre 1976 et 1992;
  • il n'y avait aucune différence appréciable entre les cotes attribuées aux militaires des deux groupes pour leur rendement au travail.
27.78 Les logements familiaux peuvent présenter des avantages, mais, pour savoir quels sont ces avantages et quelle incidence ils ont sur les plans militaire et financier, il faudra que la question soit étudiée plus à fond. Nous n'avons pas tenté de déterminer s'il existe des moyens moins coûteux d'obtenir ces avantages.

Le Ministère met en oeuvre des moyens pour régler le problème
27.79 Comme nous l'avons déjà fait remarquer, le Ministère sait depuis des décennies que les logements militaires sont très déficitaires. Pendant notre vérification, le Ministère a pris des mesures afin de créer un organisme de service spécial chargé de gérer les logements familiaux. Le Ministère compte :

  • placer les logements familiaux sous la direction d'un seul gestionnaire;
  • mettre en place des systèmes de gestion des coûts que l'on jugeait ne pas pouvoir intégrer au système de gestion du Ministère;
  • élaborer un plan opérationnel et gérer les logements familiaux de manière à ce qu'ils s'autofinancent au plus tard en 1997-1998. Cependant, il n'est pas tenu compte, dans le calcul de l'autosuffisance, du capital nécessaire aux investissements importants, des subventions versées en remplacement de l'impôt foncier et des allocations de logement payées aux membres des Forces canadiennes habitant les logements familiaux du Ministère.
27.80 Au moment de la rédaction du présent rapport, l'organisme de service spécial n'avait pas encore été approuvé par le Conseil du Trésor, mais le Ministère avait déjà amorcé l'élaboration du plan opérationnel nécessaire. La structure et les pouvoirs définitifs de l'organisme doivent être approuvés par le Conseil du Trésor une fois que le plan opérationnel sera terminé. Nous tenons toutefois à faire remarquer que :

  • la capacité de l'organisme de service spécial de faire ses frais et de satisfaire aux besoins des militaires des Forces canadiennes ne peut être déterminée avant que le plan opérationnel ne soit terminé, dans deux ans;
  • si le Conseil du Trésor tarde à approuver l'organisme de service spécial, les pertes continueront à s'accumuler entre-temps;
  • pendant l'élaboration du plan opérationnel, le Ministère compte mener une étude des possibilités qu'offrent les immobilisations dans chaque base et examiner d'autres options que la création d'un organisme de service spécial. Il pourrait par exemple vendre tous les logements d'une base donnée ou une partie d'entre eux, en faire des logements autonomes, passer un contrat de gestion avec la Société canadienne d'hypothèques et de logement, ou confier la gestion des logements dans un endroit donné à un gestionnaire de biens immobiliers du secteur privé. L'étude sera d'une importance capitale pour l'avenir des logements militaires;
  • le Ministère doit indiquer clairement comment il rendra compte au Parlement des opérations de l'organisme de service spécial.
27.81 Le ministère de la Défense nationale devrait étudier les avantages que présentent les logements familiaux sur les plans militaire et financier et indiquer comment ils cadrent avec les objectifs de son programme.

Réponse du Ministère : D'accord.

27.82 Le Ministère de la Défense nationale devrait continuer de juger urgentes les mesures qu'il est à prendre pour mettre fin aux déficits de fonctionnement qu'assume l'État pour les logements familiaux. Dans le plan opérationnel touchant l'organisme de service spécial, on devrait effectuer une comparaison complète des activités de cet organisme avec d'autres solutions de rechange locales, comme l'établissement de coopératives de logement ou la vente de certaines propriétés.

Réponse du Ministère : D'accord. L'autorité en matière de logement au sein des Forces canadiennes (ALFC) a été établie à cette fin au Ministère, et sa mise en oeuvre est bien avancée. Elle a déjà assumé certaines des responsabilités relatives à la planification et à la prévision des besoins en logements familiaux. L'ALFC relèvera du Sous-ministre, et ses opérations apparaîtront dans la Partie III du Budget des dépenses . Cependant, le Ministère n'a pas l'intention de rendre compte des activités de l'ALFC directement au Parlement (paragraphe 27.80, dernier sous-paragraphe). Aucun des 15 organismes de services spéciaux qui existent présentement au gouvernement fédéral n'est soumis à une telle règle.

Il faut des mécanismes de contrôle des coûts des services à fonds non publics
27.83 Outre les logements familiaux, le Ministère fournit un soutien à des organisations et à des services récréatifs et communautaires qui répondent aux besoins des militaires et de leurs familles. Ce sont des services à « fonds non publics », et l'État et la communauté militaire s'en partagent les frais. Selon les directives régissant les fonds non publics, ces services doivent être assurés à un minimum de frais pour le public. Le Conseil du Trésor a cessé de contrôler les dépenses engagées à ce chapitre en 1984 et compte depuis sur l'engagement pris par le Ministère de le faire lui-même.

27.84 Nous avons compté au moins 36 types d'organisations ou de services à fonds non publics, dont des centres communautaires, des garderies, des terrains de jeux, des terrains de squash et des clubs de chasse et de pêche, qui reçoivent un soutien de l'État. Le Ministère assume une partie des coûts des services publics, du matériel, des travaux de construction et du soutien administratif. Il n'a pu, toutefois, nous chiffrer le soutien total qu'il fournit à ces organisations et services. Il ne contrôle pas l'utilisation de ressources publiques comme il s'est engagé à le faire en 1984. Il ne sait pas si les services sont assurés à un minimum de frais pour le contribuable.

27.85 Le ministère de la Défense nationale devrait surveiller le coût des services et des organisations à fonds non publics et utiliser l'information dans son processus budgétaire.

Réponse du Ministère : D'accord. Nous établirons, pour le Ministère, le coût total des services d'utilité publique, de l'entretien, de la construction et du soutien administratif pour les installations et les activités du programme de soutien du personnel (PSP). Ces coûts ne peuvent, pour l'instant, être regroupés dans un article distinct du budget, en vertu du processus budgétaire actuel du MDN. Bien qu'elles ne soient pas désignées séparément, ces dépenses font partie des dépenses totales de chaque base et doivent être intégrées au budget de la base. Le Ministère procède à un examen stratégique de tous les aspects du programme de soutien du personnel. Le plan stratégique qui en découlera garantira au public qu'il y aura utilisation optimale des fonds engagés et que le soutien de l'État permettra au Ministère d'offrir ce qu'offre tout bon employeur, sans plus.

Les programmes environnementaux ont besoin d'être revus

Le Ministère a des plans de nettoyage
27.86 Les activités militaires peuvent causer des dommages à l'environnement. Dans le passé, des activités comme l'entreposage et le transfert de carburant, les exercices militaires, l'enlèvement des ordures ménagères et l'évacuation des eaux d'égout ont entraîné la contamination de certains secteurs dans de nombreuses bases. Ces secteurs doivent maintenant être stabilisés ou dépollués. Lorsque des bases sont fermées ou que l'usage des installations change, le Ministère a pour politique de se conformer aux dispositions les plus rigoureuses des lois et règlements fédéraux et provinciaux sur la dépollution de l'environnement. Il ne peut pas négliger les questions environnementales lorsqu'il se dessaisit de bâtiments ou d'autres biens immobiliers. (voir la photographie)

27.87 Les activités actuelles doivent être menées en conformité avec les règlements. Le Ministère est assujetti aux mêmes lois que tous les autres organismes fédéraux. Il a commencé à créer et à mettre en oeuvre un système de gestion de l'environnement; il a élaboré une politique ainsi qu'un programme pluriannuel touchant l'aspect préventif et l'aspect correcteur de la gestion de l'environnement. Des vérifications environnementales ont été effectuées dans de nombreuses bases. Des responsables de la protection de l'environnement ont été nommés ou le seront, et des stratégies pour les commandements, des guides, des directives, des examens opérationnels, des cours et des plans de communication existent déjà, ou sont prévus. Le Ministère a pour objectif d'intégrer de saines pratiques environnementales à la gestion de ses opérations. Il compte, au cours des cinq prochaines années, affecter 50 millions de dollars par an aux activités de dépollution. Cette somme ne comprend pas les coûts de projets de plus de 10 millions. Le Ministère ne recevra pas de fonds supplémentaires pour couvrir les frais des travaux de nettoyage. Il a fait part de ses plans et de ses projets au ministère de l'Environnement.

Les coûts ont été sous-estimés
27.88 Le Ministère a effectué des vérifications environnementales, qu'il désigne par l'expression « études de base », auprès de 27 des 35 bases. Le chiffre le plus précis auquel il est arrivé quant au coût des activités de dépollution à effectuer dans les 27 bases est de 203 millions de dollars. Des travaux beaucoup plus détaillés seraient nécessaires pour obtenir une estimation plus exacte. Le coût prévu suppose que l'emploi des immobilisations ne changera pas. Mais si, par exemple, un terrain à vocation industrielle devait être transformé en terrain résidentiel, les normes à respecter pour le nettoyage pourraient être plus rigoureuses et les coûts, beaucoup plus élevés. Le Ministère n'a pas estimé le coût global de son programme de nettoyage ni prévu les ressources à y affecter. Il a utilisé, au lieu de cela, un chiffre arbitraire beaucoup moins élevé ne comprenant que le coût de la décontamination des sols. Les prévisions des coûts fournies par les études de base étaient des prévisions préliminaires non fondées sur des études techniques détaillées, lesquelles imposeraient un échantillonnage plus poussé des sols et de l'eau. Ce sont cependant, à notre avis, les meilleures estimations disponibles, et nous jugeons qu'elles sont adéquates pour la planification à long terme.

27.89 Nous avons comparé le coût final des travaux de nettoyage avec celui qui avait été prévu avant qu'ils ne commencent. Nous avons constaté qu'en règle générale, le coût final était plus élevé. Par exemple, le nettoyage de 102 réservoirs souterrains a coûté 45 p. 100 plus cher que prévu (voir la pièce 27.4 ).

27.90 Nous ne nous attendions pas à ce que les estimations soient exactes. Nous nous attendions toutefois à ce que les responsables utilisent des données antérieures et qu'ils tiennent compte des erreurs d'estimation possibles en préparant leurs budgets. Nous savons qu'il est difficile de prévoir avec exactitude les coûts de travaux de dépollution sans faire des études techniques détaillées. Toutefois, le Ministère ne peut pas bien planifier ses activités et en rendre compte comme il se doit s'il n'utilise pas les estimations les plus fiables possible et s'il n'analyse pas ce qui s'est fait dans le passé.

27.91 À partir des résultats des études de base et d'autres estimations dites fiables, nous avons établi le coût éventuel des travaux de nettoyage à plus de 700 millions de dollars. Cette somme est décomposée en ses principaux éléments à la pièce 27.5 . Le coût estimatif de la dépollution du Réseau d'alerte avancée (DEW), établi à 240 millions de dollars, suppose une certaine contribution financière du gouvernement des États-Unis, même si aucun accord n'a encore été conclu à cet égard. Les représentants du Ministère ont fait remarquer qu'il n'existe aucune obligation légale de procéder au nettoyage des stations du Réseau DEW.

27.92 Le Ministère estime qu'il ne pourra pas accomplir le nettoyage de ses propriétés en dix ans, au coût de 50 millions de dollars par année comme il l'avait d'abord prévu. Il juge maintenant qu'il lui faudra de 15 à 20 ans pour le faire, même s'il lui reste à mettre au point son plan de nettoyage en tenant compte à la fois des ressources disponibles et des estimations fiables des coûts. Le Ministère n'a pas encore produit de plan d'action environnemental. Un tel plan devra être rendu public.

Il faut apporter des améliorations sur les plans de l'information de gestion et de la reddition de comptes
27.93 Les rapports sur le programme environnemental produits à l'intention des cadres supérieurs sont pertinents et compréhensibles. Toutefois, de nombreuses informations y manquent, y compris celles qui ont trait aux risques, aux obligations et aux coûts éventuels. Il existe des lignes directrices sur ce qui devrait être considéré comme un projet touchant l'environnement, mais il est souvent difficile de savoir au juste ce qui fait et ce qui ne fait pas partie d'un programme environnemental. Par exemple, les munitions non éclatées, les fragments de projectiles et les rebuts de ferraille doivent être enlevés du polygone de tir Sarcee, à la Base des Forces canadiennes Calgary. Cet important projet n'est pas inclus dans le programme sur l'environnement, même si la Commission de contrôle du programme de la haute direction a dit à son propos qu'il s'agit d'une question environnementale.

27.94 Que tous les projets de nettoyage et de prévention ne soient pas inclus dans le programme environnemental, cela signifie que les budgets des interventions environnementales ne sont pas consolidés, contrôlés et communiqués régulièrement à la haute direction, et que les paliers de responsabilité à son égard ne sont pas bien définis. La haute direction ne peut donc pas savoir si son programme environnemental est réalisable en tous points ni en déterminer l'état d'avancement. Elle ne peut, de plus, évaluer si l'ensemble des dépenses consacrées aux questions environnementales risquent de compromettre le potentiel militaire des Forces.

27.95 La Partie III du Budget des dépenses du Ministère présentée au Parlement ne contient pas de renseignements sur le programme environnemental pluriannuel. Le Ministère n'y indique pas le temps qu'il lui faudra, à son avis, pour mener à terme son programme de nettoyage; il n'indique pas non plus le coût total estimatif du programme. Les représentants du Ministère nous ont fait savoir qu'ils comptent fournir des renseignements plus complets au Parlement à l'avenir.

27.96 Les plans et les budgets du Ministère devraient faire état de tous les coûts établis à la suite des études qu'il a effectuées et signaler la marge d'erreur possible dans les estimations. La responsabilité quant à l'exécution de toutes les étapes des plans touchant l'environnement devrait être clairement définie.

Réponse du Ministère : D'accord. Le Ministère a réalisé que les coûts de nettoyage dépassent les prévisions, car il n'est pas toujours facile de connaître l'étendue réelle de la contamination avant que ne débutent les travaux sur place. Nous corrigerons cette lacune en ajoutant des facteurs de risque dans les prévisions fournies par nos consultants. Les responsabilités concernant les différents aspects du programme environnemental seront définies plus clairement dans la prochaine présentation annuelle du programme.

27.97 Le Ministère devrait rendre compte de ses plans ainsi que de leur exécution dans la Partie III du Budget des dépenses . Il devrait y expliquer l'ensemble des coûts de nettoyage et leurs conséquences éventuelles sur les opérations.

Réponse du Ministère : D'accord. Un relevé concernant le programme environnemental graduel sera inclus dans la Partie III du Budget des dépenses de 1995-1996. On y indiquera les demandes annuelles correspondant aux ressources requises ainsi qu'un aperçu des constatations des nombreuses vérifications ministérielles portant sur l'environnement. Les obligations éventuelles qui en résulteront seront atténuées par la nouvelle technique de gestion des risques que le Ministère applique à la réparation des emplacements. Autrement dit, lorsqu'il est peu probable que la contamination ait des répercussions immédiates sur l'environnement ou la santé, elle peut être contrôlée et gérée à long terme plutôt que de faire l'objet d'un nettoyage.

Un processus de reddition de comptes mal défini contribue à des coûts excessifs

Les systèmes d'information actuels n'étayent pas comme ils le devraient la reddition de comptes sur les biens immobiliers et la gestion de leur cycle de vie
27.98 Nous avons examiné trois importants systèmes d'information que le Ministère utilise pour assurer la gestion de l'infrastructure : un système d'information sur les biens immobiliers (CEMIS I), un système de contrôle des travaux de la base (CEMIS II) et un système d'évaluation de l'entretien (SEE). Nous avons constaté que ces systèmes ne sont pas conçus pour fournir les renseignements nécessaires à la gestion d'éléments d'infrastructure particuliers sur des périodes prolongées. De tels renseignements sont indispensables à une bonne gestion du cycle de vie des biens.

27.99 Le système CEMIS I fournit des informations de base adéquates aux utilisateurs du quartier général de la Défense nationale, aux membres du Parlement et aux organismes centraux comme le Bureau de gestion des biens immobiliers. Il ne fournit toutefois pas de renseignements concrets, ou n'en fournit que très peu, sur les éléments constitutifs des bâtiments, et très peu de renseignements sur leur état actuel et leur durée de vie prévue. Un système d'information adéquat pouvant étayer la gestion du cycle de vie renfermerait des renseignements détaillés sur les installations. Les inspecteurs recueillent des données sur les éléments constitutifs des bâtiments, mais ces données ne sont pas consolidées et utilisées pour planifier le cycle de vie de chaque installation. Il n'y a personne qui puisse savoir dans quel état se trouve chaque élément d'un bâtiment.

27.100 Le système CEMIS II est adéquat pour suivre les activités d'entretien dans les bases des Forces canadiennes. Toutefois, on n'y trouve pas de renseignements sur les coûts passés de fonctionnement et d'entretien d'une installation particulière et on ne peut, de plus, l'utiliser pour élaborer des plans d'activités futures. Par exemple, on ne fait pas de mesure régulière de l'utilisation des services publics dans chaque bâtiment; le système actuel n'emmagasine pas non plus ces renseignements lorsqu'ils existent. L'information sur les travaux d'entretien des années précédentes est supprimée au bout de deux ans. Dans les Forces, les personnes qui prennent les décisions importantes en matière d'infrastructure font normalement l'objet d'une affectation tous les trois ans, de sorte que, sans conservation appropriée des renseignements, toute l'information historique qu'ont pu recueillir les gestionnaires principaux sur une structure donnée peut se perdre. Il faut évidemment conserver à long terme des données sur les éléments principaux de l'infrastructure. Pour ce qui est des installations de moindre importance, par exemple les remises de jardin, il faut être réaliste. Cela coûterait sans doute trop cher de conserver les données sur tout ce que possède le Ministère. La remarque vaut également pour l'installation d'appareils de contrôle, par exemple des compteurs, si la dépense à faire annule les avantages à tirer de la mesure ainsi prise. On ne peut demander au Ministère de conserver à long terme des données sur chaque installation qu'il possède lorsque l'utilité de posséder ces données ne justifie pas les frais à engager pour les conserver.

27.101 Les systèmes d'information ne permettent pas l'établissement des budgets relatifs aux infrastructures en fonction des besoins réels et des coûts antérieurs. Nous avons trouvé que les appréciations produites par le système d'évaluation de l'entretien se prêtent à la manipulation, qu'elles n'établissent pas de différences entre les avantages fournis par les dépenses engagées pour les diverses infrastructures et qu'elles ne sont pas fondées sur des informations cohérentes, fiables et à jour.

27.102 Le Ministère reconnaît les limites de ses systèmes d'information. Il fait actuellement l'essai de nouveaux systèmes qui lui permettront, espère-t-il, de régler ces problèmes et d'atteindre le but qu'il s'est fixé de gérer selon des plans opérationnels axés sur les activités.

27.103 Le Ministère devrait mettre en oeuvre, lorsque cela semble approprié, des systèmes d'information qui lui permettent d'assurer la gestion du cycle de vie de ses divers bâtiments, structures et ouvrages.

Réponse du Ministère : Le Ministère est à mettre en place un système d'information qui pourra appuyer la gestion du cycle de vie de ses diverses installations. Toutefois, le Ministère mesure l'utilisation des services publics dans ses principales nouvelles installations.

La dispersion en ce qui a trait à l'attribution des responsabilités et à la reddition de comptes entraîne des coûts inutiles
27.104 Nous avons constaté des lacunes en ce qui concerne la reddition de comptes dans plusieurs des domaines que nous avons examinés, dont les logements familiaux, la productivité au niveau des bases et les subventions versées en remplacement de l'impôt foncier.

27.105 Au niveau de la base, la responsabilité de l'entretien est partagée. Dans la plupart des bases, il y a une section des transports distincte du Génie construction. Les gens de métier du Génie construction font un grand usage des moyens de transport de la base pour se rendre à leur lieu de travail, mais les frais du service ne sont pas imputés aux budgets des travaux. Le projet Socio-Tech du Commandement aérien a révélé que ces personnes perdent en moyenne 155 minutes par jour à attendre qu'on vienne les prendre pour les transporter à leur lieu de travail et les en ramener. À la Base des Forces canadiennes Shearwater, le Ministère, pour assurer ce transport, a confié des véhicules aux gens de métier. Il a calculé que la transformation ainsi obtenue des heures d'attente en heures de travail équivalait à 528 808 $. Dans le cadre de l'essai d'amélioration mené à la Base des Forces canadiennes Borden, le fait de fournir directement des véhicules aux gens de métier a permis de réaliser un gain de productivité net, pour un an, de 418 000 $. Nous estimons que des gains d'environ 10 millions de dollars par année seraient possibles si l'on adoptait, pour toutes les bases, les solutions utilisées dans le cadre du projet Socio-Tech et celles mises de l'avant par les deux bases du Service de l'instruction.

27.106 Des subventions sont versées aux municipalités en replacement de l'impôt foncier conformément aux dispositions de la Loi sur les subventions aux municipalités , dont l'application est confiée à Travaux publics et Services gouvernementaux Canada. Dans le cas des biens-fonds dont est propriétaire le ministère de la Défense nationale, on a estimé, en 1992, que ces subventions se sont élevées à près de 110 millions de dollars pour les services municipaux et les écoles. À l'heure actuelle, le ministère de la Défense nationale assume les coûts directs de divers services municipaux comme les services de loisirs, la lutte et la protection contre l'incendie, l'enlèvement des ordures ménagères, l'évacuation des eaux d'égout, le déneigement, l'entretien des routes et le nettoyage des rues. En même temps, les Travaux publics versent des subventions aux mêmes municipalités pour des services similaires. Un examen mené dans quatre bases a révélé que les Travaux publics, pour les biens-fonds du ministère de la Défense nationale, sont assujettis au même taux d'imposition que les contribuables des municipalités, même si le ministère de la Défense nationale assure lui-même bon nombre de services parce qu'il veut qu'ils soient conformes à ses propres normes.

27.107 Bien que les commandants des bases aient reçu l'ordre d'éliminer les chevauchements, ils n'ont aucun contrôle sur une partie considérable des dépenses de la base engagées pour des services de type municipal assurés par le Ministère. En outre, ce sont les Travaux publics qui versent les subventions aux municipalités et qui négocient ces subventions avec ces dernières. Pour se mettre en rapport avec le ministère des Travaux publics en vue de négocier avec les municipalités, le commandant de la base doit passer par le Quartier général de la Défense nationale. Cela rend difficile toute coopération étroite avec les municipalités.

27.108 Nous avons examiné les subventions versées en remplacement de l'impôt foncier dans le cas de quatre bases et nous avons constaté que le chevauchement des services assurés par les municipalités et par la base dans les secteurs de la police, de la protection-incendie, de l'enlèvement des ordures ménagères, des loisirs, de l'alimentation en eau et des réseaux d'égouts, représentait, en moyenne, 30 p. 100 des dépenses faites par la municipalité pour fournir ces services aux bases. Selon la Loi sur les subventions aux municipalités , ces dernières sont seulement tenues de fournir les mêmes services aux bases qu'aux autres contribuables. Même si les subventions sont laissées à la discrétion du ministre des Travaux publics et Services gouvernementaux, les représentants des Travaux publics estiment que la Loi sur les subventions aux municipalités ne prévoit pas que le montant des subventions soit négocié et établi en fonction des services dont a besoin une base particulière. Nous estimons cependant qu'il serait possible de réaliser des économies en coopérant davantage et en négociant avec les municipalités, surtout dans le cas des bases situées dans des zones urbaines.

27.109 À notre avis, l'État pourrait économiser sur les subventions compensatoires et les services où il y a chevauchement si le ministère de la Défense nationale avait le contrôle du budget des subventions versées en remplacement de l'impôt foncier applicable à ses propriétés. Ou bien encore, les Travaux publics pourraient facturer au ministère de la Défense nationale les subventions payées pour son compte. Dans l'un ou l'autre cas, le Ministère serait directement responsable de la totalité du coût des services assurés. Il pourrait alors jouer un plus grand rôle dans la négociation d'ententes avec les municipalités et réduire au minimum les doubles paiements et les chevauchements de services. À l'heure actuelle, ni le ministère de la Défense nationale ni les Travaux publics ne peuvent être tenus pour responsables du non-souci d'économie dans ce domaine.

27.110 Le ministère de la Défense nationale devrait veiller à ce que son plan opérationnel fournisse un cadre de responsabilisation solide, structuré en fonction des pouvoirs délégués.

Réponse du Ministère : D'accord. L'engagement manifeste du Ministère en ce qui a trait à la planification opérationnelle est maintenu dans le cadre de Défense 2000 et des initiatives connexes. Le but officiel de l'Essai de délégation de pouvoirs et de responsabilités au niveau des bases (EDPRB) - « déléguer les pouvoirs et les responsabilités nécessaires aux commandants des bases » - montre bien que le Ministère reconnaît la nécessité de lier directement reddition de comptes et délégation de pouvoirs.

27.111 Le ministère de la Défense nationale et Travaux publics et Services gouvernementaux Canada devraient examiner conjointement le cadre législatif et le cadre administratif relatifs aux subventions versées en remplacement de l'impôt foncier applicable aux biens-fonds de la Défense, afin de définir les responsabilités, de garantir un maximum de coopération avec les municipalités et de réduire le chevauchement des services assurés à la fois par le ministère de la Défense nationale et par les municipalités.

Réponse du Ministère : Les représentants du Ministère s'attaquent déjà à cette question, en collaboration avec leurs homologues de TPSGC. Les efforts initiaux seront axés sur le cadre de responsabilisation à utiliser compte tenu des cadres législatif et administratif actuels, et l'on cherchera à déceler et à corriger tout chevauchement dans les services offerts par les municipalités.

Réponse de Travaux publics et Services gouvernementaux Canada : TPSGC convient qu'une collaboration plus étroite avec le ministère de la Défense nationale est souhaitable sur le plan des subventions en remplacement d'impôts fonciers. Les deux ministères y travaillent sérieusement.

Il faudrait toutefois reconnaître que les questions liées à l'obligation de rendre compte des subventions ne se limitent pas au MDN. Le Secrétariat du Conseil du Trésor et TPSGC débattent depuis plus d'un an la possibilité de confier cette responsabilité aux ministères ayant la garde de biens immobiliers. (voir la « Réponse du Ministère », chapitre 12). Comme vous l'avez remarqué, si la responsabilité de ce programme est confiée à un autre ministère, il y aura fort probablement lieu de modifier la loi.

Quant à la préoccupation exprimée à l'égard du nombre de subventions visant des biens immobiliers pour lesquels le gouvernement canadien fournit lui-même une infrastructure quasi municipale, elle sera abordée dans le cadre de notre examen global du programme.

Conclusion globale

27.112 La haute direction du ministère de la Défense nationale tente à l'heure actuelle d'appliquer des concepts et des pratiques de gestion modernes à toutes ses activités. Il est conscient du fait que continuer à utiliser une infrastructure ne convenant plus à ses programmes actuels et futurs peut entraîner d'importantes conséquences sur le plan des coûts.

27.113 Pendant la vérification, nous avons constaté que, dans l'ensemble, le ministère de la Défense nationale a l'occasion d'apporter d'importantes améliorations à la gestion de son infrastructure. Il doit, sans tarder, accorder une attention plus grande à la gestion de ses biens immobiliers. Les gestionnaires de tout le Ministère doivent travailler de concert pour le doter du nombre et du type voulus de biens immobiliers, bien entretenus, pour que les principales activités de défense puissent être menées efficacement en temps de paix et dans les situations d'urgence.

27.114 Le processus de planification opérationnelle adopté par la haute direction du ministère de la Défense nationale devra permettre d'organiser des activités, d'affecter des ressources et de déléguer des pouvoirs aux personnes compétentes au sein du Ministère et d'obliger ces dernières à rendre compte des décisions touchant l'infrastructure. Pour préserver les ressources du Ministère essentielles au potentiel militaire tout en effectuant les compressions budgétaires exigées, la haute direction devra récompenser les gestionnaires qui prennent des mesures qui aideront à atteindre les objectifs fixés en matière d'économie, d'efficience et d'efficacité à tous les stades de la gestion du cycle de vie des biens immobiliers.