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1994 — Rapport du vérificateur général du Canada

Vérificateur général adjoint : David Rattray
Vérificateur responsable : Bernard Barry

Points saillants

34.1 Le secteur responsable des Travaux Publics au sein du ministère des Travaux publics et des Services gouvernementaux est celui qui est le plus touché par les nombreux changements qui se produisent tant à l'intérieur qu'à l'extérieur de la fonction publique. Les causes des changements sont entre autres : le vieillissement des biens immobiliers, le fléchissement du marché immobilier, le remaniement ou restructuration des programmes des ministères fédéraux, la nouvelle conception des locaux de travail et les modifications dans les besoins de locaux à bureaux.

34.2 Afin de relever le défi, le Ministère se doit d'améliorer sa gestion stratégique des biens immobiliers. Il devrait s'assurer, de concert avec le Conseil du Trésor et les autres principaux intervenants qui partagent cette responsabilité, que la planification des locaux soit plus étroitement liée aux programmes gouvernementaux. Les deux récentes initiatives du Ministère en matière de politique, la Stratégie nationale d'investissement et le Leadership partagé en matière de locaux, devraient favoriser l'adoption d'une méthode stratégique.

34.3 Les 28 immeubles à bureaux que nous avons visités - quelques-uns à cause de leur âge étaient en état de détérioration et d'autres, très modernes - étaient en général bien exploités et bien entretenus. La quantité ainsi que la qualité des locaux fournis aux ministères fédéraux étaient raisonnables.

34.4 Il serait possible de mieux gérer les immeubles à bureaux appartenant à l'État et de réaliser des économies en élaborant et en mettant en vigueur une politique de rénovation qui assurerait l'utilisation maximale des locaux et la mise en oeuvre de projets visant à économiser l'énergie et l'eau.

34.5 Le gouvernement est aux prises avec deux problèmes fondamentaux : les ministères devraient-ils payer un loyer pour les locaux qu'ils occupent? Les ministères devraient-ils avoir plus de latitude dans le choix de leurs propres locaux à bureaux? Ces questions urgentes devraient être réglées le plus tôt possible.

34.6 Puisque la plupart des ministères n'ont rien à débourser pour leurs locaux, ils sont très peu incités à restreindre l'espace qu'ils utilisent. Afin d'assurer une bonne gestion des locaux à bureaux, le gouvernement devrait obliger les ministères à rendre compte de l'utilisation efficiente des locaux à leur disposition.

34.7 Travaux publics et Services gouvernementaux Canada devrait fournir des locaux à bureaux et des services aux ministères et s'assurer que les rôles et responsabilités du personnel et des gestionnaires des projets soient bien définis et cohérents.

34.8 Dans la réalisation de ses projets visant à simplifier et réduire le coût de ses services et procédés administratifs, le Ministère devrait assurer une meilleure information sur l'état des biens immobiliers, les coûts d'entretien et de fonctionnement, le rendement ainsi que l'utilisation des locaux des ministères.

Introduction

34.9 Le ministère des Travaux publics et des Services gouvernementaux (Travaux publics et Services gouvernementaux Canada) a été créé en juin 1993 par le fusionnement du ministère des Travaux publics, celui des Approvisionnements et Services, de l'Agence des télécommunications gouvernementales et du Bureau de la traduction.

34.10 Le mandat du secteur Travaux publics du Ministère est de répondre aux exigences du gouvernement en matière de locaux à bureaux et autres besoins immobiliers, d'offrir des conseils et des services professionnels en ce qui touche l'acquisition, la gestion, l'exploitation et l'aliénation de biens immobiliers fédéraux et de participer à la réalisation des objectifs socio-économiques du pays.

Contexte

34.11 Le gouvernement fédéral possède ou loue environ 25 millions de mètres carrés de superficie dans 59 000 immeubles. Les biens immobiliers comprennent une grande variété de bâtiments, à savoir des immeubles à bureaux à vocation générale, des entrepôts, des musées, des laboratoires ainsi que des installations servant à la formation et aux conférences. La taille, l'âge, l'état, les matériaux de construction et le style des immeubles varient d'un immeuble à l'autre.

34.12 Conformément à la politique du Conseil du Trésor, les Travaux publics sont chargés d'administrer, au nom du gouvernement, les installations de bureaux à vocation générale ainsi que certaines installations à usage commun. Tel qu'indiqué à la pièce 34.1 , environ 27 p. 100 des locaux fédéraux ont été assignés aux Travaux publics, et le reste, soit 73 p. 100, aux autres ministères. Le Ministère est le fournisseur obligatoire ou unique des locaux à bureaux pour les ministères et fournit des locaux à l'équivalent d'environ 165 000 employés à temps plein. (Dans le jargon de l'administration fédérale, un "équivalent à temps plein" correspond à une personne qui travaille à temps plein pendant un an.) Le Ministère est officiellement le gardien de bon nombre d'autres installations, y compris les édifices du Parlement et certains ponts et autoroutes.

34.13 Les biens immobiliers que gère les Travaux publics comprennent des locaux à bureaux et d'autres installations fédérales d'une superficie de 6,9 millions de mètres carrés (voir la pièce 34.1 ). En 1992-1993, le Ministère fournissait environ cinq millions de mètres carrés (voir la pièce 34.2 ) de locaux à bureaux dont 2,3 millions de mètres carrés dans 367 immeubles appartenant à l'État. En 1992-1993, le coût total du Programme des biens immobiliers des Travaux publics s'élevait à 1,8 milliard de dollars. Ce montant comprenait environ 1,040 milliard de dollars de dépenses brutes annuelles qui était consacré aux installations de bureaux dont environ 700 millions de dollars pour la location d'immeubles de bureaux et 340 millions pour immeubles de bureaux appartenant à l'État. Les dépenses brutes au titre des immeubles à bureaux appartenant à l'État comprennent les dépenses de fonctionnement et les dépenses en capital. Cependant, elles ne comprennent pas les subventions versées aux municipalités en remplacement de l'impôt foncier.

34.14 En 1991, nous avons examiné les méthodes de planification et d'acquisition des locaux à bureaux loués. La présente vérification porte sur la gestion et l'exploitation des immeubles à bureaux appartenant à l'État.

Environnement des Travaux publics

34.15 Ces dernières années, d'importants changements internes et externes ont eu des répercussions sur les activités du Ministère. Ces changements sont attribués, entre autres, au vieillissement des biens immobiliers, au fléchissement du marché immobilier, à la restructuration des ministères fédéraux, aux initiatives gouvernementales touchant la réduction du personnel et la rationalisation des activités, à une nouvelle conception des locaux de travail et aux évolutions dans les besoins de locaux à bureaux traditionnels afin de permettre l'installation de nouvelles technologies et de nouveaux équipements de communication et de traitement des données.

34.16 Une autre question importante à laquelle le Ministère doit faire face est l'Examen des programmes fédéraux, qui a été annoncé dans le budget de 1994. Cet examen des programmes gouvernementaux vise à assurer que les ministères fournissent les services de façon plus efficiente et plus rentable.

34.17 Ces changements constituent, pour le Ministère, tout un défi à relever en cette période d'importantes contraintes budgétaires.

34.18 De même, en raison de son mandat général de ministère « acheteur », Travaux publics a, depuis toujours, été l'un des facteurs permettant au gouvernement de réaliser des objectifs à caractère socio-économique tel que la création d'emplois et le développement régional. La construction du Centre de traitement des données de la taxe sur les produits et services, à Summerside (Île-du-Prince-Édouard), est un exemple récent.

Objectif et étendue de la vérification

34.19 Notre objectif était de déterminer si les méthodes employées par le Ministère dans la gestion des immeubles à bureaux appartenant à l'État permettaient que :

  • les services aux locataires soient fournis avec rapidité et répondent à leurs besoins;
  • les immeubles soient bien conservés et protégés;
  • les immeubles soient exploités et entretenus de façon économique et efficiente, en conformité avec les exigences opérationnelles des occupants;
  • les politiques, les lois et règlements pertinents du gouvernement soient respectés (par exemple la santé et la sécurité).
34.20 La pièce 34.3 indique les organisations clés qui s'occupent de la gestion des installations de bureaux appartenant à l'État.

34.21 L'examen de la gestion, de l'exploitation et de l'entretien des immeubles à bureaux appartenant à l'État comprenait :

  • la visite de 28 immeubles à bureaux de tailles et de types divers et des entrevues avec les employés responsables à tous les niveaux dans les cinq régions du pays;
  • la revue des questions touchant la planification et la gestion des locaux à bureaux ainsi que l'obligation redditionnelle avec les cadres supérieurs des Travaux publics, tant à l'administration centrale que dans les régions;
  • la consultation avec les spécialistes de l'immobilier des secteurs public et privé;
  • l'examen des données sur la gestion des locaux provenant d'autres administrations.

Expérience d'autres pays

34.22 Ces dernières années, d'autres pays ont introduit d'importantes réformes en ce qui touche la gestion des biens immobiliers. Le General Accounting Office des États-Unis a récemment rédigé un rapport sur les réformes entreprises en Australie, au Canada, au Royaume-Uni et en Suède.

34.23 En septembre 1994, le rapport intitulé Real Property Management: Reforms in Four Countries Promote Competition , démontrait que les organismes immobiliers des quatre pays visés faisaient face à des problèmes similaires : « de mauvaises pratiques d'affaires; des stratégies inadéquates de gestion des biens immobiliers; une situation conflictuelle quant aux rôles du responsable des services de l'immeuble et de l'agent de supervision; des clients insatisfaits et des empêchements quant à l'achat, l'entretien et l'aliénation des biens immobiliers en temps opportun ». Les caractéristiques des réformes des biens immobiliers dans ces pays sont : 1) l'introduction d'une concurrence de fournisseurs de services; 2) une gestion stratégique plus poussée des biens immobiliers de façon à les considérer comme des investissements et répondre aux besoins du mandat des clients; 3) une distinction entre les services aux immeubles et la gestion des biens (sauf pour la Suède) et les rôles d'élaboration et de surveillance des politiques.

34.24 Travaux publics et Services gouvernementaux Canada pourrait s'inspirer des réformes entreprises dans les autres pays pour améliorer la structure et la gestion des biens immobiliers au Canada.

Observations et recommandations

34.25 En général, les 28 immeubles à bureaux que nous avons examinés étaient bien exploités et entretenus; de plus, la quantité et la qualité des locaux fournis aux ministères fédéraux étaient adéquates. Nous avons constaté que bien que certains immeubles à bureaux étaient en état de détérioration, d'autres étaient des édifices modernes.

34.26 Les coûts d'exploitation et d'entretien des immeubles à bureaux appartenant à l'État sont relativement fixes, du moins à court terme. Par conséquent, il n'existe aucune solution miracle pour améliorer la gestion et l'exploitation de ce genre d'immeuble. Afin d'améliorer au cours de la prochaine décennie, les secteurs qui selon nous en ont besoin, il faudrait des déboursés importants, une planification originale et une mise en oeuvre minutieusement contrôlée de la part des gestionnaires de Travaux publics et Services gouvernementaux Canada.

34.27 Nos observations et recommandations englobent trois secteurs principaux : la planification stratégique en matière de locaux, l'exploitation des immeubles à bureaux, l'obligation de rendre compte ainsi que les incitations dans la gestion des immeubles à bureaux.

Planification stratégique en matière de locaux

34.28 Dans notre vérification de 1991 des locaux à bureaux loués, nous avons observé que depuis longtemps plusieurs problèmes touchant la gestion des locaux n'avaient pas été résolus malgré des années de discussions et d'études. Un de ces problèmes est lié au fait que le Ministère semble incapable d'élaborer une méthode stratégique à long terme afin de fournir des locaux. Ce chapitre traite du besoin toujours constant d'une telle méthode. Nous y décrivons aussi les éléments critiques de la planification des locaux et soulignons la Stratégie nationale d'investissement du Ministère. La pièce 34.4 expose les composantes importantes actuelles de la planification des locaux du gouvernement.

Le vieillissement des immeubles appartenant à l'État
34.29 Même si les immeubles sont bien entretenus quotidiennement, il faut généralement remplacer ou réparer les systèmes importants tous les 20 à 30 ans afin de conserver la valeur des immeubles et d'assurer leur bon fonctionnement. Si l'on n'investit pas des sommes considérables afin de moderniser les immeubles, ceux-ci se détérioreront peu à peu et ne fourniront plus de milieux de travail productifs aux occupants.

34.30 L'âge moyen des immeubles à bureaux appartenant à l'État et qui font partie du portefeuille des Travaux publics dépasse les 40 ans. Cependant, une importante proportion soit environ le tiers des locaux à bureaux est située dans des bureaux qui ont moins de 20 ans (voir la pièce 34.5 ). Des représentants du Ministère jugent qu'il est nécessaire de restaurer la structure, les systèmes d'éclairage et de sécurité de même que les systèmes mécanique et électrique d'environ 80 des 367 immeubles.

34.31 En 1986, le Conseil du Trésor approuvait une politique et un cadre de gestion pour les immeubles à vocation patrimoniale, dont la gestion a été confiée au Bureau d'examen des édifices fédéraux à valeur patrimoniale (BEÉFVP), sous l'égide du Service canadien des parcs du ministère du Patrimoine canadien. Selon cette politique, tous les immeubles gouvernementaux de plus de 40 ans sont assujettis à un examen qui détermine leur valeur patrimoniale avant que des mesures importantes ne soient prises. Étant donné qu'un grand nombre d'immeubles appartenant à l'État et qui font partie du parc immobilier des Travaux publics entrent dans cette catégorie, le Ministère doit tenir compte des répercussions de cette politique en élaborant ses plans à long terme concernant ses installations.

Les exigences en matière de financement
34.32 Le mauvais entretien d'un immeuble et l'absence de réparations adéquates entraînent une valeur réduite du bien immobilier, une piètre qualité des lieux de travail, des problèmes potentiels pour la santé et la sécurité, la possibilité de coûts de réparation plus élevés à l'avenir et un besoin accru de locaux loués qui coûtent plus chers.

34.33 Ces dix dernières années, en raison de fonds insuffisants, le Ministère n'a pu entreprendre les travaux importants de rénovation nécessaires afin de s'assurer que ces biens immobiliers étaient conformes aux normes courantes. Selon les moyennes de l'industrie, les représentants du Ministère estiment qu'au cours des cinq prochaines années, il leur faudra des fonds supplémentaires d'environ 300 millions de dollars pour effectuer les rénovations qui s'imposent.

34.34 De récents projets de rénovation permettaient de réaliser d'importantes économies en utilisant davantage les locaux appartenant à l'État, de façon à réduire la superficie louée. D'autres économies des coûts de fonctionnement seraient possible si l'on modernisait les systèmes mécanique et électrique ainsi que les systèmes de chauffage et de ventilation.

34.35 Le Conseil du Trésor s'inquiète au sujet des coûts de plus en plus élevés des locaux à bureaux. La pièce 34.6 atteste que les dépenses engagées au titre des installations de bureaux sont passées de 740 millions de dollars en 1989-1990 à 1,079 milliard de dollars en 1993-1994. Le Conseil du Trésor a demandé au Ministère d'élaborer un plan pluriannuel visant à réduire de 10 p. 100 la superficie des locaux ainsi que le coût global du programme des locaux au cours des cinq prochaines années.

Les répercussions des conventions comptables du gouvernement sur les dépenses en capital
34.36 Dans ses conventions comptables et budgétaires, le gouvernement inscrit les investissements ainsi que les coûts de fonctionnement au titre de dépenses dans le calcul du déficit annuel. Cette disposition nuit à l'approbation des projets d'investissement pendant les discussions budgétaires.

34.37 Par exemple, on traite de la même façon une dépense de 25 millions de dollars pour rénover un immeuble et une dépense annuelle de quatre millions de dollars pour

louer des locaux de superficie équivalente dans un immeuble privé, malgré que ces deux dépenses soient totalement différentes. La différence est qu'une dépense en capital pour la rénovation d'un immeuble appartenant à l'État fournit des avantages futurs en logeant des fonctionnaires fédéraux pendant peut-être 15 ou 20 ans, tandis qu'un loyer doit être versé tous les ans; ce qui entraîne généralement une dépense globale plus élevée pour le gouvernement. Toutefois, étant donné qu'il faut s'occuper dès maintenant de la gestion du déficit, d'importantes dépenses en capital doivent être reportées.

34.38 Des représentants du Ministère ont fait observer que le Secrétariat du Conseil du Trésor décourage la présentation de propositions de financement pour des projets de rénovation d'immeubles ou d'optimisation de superficie, à moins que ce ne soit pour des raisons de santé et de sécurité ou que ces projets aient des périodes de récupération courtes. Cette situation a nettement empêché le Ministère d'obtenir des fonds pour des projets d'optimisation de locaux qui pourraient entraîner, à long terme, des économies substantielles pour le gouvernement.

La planification des locaux dans un environnement en constante évolution
34.39 Les Travaux publics, tout comme d'autres gestionnaires de grandes installations des secteurs privé et public, relève un défi de taille lorsqu'il s'agit de prévoir les besoins en locaux à bureaux du gouvernement fédéral et de concevoir une stratégie appropriée permettant de répondre à la demande de façon rentable.

34.40 Malgré les grandes difficultés que crée le climat actuel de changement et d'incertitude, nous croyons qu'une méthode stratégique est nécessaire pour faciliter la prise de décisions en ce qui touche les investissements et les aliénations d'immeubles fédéraux et pour négocier des baux. Pour qu'elle soit efficace, une telle stratégie doit être effectuée en étroite collaboration avec le Secrétariat du Conseil du Trésor ainsi qu'avec les ministères et organismes qui ont besoin de locaux à bureaux.

34.41 Le Ministère a commencé à élaborer des stratégies d'investissement régionales axées sur la collectivité, mais ces stratégies sont limitées, en général, à ses propres biens immobiliers, surtout les installations de bureau. Les plans régionaux de plus grande envergure, ceux qui englobent tous les biens immobiliers fédéraux, sont la responsabilité du Bureau des biens immobiliers et du matériel du Conseil du Trésor. Le Bureau doit collaborer avec le Ministère et d'autres ministères et organismes gardiens de biens immobiliers dans l'aménagement de plans régionaux en matière de biens immobiliers.

34.42 Afin de réduire au minimum les risques dans le climat actuel d'incertitude et de réorganisation, il faudrait élaborer une stratégie réaliste axée sur la garde des immeubles essentiels appartenant à l'État et sur des baux à long terme attrayants, fondés sur une analyse de chacune des régions. La stratégie nécessiterait aussi des mesures décisives visant l'aliénation des installations qui ne sont plus nécessaires ou qui ne conviennent plus à l'exécution des programmes.

34.43 Le projet de stratégie établirait, par région, le mélange souhaité de locaux appartenant à l'État et de locaux loués afin de répondre aux besoins en locaux à bureaux. On considère généralement que, à long terme, il coûte moins cher d'être propriétaire d'un immeuble que de le louer; toutefois, la location de locaux offre plus de latitude, tandis que le besoin à long terme d'un immeuble est incertain ou est sujet à des exigences de programme qui évoluent rapidement. Un mélange de locaux « essentiels » appartenant à l'État et de locaux loués « complémentaires » apporterait un équilibre entre le coût inférieur d'un immeuble de l'État et la latitude qu'offrent les locaux loués. Le pourcentage ne devrait pas être un « objectif » national; on devrait plutôt chercher à atteindre un bon équilibre afin de répondre aux besoins particuliers de chaque région du pays.

34.44 Un plan de gestion plus détaillé des locaux serait aussi nécessaire pour cerner les besoins de financement au titre de la rénovation des immeubles appartenant à l'État et pour préciser les économies prévues grâce à des coûts de fonctionnement moins élevés dans les immeubles rénovés et à des besoins de location moins grands. Sans ce plan, il n'est pas certain que des décisions appropriées seraient prises en ce qui touche la gestion et l'aliénation d'immeubles fédéraux et les investissements dans ceux-ci ou la conclusion de baux à long terme.

34.45 Nous reconnaissons que la préparation de prévisions exactes en ce qui concerne les besoins en locaux est une tâche des plus difficiles, mais nous croyons que le temps est propice à l'élaboration d'une méthode stratégique en matière de planification et de gestion des locaux à bureaux, en collaboration avec les intervenants clés qui partagent cette responsabilité, à savoir le Conseil du Trésor ainsi que les ministères et organismes fédéraux.

La Stratégie nationale d'investissement des Travaux publics
34.46 Reconnaissant la nécessité d'élaborer un processus de planification à long terme en matière de biens immobiliers, le Ministère a récemment rendu publique la Stratégie nationale d'investissement. Approuvée par le Conseil du Trésor en juin 1994, la Stratégie établit les objectifs, les principes directeurs et l'orientation générale pour toutes les activités liées aux investissements immobiliers comprises dans le Programme des biens immobiliers. La Stratégie s'appuie sur les grands principes importants qui suivent :

  • Investir dans les biens immobiliers ou se dessaisir d'actif immobilier en vue d'utiliser de façon optimale les ressources disponibles.
  • Planifier et gérer les biens immobiliers afin de répondre aux besoins des clients et de réduire au minimum les coûts liés au cycle de vie.
  • Ne garder que les biens immobiliers qui répondent aux besoins des programmes approuvés.
  • Prendre les décisions d'investissement fondées sur des analyses compétentes et exhaustives de toutes les options raisonnables, en tenant compte de toutes les considérations financières et non financières.
  • Établir des indicateurs de rendement appropriés afin de surveiller et d'évaluer les décisions et les intérêts liés aux investissements.
  • Se prévaloir de la gamme complète de possibilités de financement et des occasions d'établir des alliances stratégiques.
34.47 Bien que l'objectif de la Stratégie nationale d'investissement soit de planifier et de gérer de façon plus efficace, le Ministère a beaucoup à faire avant de mettre en application les concepts décrits ci-dessus. Le succès de la mise en oeuvre de la Stratégie dépendra de la collaboration du Conseil du Trésor et des ministères locataires, de même que de la capacité du Ministère de prévoir l'avenir et les besoins compris dans ces prévisions.

34.48 Nous croyons que si l'on met en oeuvre la Stratégie nationale d'investissement tel que prévu, et tenant compte des suggestions énumérées dans ce chapitre, on obtiendra d'importants résultats.

34.49 Voici les objectifs de la Stratégie nationale d'investissement en ce qui concerne les locaux à bureaux :

  • Réduire la taille totale des biens immobiliers selon la diminution prévue des besoins de locaux au cours des prochaines années.
  • Déterminer quelles sont les installations qui ne valent pas la peine d'être rénovées ou gardées et s'en défaire. Profiter le plus possible des occasions de réduire les coûts et d'améliorer le service aux locataires.
  • Prévoir une certaine flexibilité en ayant une proportion équilibrée de biens immobiliers appartenant à l'État, des biens acquis par bail-achat et des biens loués en tenant compte de la durée de vie utile et des analyses coûts-avantages.
  • Rendre le plus rapidement possible les installations appartenant à l'État conformes à toutes les normes concernant l'environnement, la santé, la sécurité et l'accessibilité pour les personnes handicapées, selon les ressources disponibles.
  • Dans la mesure du possible, réduire au minimum les rénovations coûteuses des installations louées ou appartenant à l'État.
34.50 Pour terminer, soulignons qu'il reste beaucoup à faire pour améliorer la gestion et la planification des locaux fédéraux à bureaux. Nous croyons que le Ministère est « sur la bonne voie ». Cependant, il est trop tôt pour prévoir les résultats de la mise en oeuvre de la Stratégie nationale d'investissement.

34.51 Travaux publics devrait tenir compte des répercussions de la politique sur la conservation du patrimoine sur ses immeubles en élaborant ses plans à long terme concernant ses installations.

Réponse du Ministère : Suivant les principes régissant la Stratégie nationale d'investissement (SNI), approuvée par le Conseil du Trésor le 23 juin 1994, et la politique sur le contrôle du rendement des biens immobiliers de la Direction des biens immobiliers, diffusée en avril 1994, les responsabilités liées à la garde des biens immobiliers, en conformité avec la politique du gouvernement en matière de patrimoine, sont reconnues, comprises et intégrées dans les processus actuels liés à la planification de la gestion des actifs. Dans ses futurs plans à long terme visant les installations, Travaux publics et Services gouvernementaux Canada (TPSGC) cernera, le cas échéant, toutes les répercussions (coût et/ou contraintes relatives à l'utilisation des installations) des exigences précisées dans la politique du patrimoine pour toutes les décisions prises en ce qui touche les immobilisations et le fonctionnement.

34.52 Le gouvernement devrait examiner ses processus de budgétisation et de comptabilité afin d'abolir les entraves qui nuisent aux investissements en capitaux et de profiter des avantages à long terme des investissements d'immobilisations.

Réponse du Secrétariat du Conseil du Trésor : Le Secrétariat du Conseil du Trésor reconnaît que l'emploi d'objectifs annuels de déficit comme principal outil de gestion des finances publiques crée de fausses barrières qui nuisent aux projets d'investissement dans les immobilisations. Par conséquent, afin de mieux comptabiliser les « coûts » du gouvernement et de rendre plus rigoureuse l'obligation de rendre compte à l'égard des biens, le gouvernement envisage sérieusement l'application d'une politique comptable qui reposerait sur la capitalisation des biens. Il étudie aussi les aspects négatifs d'une politique de capitalisation tel que les coûts administratifs liés à sa mise en oeuvre et peut-être une détérioration du contrôle des finances publiques. Une décision devrait être prise en 1995.

34.53 Le Conseil du Trésor, Travaux publics et Services gouvernementaux Canada et d'autres ministères et organismes devraient s'assurer que la planification des locaux soit liée de façon plus étroite aux plans de programmes du gouvernement, tel que les projets de restructuration et les plans d'investissement régionaux. La planification des locaux devrait se faire en collaboration étroite avec les principaux intervenants qui partagent cette responsabilité. Il faudrait atteindre un juste équilibre dans les principales régions du pays entre les immeubles appartenant à l'État et les locaux loués, lesquels procurent une plus grande souplesse.

Réponse du Ministère : Il serait bon de noter que TPSGC a entrepris récemment une série de mesures afin de mieux intégrer la planification à long terme des locaux aux initiatives stratégiques du gouvernement et de chaque ministère. Ces mesures comprennent notamment l'élaboration d'une stratégie exhaustive afin de gérer efficacement les répercussions de la restructuration du gouvernement sur les locaux (juin et novembre 1993), particulièrement dans la région de la Capitale nationale. Le Bureau du Conseil privé, le Secrétariat du Conseil du Trésor et des cadres supérieurs des ministères touchés ont participé à cette activité. La proposition de TPSGC qui en a découlé a été approuvée par le Conseil du Trésor le 2 août 1994. L'application de cette proposition permettra de réduire les coûts d'environ 20 millions de dollars par année ainsi que la superficie des locaux d'environ 78 000 m2. TPSGC est reconnu également comme un intervenant de premier plan dans la prise d'initiatives gouvernementales comme l'adoption du concept du Centre de services aux entreprises du Canada, la création d'InfoCentres et la refonte des programmes de la sécurité du revenu. TPSGC a participé activement aux groupes de travail interministériels et cerné des problèmes qui touchent l'immobilier, problèmes associés à la planification, au financement et à la mise en oeuvre de ces initiatives.

TPSGC continuera d'améliorer ses processus de planification des locaux et travaillera à renforcer le lien entre ces processus et les initiatives gouvernementales dans le cadre de l'élaboration d'une stratégie visant à réduire de 10 p. 100 l'utilisation globale des locaux à bureaux du gouvernement. Cette stratégie tiendra compte de l'élaboration de plans à long terme en matière de logement visant les locataires ainsi que des répercussions de l'Examen des programmes et des politiques du gouvernement. On s'attend à ce que la stratégie soit prête à être présentée au Conseil du Trésor dans le cadre du Plan opérationnel pluriannuel de 1995-1996 et de l'Examen des programmes.

La Stratégie nationale d'investissement du Ministère, tout comme les plans à long terme en matière de logement visant les locataires et la planification des investissements axés sur la collectivité, veillera à ce qu'on analyse et applique les solutions appropriées en matière de locaux, afin de permettre la bonne exécution des programmes des locataires tout en réduisant au minimum les frais du gouvernement.

Exploitation des édifices à bureaux

34.54 Les sections qui suivent contiennent nos constatations quant à l'exploitation des édifices à bureaux appartenant à l'État.

Les services aux locataires
34.55 Ces dernières années, Travaux publics élaborait plusieurs initiatives et tentait d'améliorer le service aux ministères clients. D'après les consultations qui ont eu lieu en 1993 avec les locataires, il semble qu'en général ceux-ci étaient satisfaits de la façon dont le Ministère avait réglé les problèmes quotidiens touchant l'exploitation et l'entretien. Cependant, les ateliers de 1993 et d'autres études indiquaient qu'il existait encore des problèmes concernant l'uniformité des services aux locataires, la rapidité d'exécution et l'efficience des projets importants, les rapports remis aux locataires et le coût de certains services. Nos observations appuient ces constatations.

Les incidences des compressions budgétaires
34.56 La nécessité d'effectuer des travaux d'entretien et de rénovation majeurs dans les immeubles est à la hausse alors que tous sont préoccupés du déficit fédéral. À cause de ces préoccupations, les budgets d'entretien et d'immobilisations ont été réduits. Mais cette mesure pourrait engendrer de sérieux problèmes. Si les installations ne sont pas bien entretenues, elles vont se détériorer à un point où il faudra investir beaucoup d'argent pour les rénover ou les remplacer. En fin de compte, les dépenses du gouvernement fédéral augmenteront.

34.57 Selon les porte-paroles des Travaux publics, les compressions budgétaires des dix dernières années n'ont pas permis au Ministère d'entreprendre les travaux majeurs d'entretien et de rénovation qui étaient nécessaires pour moderniser les biens immobiliers et les rendre conformes aux normes courantes de l'industrie. Ils estiment qu'ils auraient besoin d'environ 300 millions de dollars au cours des cinq prochaines années pour accomplir ce travail. Comme nous l'indiquions au début du chapitre dans la section portant sur les répercussions des politiques comptables du gouvernement sur les dépenses en capital, les conventions comptables du gouvernement tendent à favoriser les dépenses de fonctionnement par rapport aux dépenses en capital parce qu'elles ont moins d'incidences immédiates sur le déficit. En outre, sans plan à long terme concernant ses installations, le Ministère ne peut établir une liste prioritaire des travaux requis quant à l'entretien et aux réparations afin de gérer et sauvegarder la valeur de ses immeubles.

Les plans de gestion des actifs
34.58 Les résultats de notre vérification indiquent que Travaux publics et Services gouvernementaux Canada ne recueille ni ne résume suffisamment les renseignements sur l'état de ses immeubles pour être en mesure de déterminer adéquatement ses besoins en investissements et en réparations.

34.59 Il y a environ cinq ans, le Ministère commençait à préparer des plans de gestion des biens pour chaque édifice à bureaux appartenant à l'État. L'objectif de ces plans était d'établir un cadre stratégique qui faciliterait la prise de décisions quant à la gestion du portefeuille. Les plans devaient inclure une analyse complète et approfondie de chaque immeuble, soulignant les besoins d'exploitation et d'entretien ainsi que les dépenses en capital.

34.60 À ce jour, cet exercice a coûté au Ministère la somme d'environ 5 millions de dollars, principalement en services de consultants de l'extérieur. D'après notre examen de quelques plans de gestion des actifs, nous avons constaté que ceux-ci variaient considérablement tant par la qualité que par le contenu. Certains plans contenaient des évaluations détaillées des principales composantes des immeubles et des estimations détaillées du coût des travaux d'entretien et de réparation requis. Dans d'autres cas, cependant, l'analyse des coûts d'exploitation n'était pas adéquate à cause de l'information limitée sur l'état des immeubles et les frais d'exploitation qui y était fournie. Nous avons également constaté qu'aucun résumé utile sur les travaux de réparation et d'entretien n'avait encore été préparé à l'intention des cadres des Travaux publics, du Conseil du Trésor ou du Parlement.

34.61 Dès que les nouveaux systèmes auront été mis sur pied, le Ministère mettra à jour ses plans de gestion des actifs et corrigera ces lacunes en s'assurant que les nouveaux plans donnent le type d'information dont le Ministère a besoin pour gérer son portefeuille d'édifices à bureaux appartenant à l'État.

L'entretien préventif
34.62 Un système efficace de gestion de l'entretien comprend les éléments suivants :

  • une inspection et une évaluation périodiques de l'état de l'immeuble;
  • des normes de travail applicables à l'exploitation et à l'entretien des principaux systèmes de chaque immeuble et leurs éléments;
  • l'établissement d'une liste de priorités, de mesures budgétaires et de calendriers des travaux;
  • des rapports à la direction sur le rendement.
34.63 Une bonne politique sur la gestion de l'entretien s'appuie sur des catégories de biens qui soient compatibles avec les plans à long terme concernant les installations. Un bon programme d'entretien préventif offre divers avantages tels que la prolongation de la durée de vie utile du bien, le décèlement précoce des défauts et leur correction ainsi qu'une diminution des coûts d'exploitation durant la durée de vie de l'installation. La qualité des travaux d'entretien et de réparation des édifices à bureaux du gouvernement fédéral a un effet direct sur la productivité des employés, la santé et la sécurité du public et sur l'utilisation efficiente des biens du gouvernement.

34.64 Les Travaux publics ont lancé leur programme d'Inspection des installations en 1976. Les calendriers des travaux d'entretien courants ont été améliorés et automatisés en 1986-1987 avec la mise en oeuvre du Système de soutien en matière d'entretien préventif.

34.65 Ce système offre un programme bien défini d'inspections prévoyant l'entretien et la vérification des sous-systèmes de construction et décelant les lacunes en matière d'entretien. Les inspections et les travaux d'entretien préventif courants sont effectués par le personnel de l'immeuble, techniciens, gens de métier ou des entrepreneurs du secteur privé. Les gestionnaires immobiliers recommandent le type de travaux d'entretien préventif à effectuer selon les renseignements reçus du chef de district, Services techniques.

34.66 L'entretien préventif visant à assurer la santé et la sécurité des employés et du public est obligatoire. Le gestionnaire des biens de la Direction générale des biens immobiliers peut choisir entre deux types d'entretien préventif offerts par la Direction générale des services de l'immobilier : l'un qui s'applique au matériel essentiel à l'exploitation et un autre, de calibre supérieur, qui englobe tous les éléments immobiliers.

34.67 Nous avons constaté que les pratiques variaient d'une région à l'autre. En effet, certaines d'entre elles utilisaient le Système de soutien complet en matière d'entretien préventif tandis qu'une autre région utilisait un système local totalement différent.

34.68 À la suite d'un examen interne des pratiques d'entretien effectué en 1992 dans la région de la Capitale nationale et de notre propre vérification, nous avons constaté que l'on connaissait les critères minimums en matière de santé et de sécurité mais que les problèmes suivants existaient :

  • il n'y avait aucune politique ministérielle en ce qui a trait au niveau d'entretien applicable aux édifices à bureaux fédéraux et aucune politique ni ligne directrice sur l'utilisation du Système de soutien en matière d'entretien préventif;
  • l'utilisation du dit système était facultative, sauf pour l'entretien du matériel de sécurité; le choix était laissé à la discrétion des gestionnaires de logement et des gestionnaires de l'immobilier;
  • les principaux utilisateurs et opérateurs du système n'avaient pas reçu une formation adéquate.
34.69 Le Ministère a l'intention d'acquérir un tout nouveau système de gestion de l'entretien. Nous croyons, cependant, que le Ministère devrait résoudre les problèmes liés au vieux système avant d'en mettre un autre sur pied.

34.70 Il faut que les immeubles soient inspectés régulièrement par des techniciens compétents afin que l'on possède l'information nécessaire à la planification et à la mise en oeuvre d'un programme d'entretien efficace. Sans un tel programme, il serait difficile d'établir des budgets raisonnables pour les travaux de réparation et d'entretien et de prendre des décisions sur la répartition des ressources entre les projets d'immobilisations et les travaux d'entretien.

34.71 En raison de l'importance accordée au respect des objectifs de rendement financier à court terme (marges sectorielles) dans la gestion des immeubles appartenant à l'État, certains gestionnaires immobiliers effectuent les inspections annuelles des immeubles sans faire appel aux services de la Division des services techniques. Étant donné que les gestionnaires immobiliers ont un contrôle très limité sur les autres coûts d'exploitation des immeubles, le fait de ne pas confier les inspections annuelles des immeubles à des techniciens qualifiés est un des seuls moyens à leur disposition leur permettant de réduire leurs dépenses et d'améliorer leur rendement financier à court terme.

34.72 Nous avons constaté qu'il n'existait aucun programme précis de contrôle de la qualité pour s'assurer que le principe de la « diligence raisonnable » soit respecté en ce qui touche la santé, la sécurité et le fonctionnement. En outre, certains gestionnaires ne comprennent pas très bien leurs responsabilités dans ces aspects essentiels de la gestion immobilière.

34.73 En résumé, les principes d'entretien préventif ne semblent pas être utilisés de la même façon partout au Ministère. À certains endroits, on croit que « mieux vaut prévenir que guérir », tandis qu'ailleurs on attend la panne avant de réagir. Selon nous, le Ministère doit s'assurer que des normes d'entretien adéquates, fondées sur des pratiques valables utilisées dans les secteurs public et privé, soient appliquées uniformément dans toutes les régions.

La conservation de l'énergie et de l'eau dans les immeubles appartenant à l'État
34.74 Le Plan vert du gouvernement du Canada, annoncé en 1990, a été élaboré pour aider à évaluer les questions problématiques auxquelles notre nation doit faire face en matière d'environnement et pour mettre en application les solutions requises. Le Plan reconnaît que le public s'attend à ce que le gouvernement fédéral joue un rôle de chef de file en matière de protection de l'environnement et que l'on s'attend à ce que le gouvernement s'engage à adopter un Code de gérance de l'environnement. En vertu de ce Code, les ministères fédéraux doivent élaborer des plans d'action en matière d'environnement qui portent, entre autres, sur la conservation de l'énergie et de l'eau.

34.75 En raison de la taille et de l'étendue de son portefeuille de biens immobiliers, les activités du Ministère peuvent avoir des répercussions importantes sur notre environnement. Dans le cadre de notre vérification des édifices à bureaux appartenant à l'État, nous avons examiné les projets de conservation de l'énergie et nous avons jeté un coup d'oeil sur les mesures de conservation de l'eau.

34.76 En décembre 1992, le ministère des Travaux publics a rendu public son Plan de gestion environnementale et commençait une évaluation de toutes ses activités afin de déterminer comment il pourrait s'acquitter de son mandat tout en respectant davantage l'environnement. En outre, les initiatives présentées dans le Plan vert ont été examinées pour s'assurer qu'elles pouvaient s'appliquer aux Travaux publics et des stratégies ont été élaborées pour régler les problèmes pertinents. Pour donner suite à ses études, le Ministère s'engagea à préparer un document décrivant comment il comptait solutionner les 26 problèmes importants touchant l'environnement.

34.77 L'Initiative des bâtiments fédéraux pour l'amélioration du rendement énergétique et la conservation de l'énergie. L'Initiative des bâtiments fédéraux constitue l'un des principaux moyens pour le gouvernement d'améliorer le rendement énergétique et conserver l'énergie. En février 1992, le ministère des Ressources naturelles présentait cette initiative pour permettre aux ministères gardiens de profiter des avantages que procure un meilleur rendement énergétique. Conformément à ce programme, des entreprises privées que l'on appelle entreprises de services écoénergétiques fournissent les fonds nécessaires à la modernisation des immeubles appartenant à l'État afin d'améliorer leur rendement énergétique.

34.78 Essentiellement, il s'agit d'un contrat axé sur le rendement qui prévoit une entente de financement par un tiers. Cette entente permet aux ministères d'apporter les améliorations nécessaires pour accroître le rendement énergétique d'immeubles ou de remplacer leurs installations mécaniques et électriques. Il y a lieu de mentionner que ce n'est pas nécessairement l'option la plus économique pour remplacer ou acquérir du matériel. En fin de compte, cette mesure peut être plus coûteuse pour le gouvernement que s'il finançait lui-même les travaux de modernisation ou le remplacement d'installations. Cependant, le coût des travaux et les économies d'énergie sont garantis, garantie qui n'est pas offerte au gouvernement lorsqu'il fait faire lui-même les travaux.

34.79 Conformément à cette Initiative, un ministère doit faire une demande de proposition à au moins trois entreprises de services écoénergétiques qui se sont déjà qualifiées pour un travail de ce genre. Il entreprend ensuite des négociations avec l'entreprise retenue et signe un contrat pour la réalisation des travaux de modernisation ou le remplacement d'installations. Les coûts d'immobilisations sont assumés par l'entreprise et remboursés au moyen des économies réalisées grâce à l'amélioration du rendement énergétique. L'entrepreneur garantit au ministère un certain degré d'économie en fonction de la consommation d'énergie de l'immeuble, et la période de remboursement (maximum de 8 ans) est indiquée dans le contrat. Pendant la période de remboursement, le ministère en question ne débourse pas plus pour sa consommation d'énergie qu'il ne payait avant de faire faire les travaux. Mais une fois la période de remboursement terminée, les coûts d'énergie seront réduits. Le contrat stipule également que des rajustements seront apportés pour tenir compte du taux d'inflation et des changements dans la consommation d'énergie qui ne sont pas liés au projet.

34.80 Selon les prévisions établies par Ressources naturelles Canada, l'Initiative des bâtiments fédéraux permettrait au gouvernement fédéral d'économiser environ 100 millions de dollars par année au chapitre des coûts énergétiques. De ce montant, Travaux publics estime que la part qui lui reviendrait tous les ans se situerait entre 12 et 15 millions de dollars.

34.81 Outre les économies importantes qu'il est possible de réaliser, une amélioration du rendement énergétique des immeubles fédéraux contribuerait grandement à la réalisation de l'objectif que le Canada s'est fixé de stabiliser les émissions de gaz carbonique et d'autres gaz qui contribuent à l'effet de serre.

34.82 Selon les représentants des Travaux publics, environ 80 édifices à bureaux appartenant à l'État seraient des candidats possibles à cette Initiative des bâtiments fédéraux. À ce jour, les Travaux publics ont mis en oeuvre un projet visant à améliorer le rendement énergétique de l'immeuble Harry Hays à Calgary (Alberta) (voir la pièce 34.7 ), et sont en train de négocier des contrats pour trois autres immeubles.

34.83 La conservation de l'eau. Un grand nombre de principes utilisés dans le programme de conservation de l'énergie s'appliquent directement à la conservation de l'eau. En effet, les ministères qui envisagent de moderniser leurs installations pourraient mettre en oeuvre en même temps des mesures de conservation de l'énergie et de l'eau. Le ministère de l'Environnement estime que des économies d'environ 30 millions de dollars pourraient être réalisées chaque année en faisant une utilisation plus efficace de l'eau dans toutes les installations fédérales.

34.84 Au cours de l'année 1993, la Division des services de l'environnement des Travaux publics a examiné 116 immeubles du Ministère appartenant à l'État dans l'ensemble du Canada. Un rapport de février 1994 concluait que bon nombre d'installations n'avaient fait l'objet d'aucune vérification sur la consommation d'énergie et d'eau et que le Ministère n'avait encore choisi aucune stratégie pour la conservation de l'énergie et de l'eau.

34.85 À la suite des discussions que nous avons eues avec les représentants des Travaux publics, des ministères des Ressources naturelles et de l'Environnement et d'après nos observations, nous avons conclu que les Travaux publics devraient évaluer les résultats et les risques de leurs projets pilotes de conservation de l'énergie et de l'eau et prévoir la mise en application de mesures semblables dans d'autres immeubles où le besoin le justifie.

34.86 Le Ministère devrait :

  • a) élaborer un plan prévoyant un financement plus stable pour les travaux d'entretien et de rénovation majeurs de ses immeubles;
  • b) s'assurer qu'il dispose de suffisamment d'information sur l'état, les coûts et le rendement de ses immeubles et sur l'ensemble des besoins de travaux en réparation et en entretien;
  • c) s'assurer que des normes d'entretien adéquates soient établies et appliquées uniformément dans chaque région;
  • d) évaluer les résultats et les risques de ses projets pilotes de conservation de l'énergie et de l'eau et mettre en application, le plus rapidement possible, des mesures semblables dans d'autres immeubles où le besoin le justifie.
Réponse du Ministère :

  • a) Grâce à la Stratégie nationale d'investissement et à la présentation du Plan opérationnel pluriannuel de 1995-1996 concernant le plan d'immobilisations du programme des Biens immobiliers, le Ministère a cerné les besoins ainsi que les niveaux de financement nécessaire à l'exécution d'un programme visant à rénover les biens appartenant à l'État (locaux à bureaux et locaux d'usage commun) à un taux de 4 p. 100 par année. La capacité de bien exécuter ce plan est directement liée à l'acquisition de fonds supplémentaires nécessaires.
  • b) TPSGC, grâce à sa politique visant le plan de gestion des actifs ainsi qu'au processus de planification de la gestion des immeubles, a déterminé l'information de gestion requise pour bien gérer les biens immobiliers qui lui sont confiés. Ce qui lui a manqué jusqu'ici ce sont de bons outils d'information de gestion. Ces outils (le Système de planification des actifs et le Système de gestion des actifs) ont été désignés comme étant des outils essentiels dans le plan stratégique de la technologie de l'information, et l'on prévoit les développer dans les prochaines années, à mesure que les ressources deviendront disponibles.
  • c) Le Ministère a pris des mesures visant à améliorer la qualité des normes d'entretien et de leur application dans tout le pays. Ces mesures comprennent i) la santé et la sécurité : les exigences en matière de sécurité, la politique connexe et des vérifications périodiques; ii) les exigences en matière de réglementation environnementale ainsi que celles touchant la santé et la sécurité : un cadre de gestion, y compris l'établissement des priorités, le financement, la mise en oeuvre, la vérification et l'établissement de rapports en ce qui touche le projet; iii) un plan de travail pour les travaux d'entretien devant être réalisés avec prudence et probité.
  • d) En ce qui concerne la conservation de l'énergie et de l'eau, nous disposons maintenant de processus qui nous permettront de profiter au maximum des nouvelles technologies. Par exemple, nous avons tenu compte dans l'élaboration du processus du plan annuel de gestion des immeubles des possibilités d'économie déjà notées. Seulement au cours de l'exercice actuel, nous envisageons de lancer 25 initiatives fédérales dans le secteur du bâtiment. Si nous allions plus vite, il nous serait impossible de nous conformer au principe de prudence.

Obligation de rendre compte et incitations

L'obligation de rendre compte des ministères locataires en matière de locaux à bureaux
34.87 Les ministères devraient-ils payer un loyer pour leurs locaux? Dans notre chapitre sur les locaux loués du Rapport de 1991, nous avons noté que la question fondamentale, à savoir si les ministères devraient payer un loyer pour leurs locaux loués, n'avait pas été résolue. Au moment de rédiger le présent rapport, la question demeure toujours sans réponse.

34.88 En 1991, nous avions recommandé que Travaux publics Canada entreprenne les démarches nécessaires en vue de régler la question du paiement d'un loyer par les ministères locataires. En 1994, les ministres ont demandé au Secrétariat du Conseil du Trésor d'examiner la question et de trouver, de concert avec Travaux publics et Services gouvernementaux Canada et autres ministères, des solutions de rechange. À notre avis, il est important de trouver une solution à cette question afin de faciliter les réformes essentielles dans la planification et la gestion des locaux.

34.89 Les régimes d'utilisateur-payeur pour les locaux du gouvernement sont complexes et les pratiques varient considérablement d'une région à l'autre au Canada et d'un pays à l'autre. En outre, le concept d'utilisateur-payeur a ses partisans et ses détracteurs, selon la définition que l'on donne à une « bonne administration publique ».

34.90 Avec un régime d'utilisateur-payeur, les ministères locataires recevraient des crédits avec lesquels ils paieraient un loyer aux Travaux publics, loyer qui serait fondé sur le taux estimé du marché pour la superficie occupée.

34.91 L'imposition d'un loyer a, par le passé, généralement été un critère important dans les efforts déployés pour instaurer un régime d'autofinancement à Travaux publics. Comme l'indique l'expression, Travaux publics dépendrait des recettes tirées des locaux qu'il louerait et des services qu'il fournirait afin de financer toutes ses activités, notamment l'acquisition d'immobilisations et la réparation de ces dernières.

34.92 En 1985, le groupe de travail Nielsen sur l'examen des programmes faisait remarquer que l'autofinancement n'avait pas permis de modifier les méthodes de fonctionnement des Travaux publics, et avait plutôt donné lieu à un vaste exercice d'élaboration de systèmes financiers et de gestion de l'information. Le groupe de travail ajoutait :

« Souvent, les partisans de l'autofinancement ont fait de la surenchère. Il ne faut pas voir dans ce principe la solution miracle aux problèmes de locaux du gouvernement ou à ceux de Travaux publics. Il ne faut pas croire qu'elle va mettre un frein à la demande de services des locataires. Dans la plupart des cas, les sommes dont les locataires ont besoin pour des services proviendront des affectations de crédits par l'intermédiaire de Travaux publics. L'indication des coûts précis des locaux dans les budgets ministériels ne devrait pas améliorer la rigueur car il s'agit de postes budgétaires trop peu importants. Aux États-Unis, en Grande-Bretagne et dans les deux provinces canadiennes qui ont recours à des sociétés d'État pour fournir les locaux, le contrôle de la demande des locataires est encore exercé par des normes d'autorisation appliquées par des organismes centraux. »
34.93 Les tenants du principe de l'utilisateur-payeur pour les locaux prétendent que les ministères connaîtraient ainsi mieux le coût des locaux et qu'ils réduiraient donc leurs exigences en termes d'emplacement, de qualité et de quantité.

34.94 Les opposants au principe de l'utilisateur-payeur font valoir que proposer ce concept sans permettre aux ministères locataires d'avoir recours à la « facultativité » - la possibilité de choisir leurs propres locaux à bureaux - et sans forcer les Travaux publics à faire concurrence au secteur privé ne ferait qu'ajouter des démarches administratives et n'apporterait que très peu d'économies au chapitre des locaux. Les coûts seraient simplement transmis aux ministères locataires au moyen d'un système complexe de comptabilité et de facturation.

34.95 En outre, on considère généralement que la facultativité n'est pas pratique dans les secteurs où le gouvernement fédéral est l'un des principaux utilisateurs de locaux à bureaux, comme dans la Région de la Capitale nationale. C'est dans cette région que Travaux publics et Services gouvernementaux Canada détient 42 p. 100 de ses locaux à bureaux appartenant à l'État et 45 p. 100 de locaux à bureaux loués. Dans un tel marché, un fournisseur de services commun (Travaux publics) qui connaît le marché immobilier local est dans la meilleure position pour traiter avec les sociétés immobilières privées (l'offre) et pour optimiser les exigences des locataires (la demande) au moyen des biens immobiliers de l'État dont il dispose. À notre avis, la « facultativité » dans la Région de la Capitale nationale ne serait pas pratique et entraînerait probablement une sous-optimisation des ressources du gouvernement en matière de locaux.

34.96 Selon les cadres de Travaux publics et Services gouvernementaux Canada, les organismes qui ont utilisé la « facultativité » ont constaté un exode de locataires vers des locaux loués plus attrayants. Le résultat : un grand nombre d'immeubles du secteur public sont devenus vacants, ces derniers étant difficiles à louer ou à céder dans les conditions actuelles de surabondance de locaux. Les changements dans l'administration des biens immobiliers de la plupart des organismes étant relativement récents, il est trop tôt pour en évaluer pleinement les incidences. Les Travaux publics continuent à étudier de près les avantages et les inconvénients de ces changements organisationnels au Canada et à l'étranger.

34.97 En 1988, lorsqu'il a été décidé de remettre l'administration des politiques de gestion des locaux aux Travaux publics, le Conseil du Trésor a décidé de reporter la décision d'imputer les loyers à tous les ministères jusqu'à la fin du processus de mise en oeuvre. Le Conseil du Trésor devait évaluer le contrôle gestionnel accru du programme de gestion des locaux par les Travaux publics et la pertinence d'avoir recours à l'autofinancement. Au moment de rédiger le présent rapport, cette évaluation n'avait toujours pas été effectuée.

34.98 Dans le chapitre de notre rapport de 1991 sur la location des immeubles par le gouvernement fédéral, nous avions conclu que :

« la formule d'autofinancement peut parfois fonctionner pour des organismes de services communs, mais elle n'est pas une panacée. Ces organismes ont tous besoin de bonnes pratiques de gestion, de systèmes d'information de gestion appropriés, de contrôles suffisants et de systèmes d'évaluation des résultats réalistes, quel que soit leur type d'organisation ou le mode de financement de leurs services. »
34.99 Nous n'avons pas changé d'avis quant à l'autofinancement et à la pratique connexe de l'utilisateur-payeur des locaux.

34.100 La surveillance de l'espace utilisé par les ministères et une meilleure information sur le rendement. Pendant plusieurs années, Travaux publics Canada était chargé de veiller au respect des politiques du Conseil du Trésor pour ce qui est de la quantité, de la qualité et de l'emplacement des locaux à bureaux pour les ministères locataires. Dans l'exécution de son rôle de surveillance, le Ministère doit s'assurer de répondre aux demandes de locaux en utilisant au maximum les biens immobiliers existants (propriété de l'État ou locaux loués), en donnant le meilleur rapport qualité-prix et en garantissant l'intégrité du processus d'appel d'offres.

34.101 En septembre 1993, la responsabilité de l'élaboration et de la mise à exécution des politiques régissant les locaux à bureaux a été remise à Travaux publics et Services gouvernementaux Canada. En vertu de la nouvelle structure, appelée Leadership partagé en matière de locaux, le Ministère collabore avec les locataires pour établir des points de repères et des normes en matière de locaux à bureaux (voir la pièce 34.8 ).

34.102 En plus de mettre sur pied cette structure, le Ministère doit, à la demande du Conseil du Trésor et de concert avec les locataires et le Conseil du Trésor, élaborer un plan global visant à réduire de 10 p. 100 la quantité de locaux qu'utilise le gouvernement.

34.103 Cette structure donne aux ministères locataires certains choix; elle leur permet de jouer un rôle prépondérant dans la définition de leurs besoins en locaux et d'être responsables de l'utilisation de leurs locaux. En outre, les locataires pourront négocier des exceptions aux normes, cependant ils devront en assumer le coût.

34.104 Depuis 1963, Travaux publics Canada présente le coût imputé des locaux attribués sans contrepartie financière aux ministères locataires. Malgré la divulgation de ce renseignement, il est généralement reconnu que, les locaux étant loués gratuitement à la plupart des ministères, ces derniers ont peu d'incitations à réduire la superficie des locaux qu'ils utilisent. Par exemple, la superficie utilisée ne fait pas l'objet d'une comparaison à une norme de base.

34.105 À notre avis, le système de l'obligation de rendre compte des ministères locataires devrait être plus « musclé » et pourrait, par exemple, comporter un système d'auto-évaluation ou d'auto-surveillance afin que la superficie totale des locaux occupée respecte les normes fixées.

34.106 Travaux publics et Services gouvernementaux Canada joue un rôle de contrôle important au niveau global de la gestion centralisée des locaux du gouvernement. Par contre, le Ministère ne peut pas surveiller les ministères locataires plus en détail, car cette activité ne serait pas pratique et trop coûteuse. Les ministères doivent fournir aux Travaux publics des renseignements exacts en matière d'occupation des locaux et confirmer périodiquement leurs renseignements sur leur utilisation des locaux.

34.107 Notre vérification de 1991 des locaux à bureaux loués, des plans de gestion des actifs élaborés à l'extérieur et des études ministérielles internes, font ressortir les problèmes du Ministère quant à l'information en matière de gestion immobilière. Notre récente vérification nous confirme qu'il est toujours nécessaire d'améliorer l'information en matière de gestion immobilière ce qui comprend les données sur l'usage des locaux par le locataire.

34.108 Afin de surveiller l'usage courant des locaux par chaque locataire, Travaux publics et Services gouvernementaux Canada prépare des rapports sommaires sur le rendement des locaux en se fondant sur les trois indicateurs suivants : le nombre de mètres carrés par personne, les coûts par mètre carré et les coûts par personne. (Dans ce contexte, le terme « coûts » veut dire des loyers imputés au tarif du marché et non des dépenses réelles.) Depuis mars 1994, Travaux publics et Services gouvernementaux Canada remet cette information aux ministères locataires et compte publier, dans son Budget des dépenses pour 1995-1996, les indicateurs de rendement et les points de repères externes, ventilés par ministère locataire. Nous appuyons cette initiative de transmettre ainsi l'information sur les locaux au Parlement, et nous incitons le Ministère à rendre compte également des montants réels dépensés pour chaque ministère locataire.

L'obligation de rendre compte au sein des Travaux publics de la gestion des immeubles et de la gestion des projets
34.109 La structure actuelle de responsabilités des Travaux publics date de 1986 et est fondée sur les recommandations du groupe de travail Nielsen. Afin d'administrer le Programme des biens immobiliers d'une façon plus « professionnelle » et d'améliorer l'obligation de rendre compte, un lien acheteur-vendeur a été établi entre la Direction générale des biens immobiliers et les deux directions générales de services, c'est-à-dire, les Services de l'immobilier et les Services d'architecture et de génie.

34.110 Les cadres de la Direction générale des biens immobiliers, chargée de la garde des locaux à bureaux et de certaines autres installations du gouvernement, se sentent obligés de rendre compte de leur gestion de ces installations et estiment que les directions générales de services doivent leur fournir des services, comme le ferait un tiers fournisseur. Toutefois, ils ont souligné que, contrairement aux propriétaires/investisseurs du secteur privé, ils ne peuvent faire appel à d'autres fournisseurs s'ils sont insatisfaits des directions générales de services. Ils ont ajouté qu'aucun programme contrôlant la qualité n'a été mis sur pied garantissant que les directions générales respectent les modalités des marchés de service internes. En résumé, ils croient qu'il faudrait une méthode semblable à celle des méthodes du secteur privé, assortie de rapports de pleine concurrence.

34.111 L'imputation ministérielle et interdirectionnelle pour les services de l'immobilier, d'architecture et de génie visait à encourager les ministères locataires et la Direction générale des biens immobiliers de Travaux publics et Services gouvernementaux Canada à se préoccuper davantage des coûts.

34.112 La mise en application du modèle acheteur-vendeur au sein des Travaux publics a entraîné la création d'un système complexe d'ententes de service, de protocoles d'entente et de pratiques d'imputation interne entre les directions générales. Ce système, au lieu de rapprocher les méthodes du Ministère de celles du secteur privé et de déterminer les responsabilités, a, au contraire, détourné les efforts qui devaient porter sur la gestion des immeubles vers la gestion des méthodes internes. En fait, la mise en application de ce système a rendu les programmes ministériels bureaucratiques et coûteux à gérer. Les cadres du Ministère signalaient les problèmes suivants :

  • la tendance à reporter à plus tard les réparations et l'entretien afin d'améliorer le rendement financier à court terme des immeubles;
  • l'existence d'une concurrence interne inutile entre les directions générales de services en raison de la diminution de la charge de travail;
  • un excès de paperasserie et des méthodes administratives compliquées.
34.113 Les vérifications internes des dépassements de coûts dans les travaux de rénovation effectués dernièrement ont permis de constater que les problèmes étaient partiellement attribuables au chevauchement, au double emploi et à la confusion quant aux rôles et responsabilités respectifs de la Direction générale des biens immobiliers, de la Direction générale des services de l'immobilier et de la Direction générale des services d'architecture et de génie.

34.114 Les sondages effectués dernièrement auprès des clients et les ateliers de consultation des clients nous portent à croire que ces derniers continuent à soutenir que le nombre d'intervenants dans certains projets est trop élevé et que, souvent, il est difficile de déterminer qui a la responsabilité des travaux. Par exemple, au cours d'un sondage effectué dans une région, des répondants indiquaient que « dans ce domaine, il y avait beaucoup à faire si l'on voulait vraiment rendre les employés de la Direction générale des biens immobiliers responsables pour tous les services fournis par les Travaux publics et que les autres directions générales reconnaissent et appuient cette division des responsabilités dans la région, c'est-à-dire, la Direction générale des services de l'immobilier et la Direction générale des services d'architecture et de génie ».

34.115 Les conclusions d'une étude des opérations effectuée par des consultants externes en novembre 1992 et celles de nos propres vérifications démontraient que la gestion quotidienne aux Travaux publics était excessivement complexe. Selon les estimations contenues dans l'étude, on pourrait réaliser des économies annuelles de l'ordre de 12 millions de dollars en réduisant et simplifiant les pratiques administratives.

34.116 Nous avons remarqué qu'en général, dans les régions où les diverses directions générales des Travaux publics collaborent et visent un objectif commun, cette collaboration donne de bons résultats. Il y a moins de projets problèmes, moins de possibilités de chevauchement des services et l'on se rend compte que des spécialistes techniques ont été consultés lorsque c'était nécessaire. En résumé, l'engagement de ces directions générales à fournir des locaux à bureaux et à servir les ministères locataires a encouragé les employés à mieux gérer les activités internes.

34.117 Nous croyons que le moment est venu d'examiner à nouveau les hypothèses sur lesquelles s'appuient les changements structuraux et opérationnels mis en oeuvre au cours des dix dernières années.

34.118 Le nouvel examen devrait porter sur les rôles, les responsabilités et l'obligation de rendre compte des directions générales actuelles des Travaux publics. En juin 1994, le Sous-ministre mettait sur pied un groupe de travail chargé d'étudier l'organisation des directions générales des Travaux publics. Le groupe de travail doit présenter ses conclusions préliminaires à l'automne 1994.

34.119 Le gouvernement devrait se pencher sur la question importante de déterminer si les ministères devraient payer un loyer pour les locaux qu'ils occupent et s'il serait préférable de permettre aux ministères de choisir eux-mêmes leurs propres locaux.

Réponse du Secrétariat du Conseil du Trésor : Le gouvernement réévalue activement la question du paiement par l'utilisateur des locaux de bureaux. Jusqu'à maintenant, le gouvernement avait décidé sciemment de ne pas appliquer un système de ce genre pour les locaux à bureaux parce qu'il fallait d'abord résoudre les complexités et les questions signalées par le vérificateur général. Il est à noter que tous les locaux à usage spécial ont toujours été régis selon le principe de l'utilisateur-payeur.

Réponse du Ministère : La question de l'autonomie et du contrôle ministériels sur les coûts du logement ainsi que sur d'autres frais généraux, comme les salaires et les télécommunications, est une question fondamentale de régie interne. La question est de savoir si l'on peut mieux atteindre les objectifs globaux du gouvernement visant la réduction des coûts ainsi que les grands objectifs de ce dernier par un contrôle centralisé ou décentralisé. Le Gouvernement du Canada a pris des décisions sur les deux aspects de la question. On peut soutenir que, lorsqu'il existe des normes et des rapports, il est douteux que le paiement par l'utilisateur constitue un service à valeur ajoutée. TPSGC s'est engagé à faire rapport au Secrétariat du Conseil du Trésor sur la possibilité que l'utilisateur paie pour ses locaux à la suite de l'évaluation du Leadership partagé en matière de locaux, concept que l'on commence à mettre en application. Le Leadership partagé en matière de locaux permet aux ministères locataires une plus grande latitude et un plus grand choix quant aux normes des locaux, et, par conséquent, leur procure plus de satisfaction; ils sont aussi davantage responsables des conséquences de leurs choix. Le Comité consultatif supérieur du Conseil du Trésor et le Conseil du Trésor ont approuvé le Leadership partagé en matière de locaux et ont jugé que cela était une étape importante dans l'évaluation du concept de l'utilisateur-payeur.

34.120 Le gouvernement devrait s'assurer que les ministères soient tenus responsables de l'usage efficient de leurs locaux à bureaux.

Réponse du Ministère : Le cadre d'action du Leadership partagé en matière de locaux, élaboré par TPSGC, précise clairement que les locataires sont responsables de l'utilisation efficace des locaux qu'ils occupent et qu'ils partagent aussi la responsabilité de cerner les possibilités d'optimisation des locaux. (TPSGC élaborera des stratégies visant l'optimisation des locaux, en collaboration avec le ministère client.) TPSGC essaie de sensibiliser davantage le locataire à la responsabilité qu'il assume en matière d'utilisation des locaux en communiquant et en publiant tous les ans des indicateurs clés sur l'utilisation des locaux par le locataire et en veillant à ce que cette utilisation soit conforme aux repères normatifs d'autres organisations, qui ont des exigences opérationnelles comparables. On posera de nouveau le principe de la responsabilité du locataire dans l'utilisation des locaux à bureaux dans le cadre de l'élaboration d'une stratégie visant à réduire de 10 p. 100 la superficie des locaux.

34.121 Travaux publics et Services gouvernementaux Canada devrait prendre les mesures suivantes :

  • a) s'assurer que ses diverses divisions coopèrent et coordonnent leur travail afin de fournir des locaux à bureaux et des services aux ministères grâce à une définition claire et précise des rôles et responsabilités du personnel et des chefs des projets;
  • b) dans le cadre de ses activités visant à simplifier et à réduire le coût de ses services et de ses pratiques administratives, voir à améliorer sa gestion de l'information sur l'utilisation des locaux par les ministères.
Réponse du Ministère :

  • a) Le Ministère, dans le cadre d'un examen organisationnel, travaille actuellement à trouver des moyens de restructurer le volet Travaux publics du Ministère de façon à le rendre plus efficace et en vue de définir les sphères de responsabilité. Les rôles et responsabilités connexes au projet seront réexaminés à l'intérieur du nouveau cadre d'imputabilité.
  • b) TPSGC a réalisé des progrès considérables ces dernières années grâce à un effort concerté en vue d'améliorer la qualité de l'information de gestion contenue dans son système d'information sur les locaux.
Tel que mentionné, TPSGC publiera officiellement dans le Budget des dépenses principal de 1995-1996 (Partie III) les indicateurs clés sur l'utilisation des locaux par les locataires. Les locataires reconnaissent que cette information est essentielle et attachent une grande importance à l'exactitude des données. Le Ministère a l'intention de publier cette information tous les ans et, par conséquent, de valider annuellement l'exactitude de l'information contenue dans son système de gestion du répertoire des locaux. On estime que la nature délicate et la visibilité de ces données sont telles que les ministères veilleront à ce que l'information de TPSGC continue de refléter des données à jour et exactes.

TPSGC a aussi entrepris des projets visant à améliorer la gestion de la demande des locataires (mise en oeuvre : septembre 1994) et les accords d'occupation (mise en oeuvre : 1995). On prévoit que ces systèmes amélioreront grandement la capacité du Ministère de gérer de façon efficace et efficiente l'information sur l'utilisation des locaux par les ministères en mettant l'information à la disposition de tous les agents immobiliers par une interface automatique directe avec la base de données.