Cette page Web a été archivée dans le Web.

1994 — Rapport du vérificateur général du Canada

Vérificateur général adjoint : Shahid Minto
Vérificateur responsable : Barry Elkin

Points saillants

32.1 Dans le cadre de son investissement dans la science et la technologie, le gouvernement fédéral incite depuis des années, par divers encouragements fiscaux, le secteur privé à mener des activités de recherche et de développement. Au cours des dernières années, les entreprises canadiennes ont de plus en plus recouru à ces encouragements et, à l'heure actuelle, elles demandent annuellement des crédits d'impôt à l'investissement de plus de un milliard de dollars.

32.2 Comme pour la plupart des dispositions fiscales, les encouragements fiscaux à la recherche scientifique et au développement expérimental sont régis par la demande. Les contribuables qui satisfont aux dispositions de la Loi de l'impôt sur le revenu sur les encouragements fiscaux ont droit aux avantages que procurent ces derniers. Si les dépenses admissibles sont peu élevées, les coûts sont peu élevés pour le gouvernement. Par contre, des dépenses élevées chez les contribuables entraînent des coûts élevés. Pour bien gérer les coûts, il faut exercer un contrôle régulier et complet sur les encouragements fiscaux à la recherche scientifique et au développement expérimental.

32.3 Au cours des quatre dernières années, un grand nombre de contribuables ont produit de nouveau des déclarations de revenus à l'égard d'années antérieures après avoir appris qu'ils avaient mené des activités admissibles qui donnaient droit à des crédits d'impôt à l'investissement. Le budget de 1994 proposait des modifications visant à limiter les dépenses donnant droit aux crédits d'impôt aux dépenses que les contribuables indiquent au plus tard 18 mois après l'année où elles ont été engagées. Ces modifications aideront le ministère des Finances à surveiller le coût des encouragements.

32.4 Le ministère des Finances doit exercer un contrôle plus complet et plus systématique sur ces encouragements fiscaux, afin d'en modérer le coût (en manque à gagner) et de garantir que les types d'activités admissibles selon les définitions et les règles données dans la Loi de l'impôt sur le revenu sont bien ceux que le gouvernement veut encourager.

32.5 Les données constituent une partie intégrante du contrôle des encouragements, tant pour le ministère des Finances que pour Revenu Canada. Il faut collecter des données meilleures et plus fiables.

32.6 Le ministère des Finances se propose d'évaluer les encouragements fiscaux à la recherche et au développement, et a recensé des questions qu'il est important d'examiner. Nous encourageons le Ministère à procéder à des évaluations et à en publier les résultats dans les plus brefs délais.

32.7 Le ministère des Finances doit améliorer les méthodes de comptabilisation qu'il applique aux encouragements fiscaux à la recherche scientifique et au développement expérimental, surtout dans le secteur des coûts projetés et des coûts réels. Il importe que le Parlement et les Canadiens sachent à quoi servent ces encouragements, et combien ils coûtent.

32.8 En plus de son travail habituel consistant à examiner les demandes pour voir si elles sont conformes aux dispositions de la Loi de l'impôt sur le revenu , Revenu Canada a adopté de nouvelles méthodes pour l'octroi des encouragements fiscaux à la recherche scientifique et au développement expérimental. Il a amélioré son processus d'examen de façon que toutes les demandes fassent l'objet d'un examen minimal. Toutefois, l'accroissement de la charge de travail exerce une pression sur la capacité du Ministère d'administrer les encouragements en temps opportun et de façon uniforme.

Introduction

Encourager la recherche et le développement au moyen du régime fiscal
32.9 Le gouvernement dispose de nombreux moyens pour atteindre ses objectifs économiques et sociaux. Le plus visible consiste à dépenser directement pour des programmes, des subventions et des contributions. Le gouvernement poursuit également ses objectifs en matière de politique en ayant recours à des mesures (déductions et crédits d'impôt, exclusions et report de l'impôt) contenues dans le régime fiscal. Étant donné que ces mesures sont d'autres formes d'aide gouvernementale, avec des conséquences financières semblables à celles qu'entraînent les dépenses directes, on les appelle habituellement dépenses fiscales.

32.10 Dans le cadre de son investissement dans la science et la technologie, le gouvernement fédéral encourage depuis des années, par diverses dispositions fiscales, le secteur privé à mener des activités de recherche et de développement. La pièce 32.1 donne un bref historique des encouragements fiscaux à la recherche et au développement.

32.11 Plusieurs fois au cours des 12 dernières années, le ministère des Finances (Finances), qui est responsable de l'ensemble de la politique relative au régime fiscal, a énoncé certains objectifs relatifs aux encouragements fiscaux à la recherche et au développement. L'énoncé d'objectifs le plus complet se trouve dans le document intitulé La politique fiscale en matière de recherche et de développement , publié en 1983. Voici, en résumé, ces objectifs :

  • encourager le secteur privé à mener des activités de recherche et de développement au Canada;
  • promouvoir des activités de recherche et de développement conformes aux pratiques commerciales reconnues;
  • octroyer des encouragements fiscaux à la recherche et au développement qui, dans la mesure du possible, profitent immédiatement aux entreprises;
  • faire en sorte que les dispositions des encouragements fiscaux à la recherche et au développement soient faciles à comprendre et à observer, et que leur application soulève le moins d'incertitude possible.
Structure des encouragements fiscaux
32.12 Voici en quoi consistent les encouragements fiscaux fédéraux actuellement offerts pour les activités admissibles de recherche et de développement :

  • Déductions pour les dépenses courantes et les dépenses en capital admissibles relatives aux activités de recherche scientifique et de développement expérimental entreprises au Canada, directement par le contribuable ou au nom de celui-ci, et reliées à l'entreprise du contribuable. Chaque année, les dépenses admissibles sont ajoutées au compte de dépenses du contribuable pour la recherche scientifique et le développement expérimental. Le contribuable peut radier les sommes contenues dans ce compte, jusqu'à concurrence de la totalité de ces sommes.
  • Crédits d'impôt à l'investissement pour les dépenses courantes et les dépenses en capital admissibles, effectuées au Canada. Dans certains cas, ces crédits, calculés au taux de 20 p. 100, 30 p. 100 ou 35 p. 100, peuvent être remboursables. (Le budget de 1994 propose l'élimination du taux de 30 p. 100.) Les crédits d'impôt à l'investissement, qui sont déduits de l'impôt à payer ou remboursés, doivent être déduits du compte de dépenses admissibles, l'année suivante.
32.13 Détermination des activités admissibles. Les encouragements visent les activités de recherche scientifique et de développement expérimental (RS&DE), au sens de l'article 2900 du Règlement de l'impôt sur le revenu , c.-à-d. les activités consistant en une « investigation ou recherche systématique d'ordre scientifique ou technologique, effectuée par voie d'expérimentation ou d'analyse ». Cet article énonce ensuite les activités admissibles, à savoir le travail entrepris en vue de faire avancer la science ou la technologie, dans le but de créer de nouveaux matériaux, dispositifs, produits ou procédés ou encore d'améliorer ceux qui existent. La définition des activités admissibles, donnée dans cet article, exclut de façon précise certaines activités, comme celles se rattachant à la prospection du marché ou à la stimulation des ventes.

32.14 Revenu Canada, en consultation avec les Finances, d'autres ministères et organismes fédéraux et des représentants de l'industrie, a fixé trois critères pour l'aider, ainsi que les contribuables, à établir si certaines activités sont conformes à la définition précitée et, par conséquent, donnent droit aux encouragements. Ces critères sont les suivants :

  • avancement de la science ou de la technologie - les activités doivent produire des renseignements qui font progresser notre compréhension des relations scientifiques ou technologiques;
  • incertitude scientifique ou technologique - la probabilité d'obtenir un résultat ou d'atteindre un objectif, et les méthodes pour y arriver, ne sont pas encore connues, ou il est impossible de les déterminer à partir des connaissances scientifiques ou technologiques généralement disponibles, ou à partir de l'expérience acquise dans les domaines concernés;
  • contenu scientifique ou technique - les activités doivent comporter une investigation systématique et être effectuées par des personnes compétentes.
32.15 Il n'est pas nécessaire que les activités admissibles soient effectuées en laboratoire, par des scientifiques. Un grand nombre de ces activités sont menées à l'usine, dans un atelier ou dans un bureau. Par exemple, les améliorations graduelles apportées à des produits existants, les améliorations apportées aux méthodes de fabrication de produits et les nouveaux logiciels sont tous admissibles s'ils satisfont aux critères énoncés ci-dessus. Donnent également droit aux encouragements fiscaux les activités comme la collecte des données et les essais, qui permettent de mener des activités admissibles. La pièce 32.2 montre la gamme des activités donnant droit aux encouragements fiscaux, lorsque sont remplies les conditions énoncées dans la Loi de l'impôt sur le revenu .

32.16 Détermination des coûts admissibles. En règle générale, les dépenses se rapportant directement aux activités admissibles (par exemple, salaires, avantages sociaux, matériaux et certains coûts indirects) donnent droit aux encouragements fiscaux. En décembre 1992, pour réduire le fardeau que constitue pour les contribuables et Revenu Canada la détermination des coûts indirects admissibles, le gouvernement a proposé une méthode provisoire de traitement des coûts indirects liés aux activités de recherche scientifique et de développement expérimental. Le 12 mai 1994, cette proposition était adoptée par le Parlement. Revenu Canada a permis aux contribuables d'utiliser la méthode provisoire pour les années d'imposition se terminant après le 2 décembre 1992, s'ils avaient exercé un choix à cet égard.

32.17 Protection des recettes fiscales. Un des principaux mécanismes de contrôle intégrés dans la structure des encouragements fiscaux exige que l'entreprise ait effectué toutes les dépenses voulues avant de recevoir des encouragements fiscaux. Cette disposition permet d'éviter que le gouvernement finance des activités de recherche et de développement que le marché ne justifie pas.

32.18 Encouragements provinciaux. Plusieurs provinces offrent des encouragements fiscaux supplémentaires pour les activités de recherche et de développement. Dans la plupart des cas, ces encouragements sont déduits de la base à partir de laquelle sont calculés les encouragements fédéraux.

Participation au programme de crédits d'impôt à l'investissement
32.19 Les pièces 32.3 et 32.4 renseignent sur le degré de participation au programme de crédits d'impôt à l'investissement pour la recherche scientifique et le développement expérimental. Les contribuables qui exécutent des activités admissibles et qui engagent des coûts admissibles à leur égard peuvent demander des crédits d'impôt à l'investissement, déductibles de l'impôt à payer. En outre, si elles satisfont à certains critères, les sociétés privées sous contrôle canadien (SPCC) peuvent recevoir un remboursement, en espèces, des crédits d'impôt à l'investissement demandés, mais qui ne peuvent être déduits de l'impôt à payer. Dans tous les autres cas, il est possible de reporter prospectivement sur 10 ans ou rétrospectivement sur 3 ans les crédits d'impôt à l'investissement demandés, mais ne pouvant être déduits, et de les déduire de l'impôt à payer pour ces années-là.

32.20 Comme le montre la pièce 32.3 , la valeur des crédits d'impôt à l'investissement demandés par les SPCC de 1988 à 1992 a augmenté de façon constante. De plus, au cours de cette période, les SPCC demandant des crédits sont passées de 4 000 à 5 500. La pièce 32.3 indique, pour la même période, que le montant des crédits d'impôt à l'investissement déduits par ces sociétés est demeuré relativement stable. Cette pièce montre également que les sommes remboursées à ces sociétés ont augmenté de façon constante, et qu'elles atteignaient 250 millions de dollars en 1992. En d'autres termes, bon nombre de ces sociétés n'ont pu déduire, en tout ou en partie, les crédits qu'elles avaient demandés à l'égard d'une année donnée, souvent parce qu'elles n'étaient pas imposables. Toutefois, elles ont eu droit au remboursement, en espèces, de leurs crédits.

32.21 La pièce 32.4 montre la situation des sociétés autres que les SPCC, comme les sociétés publiques. Le nombre de ces sociétés qui ont demandé des crédits d'impôt à l'investissement au cours de cette période de cinq ans est demeuré relativement stable, soit environ 1 000. Encore une fois, de 1988 à 1992, les crédits demandés ont augmenté pour dépasser 750 millions de dollars en 1992. Toutefois, les montants déduits de l'impôt à payer sont demeurés relativement stables. Les sociétés précitées peuvent reporter prospectivement ou rétrospectivement les crédits d'impôt à l'investissement demandés, mais non déduits. La base de données de Revenu Canada montre que, à la fin de 1992, les sociétés demandant des crédits d'impôt pour la recherche scientifique et le développement expérimental reportaient prospectivement plus de 2,5 milliards de dollars de ces crédits et d'autres crédits d'impôt à l'investissement. Une certaine partie de ces crédits seront vraisemblablement déduits de l'impôt au cours des années à venir.

Objectifs, étendue et critères de la vérification

32.22 Le but de cette vérification était d'examiner et de mesurer le succès que connaissent les méthodes d'octroi, de contrôle et d'évaluation des encouragements fiscaux à la recherche scientifique et au développement expérimental, et de faire rapport à ce sujet. Nous étions particulièrement intéressés de savoir comment le ministère des Finances évaluait et analysait les résultats obtenus relativement aux encouragements, et comment il faisait rapport sur ces derniers.

32.23 Nous nous sommes penchés sur la partie « crédit d'impôt à l'investissement » des encouragements. Notre vérification s'est déroulée au ministère des Finances ainsi qu'à l'Administration centrale et dans cinq bureaux de district de Revenu Canada.

32.24 Les critères de vérification que nous avons utilisés sont fournis à la pièce 32.5 .

Observations et recommandations

Le ministère des Finances

Rôles et responsabilités du Ministère
32.25 La Direction de la politique de l'impôt de ce Ministère effectue des analyses et formule des recommandations concernant la politique et la législation de l'impôt. En ce qui concerne les encouragements fiscaux à la recherche et au développement, cette Direction voit à leur élaboration, à leur contrôle et à leur évaluation, de façon à ce qu'ils répondent aux objectifs du gouvernement.

Le coût des encouragements (manque à gagner) varie selon la réponse des contribuables
32.26 Comme pour la plupart des dispositions fiscales, les encouragements fiscaux à la recherche scientifique et au développement expérimental sont régis par la demande. Les contribuables qui satisfont aux dispositions de la Loi de l'impôt sur le revenu sur les encouragements fiscaux ont droit aux avantages que procurent ces derniers. Toutefois, le montant total des recettes fiscales perdues (le « coût des encouragements ») dépend de la réponse des contribuables. En effet, si les dépenses admissibles sont peu élevées, les coûts sont peu élevés pour le gouvernement. Inversement, des dépenses élevées chez les contribuables entraînent des coûts élevés pour le gouvernement. Celui-ci ne peut refuser d'accorder des crédits d'impôt du seul fait que le montant du manque à gagner dépasse le montant prévu à l'origine.

32.27 Il faut considérer le crédit d'impôt à l'investissement pour la recherche scientifique et le développement expérimental comme un programme de dépenses directes, dans le cadre duquel le gouvernement accepte de rembourser 20 p. 100 des coûts de tous ceux qui mènent des activités de recherche et de développement admissibles. Ces dépenses ne sont pas plafonnées : toutes les personnes admissibles, peu importe les sommes qu'elles dépensent, reçoivent un chèque du gouvernement, qui représente 20 p. 100 de leurs coûts admissibles. Le crédit d'impôt à l'investissement pour la recherche scientifique et le développement expérimental fonctionne de la même façon, tant pour les contribuables qui peuvent le déduire de leur impôt à payer que pour ceux dont les crédits sont remboursés.

32.28 Pour les autres contribuables, des restrictions s'appliquent au montant de crédits d'impôt à l'investissement pouvant être utilisé dans une année donnée, restrictions qui entraînent des limites sur le coût des encouragements. Par exemple, jusqu'en 1993, des limites étaient imposées au montant des crédits d'impôt à l'investissement déductible de l'impôt à payer dans une année donnée. Tout montant non déduit pouvait être reporté prospectivement ou rétrospectivement.

32.29 Comme l'indiquent les pièces 32.3 et 32.4 , on a constaté, au cours des cinq dernières années, une augmentation constante, en dollars, des crédits d'impôt à l'investissement demandés relativement à des activités de recherche scientifique et de développement expérimental. En 1992, les entreprises ont demandé plus d'un milliard de dollars de crédits d'impôt à l'investissement. De cette somme, environ 470 millions ont été déduits de l'impôt à payer et environ 250 millions ont été remboursés aux contribuables. Le restant a été reporté sur des années ultérieures ou antérieures. Au 30 juin 1994, Revenu Canada comptait plus de 1,2 milliard de dollars de demandes de crédit d'impôt à l'investissement dont l'étude n'était pas terminée. Les contribuables qui envoient ces demandes dans les délais prescrits et qui ont droit aux crédits concernés recevront leur dû. Nous constatons aussi que, des 4,4 milliards de dollars de crédits d'impôt à l'investissement demandés de 1988 à 1992, un milliard l'a été par moins de 1 p. 100 des entreprises concernées. Nous ne voulons pas laisser entendre qu'il y a un problème, mais simplement signaler que le montant des crédits demandés par une société ne fait l'objet d'aucun plafond.

32.30 En outre, vu la structure du régime fiscal, le gouvernement ne connaît la valeur exacte des crédits demandés que lorsqu'il reçoit les déclarations de revenus, soit dans les 30 mois après l'engagement effectif de dépenses admissibles. Il ne serait pas réaliste de suggérer que les entreprises concernées fournissent à l'avance des renseignements au gouvernement. Cela irait à l'encontre de l'un des avantages que procure l'utilisation du régime fiscal pour l'exécution des programmes : souplesse et efficacité administratives. Toutefois, comme il est souligné ci-dessus, tous les contribuables qui envoient leur demande dans les délais prescrits et qui ont droit aux crédits en question recevront leur dû.

32.31 L'octroi des encouragements selon la demande et une période d'attente avant que le gouvernement connaisse la valeur totale des crédits demandés sont des caractéristiques communes à la plupart des dispositions fiscales. Toutefois, ces caractéristiques pourraient entraîner un manque à gagner important. En outre, les Finances pourraient éprouver de la difficulté à prévoir, à des fins budgétaires, le montant des recettes auxquelles on renonce pour l'avenir.

32.32 Selon nous, il faut exercer un contrôle régulier et complet des encouragements pour bien les administrer. Comme il en est question aux paragraphes 32.41 à 32.45, nous estimons que les Finances doivent renforcer leurs activités de contrôle.

Coût élevé découlant des redressements demandés par les contribuables
32.33 Bon nombre de contribuables n'ont appris l'existence des encouragements pour la recherche scientifique et le développement expérimental qu'au cours des dernières années; ils se sont rendu compte qu'ils avaient mené des activités admissibles au cours d'années antérieures, mais qu'ils n'avaient pas demandé de crédits. Ils ont produit une nouvelle déclaration de revenus, à l'égard d'années antérieures non frappées de prescription, pour demander les crédits d'impôt à l'investissement pour la recherche scientifique et le développement expérimental. Ces nouvelles déclarations s'appellent redressements demandés par les contribuables. En outre, certaines des activités concernées ont été menées au cours d'années d'imposition maintenant frappées de prescription. Dans ces cas, les contribuables ont utilisé le mécanisme prévu pour les crédits d'impôt à l'investissement, et ont reporté ces crédits sur une année ultérieure non frappée de prescription. Par exemple, une entreprise se rend compte, en 1994, qu'elle a mené des activités admissibles en 1988, mais qu'elle n'a pas demandé de crédits d'impôt à l'investissement pour cette année-là, maintenant frappée de prescription. En vertu de la Loi de l'impôt sur le revenu , cette entreprise peut calculer ces crédits, puis les reporter sur une année ultérieure non frappée de prescription, comme 1992, pour les déduire de l'impôt payé cette année-là.

32.34 En conformité avec les pratiques habituelles d'établissement des cotisations, les contribuables ont également le droit de toucher de l'intérêt sur les demandes approuvées. Par exemple, en 1994, un contribuable demande un crédit d'impôt à l'investissement pour des dépenses de recherche scientifique et de développement expérimental engagées en 1990, et il demande que ce crédit soit déduit de l'impôt payé en 1990. Ce contribuable obtiendra un remboursement comprenant le crédit d'impôt à l'investissement, et de l'intérêt. Conformément à la Loi de l'impôt sur le revenu , l'intérêt se calcule à partir de 1990 plutôt qu'à compter de la date de production de la demande, en 1994. Cela s'applique à tous les contribuables sauf à ceux ayant droit à des remboursements des crédits d'impôt à l'investissement. Ces derniers ne touchent de l'intérêt qu'à partir de la date de production de la demande.

32.35 Plusieurs entreprises appartenant à un certain secteur d'activités ont récemment demandé des redressements pour des dépenses de recherche scientifique et de développement expérimental engagées au cours d'années allant jusqu'à 1986. Ces demandes visaient des crédits d'impôt à l'investissement totalisant plus de 300 millions de dollars, et touchaient des activités de recherche et de développement dans le domaine des logiciels. Nos discussions avec des experts techniques de Revenu Canada chargés d'examiner les demandes nous ont permis d'établir que la plupart des activités pour lesquelles des crédits sont demandés constituent, ou peuvent constituer, des activités de recherche scientifique et de développement expérimental admissibles aux termes du Règlement de l'impôt sur le revenu .

32.36 Il est important de souligner que, selon les règles en vigueur avant le budget de 1994, les contribuables menant des activités de recherche scientifique et de développement expérimental admissibles avaient droit aux encouragements.

32.37 Le budget de février 1994 propose des modifications en vue de limiter les dépenses donnant droit à des crédits d'impôt aux dépenses que les contribuables indiquent au plus tard 18 mois après l'année où elles ont été engagées. On y précise ce qui suit : « Le gouvernement est d'avis que les encouragements fiscaux à la RS&DE devraient promouvoir de nouvelles activités de recherche et de développement au lieu d'inciter les contribuables à demander un nouveau calcul de leurs crédits d'impôt au titre de dépenses effectuées au cours des années antérieures ». En outre, ces modifications permettront aux Finances de surveiller de plus près le coût des encouragements. Une disposition transitoire a été incluse pour les dépenses engagées au cours d'années d'imposition se terminant avant la date du budget. Les contribuables disposaient d'un délai de 90 jours après la sanction royale pour indiquer les dépenses précitées. Cette disposition a reçu la sanction royale le 15 juin 1994 et, par conséquent, la date limite pour la production de demandes concernant des années d'imposition antérieures était le 13 septembre 1994.

32.38 La pièce 32.6 indique les redressements demandés par les contribuables dont la cotisation avait été établie au 31 mars 1994. À cette date, Revenu Canada avait aussi en mains environ 2 100 autres demandes, représentant plus de 425 millions de dollars en crédits d'impôt à l'investissement possibles, attendant d'être examinées et vérifiées.

32.39 Revenu Canada a reçu ultérieurement un très grand nombre de demandes supplémentaires jusqu'à la date d'échéance du 13 septembre 1994 dont il est question au paragraphe 32.37. Au moment de la rédaction du présent rapport, Revenu Canada n'avait pas terminé l'entrée de ces demandes dans sa base de données. Nous constatons toutefois que le Ministère a enregistré plus de 9 000 demandes. Il nous a informés que l'information de sa base de données sur la valeur monétaire des crédits d'impôt à l'investissement s'appliquant à ces demandes n'était pas fiable parce qu'elle devait être mise en forme et qu'elle n'indiquerait que les montants demandés par les contribuables. Les demandes doivent être examinées et vérifiées, ce qui pourrait entraîner des rajustements aux montants demandés. Cependant, il semble que la valeur monétaire des crédits d'impôt à l'investissement demandés pourrait être élevée.

32.40 Il se peut que le gouvernement ne puisse pas mettre en oeuvre immédiatement les modifications qu'il apporte à une disposition fiscale et que ces retards entraînent, dès lors, des coûts transitoires découlant du manque à gagner. Les redressements qu'ont demandés les contribuables pour des crédits d'impôt à l'investissement liés à la recherche scientifique et au développement expérimental ont probablement entraîné des coûts transitoires élevés. Selon nous, si les Finances avaient mieux suivi l'évolution de la situation et si l'on avait décidé plus tôt que des modifications s'imposaient, les contribuables auraient peut-être envoyé moins de demandes et le gouvernement aurait connu des coûts transitoires moins élevés.

Nécessité de renforcer les contrôles
32.41 La division des responsabilités entre les Finances et Revenu Canada a occasionné certains problèmes de contrôle des encouragements fiscaux à la recherche et au développement. C'est principalement à Revenu Canada qu'il incombe d'appliquer les encouragements fiscaux, et c'est ce Ministère qui a des contacts directs avec les contribuables. Toutefois, Revenu Canada voit avant tout à ce que les contribuables observent la Loi de l'impôt sur le revenu , et il approuve toutes les demandes conformes aux définitions et aux règles énoncées dans la Loi. Il revient aux Finances de s'assurer que ces définitions et ces règles précisent les activités et les coûts admissibles, qui permettront d'atteindre les objectifs du gouvernement. Cependant, les Finances ne participent pas à l'application quotidienne des encouragements, et comptent sur les renseignements transmis par Revenu Canada pour exercer leurs activités de contrôle.

32.42 Il faut exercer un contrôle régulier et complet des encouragements fiscaux à la recherche et au développement pour modérer les coûts découlant du manque à gagner et pour garantir que les types d'activités admissibles selon les définitions et les règles qui s'appliquent sont bien ceux que le gouvernement veut encourager.

32.43 Nous avons constaté que, jusqu'à récemment, le ministère des Finances ne contrôlait pas les encouragements de façon systématique en raison, en partie, des problèmes de collecte de données mentionnés aux paragraphes 32.74 à 32.78. Quant aux coûts en cause, il surveille les crédits d'impôt à l'investissement que les contribuables ont demandés pour la première fois. Le ministère des Finances contrôle aussi, mais dans une moindre mesure, les crédits pour lesquels Revenu Canada a établi des cotisations, et vérifie si ces crédits ont été déduits de l'impôt, remboursés ou reportés sur des années ultérieures. Le ministère des Finances n'a pas établi de prévisions de coûts, pour fins de comparaison aux coûts réels. Les renseignements qu'il possède sur les genres d'activités exécutées sont, pour la plupart, anecdotiques et reposent avant tout sur des discussions avec Revenu Canada et des consultations menées auprès du public au cours de 1992.

32.44 Les renseignements qu'il faudrait posséder afin de contrôler convenablement les encouragements comprendraient ce qui suit : les dépenses admissibles engagées, par industrie et par genre d'activité admissible selon les définitions et les règles en question; le montant des crédits d'impôt à l'investissement demandés, déduits de l'impôt, remboursés ou reportés sur des années antérieures ou ultérieures; le nombre de contribuables appartenant à chacune de ces catégories; le genre, le nombre et la valeur des redressements effectués à la suite de vérifications et d'appels; les coûts d'application des encouragements. Pour compléter ces données, surtout au sujet des genres d'activités admissibles, nous croyons que les représentants des Finances gagneraient à communiquer plus directement avec les conseillers scientifiques et les vérificateurs de Revenu Canada.

32.45 Le ministère des Finances devrait contrôler les encouragements fiscaux à la recherche scientifique et au développement expérimental de façon plus complète et plus systématique, et établir des prévisions du manque à gagner pour fins de comparaison aux montants réels.

Réponse du Ministère : Les crédits d'impôt à l'investissement pour activités de recherche scientifique et de développement expérimental (RS&DE) sont offerts en reconnaissance du fait que les avantages de la RS&DE profitent non seulement aux exécutants, mais aussi à d'autres participants à l'activité économique. Ces crédits ont pour objet d'encourager les compagnies à faire de la RS&DE au Canada et sont importants si l'on considère le rôle clé de la RS&DE dans l'activité économique naissante. Le régime actuel des crédits d'impôt pour activités de RS&DE permet aux sociétés de bénéficier d'allégements fiscaux considérables.

En raison de l'importance de la RS&DE pour l'économie canadienne et du coût des crédits d'impôt pour activité de RS&DE, il faut disposer de données pertinentes, exactes et utiles pour contrôler et évaluer les résultats des encouragement fiscaux fédéraux liés à la RS&DE. De concert avec Revenu Canada, nous avons pris des mesures en vue de voir à ce que les données concernant ces encouragements répondent à ces exigences. En outre, nous continuerons à examiner notre capacité de contrôler ces encouragements de façon efficace, et agirons rapidement afin de compléter nos études d'évaluation de l'aide fiscale à la RS&DE et d'en publier les conclusions.

Aucune évaluation n'a été effectuée en vue de déterminer les répercussions des encouragements
32.46 Il faut étudier périodiquement les dépenses fiscales, tout comme les dépenses directes, pour en connaître les répercussions, déterminer si les objectifs fixés sont atteints de façon économique et efficiente, et décider si elles répondent toujours à un besoin. Lors de notre vérification, aucune évaluation officielle des encouragements fiscaux à la recherche et au développement n'avait été effectuée.

32.47 Le ministère des Finances et Revenu Canada envisagent d'évaluer conjointement les encouragements fiscaux à la recherche et au développement. On a maintenant fini de recenser les aspects à évaluer et l'on est à préparer un plan d'évaluation qui sera soumis au Comité consultatif de l'évaluation fiscale du ministère des Finances.

32.48 Nous avons examiné les sujets d'évaluation possibles relevés par les Finances. À notre avis, ils couvrent des questions importantes liées aux encouragements fiscaux.

32.49 Nous sommes heureux de constater que les Finances envisagent maintenant de procéder à une évaluation des encouragements fiscaux à la recherche scientifique et au développement expérimental, mais nous nous inquiétons du fait qu'il ait fallu plus de 10 ans pour l'entreprendre. Étant donné que ces encouragements coûtent cher, surtout en période de compressions budgétaires, il est important de savoir s'ils ont permis d'atteindre les objectifs qu'on s'était fixés et s'ils répondent toujours à un besoin.

L'information présentée au Parlement n'est pas suffisante
32.50 À de nombreux égards, les dépenses fiscales ressemblent aux dépenses directes. Elles constituent un moyen par lequel des fonds sont transférés de tous les contribuables à certains d'entre eux qui mènent des activités utiles au bien commun, comme, dans le cas qui nous intéresse, les activités de recherche scientifique et de développement expérimental. Chaque dollar de crédit d'impôt à l'investissement accordé à une entreprise doit être payé par tous les autres contribuables. Dans ce contexte, il est important que le Parlement oblige le gouvernement à répondre des dépenses fiscales de ce genre.

32.51 Pour juger de la pertinence des dépenses qui lui sont soumises, le Parlement a besoin d'information : il lui faut savoir à quoi serviront les encouragements fiscaux à la recherche et au développement, combien ils vont coûter, à quoi ils ont servi à ce jour et combien ils coûtent réellement. Il est important que le Parlement dispose de ces renseignements lorsqu'il examine le Budget des dépenses et les Comptes publics , pour obtenir une vue d'ensemble des dépenses prévues et réelles du gouvernement en appui à la recherche et au développement.

32.52 Le ministère des Finances, dans la Partie III du Budget des dépenses pour 1994-1995, ne mentionne pas ses responsabilités quant aux aspects opérationnels et financiers et aux résultats des encouragements fiscaux à la recherche et au développement. Nous croyons que les Finances devraient inclure, dans un document de responsabilité administrative (comme la Partie III du Budget des dépenses ou le rapport sur les dépenses fiscales), un aperçu des encouragements fiscaux à la recherche et au développement, ainsi que des renvois indiquant où l'on peut obtenir des renseignements plus détaillés. Ce document comprendrait au moins une description des encouragements (avec leurs objectifs et leurs coûts prévus et réels). En outre, il serait souhaitable qu'il renferme aussi des renseignements sur les résultats réels.

32.53 Renseignements fournis. En 1983, le Parlement a reçu, pour consultation, un document sur les politiques fiscales relatives à la recherche et au développement. Ce document examinait les encouragements à la recherche et au développement disponibles à l'époque et proposait des modifications à leur apporter. Il renfermait certains renseignements sur les résultats et les coûts prévus. Depuis, les encouragements fiscaux à la recherche et au développement ne sont mentionnés dans les documents budgétaires que lorsqu'il est proposé de leur apporter des modifications. Dans les renseignements fournis, on exposait, de façon générale, les modifications effectuées ainsi que leur justification.

32.54 Le rapport de 1993 sur les dépenses fiscales (le rapport antérieur renfermant des données sur les sociétés avait été publié en 1985) indiquait le montant des manques à gagner en 1989 et en 1990. Toutefois, il ne comparait pas les manques à gagner projetés et les manques à gagner réels, ni ne renseignait sur les résultats obtenus.

32.55 Selon nous, ces renseignements sont insuffisants pour permettre au Parlement d'exercer ses fonctions de surveillance ou d'obliger le gouvernement à répondre de ses dépenses fiscales relatives aux encouragements fiscaux à la recherche et au développement. La même conclusion est tirée au chapitre 9, où nous disons que les rapports actuels ne permettent pas de présenter aux députés l'information dont ils ont besoin pour évaluer si l'investissement du gouvernement dans les sciences et la technologie tient compte des besoins des Canadiens et des possibilités qui s'offrent à eux.

32.56 Le ministère des Finances devrait améliorer sa façon de rendre compte des encouragements fiscaux à la recherche scientifique et au développement expérimental en fournissant, dans des documents de responsabilité administrative publiés régulièrement (comme la Partie III du Budget des dépenses ou le rapport sur les dépenses fiscales), des renseignements synthétisés sur les coûts projetés et réels et sur les résultats obtenus.

Réponse du Ministère : Comme nous l'avons indiqué dans notre réponse à la recommandation énoncée au paragraphe 32.45, nous continuerons d'examiner notre capacité de contrôler ces encouragements de façon efficace. Pour le moment, il est plus efficace de consacrer les ressources limitées du Ministère à l'amélioration des mesures de contrôle que de faire des estimations et de les comparer aux dépenses fiscales réelles.

Revenu Canada

Responsabilités et structure administrative du Ministère
32.57 Le Ministère a pour mandat d'appliquer la Loi de l'impôt sur le revenu et d'autres lois. Pour ce qui est des encouragements fiscaux à la recherche et au développement, il voit à ce que toutes les demandes des contribuables soient conformes aux règles énoncées dans la Loi et dans le Règlement de l'impôt sur le revenu . À cet effet, il fournit aux contribuables des renseignements et de l'aide, sous diverses formes. En outre, le Ministère fait la promotion des encouragements.

32.58 Au sein de Revenu Canada, la Direction générale de la validation, de l'exécution et des recherches sur l'observation a la responsabilité générale d'appliquer les encouragements. Un petit groupe, à l'Administration centrale, élabore des lignes directrices et contrôle le travail effectué dans les bureaux de district partout au pays.

Nouvelles méthodes pour l'octroi des encouragements
32.59 L'une des premières mesures prises par Revenu Canada dans l'octroi de ces encouragements a été de reconnaître que ses vérificateurs n'avait pas la formation nécessaire pour décider si une activité donnée constituait, au sens du Règlement de l'impôt sur le revenu , de la recherche scientifique ou du développement expérimental. Il a donc engagé des conseillers scientifiques possédant une expérience industrielle de la recherche et du développement, capables de prendre ce genre de décisions. À l'heure actuelle, plus de 60 conseillers scientifiques travaillent pour Revenu Canada. En outre, le Ministère engage, sur une base contractuelle et selon les besoins, des experts dont les connaissances spécialisées complètent les compétences internes. Les conseillers scientifiques se penchent sur les aspects techniques des demandes, et les vérificateurs en examinent les coûts connexes. Avant l'examen de ces derniers, les activités entreprises par le contribuable doivent d'abord être jugées admissibles selon le Règlement de l'impôt sur le revenu .

32.60 Une autre mesure a consisté à faire connaître davantage les encouragements au public. Des ateliers publics ont été organisés pour renseigner les contribuables sur les encouragements et sur la façon de les demander. Des conseillers scientifiques et des vérificateurs étaient présents. Selon les données statistiques du Ministère, du 1er avril 1993 au 31 mars 1994, plus de 5 500 personnes ont participé à l'un ou l'autre des 205 ateliers offerts.

32.61 Une troisième mesure a été de publier de l'information (bulletin d'interprétation, circulaire d'information, guide d'utilisation du formulaire de demande et plusieurs brochures promotionnelles) sur le programme. En plus de la circulaire d'information, qui précise, en termes généraux, les activités de recherche scientifique et de développement expérimental admissibles selon la Loi de l'impôt sur le revenu , six documents ont été publiés pour divers secteurs de l'industrie. Ces documents fournissent, pour un secteur donné, des indicateurs pratiques permettant de connaître les activités admissibles et non admissibles.

32.62 Le Ministère a aussi consulté régulièrement les utilisateurs. Avec la participation de l'industrie, il a rédigé les documents précités, ainsi que d'autres documents d'interprétation. Par ailleurs, un comité composé d'utilisateurs (provenant de l'industrie) conseille le Sous-ministre sur les questions ayant trait à l'administration des encouragements par le Ministère.

32.63 Ces mesures ont constitué un « virage culturel » pour de nombreux employés du Ministère, surtout les vérificateurs. Par le passé, les vérificateurs tendaient à se concentrer sur les questions d'inobservation de la Loi de l'impôt sur le revenu qui, une fois réglées, entraînent souvent une augmentation des recettes fiscales. Dans le cas des encouragements fiscaux à la recherche et au développement, les conseillers scientifiques et les vérificateurs sont encouragés, dans les limites de la Loi de l'impôt sur le revenu , à expliquer les dispositions qui régissent les encouragements aux demandeurs éventuels et à voir à ce que tous les demandeurs reçoivent tous les crédits auxquels ils ont droit.

Revenu Canada a modifié le processus d'examen
32.64 Le processus auquel le Ministère a recours lorsqu'il examine les demandes de crédits d'impôt à l'investissement pour la recherche scientifique et le développement expérimental a fait l'objet de plusieurs modifications au cours des dernières années. Selon nous, ces modifications constituent des améliorations. D'ordinaire, le Ministère établit les cotisations en fonction des renseignements fournis dans les déclarations produites, et s'en remet à des vérifications subséquentes pour la confirmation de ces renseignements.

32.65 Avec les crédits d'impôt à l'investissement pour la recherche scientifique et le développement expérimental, le processus précité est modifié. Jusqu'en 1993, certaines demandes, surtout celles où les contribuables demandaient un remboursement, étaient vérifiées avant de faire l'objet d'une cotisation. Par contre, d'autres demandes, dont la cotisation était établie de la façon habituelle, n'étaient souvent vérifiées que plusieurs années plus tard. Certaines demandes n'ont jamais été vérifiées.

32.66 Maintenant, toutes les demandes font l'objet d'un examen au bureau par un conseiller scientifique et un vérificateur au moment où elles sont produites. Cet examen vise à établir si les activités pour lesquelles des crédits sont demandés satisfont aux exigences d'admissibilité de base et si les coûts connexes sont raisonnables. Revenu Canada entend informer les contribuables des résultats de cet examen dans les 120 jours suivant la réception d'une demande complète. À la suite de l'examen au bureau, les demandes sont soit acceptées telles quelles, soit vérifiées. Si la demande est acceptée, le contribuable intéressé recevra une lettre de confirmation à cet effet, expliquant que sa demande ne fera l'objet d'aucune vérification plus tard, dans des circonstances normales. Si une vérification s'impose, le Ministère s'engage à la mener dans les 120 jours pour les demandes de remboursement, ou dans l'année pour les autres demandes, sauf si les contribuables indiquent une préférence. Ce nouveau processus vise à donner une certitude au contribuable le plus tôt possible au sujet de sa demande.

32.67 Nous estimons que cette modification est une mesure positive, qui comporte un avantage supplémentaire. Selon nous, un dollar de recette fiscale auquel le Ministère renonce intentionnellement ressemble beaucoup à un dollar dépensé. Par conséquent, il importe que toutes les demandes fassent l'objet d'un examen minimal permettant d'établir si les activités entreprises et les coûts connexes sont admissibles. Les demandes ne satisfaisant pas aux critères d'admissibilité sont vérifiées. Nous sommes heureux de constater que Revenu Canada soumet maintenant toutes les demandes à un examen minimal.

Pression exercée sur Revenu Canada par le grand nombre de demandes
32.68 Comme nous l'avons indiqué aux paragraphes 32.33 à 32.40, Revenu Canada a vu augmenter de façon importante les redressements demandés par les contribuables au cours des dernières années. En outre, les statistiques du Ministère montrent que, chaque année, les demandes s'accroissent. Par ailleurs, comme nous venons de le dire, le Ministère examine maintenant toutes les demandes aussitôt qu'il les reçoit, et entend informer les contribuables des résultats de cet examen dans les 120 jours de la réception d'une demande complète.

32.69 Cette charge de travail accrue exerce une pression sur la capacité de Revenu Canada d'appliquer les encouragements de façon opportune et uniforme, l'un de ses principaux objectifs. En 1993-1994, les ressources affectées à l'application des encouragements ont augmenté mais, en 1994-1995, elles devraient demeurer au même niveau.

32.70 Revenu Canada a pris des mesures pour faire face à cette situation. La ligne directrice sur les 120 jours ne s'applique pas dans le cas des redressements demandés par les contribuables, bien que l'on s'attende à ce que les employés traitent ces redressements dans les plus brefs délais. En outre, les modifications à la Loi de l'impôt sur le revenu en ce qui concerne les redressements demandés par les contribuables devraient entraîner une réduction importante de ces demandes après le 13 septembre 1994.

32.71 Le Ministère a constaté par le passé qu'il consacrait beaucoup plus de temps à l'examen de la première demande d'un contribuable que de ses demandes subséquentes. Il fournit maintenant un service aux nouveaux demandeurs pour les aider à remplir leur première demande et ainsi réduire le temps qu'il passe à examiner ce genre de demandes.

32.72 Étant donné la décentralisation de l'administration des encouragements, le Ministère doit veiller à l'interprétation et à l'application uniformes des règles. Pour ce faire, il a renforcé son mécanisme d'examen.

32.73 En raison de l'augmentation de la charge de travail qu'entraînent les encouragements fiscaux et de l'accroissement de la complexité de certaines demandes, Revenu Canada devra veiller à ce que les encouragements soient administrés en temps opportun et de façon uniforme.

Nécessité de renforcer la collecte des données
32.74 Revenu Canada ne recueille pas toutes les données nécessaires au contrôle des encouragements. Revenu Canada a besoin de ces données pour surveiller l'administration des encouragements, et les Finances, pour vérifier les coûts connexes et s'assurer que les types d'activités admissibles selon les définitions et les règles sont ceux que le gouvernement veut favoriser.

32.75 Nous nous attendions à trouver des données sur la valeur des crédits demandés ainsi que sur les sommes déduites, remboursées ou reportées sur des années antérieures ou ultérieures; sur le nombre de contribuables appartenant à chacune de ces catégories; sur le montant de dépenses admissibles engagées, par secteur et par genre d'activité admissible selon les définitions et les règles; sur l'étendue des vérifications; ainsi que sur le genre, le nombre et la valeur des redressements effectués à la suite de vérifications et d'appels.

32.76 Nous avons trouvé des données sur la valeur des crédits demandés, le nombre de contribuables participant au programme, et le nombre et la valeur des redressements effectués à la suite de vérifications. À notre avis, ces données ne sont pas suffisantes pour permettre à Revenu Canada de contrôler efficacement la façon dont il administre les encouragements ou de prendre des décisions stratégiques sur l'orientation de ses activités futures. Cette insuffisance de données ne permet pas non plus aux Finances de bien mener leurs activités de contrôle.

32.77 Par ailleurs, en 1993, Revenu Canada s'est aperçu que l'une de ses principales bases de données n'était pas tout à fait fiable. Il a élaboré un plan d'action en vue d'améliorer la qualité et la fiabilité des bases de données, plan qu'il est à mettre en oeuvre.

32.78 Revenu Canada devrait, en consultation avec le ministère des Finances, déterminer les données requises et les recueillir afin d'exercer un contrôle complet sur les encouragements fiscaux à la recherche scientifique et au développement expérimental et de faire rapport à ce sujet.

Réponse du Ministère : Conformément au plan d'action du Ministère, la qualité et la fiabilité de la base de données continueront de s'améliorer.

Le Ministère a instauré un processus de vérification pour le formulaire de RS&DE (T661) le 1er octobre 1993, et termine l'amélioration des systèmes de gestion de l'information existants afin de capter des données exactes et détaillées sur les demandes de RS&DE qui serviront à surveiller et à évaluer le programme de RS&DE.

Des discussions avec le ministère des Finances ont eu lieu pour assurer, entre autres, que les besoins des deux ministères sont comblés en ce qui concerne le volume et la qualité des renseignements nécessaires à la surveillance et à l'évaluation du programme de RS&DE. En conséquence, un comité interministériel a été formé et se réunira sur une base régulière pour s'occuper de ces questions.

Conclusion

Un grand nombre des observations formulées en 1986 s'appliquent toujours
32.79 En 1986, dans notre chapitre sur les dépenses fiscales, nous avions conclu que le ministère des Finances ne gérait pas de façon convenable les programmes d'encouragements fiscaux. Nous avions demandé que soient améliorés le contrôle des dépenses fiscales, l'évaluation de leur pertinence et les rapports connexes. Les observations et les conclusions que nous formulons aujourd'hui relativement aux encouragements fiscaux à la recherche scientifique et au développement expérimental sont du même ordre.

32.80 Bien que des progrès aient été accomplis en matière de contrôle de ces encouragements fiscaux, le ministère des Finances et Revenu Canada ont encore beaucoup à faire. Dans la même veine, l'évaluation prévue (qui, selon nous, se fait attendre depuis longtemps) devrait déterminer les répercussions et les retombées des encouragements, et indiquer si ceux-ci répondent toujours à un besoin. Enfin, tout en reconnaissant que des progrès ont été enregistrés, nous insistons sur la nécessité d'améliorer les rapports sur ces encouragements fiscaux. Il est difficile, sinon impossible, pour le Parlement d'obliger le gouvernement à répondre de ses dépenses fiscales lorsqu'il ne possède pas l'information voulue. En période de compressions budgétaires, il est essentiel que le ministère des Finances montre aux contribuables canadiens que les encouragements fiscaux à la recherche scientifique et au développement expérimental sont de l'argent bien placé.