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1995 mai — Rapport du vérificateur général du Canada

Chapitre 5 — Bureau du surintendant des institutions financières — Secteur des institutions de dépôt

Points saillants

Contexte

Objectifs du système de réglementation fédéral des institutions de dépôt

Les intervenants fédéraux dans le cadre de réglementation des institutions de dépôt

Les progrès accomplis par le BSIF

Objectifs et étendue de la vérification

Observations et recommandations

Il faut s'occuper de certaines faiblesses du système fédéral de réglementation

Le gouvernement atteint-il ses objectifs pour le secteur financier?

Le système fédéral de réglementation : faiblesses structurelles

Le mandat du BSIF n'est pas suffisamment précis
Le chevauchement des responsabilités législatives embrouille les rôles en matière de réglementation
Manque de précision des responsabilités et de transparence du système de réglementation
Le rôle du ministère des Finances n'est pas clair

Le système fédéral de réglementation : problèmes de mise en oeuvre

Les mécanismes de coordination sont faibles
Manque de précision du rôle du Comité de surveillance des institutions financières (CSIF)

Défis opérationnels et opportunités

Le BSIF peut-il relever les défis que pose l'évolution rapide?

Nécessité de réorienter les priorités en matière d'inspection et de surveillance
Pour suivre l'évolution rapide, il faut mettre davantage l'accent sur la régie interne des institutions
Les études des risques imminents à l'échelle du système doivent être renforcées davantage
L'importance croissante de la coordination avec les autres organismes de réglementation au Canada et à l'étranger

Les processus de surveillance du BSIF se sont améliorés, mais il reste encore beaucoup à faire

Les processus utilisés pour traiter les problèmes des institutions en difficulté doivent être renforcés
Il faut évaluer plus en profondeur les secteurs spécialisés à risques
Nécessité d'améliorer les compétences, la formation et l'expérience
Une priorité insuffisante est accordée à l'élaboration des méthodes
Amélioration grâce au contrôle de la qualité et aux leçons tirées de l'expérience passée

L'efficience opérationnelle continue de poser un défi au BSIF

Vérificateur général adjoint : Ron Thompson
Vérificateur responsable : Beant Barewal

Points saillants

5.1 L'industrie des services financiers a subi d'importantes transformations ces dernières années. Certains membres sont demeurés en bonne santé financière; plusieurs autres ont été confrontés à des problèmes importants et certains n'ont pas survécu. Dans quelle mesure le Bureau du surintendant des institutions financières (BSIF) et le système de réglementation dans son ensemble ont-ils permis d'assurer la sécurité et la santé financière des institutions de dépôt, tout en permettant d'atteindre les objectifs établis par le gouvernement? Nous n'avons pas trouvé de réponse satisfaisante à cette question. Même si le Livre blanc publié en février 1995 traite de plusieurs questions connexes, une évaluation exhaustive de l'efficacité du système s'impose.

5.2 Le système de réglementation comporte certaines faiblesses structurelles. Le mandat du BSIF n'est pas établi dans une seule loi. Les responsabilités du BSIF, de la Société d'assurance-dépôts du Canada (SADC) et du ministère des Finances, en ce qui concerne les objectifs de politique publique comme la stabilité et la compétitivité du système financier, ne sont pas claires. Et le ministère des Finances n'a pas précisé de quelle façon il assure le fonctionnement harmonieux du système de réglementation.

5.3 Les responsabilités des principaux intervenants dans le système de réglementation fédéral ne sont pas assez bien définies pour leur permettre de mesurer les résultats obtenus et d'en faire rapport. Les processus de réglementation doivent être plus transparents et le BSIF doit, dans la mesure du possible, divulguer plus de renseignements au sujet de la façon dont il supervise les institutions financières. Il devrait aussi envisager la possibilité de fournir aux institutions des renseignements sur les meilleures pratiques de gestion dans l'industrie et des comparaisons avec des groupes de pairs.

5.4 Les responsabilités du BSIF et de la SADC se chevauchent dans plusieurs domaines. Même si certains chevauchements peuvent servir de mécanismes utiles d'autocontrôle, d'autres, qui semblent aller à l'encontre des buts recherchés, devraient être éliminés ou mieux gérés. Les deux organismes s'efforcent sérieusement d'améliorer leur coordination.

5.5 Le BSIF doit s'assurer qu'il a les moyens de relever les défis qui se poseront à l'avenir, car l'industrie des services financiers continue d'évoluer rapidement. En particulier, le BSIF doit donner l'accent à la surveillance périodique des institutions plutôt qu'à l'inspection annuelle, car la situation peut évoluer rapidement dans cette industrie dynamique. Le BSIF devrait aussi préciser ses attentes en matière de régie interne dans les institutions financières et accorder une attention de tous les instants à l'étude des secteurs qui posent des risques systémiques, comme les conglomérats financiers et les activités relatives aux valeurs mobilières.

5.6 Les processus de surveillance du BSIF ont été améliorés graduellement, mais il reste encore beaucoup à faire. Pour s'occuper des institutions en difficulté, le BSIF doit renforcer les processus qu'il utilise pour appuyer l'exercice de ses pouvoirs discrétionnaires et l'élaboration de plans d'action exhaustifs, afin de s'assurer que des mesures correctrices sont prises rapidement. De plus, les secteurs spécialisés à risques devraient faire l'objet d'une inspection plus approfondie; l'élaboration des méthodes d'inspection n'est pas encore terminée; les examens du contrôle de la qualité postérieurs à l'inspection et l'analyse rétrospective (post mortem) doivent être améliorés; et il faut accorder plus d'attention à l'amélioration des compétences, de la formation professionnelle et de l'expérience des inspecteurs.

5.7 Le BSIF a plusieurs occasions importantes de réaliser des efficiences sur le plan organisationnel. Ses fonctions d'inspection, de surveillance et d'élaboration des politiques, pour le secteur des institutions de dépôt et celui des assurances, demeurent en grande partie séparées et distinctes alors que ces secteurs sont de plus en plus intégrés dans l'industrie des services financiers.

Contexte

5.8 L'industrie des services financiers joue un rôle essentiel dans l'économie canadienne. Elle constitue un employeur important, comptant environ 4 p. 100 de tous les travailleurs canadiens, et sa contribution au produit intérieur brut (PIB) est d'environ 7,5 p. 100. Elle joue aussi le rôle de principal répartiteur du capital et du crédit, grâce à son intermédiation entre les épargnants et les emprunteurs. L'importance du secteur financier pour les organismes de réglementation reflète la nature fiduciaire de la majeure partie des activités des institutions financières. Elle reflète aussi le rôle essentiel que jouent dans le système de paiements les institutions de dépôt, de loin l'élément le plus important de l'industrie des services financiers.

5.9 Depuis le milieu des années 80, l'industrie des services financiers et les organismes de réglementation, les surveillants et les décideurs dans la plupart des pays industrialisés, y compris le Canada, ont été confrontés à de nombreux défis de taille. La mondialisation des services financiers, l'instabilité des marchés intérieurs et internationaux et les flux de capitaux entre les pays constituent certains de ces défis. Parmi les autres, soulignons l'utilisation d'instruments financiers complexes, l'élimination des barrières entre les différents types d'institutions financières et la révolution des communications. Les activités des institutions financières qui permettent d'obtenir d'autres sources de revenu, y compris les produits dérivés, sont de plus en plus importantes.

5.10 Ces importants changements de marchés, réunis à la détérioration des valeurs immobilières commerciales sur les marchés intérieurs et internationaux, ont entraîné des ajustements importants dans l'industrie canadienne des services financiers. Bon nombre de ces ajustements ont été pénibles et coûteux pour les institutions de dépôt et d'autres institutions et, dans certains cas, ont entraîné leur faillite ou des ventes forcées. Depuis 1987, des déposants et des créanciers ont perdu des centaines de millions de dollars à la suite de la faillite ou de la fusion d'institutions. De plus, les utilisateurs des services financiers assumeront probablement le gros des augmentations des primes d'assurance-dépôts et des autres coûts.

5.11 Malgré ces tensions sur les marchés et ces pertes financières, la confiance du public dans l'industrie des services financiers s'est maintenue : le total des dépôts dans les institutions de dépôt et les volumes de financement sur les marchés financiers n'ont cessé d'augmenter. Le Canada compte plusieurs grandes institutions financières bien diversifiées, qui se font concurrence aussi bien sur les marchés intérieurs qu'internationaux, y compris cinq banques qui, par leur capital total, se classent parmi les cent plus importantes banques du monde.

Objectifs du système de réglementation fédéral des institutions de dépôt

5.12 Le système fédéral actuel de réglementation et de surveillance (ci-après appelé le système de réglementation ou le cadre de réglementation) remonte aux révisions apportées en 1966 à la Loi sur les banques et à la Loi de 1967 sur la Société d'assurance-dépôts du Canada (Loi sur la SADC). Ces lois ont été conçues pour protéger les déposants « peu expérimentés » des pertes, maintenir la confiance du public dans le système bancaire et encourager la concurrence dans l'industrie des services financiers.

5.13 Suite à la faillite de deux banques de l'Ouest canadien au milieu des années 80, plusieurs documents d'étude du gouvernement et rapports indépendants ont été publiés au sujet des circonstances qui ont entraîné ces faillites. Ces documents et ces rapports ont mené à la publication par le gouvernement fédéral, en 1986, du document d'orientation intitulé Le secteur financier : nouvelles directions . Ce document énonçait plusieurs principes, qui ont par la suite inspiré la plupart des changements législatifs apportés en 1987 et en 1992. Parmi ces principes, notons l'assurance de la santé des institutions financières et de la stabilité du système financier. À l'appui de sa législation de 1992, le gouvernement a publié un document donnant un aperçu des propositions législatives. Ce document présentait les objectifs de la législation, soit :

  • profiter aux consommateurs grâce à l'accroissement de la concurrence et de la diversité dans les services offerts par les institutions financières;
  • accroître la protection offerte aux déposants et aux souscripteurs;
  • renforcer la capacité des institutions financières canadiennes d'être concurrentes sur les marchés intérieurs et étrangers;
  • jeter les bases des discussions avec les provinces au sujet de l'harmonisation.
5.14 Les changements législatifs apportés en 1987 et en 1992 établissaient le nouveau cadre fédéral de réglementation. Le Bureau du surintendant des institutions financières (BSIF) a été créé, avec pouvoirs d'assurer la conformité, et de nouveaux pouvoirs ont été consentis à la Société d'assurance - dépôts du Canada (SADC).

5.15 Vers la fin de notre vérification, le gouvernement a déposé à la Chambre des communes, soit le 9 février 1995, un Livre blanc intitulé Renforcer et assainir le secteur des services financiers canadien . Ce document traite d'un cadre d'intervention précoce, d'une plus grande divulgation des données financières, de changements à l'assurance - dépôts et d'initiatives pour réduire les risques du système de compensation et de règlement. Les propositions d'orientation exposées dans le Livre blanc feront l'objet de consultations avec les parties intéressées et elles seront ensuite incluses dans un projet de loi qui sera discuté au Parlement. Nous notons les propositions pertinentes du Livre blanc dans différentes sections de ce chapitre afin d'indiquer dans quelle mesure et de quelle façon le Livre blanc propose que l'on traite les questions que nous avons soulevées.

Les intervenants fédéraux dans le cadre de réglementation des institutions de dépôt

5.16 Le Bureau du surintendant des institutions financières . Le BSIF n'est qu'un des intervenants, bien qu'il soit important, du cadre de réglementation des institutions de dépôt; les autres sont la SADC, le ministère des Finances et la Banque du Canada. Tout au long du présent chapitre, nous utilisons l'expression « gouvernement » lorsqu'il est question de plus d'un intervenant, avec l'intervention d'autres organismes centraux s'il y a lieu. Le BSIF réglemente et supervise les banques; les sociétés de fiducie, de prêt, d'assurance et d'investissement réglementées par le gouvernement fédéral; et les coopératives de crédit munies d'une licence fédérale ou enregistrées auprès du gouvernement fédéral. Il surveille aussi les régimes privés de pension réglementés par le gouvernement fédéral et offre des services actuariels et, au besoin, des avis en vertu de diverses lois. Il examine et surveille les institutions financières afin de s'assurer de leur santé financière et de leur conformité aux dispositions législatives. En 1994, l'actif consolidé des institutions de dépôt et des sociétés d'investissement assujetties à la surveillance du BSIF s'élevait à 904 milliards de dollars, ce qui représente une augmentation de 38 p. 100 depuis 1989. Plus de 83 p. 100 de l'actif est détenu par des banques canadiennes. Le secteur des institutions de dépôt du BSIF supervise 160 institutions financières; il compte 130 employés.

5.17 Les autres intervenants. En plus d'offrir de l'assurance - dépôts, la SADC assume certaines responsabilités en matière de réglementation : elle établit des normes de pratiques commerciales et financières saines et elle en favorise l'utilisation. La loi lui confère aussi le mandat de promouvoir la stabilité et la compétitivité du système financier canadien et d'y contribuer. La SADC fournit de l'assurance - dépôts aussi bien aux institutions de dépôt réglementées par le gouvernement fédéral que par les provinces. Le ministère des Finances élabore les politiques et les propositions législatives connexes concernant l'industrie des services financiers et il a la responsabilité générale des rouages du système de réglementation et de surveillance. La Banque du Canada joue le rôle de prêteur de dernier ressort et elle assume certaines responsabilités concernant le fonctionnement du système de paiement ( voir la pièce 5.1 ).

Les progrès accomplis par le BSIF

5.18 L'évolution importante de l'industrie des services financiers, réunie à la dure récession qui a récemment frappé le Canada, a posé des défis de taille au système fédéral de réglementation. Depuis 1987, sept institutions de dépôt réglementées par le gouvernement fédéral ont fait faillite, ce qui représente plus de 14 milliards de dollars de dépôts assurés. Aussi, plusieurs importantes prises de contrôle de sociétés de fiducie ont été réalisées par des grandes banques canadiennes ouvertes, à grand nombre d'actionnaires.

5.19 Le BSIF a consacré beaucoup de temps et d'efforts à la surveillance des institutions financières en difficulté et au règlement de leurs problèmes. Au cours de la même période, il a dû élaborer un cadre d'évaluation et de gestion des risques et se doter de l'infrastructure nécessaire en matière de ressources humaines pour s'acquitter de ses fonctions prévues par la loi. Depuis 1987, le BSIF a accompli des progrès considérables pour ce qui est de relever ces défis. Il a accru sa présence auprès des institutions de dépôt en ajoutant les fonctions d'inspection et de surveillance des banques à ses activités à Toronto et dans d'autres régions. Ses cadres supérieurs ont commencé à entretenir des rapports plus fréquents avec les conseils d'administration des institutions. Le Bureau a instauré des guides d'inspection afin de renforcer le travail des inspecteurs. Une approche de portefeuille a été adoptée dans le cadre des activités de réglementation, donnant aux inspecteurs la responsabilité directe de l'inspection, de l'analyse et de la surveillance. Trois services distincts d'inspection - pour les banques de l'annexe I, pour les banques de l'annexe II et pour les sociétés de fiducie et de prêt - ont été regroupés afin d'assurer une plus grande cohérence dans les méthodes utilisées. Le processus d'inspection a mis davantage l'accent sur l'évaluation des risques, et les approches d'inspection et de liaison ont été systématisées. De plus, le BSIF a joué un rôle consultatif important dans le cadre de l'élaboration de la politique concernant les institutions financières et de la formulation de la législation visant à refléter cette politique. De la même façon, il a participé activement aux activités de la Banque des règlements internationaux concernant la surveillance des banques et à celles de l'Institut Canadien des Comptables Agréés dans le cadre de l'établissement de normes comptables et de normes de vérification pour l'industrie des services financiers.

5.20 Les points susmentionnés montrent que le BSIF a accompli des progrès sur plusieurs plans. Il a donné suite à la majorité des observations que nous avions faites dans notre vérification de l'optimisation des ressources en 1990. Parmi les observations au sujet desquelles il a tardé à prendre des mesures, mentionnons les processus pour le règlement des problèmes des institutions en difficulté, la surveillance et les secteurs spécialisés à risques.

Objectifs et étendue de la vérification

5.21 Nous avons vérifié le secteur des institutions de dépôt du BSIF afin de déterminer s'il dispose :

  • d'un cadre précis de responsabilisation;
  • de systèmes et de procédures adéquats pour évaluer et gérer les risques des institutions de dépôt;
  • de systèmes, de procédures et d'autres moyens adéquats pour faire face aux changements dans l'industrie des services financiers.
5.22 Nous avons aussi examiné les liens qui existent entre les principaux intervenants du cadre fédéral de réglementation, afin de déterminer si leurs mandats sont précis et si leurs liens opérationnels sont suffisants pour leur permettre de s'acquitter de leurs responsabilités.

5.23 Nous n'avons pas vérifié les secteurs des assurances et des pensions du BSIF. Ces secteurs feront l'objet de vérifications distinctes, au sujet desquelles nous présenterons un rapport plus tard. Un examen spécial de la SADC a été effectué récemment, conformément aux dispositions de la partie X de la Loi sur la gestion des finances publiques . Le rapport d'examen a été présenté au conseil d'administration de la société. Même si notre vérification a principalement porté sur le BSIF, le chapitre présente certaines observations au sujet du ministère des Finances et de la SADC.

Observations et recommandations

Il faut s'occuper de certaines faiblesses du système fédéral de réglementation

Le gouvernement atteint-il ses objectifs pour le secteur financier?

5.24 Nous n'avons pas obtenu de réponse satisfaisante à cette question. Le ministère des Finances a, par le passé, produit plusieurs documents d'orientation et rapports portant sur différents aspects du cadre de réglementation. Certains de ces documents visaient à résoudre des problèmes relevés lors de la faillite de certaines institutions financières, tandis que d'autres portaient sur des questions résultant de l'évolution de la conjoncture financière. Cependant, aucune évaluation exhaustive du cadre de réglementation n'a été effectuée pour déterminer s'il a permis d'atteindre les objectifs mentionnés au paragraphe 5.13. On peut définir une évaluation exhaustive comme l'évaluation disciplinée d'un programme ou d'une activité du gouvernement, selon une mesure et une analyse systématiques de sa pertinence, des succès obtenus dans l'atteinte de ses objectifs et de sa rentabilité comparativement à des solutions de rechange. Dans un document d'information présenté en septembre 1994 au Comité sénatorial des banques et du commerce, le ministère des Finances a examiné les changements législatifs apportés en 1992 et a conclu qu'une période de deux ans est trop courte pour procéder à une évaluation exhaustive de la réussite de la réforme de 1992, car les répercussions des initiatives structurelles de ce genre se font généralement sentir avec le temps, au fur et à mesure que l'industrie s'adapte au nouveau contexte législatif.

5.25 Même si une période de deux ans peut être trop courte pour évaluer les changements législatifs apportés en 1992, certains principes et objectifs fondamentaux sont enchâssés dans la législation depuis bon nombre d'années. Ils doivent être évalués pour voir s'ils sont encore valables et si les résultats ont répondu aux attentes. Parmi les objectifs établis depuis longtemps par le gouvernement, notons le maintien et la promotion de la stabilité du système financier, la protection contre les pertes des déposants « peu expérimentés » et la promotion de la concurrence dans le secteur des services financiers. D'autres objectifs ne sont pas inscrits dans la législation, mais ils ont été inclus dans des exposés de principe du gouvernement, notamment le maintien de la confiance du public dans le système financier et l'harmonisation du cadre fédéral de réglementation avec les cadres des provinces.

5.26 La concentration croissante dans l'industrie des services financiers depuis 1987 reflète la propriété par les grandes banques de sociétés de valeurs mobilières et de sociétés de fiducie et de prêt et elle amène les Canadiens à se poser des questions au sujet des répercussions sur la concurrence dans l'industrie. Les banques ont accru leur part de marché de l'actif total détenu par des courtiers en valeurs mobilières, de nulle qu'elle était en 1984 à 70 p. 100 en 1994, et par les sociétés de fiducie et de prêt, de 36 p. 100 en 1984 à 69 p. 100 en 1994 ( voir la pièce 5.2 ). L'industrie de l'assurance est encore largement indépendante; les banques ont récemment commencé à accroître leur présence dans cette industrie. Le surintendant des institutions financières, lors de sa récente comparution devant le Comité sénatorial des banques et du commerce, soulignait qu'il avait le pressentiment que, même si nous pouvions en arriver à un point où la consolidation pourrait réduire la concurrence, nous n'approchions pas encore de ce point. Nous estimons que, même si des changements de concentration ne font pas nécessairement augmenter ou diminuer la concurrence, il est nécessaire d'évaluer minutieusement leurs répercussions sur la concurrence avec le temps - étant donné surtout que, depuis 1967, le gouvernement n'a cessé de mettre l'accent sur l'objectif de favoriser la concurrence dans l'industrie.

5.27 Plusieurs faillites d'institutions financières ont fait l'objet d'un grand battage publicitaire. Ces faillites, ainsi que les audiences et les rapports du Comité sénatorial des banques et du commerce et du Comité permanent des finances de la Chambre des communes, ont fait craindre que certains importants objectifs d'orientation du gouvernement pour le secteur financier ne soient pas complètement atteints.

5.28 Le gouvernement devrait évaluer régulièrement la validité de ses objectifs d'orientation pour les institutions de dépôt et réaliser des évaluations exhaustives de la façon dont le système de réglementation et d'assurance-dépôts répond à ces objectifs.

Réponse du BSIF (5.24 à 5.28) : L'évaluation globale dont il est question dans cette recommandation est définie précédemment dans le rapport comme « un examen rigoureux d'un programme ou d'une activité de l'État, qui consiste à évaluer ces derniers de façon systématique et à vérifier s'ils sont toujours pertinents, s'ils permettent d'atteindre les objectifs et si leur rapport coût-efficacité se compare favorablement à celui des solutions de rechange ».

Bien que nous appuyions la nécessité d'appliquer le principe d'évaluation à l'ensemble des programmes et des activités de l'État, la tenue d'une évaluation dans le contexte présent constituerait une entreprise complexe. Premièrement, les objectifs à évaluer, dont quelques-uns sont définis dans votre rapport, sont « souples » (p. ex., « conserver et promouvoir la stabilité du système financier. »), c'est-à-dire qu'on ne peut facilement les évaluer et analyser systématiquement. Deuxièmement, dans le cadre d'une telle évaluation, il faudrait tenir compte de l'incidence des bouleversements économiques auxquels a été assujetti le système financier canadien pendant la dernière récession et au lendemain de celle-ci.

Le système fédéral de réglementation : faiblesses structurelles

5.29 Le système actuel de réglementation est handicapé par des faiblesses structurelles et des problèmes de mise en oeuvre.

Le mandat du BSIF n'est pas suffisamment précis
5.30 Le mandat du BSIF n'est pas énoncé dans une seule loi. En vertu de la Loi sur le BSIF, le surintendant est responsable de s'acquitter de fonctions exposées dans d'autres mesures législatives touchant les institutions financières fédérales, comme la Loi sur les banques . Le mandat du BSIF doit être déduit de ces mesures législatives, ce qui fait que le public a de la difficulté à bien comprendre son rôle.

5.31 Il est évident que le BSIF n'a pas le mandat législatif de favoriser la réalisation des grands objectifs de politique publique que sont la stabilité et la compétitivité du système financier. Ses responsabilités législatives visent entièrement à assurer que toutes les institutions observent la loi qui les régit et à faire rapport au sujet de leur santé financière. Le BSIF a lui-même prétendu, dans son énoncé de mission, qu'il avait pour objectif de maintenir la confiance du public dans le système financier. Ayant fait cette déclaration, il n'a pas défini ce que cela signifie, comment cet objectif sera atteint et quelles sont les mesures de performance qu'il utilisera pour évaluer sa réussite. (La pièce 5.1 expose certains objectifs de politique publique des divers intervenants dans le système de réglementation.)

5.32 En comparaison, la SADC a pour mandat législatif, en matière de politique publique, « d'encourager la stabilité et la compétitivité du système financier au Canada, ainsi que d'autrement coopérer à cette recherche de stabilité et de compétitivité », en plus de fournir de l'assurance-dépôts. L'utilisation du terme « encourager » signifierait normalement un effort proactif de la Société. Cependant, celle-ci n'a pas défini ce que comporte ce mandat, sauf pour dire que fournir de l'assurance-dépôts contribue à maintenir la stabilité et la compétitivité du système financier. Cependant, selon le libellé actuel, le mandat n'est pas directement relié à la fourniture d'assurance-dépôts.

5.33 La situation actuelle pose un dilemme. Le principal organisme de réglementation, le BSIF, veut obtenir le mandat de maintenir la confiance du public dans le système financier, mais la loi ne l'appuie pas en ce sens. Parallèlement, la SADC a le mandat d'encourager la stabilité et la compétitivité du système, mais elle n'a pas expliqué au Parlement comment elle s'acquitte de ce mandat. Il est possible que les législateurs n'aient pas voulu que le principal organisme de réglementation soit accablé par des objectifs de politique publique; il se pourrait que l'on ait envisagé de faciliter et d'accélérer les mesures prises par le BSIF en matière de réglementation, particulièrement dans le cas des institutions en difficulté. Il se peut bien aussi que ni le BSIF, ni la SADC n'ait besoin d'être encombré par des objectifs de politique publique. Il se peut qu'une solution de rechange soit d'inclure ces objectifs dans le mandat du ministère des Finances, qui est responsable de l'orientation globale de la politique du secteur des services financiers.

5.34 Le gouvernement devrait préciser les mandats du BSIF, de la SADC et du ministère des Finances à l'égard des objectifs de politique publique tels que la compétitivité du système financier. Un examen de ce genre pourrait inclure les questions suivantes, à savoir :

  • si le mandat du BSIF doit se limiter à promouvoir le bien-être de chacune des institutions de dépôt, ou être élargi pour inclure la responsabilité explicite de promouvoir la compétitivité et la stabilité du système financier et de maintenir la confiance du public dans le système;
  • si la SADC, un assureur-dépôts, doit avoir un mandat général unique de promouvoir la stabilité et la compétitivité du système financier, ou si ce mandat ne doit s'appliquer que dans le contexte de son rôle qui consiste à fournir de l'assurance-dépôts et à traiter les problèmes des institutions en difficulté;
  • si le ministère des Finances doit avoir la responsabilité exclusive de la réalisation des objectifs de politique publique.
(Le Livre blanc de février 1995 propose que le mandat du BSIF soit établi dans sa loi constituante. Quand aux objectifs de politique publique, le préambule de la Loi sur le BSIF mentionnera le rôle du BSIF, qui est de contribuer à renforcer la confiance du public dans le système financier canadien. Le Livre blanc propose aussi d'éliminer du mandat actuel de la SADC son rôle d'encourager la compétitivité du système financier et d'y contribuer.)

Réponse du BSIF : Vous reconnaissez que le document d'orientation du ministère des Finances propose un mandat pour le BSIF et la révision du mandat de la SADC. Selon nous, le document d'orientation répond d'une manière satisfaisante à votre recommandation. Nous n'appuierions pas la tenue d'un autre examen de ces questions pour le moment.

Le chevauchement des responsabilités législatives embrouille les rôles en matière de réglementation
5.35 Le BSIF offre aux institutions financières placées sous sa surveillance des lignes directrices au sujet de la gestion prudente des risques et d'autres questions. Ces lignes directrices exposent l'interprétation faite par le BSIF de divers articles de la législation et ce qu'il considère comme une pratique prudente dans des secteurs à risques particuliers. À l'heure actuelle, le BSIF a publié environ 25 lignes directrices à l'intention des banques et des sociétés de fiducie et de prêt. La Loi sur la SADC oblige la Société à élaborer et à promouvoir des normes de pratiques commerciales et financières saines et elle en a récemment publié huit. Les lignes directrices du BSIF et les normes établies par la SADC peuvent porter sur les mêmes sujets, comme la suffisance du capital et la gestion du risque de crédit et, cependant, leurs conséquences pour les institutions financières supervisées peuvent être assez différentes. Par exemple, l'inobservation des normes peut entraîner l'imposition d'une surprime ou la cessation de l'assurance-dépôts par la SADC, mesures qui ont de graves conséquences pour l'institution. En revanche, l'inobservation des lignes directrices du BSIF peut l'amener à ordonner à l'institution de les observer, ou à prendre d'autres mesures semblables, qui ont des répercussions assez différentes pour l'institution.

5.36 Ce problème peut être réglé en confiant à un organisme le rôle d'établir et de mettre en oeuvre des normes ou des lignes directrices ou, à défaut, d'établir des critères pour choisir les secteurs dans lesquels il faut éliminer les chevauchements entre les lignes directrices du BSIF et les normes de la SADC. La première solution centraliserait le rôle de réglementation dans un seul organisme. Cependant, il se peut que cette solution pose des problèmes de compétence entre le gouvernement fédéral et les provinces, car le BSIF ne s'occupe que des institutions fédérales. Il se peut que cette question doive être examinée plus en détail afin de déterminer s'il y a d'autres moyens de régler le problème.

5.37 Voici un autre exemple de chevauchement important : un entrepreneur qui présente une demande pour établir une institution financière doit passer par deux processus distincts : il doit d'abord s'adresser au BSIF pour obtenir sa charte et ensuite à la SADC afin d'obtenir de l'assurance-dépôts. Étant donné qu'une institution de dépôt par ailleurs acceptable pour le BSIF ne peut exercer ses activités sans obtenir de l'assurance-dépôts de la SADC, il devrait être possible dans une large mesure d'intégrer les deux processus grâce à la rationalisation des dispositions législatives. En plus de mener à un processus plus efficient, cette démarche pourrait réduire le fardeau imposé au requérant. Sur le plan opérationnel, aussi bien le BSIF que la SADC ont récemment rationalisé leurs procédures à cet égard afin de réduire le dédoublement.

5.38 Des chevauchements existent dans d'autres secteurs, par exemple la surveillance des activités d'une institution financière par les deux organismes. Certains chevauchements peuvent être souhaitables. Ils peuvent servir de mécanismes d'autocontrôle et assurer une saine tension entre les deux organismes pour produire des plans d'action bien analysés et réfléchis. Cependant, il y a lieu de déterminer les chevauchements qui sont constructifs et ceux qui ne le sont pas. Cette dernière catégorie pourrait comprendre le trop grand fardeau d'information et la confusion indue des institutions financières ainsi que la possibilité que certaines considérations importantes en matière de réglementation soient négligées.

5.39 Le gouvernement devrait analyser les secteurs de chevauchement entre le BSIF et la SADC et prendre des mesures, soit pour éliminer les chevauchements qui semblent aller à l'encontre du but recherché, soit pour veiller à ce que les deux organismes les gèrent de manière à éviter aux institutions financières des dédoublements inutiles et un fardeau indu possible.

Réponse du BSIF (5.35 à 5.39) : Nous sommes d'accord que des secteurs de chevauchement existent entre le BSIF et la SADC. Il est cependant important de reconnaître que ces chevauchements découlent en grande partie des différentes fonctions des deux organismes et de leurs compétences respectives. Le BSIF est un organisme de réglementation des institutions financières, y compris les banques, les sociétés de fiducie, les sociétés d'assurances et les régimes de retraite. La SADC est l'assureur d'institutions de dépôt tant fédérales que provinciales. Les différentes responsabilités des deux organismes rendent certains chevauchements inévitables. La question consiste donc à savoir, comme vous le stipulez dans votre recommandation, si les deux organismes cherchent à éviter les chevauchements inutiles et à minimiser le fardeau qui en découle sur les institutions financières. En effet, bon nombre d'efforts tendent vers cet objectif. Comme vous le précisez ailleurs dans votre rapport, les deux organismes ont préparé un document intitulé « Guide en matière d'intervention à l'intention des institutions financières fédérales » qui explique comment elles conjuguent leurs efforts pour aider les institutions fédérales de dépôt aux différentes étapes de la détérioration de leur situation financière. D'autres mécanismes, comme l'Entente d'alliance stratégique et le Comité de liaison, lequel se réunit tous les mois, ont été créés pour favoriser la collaboration. Ces initiatives sont efficaces et elles solidifieront, en conséquence, le système de surveillance et le régime de protection des déposants. D'ici à ce que les initiatives entreprises donnent des résultats, ces questions ne devraient pas faire l'objet d'autres études.

Manque de précision des responsabilités et de transparence du système de réglementation
5.40 Nous avons déjà souligné que le manque de précision du mandat du BSIF brouille les responsabilités. Le problème est aggravé du fait qu'il n'y a pas de démarcation précise entre les responsabilités du BSIF et celles de la SADC ( voir la pièce 5.1 ).

5.41 Pour s'acquitter des responsabilités qui leur sont confiées par la loi, aussi bien le BSIF que la SADC estiment qu'ils doivent surveiller et évaluer le risque des activités des institutions financières, tant celles qui sont en santé que celles qui sont en difficulté. Lorsque les problèmes ne sont pas repérés assez tôt, il devient difficile d'attribuer la responsabilité au BSIF ou à la SADC.

5.42 Il faut établir clairement quel organisme est responsable de déceler et d'évaluer la gravité des problèmes d'une institution, afin que l'on puisse prendre les mesures correctrices appropriées. Cette démarche devrait s'appliquer à toute la gamme des relations de l'organisme de réglementation et de l'assureur avec une institution. Étant donné que les deux organismes doivent s'occuper des affaires d'une institution en difficulté jusqu'à ce qu'une solution soit trouvée, il est essentiel de déterminer lequel a la responsabilité principale à chaque étape, pour qu'il puisse être tenu responsable. À l'heure actuelle, aucun cadre de responsabilité de ce genre n'existe.

5.43 Le surintendant doit rendre compte au ministre des Finances, à qui il présente son rapport annuel. D'autres intervenants, notamment les institutions financières, les déposants et les créanciers, ont eux aussi besoin de l'information du BSIF. Le rapport annuel et la Partie III du Budget des dépenses principal sont les principales sources d'information au sujet des activités du BSIF. Cependant, ces documents ne présentent actuellement qu'une description générale des activités et bien peu d'information sur les résultats obtenus par rapport aux objectifs fixés. Il se peut bien que, en raison des préoccupations de la direction pour les crises qu'ont connues les institutions financières ces dernières années, il n'ait pu consacrer suffisamment d'attention à ces questions.

5.44 Pour renforcer la responsabilité, il faut améliorer la transparence du système de réglementation. Aussi bien le BSIF que la SADC disposent d'une gamme de pouvoirs de réglementation qu'ils peuvent exercer. À l'heure actuelle, les intervenants ne disposent pas de renseignements concis sur les pouvoirs particuliers ou les mesures de réglementation qui peuvent être utilisés lorsqu'une institution enfreint des lois et des règlements ou lorsque sa santé financière se détériore. Le Livre blanc (voir le paragraphe 5.15) propose un « Guide en matière d'intervention à l'intention des institutions financières fédérales », qui contribuerait à assurer une plus grande transparence du système de réglementation.

5.45 Il faut envisager la possibilité de fournir aux intervenants le plus de renseignements possible au sujet des processus du BSIF, selon que la prudence le justifie. À titre d'exemple, le BSIF utilise actuellement un système de notation des risques appelé CAMEL (capital, qualité de l'actif, gestion, bénéfices, liquidité) afin d'évaluer le risque relié à chacune des institutions financières. Cependant, la notation obtenue n'est pas communiquée aux institutions, même si elles sont informées, dans un rapport à la direction, des problèmes relevés pendant l'inspection prévue par la loi. Le BSIF doit envisager la possibilité de communiquer la notation CAMEL aux institutions afin de renforcer la transparence. Règle générale, le BSIF pourrait déterminer, à la fin de chaque inspection, les renseignements susceptibles d'être utiles à l'institution. Ces renseignements pourraient porter entre autres sur les meilleures pratiques de gestion dans l'industrie et comporter des comparaisons avec des groupes de pairs, et ils seraient mis à la disposition de l'institution dans la mesure où cela n'enfreint pas la confidentialité. Cela pourrait permettre à l'institution d'améliorer ses opérations et, parallèlement, faire accepter davantage, par l'industrie des services financiers, le processus de réglementation.

5.46 Le public ne dispose que de très peu de renseignements au sujet des institutions qui ont fait faillite. Certains renseignements peuvent être confidentiels. Aussi, tout litige ou litige éventuel influerait grandement sur les renseignements qui pourraient être publiés. Néanmoins, le BSIF et la SADC doivent examiner les renseignements qui peuvent être divulgués au sujet des motifs pour les actions qui ont été prises, de sorte que le public puisse comprendre les décisions.

5.47 Le Livre blanc de février 1995 traite de la divulgation publique accrue de données financières concernant toutes les institutions. À cet égard, il vise à améliorer la qualité et la portée des données que doivent divulguer les institutions financières en vertu de la loi ainsi que les états financiers annuels qui sont publiés.

5.48 Le BSIF et la SADC, avec l'appui du ministère des Finances, devraient préciser leurs responsabilités en vertu de leur législation habilitante, y compris les rapports qu'ils entretiennent entre eux. Ils devraient expliquer de quelle façon ils s'acquitteront de ces responsabilités. Cette initiative devrait être élargie pour que le système de réglementation et d'assurance-dépôts soit le plus transparent possible pour les intervenants et les Canadiens.

Réponse du BSIF (5.40 à 5.48) : Cette recommandation a été entérinée. Le document d'orientation publié le 9 février 1995 et intitulé Renforcer et assainir le secteur des services financiers canadien renferme des recommandations précises pour intensifier la responsabilisation et la transparence dans le cadre du processus de surveillance. L'annexe 2 du Livre blanc, « Guide en matière d'intervention », mentionné précédemment, énonce clairement les mesures de réglementation que pourraient prendre le BSIF et la SADC, et à quel moment ces mesures pourraient bien être prises.

Le « Guide en matière d'intervention » sera, au fil du temps, amélioré et enrichi. Il constitue une étape importante vers la coordination des efforts du BSIF et de la SADC et l'accroissement de la transparence du système pour le public. Il explique également comment le poids des responsabilités et des activités évolue au fur et à mesure que les institutions traversent les différents paliers de difficultés financières, et démontre que le système repose sur le jugement de deux organismes indépendants travaillant en étroite collaboration, mais dotés de différents mandats et, forcément, de perspectives et de priorités différentes.

Votre rapport suggère que le BSIF envisage la possibilité de mettre ses cotes CAMEL à la disposition des institutions. Les cotes CAMEL sont établies à l'interne en fonction de critères établies par le BSIF pour évaluer les risques de chaque institution de dépôt. Il faut évaluer ces cotes avec discernement; il est parfois difficile de ne pas faire preuve de subjectivité. Il existe, à l'heure actuelle, des méthodes appropriées pour communiquer, aux institutions visées, les préoccupations formulées et les examens comparatifs réalisés. Il ne serait pas utile de communiquer des cotes CAMEL sous quelque forme qui puisse comporter un risque de divulgation au public et de fausse interprétation. Le « Guide en matière d'intervention » expose certains des critères dont s'inspire le BSIF pour évaluer les risques d'une institution et déterminer le moment opportun de communiquer les préoccupations concernant les opérations d'une institution à son conseil d'administration et à ses administrateurs.

Le rôle du ministère des Finances n'est pas clair
5.49 En plus de son rôle central d'élaboration de la politique gouvernementale et des propositions législatives concernant le secteur des services financiers, le ministère des Finances s'occupe étroitement des opérations du BSIF et de la SADC. Le sous-ministre des Finances fait partie du conseil d'administration de la SADC, où sont discutées bon nombre des questions touchant les institutions de dépôt en difficulté et où sont prises, lorsqu'il y a lieu, les décisions qui s'imposent. Le sous-ministre est aussi membre du Comité de surveillance des institutions financières (CSIF), présidé par le surintendant des institutions financières, qui discute de la situation des institutions en difficulté et des plans pour y faire face. Le ministère des Finances a formé un Comité consultatif supérieur, présidé par son sous-ministre et regroupant le surintendant, le président de la SADC et le gouverneur de la Banque du Canada. Ce comité fournit des avis sur des questions d'orientation. Le ministère entretient des liens directs et réguliers avec le ministre des Finances, qui a la responsabilité générale du cadre de réglementation et qui, en fin de compte, prend de nombreuses décisions importantes concernant les institutions ayant de sérieuses difficultés.

5.50 La responsabilité du ministère en ce qui concerne le fonctionnement du cadre de réglementation n'est pas clairement précisée. Par le passé, des problèmes se sont posés en ce qui concerne les chevauchements entre le BSIF et la SADC, la coordination de leurs activités et l'échange de renseignements. On ne sait pas très bien quel rôle joue le ministère des Finances dans le règlement de ces questions, qui persistent depuis plusieurs années. La Partie III du Budget des dépenses principal de 1994-1995 du Ministère souligne que celui-ci est responsable du fonctionnement des institutions et des marchés financiers canadiens et de leur cadre de réglementation. Cependant, le Budget des dépenses principal n'indique ni objectifs précis dans ce domaine, ni de quelle façon les résultats obtenus par le Ministère seront mesurés. Il convient de souligner que, dans son rapport sur le système de réglementation déposé le 24 novembre 1994, le Comité sénatorial des banques et du commerce demandait que les fonctionnaires du ministère des Finances collaborent avec leurs collègues du BSIF et de la SADC afin de réduire au minimum les chevauchements, de préciser les mandats, et d'attribuer les responsabilités en matière de réglementation au BSIF et les responsabilités en matière d'assurance à la SADC. Le Comité a indiqué qu'il avait l'intention d'inviter des fonctionnaires à témoigner à ce sujet au printemps de 1995.

5.51 Le ministère des Finances devrait préciser son rôle dans le fonctionnement du système de réglementation et d'assurance-dépôts et ses responsabilités à ce sujet, en particulier la coordination des activités du BSIF et de la SADC.

Le système fédéral de réglementation : problèmes de mise en oeuvre

Les mécanismes de coordination sont faibles
5.52 La législation régissant les institutions financières envisageait une étroite coordination entre le BSIF et la SADC de manière à obtenir l'efficience, à réduire la quantité de renseignements exigés des institutions membres et à éviter que la responsabilité soit diffuse. Deux mécanismes principaux pour atteindre ces objectifs devaient être le Comité de surveillance des institutions financières (CSIF) et le conseil d'administration de la SADC.

5.53 Le BSIF et la SADC ont conclu une « alliance stratégique » afin de faciliter la coordination de leurs opérations. L'alliance porte sur un certain nombre de questions importantes. Cependant, elle pourrait être élargie encore pour englober certaines questions, comme la méthode utilisée pour évaluer l'actif des institutions financières en difficulté, les critères pour inscrire des institutions sur la « liste de surveillance » et la coordination de l'exercice des pouvoirs législatifs des deux organismes.

5.54 L'exécution de l'alliance stratégique a permis d'assurer une meilleure coordination entre les deux organismes. Par le passé, des problèmes se sont posés, par exemple en ce qui concerne l'échange d'information et l'utilisation de leurs pouvoirs législatifs. Le BSIF et la SADC ont récemment pris des mesures pour régler bon nombre de ces problèmes, et des comités ont été constitués pour élaborer des solutions et surveiller les progrès réalisés. Le surintendant des institutions financières et le président de la SADC ont entrepris d'accorder la priorité à l'amélioration de la coordination et de la coopération entre les deux organismes. Nous sommes heureux de constater leur engagement et les progrès déjà accomplis, dont certains sont évidents à la lecture du récent Livre blanc. Cependant, la réalisation des progrès devrait être surveillée périodiquement. Il serait également utile de rendre le processus de coordination le plus officiel possible afin d'assurer la continuité.

Commentaires du BSIF (5.52 à 5.54) : Le BSIF s'est entendu avec vos représentants pour que la loi régissant les institutions financières prévoit une étroite collaboration entre le BSIF et la SADC. Cependant, comme il a été mentionné précédemment, votre rapport ne reflète pas adéquatement la situation actuelle et les progrès réalisés à cette fin. D'importantes améliorations ont été apportées au cours des deux dernières années comme en témoignent les modifications législatives proposées, le mode de fonctionnement amélioré du Comité de liaison du BSIF et de la SADC, ainsi que les liens de collaboration et de coopération qui se sont noués entre le BSIF, la SADC et d'autres organismes.

Il est faux de déclarer, comme vous le faites dans le rapport, que « Le surintendant des institutions financières et le président de la SADC ont entrepris d'accorder la priorité à l'amélioration de la coordination et de la coopération entre les deux organismes », suggérant ainsi qu'il n'en n'est pas ainsi actuellement. Le surintendant et le président de la SADC accordent déjà leur attention particulière à cette question, et ce, de façon concrète et officielle.

Manque de précision du rôle du Comité de surveillance des institutions financières (CSIF)
5.55 Le mandat et la composition du CSIF sont établis aux termes du paragraphe 18(3) de la Loi sur le BSIF. Le comité se compose du surintendant, qui préside aussi les réunions, du gouverneur de la Banque du Canada, du président de la SADC et du sous-ministre des Finances. Le mandat législatif du CSIF est de faciliter les consultations et l'échange de renseignements sur toutes les questions relatives à la surveillance des institutions financières.

5.56 Les membres du comité ont convenu, en juillet 1988, d'un mandat détaillé comprenant la tenue de rencontres bimensuelles régulières et la possibilité de tenir au besoin des rencontres spéciales. Le président s'est vu confier la responsabilité de s'assurer que l'ordre du jour et les procès-verbaux soient distribués aux membres, des copies étant adressées au ministre des Finances et au ministre d'État (Finances). Le mandat comprend l'échange de renseignements concernant la détermination des secteurs problèmes, l'établissement de stratégies pour s'occuper des institutions en difficulté et l'analyse des répercussions sur les institutions financières d'initiatives ou de propositions d'orientation du gouvernement. Selon certaines indications, les parties ne sont pas toutes d'accord avec le mandat.

5.57 Pour diverses raisons, le CSIF n'a pas contribué efficacement au processus, et ne s'est pas acquitté adéquatement de son mandat; les membres du comité l'ont reconnu. Par exemple, des renseignements opportuns au sujet des institutions en difficulté n'ont souvent pas été disponibles et les renseignements au sujet des risques systémiques n'ont pas toujours été transmis à tous les membres. Les rencontres ne se sont pas toujours tenues au moins deux fois par mois et les procès-verbaux des rencontres ont parfois été distribués plusieurs semaines plus tard seulement. Le BSIF nous informe qu'il a récemment lancé des initiatives afin d'améliorer le fonctionnement du CSIF.

5.58 Même si le CSIF n'est pas un comité décisionnel, ses procès-verbaux indiquent qu'il a une grande influence sur les actions prises en ce qui concerne les institutions en difficulté. Étant donné l'importance du rôle envisagé pour le CSIF dans le cadre de réglementation, il faut procéder à un examen approfondi et indépendant de son mandat et de ses activités.

5.59 Le BSIF devrait faire préciser le mandat du Comité de surveillance des institutions financières et procéder à un examen de son fonctionnement comme mécanisme de consultation et d'échange de renseignements, en vue d'en accroître l'efficacité.

Réponse du BSIF (5.55 à 5.59) : Le texte précédant cette recommandation contient un certain nombre d'énoncés concernant les opérations du CSIF. Ces opinions émises par des membres donnés du CSIF semblent avoir donné lieu à votre recommandation. Bien que les opinions varient, les membres du CSIF s'entendent pour dire que la contribution du Comité pourrait être plus grande. On a demandé aux membres du CSIF de faire part de leurs suggestions sur la façon d'améliorer le mode de fonctionnement du Comité. Le président du CSIF est en train de prendre des mesures pour faire suite à chacune de ces suggestions.

Défis opérationnels et opportunités

Le BSIF peut-il relever les défis que pose l'évolution rapide?

Nécessité de réorienter les priorités en matière d'inspection et de surveillance
5.60 Le rythme du changement s'est accéléré, stimulé par la mondialisation de l'industrie des services financiers et les progrès de la technologie des communications et de l'information. De plus, la participation croisée dans des institutions financières, qui a récemment été permise, et l'élargissement de la portée de leurs activités se sont soldés par l'apparition de conglomérats financiers offrant, sous un même toit, toute une gamme de services financiers.

5.61 Étant donné que le BSIF accorde une grande importance aux inspections prévues par la loi, qui ne sont effectuées qu'une fois par année (sauf pour les institutions financières en difficulté, pour lesquelles les inspections peuvent être plus fréquentes), il y a danger que les délais inhérents ne lui permettent pas de se tenir au fait des développements récents. Il faut un certain temps pour qu'un rapport d'examen soit complété et discuté avec l'institution visée et que le rapport prévu par la loi soit transmis à la SADC.

5.62 Une solution à ce problème est une surveillance efficace : un examen plus périodique des institutions financières. Cependant, la surveillance exercée par le BSIF n'est pas assez rigoureuse et on ne lui accorde qu'une priorité secondaire. Même si le BSIF ne comptabilise pas le temps consacré à la surveillance, les entrevues que nous avons effectuées avec des fonctionnaires et nos examens des dossiers indiquent que les inspecteurs consacrent de 10 à 15 p. 100 de leur temps à la surveillance d'institutions financières qui ne sont pas en difficulté; le reste de leur temps est consacré aux inspections. Bien entendu, les institutions en difficulté font l'objet d'une attention plus soutenue.

5.63 Nous ne minimisons pas l'importance des inspections annuelles. Elles offrent au BSIF l'occasion de procéder à un examen plus détaillé des politiques et des processus d'une institution et de sa régie interne. Elles sont effectuées dans les locaux de l'institution, ce qui permet d'avoir des rapports plus directs avec les employés et la direction. Cependant, il est difficile pour le BSIF de se pencher de façon approfondie sur tous les secteurs qui pourraient poser de grands risques, comme les opérations de trésorerie, les systèmes informatisés d'information de gestion et les activités de succession, de fiducie et d'agence, chaque fois qu'il procède à une inspection. Grâce à un renforcement des processus de surveillance, il pourrait être approprié d'établir un cycle d'inspection de certains secteurs à risques élevés, de manière à ce qu'ils fassent l'objet d'un examen approfondi une fois tous les deux ou trois ans.

5.64 Le BSIF surveille maintenant, chaque trimestre, les institutions qui ne sont pas en difficulté. Cependant, plusieurs lacunes de son processus de surveillance doivent être examinées. Sauf pour les grandes institutions, la surveillance est normalement fondée sur un examen sommaire des renseignements dans les bureaux du BSIF, sans visite à l'institution. Même s'il se peut qu'il ne soit pas nécessaire de visiter l'institution chaque trimestre pour en assurer la surveillance, il conviendrait de rencontrer périodiquement la direction de l'institution afin d'examiner l'évolution des opérations, les procès-verbaux des réunions du conseil d'administration et de certaines présentations qui lui ont été faites, et les rapports internes de vérification et d'inspection. Le BSIF soutient qu'il réalise un tel programme sélectif de rencontres régulières avec les institutions. Cependant, à notre avis, la documentation du BSIF doit être considérablement améliorée pour soutenir cette affirmation.

5.65 Le principal système de base de données et d'information du BSIF pour assurer la surveillance, le système de déclaration financière (SDF), est utilisé dans le cas des banques depuis octobre 1994. Même si l'existence d'une telle base de données et d'un système correspondant d'information permet aux inspecteurs du BSIF de mieux réaliser des analyses adéquates de tendances et de ratios, des systèmes semblables pour les sociétés de fiducie et de prêt assujetties à la surveillance du BSIF sont encore en développement. Pour l'instant, le SDF ne comporte pas de caractéristiques permettant d'effectuer des analyses prospectives et des études de sensibilité, toutes deux utiles pour évaluer convenablement les risques. Le BSIF revoit les objectifs et la portée de la prochaine étape de développement du SDF et il envisage d'y inclure ces caractéristiques. Il convient de souligner que le BSIF a utilisé un logiciel fonctionnant sur micro-ordinateur, de concert avec le SDF, pour réaliser certaines projections spéciales de la suffisance du capital des banques.

5.66 Les institutions financières dont la croissance de l'actif est forte ou dont l'actif fluctue considérablement, en raison parfois de pratiques de souscription de prêts pas assez prudentes, n'ont pas toujours fait l'objet d'une surveillance continuelle suffisante. De même, une plus grande attention pourrait être accordée à la surveillance de l'évolution de l'institution ou de ses sociétés affiliées sur les marchés des capitaux ou monétaires, qui sont de bons baromètres de leurs forces et de leurs faiblesses. Dans le cas d'une grande institution et de sa société affiliée, les écarts de rendement sur ses titres de créance indiquaient clairement des risques élevés bien avant que l'institution ne soit placée sur la « liste de surveillance ».

5.67 Le BSIF a rédigé un guide de surveillance à l'intention de ses inspecteurs en septembre 1993. Si la surveillance était adéquatement renforcée, elle appuierait et, en fait, orienterait le calendrier et l'étendue du processus d'inspection. L'accroissement des efforts consacrés à la surveillance pourrait réduire le temps et les ressources nécessaires aux inspections.

5.68 Le BSIF devrait accorder la priorité au renforcement de sa surveillance des activités des institutions financières et il devrait réaffecter ses ressources entre ses activités d'inspection et de surveillance.

Réponse du BSIF (5.60 à 5.68) : Le BSIF reconnaît qu'il y a lieu d'évaluer continuellement les risques auxquels font face les institutions financières de sorte que le processus de surveillance, lequel est, à notre avis, un procédé d'ensemble de suivi, de planification, d'inspection sur place et de présentation de rapports, soit axé sur les risques principaux. Bien que la majorité du temps soit consacré à la surveillance et aux inspections sur place, il est souvent difficile de dissocier ces activités en raison des rapports continus avec l'institution financière. Le BSIF continue d'examiner sa méthode d'inspection sur place pour assurer le juste équilibre entre le suivi et l'inspection sur place, en tenant compte du profil des risques de l'institution et l'étendue de ses activités.

Bien que le BSIF entretienne régulièrement des rapports avec les institutions financières dans le cadre de son suivi courant, nous reconnaissons que notre documentation sur les procédures de suivi et les résultats doit être améliorée. Nous accorderons à ce secteur une plus grande importance à l'avenir.

L'introduction de la base de données SDF et d'autres progrès technologiques permettront de suivre de plus près les résultats des institutions financières et de cerner plus rapidement les tendances principales.

Pour suivre l'évolution rapide, il faut mettre davantage l'accent sur la régie interne des institutions
5.69 La régie interne des institutions financières comporte des responsabilités fiduciaires particulières. La législation de 1992 répondait aux risques que posent les transactions d'initiés, les conflits d'intérêts et l'utilisation illégale de renseignements d'initiés grâce à l'élargissement des fonctions des comités de vérification, à l'accroissement des obligations des administrateurs (personnellement responsables dans certaines situations), et au principe de comités de révision des affaires, composés uniquement d'administrateurs de l'extérieur, afin de surveiller les activités entre apparentés des institutions financières. La nouvelle législation vise à répondre aux lacunes qui existaient avant son adoption, ainsi qu'à renforcer la régie interne des institutions en ce qui concerne l'élargissement des pouvoirs commerciaux accordés aux institutions.

5.70 Des institutions financières peuvent prendre de grands risques financiers dans des secteurs comme la souscription des valeurs mobilières, les produits financiers dérivés et les transactions de grande valeur. Le conseil d'administration et la direction des institutions sont mieux placés que les organismes de réglementation pour évaluer et gérer ces risques. Cela leur donne plus de responsabilités pour ce qui est de la régie interne et pour ce qui est d'informer le BSIF d'événements et de tendances néfastes, qui pourraient influer sur le bien-être de l'institution. Le BSIF devrait préciser ce qu'il attend du conseil d'administration et de la direction des institutions.

5.71 Les lacunes de gestion ont souvent été citées comme principales causes de la faillite d'une institution financière. Les normes de pratiques commerciales et financières saines émises par la SADC fournissent une certaine orientation, étant donné que chaque norme renferme une section distincte portant sur les rôles de la direction et du conseil d'administration. Cependant, la portée est limitée à l'objet de la norme, par exemple la gestion du risque de taux d'intérêt.

5.72 Le BSIF n'a pas émis de ligne directrice aux institutions financières au sujet de leur régie interne. Compte tenu de la complexité, de l'importance et de l'étendue croissantes des institutions financières, dont plusieurs sont des conglomérats ou en font partie, le BSIF doit envisager de préciser ce qu'il attend du conseil d'administration, de la haute direction et des vérificateurs internes de l'institution. De plus, il doit définir son rôle en ce qui concerne l'examen des nominations au conseil d'administration et à la direction ainsi que la surveillance des motifs de départ des membres du conseil d'administration ou des cadres supérieurs. D'autres points à considérer : les pratiques de rémunération des cadres supérieurs, qui ont posé des problèmes dans certaines institutions en difficulté par le passé, et les frais de gestion intersociétés.

5.73 Le BSIF effectue présentement une étude, à l'échelle du système, de la régie interne des institutions en ce qui a trait aux pouvoirs accrus consentis aux banques en 1992 et à la gestion de leurs filiales.

5.74 Le BSIF devrait préciser ce qu'il attend du conseil d'administration, de la haute direction et des vérificateurs internes dans le cadre de la régie interne d'une institution financière afin de pouvoir surveiller leur performance relativement à ces attentes.

Réponse du BSIF (5.69 à 5.74) : Le BSIF a pris de nombreuses dispositions afin de faire connaître son point de vue sur la régie interne des institutions : des cadres supérieurs du BSIF prennent fréquemment la parole en public afin de souligner l'importance de la régie des institutions; après chaque inspection d'une institution, le BSIF rencontre le comité de vérification du conseil ainsi que les administrateurs autonomes séparément; une copie du rapport d'inspection est envoyée au président du comité de vérification; on discute en privé avec les administrateurs d'une institution des points faibles de celle-ci, le cas échéant. Dans le cadre de ces réunions et dans ces rapports, le BSIF met invariablement en évidence les lacunes perçues et toute autre question liée à la régie de l'institution.

Il est à noter que la loi fédérale habilitante attribue des fonctions aux conseils d'administration et aux administrateurs. Bien que le BSIF n'ait pas émis de ligne directrice sur la régie des institutions où seraient exposées ses attentes vis-à-vis les conseils d'administration et les cadres supérieurs, plusieurs organismes et groupes professionnels, comme la Bourse de Toronto, la SADC, l'Institut Canadien des Comptables Agréés et la Fondation canadienne pour la vérification intégrée, de même que des cabinets d'experts-comptables, ont publié des directives générales sur la régie qui définissent les responsabilités des administrateurs et des cadres supérieurs. Nous ne croyons pas qu'il soit nécessaire ni rentable pour le BSIF de publier un document semblable, qui ferait double emploi avec les efforts déjà déployés; cependant, le BSIF est déterminé à nourrir le dialogue avec les administrateurs et les cadres supérieurs au sujet de cette question d'importance.

Les études des risques imminents à l'échelle du système doivent être renforcées davantage
5.75 Au cours des dernières années, le BSIF a réalisé des études à l'échelle du système sur des questions comme les risques des prêts importants des institutions, les risques dans l'immobilier et la portée de la vérification interne des activités reliées aux produits dérivés des banques de l'annexe I. Comme nous l'avons déjà mentionné, le BSIF effectue actuellement une étude à l'échelle du système sur certains aspects de la régie interne des institutions. Il pourrait être utile de réaliser des études sur plusieurs autres secteurs qui posent des risques systémiques. Notons, entre autres, les risques que posent les conglomérats financiers et la concentration, les lacunes sur les plans juridictionnel et réglementaire, les risques hors bilan et les instruments financiers hors cote, les risques des activités sur valeurs mobilières et les risques des activités de succession, de fiducie et d'agence. Le BSIF nous informe qu'une proposition visant la réalisation d'une étude, à l'échelle du système, des activités sur produits dérivés est actuellement en préparation.

5.76 Parce qu'il est tellement important de bien comprendre les tendances et les développements dans l'industrie qui pourraient influer sur le bien-être des institutions financières, le BSIF doit déployer des efforts encore plus grands pour réaliser des études sur les risques systémiques. De plus, des études sur place devraient être effectuées lorsqu'un problème est prévu plutôt que lorsqu'il est déjà devenu grave. Cela n'a pas toujours été le cas. Parmi les quatre intervenants dans le cadre de réglementation, le BSIF doit être le premier responsable des études à l'échelle du système, en coordonnant ses efforts, comme il se doit, avec les autres intervenants, qui sont aussi intéressés dans une large mesure à la question.

5.77 Le BSIF devrait revoir sa façon de réaliser des études sur les risques systémiques de manière à assurer que toutes les études nécessaires concernant l'évaluation et la gestion appropriées des risques soient réalisées, dans la mesure du possible, lorsqu'on prévoit un problème et avant que celui-ci ne soit hors de proportion.

(Le Livre blanc propose d'inclure dans le mandat du BSIF la responsabilité « d'étudier les questions systémiques ou sectorielles susceptibles d'exercer un effet négatif sur la situation financière des institutions financières ».)

Réponse du BSIF (5.75 à 5.77) : Comme le confirme votre rapport, le BSIF a réalisé des études sur les nouveaux risques systémiques lorsque ces derniers l'obligeaient à le faire. Le BSIF continuera de suivre les tendances de l'industrie et réalisera des examens à l'échelle du système, au besoin et lorsqu'il sera rentable de le faire.

Le BSIF n'est pas d'avis que certains des risques soulevés dans votre rapport, notamment le risque lié aux conglomérats et aux activités des successions, fiducies et mandats (SFM), sont de nature systémique. Certes, il y a des risques associés à certains conglomérats et activités des SFM, mais ils sont plutôt fonction de l'entité ou de l'institution. En outre, le BSIF veillera à ce que ses pratiques d'inspection et de suivi permettent de cerner les risques considérables avant qu'ils ne se généralisent à l'échelle du système. Le BSIF continuera d'accroître ses mécanismes d'inspection dans certains secteurs, lorsque, à son avis, le profil des risques exige la prise de mesures supplémentaires.

L'importance croissante de la coordination avec les autres organismes de réglementation au Canada et à l'étranger
5.78 Les grandes banques canadiennes exercent toutes des activités importantes et croissantes à l'étranger, notamment des activités reliées aux valeurs mobilières et aux produits dérivés ainsi que des opérations bancaires traditionnelles. De même, de nombreuses banques étrangères ont établi des filiales bancaires de l'annexe II au Canada. Compte tenu de l'importance croissante des flux internationaux de capitaux et de la perspective que des événements importants et des perturbations sur les marchés internationaux se répercutent rapidement sur les marchés intérieurs, il faut entretenir des rapports étroits avec les organismes étrangers de réglementation pour assurer l'échange d'information. Le BSIF nous a informés qu'il entretient régulièrement des communications avec des organismes étrangers de réglementation, grâce à sa participation à la Banque des règlements internationaux et à des contacts officieux. Même si l'on admet que des restrictions légales ou autres restrictions dans certaines compétences peuvent empêcher la publication des rapports au BSIF, ces rapports devraient être obtenus dans la plus grande mesure du possible.

5.79 Le BSIF est confronté à d'importants défis sur le plan de la coordination de ses activités avec les organismes provinciaux de réglementation. Mis à part les accords d'échange de renseignements concernant les filiales dans le secteur des valeurs mobilières des institutions réglementées par le gouvernement fédéral, il n'existe aucun arrangement officiel pour assurer la coopération entre le gouvernement fédéral et les provinces lorsque les deux compétences exercent des activités de réglementation. Il faut déterminer si des efforts suffisants sont déployés pour réduire au minimum les dédoublements, grâce à l'harmonisation des systèmes fédéral et provinciaux de réglementation et à l'officialisation des accords d'échange de renseignements et d'autres questions opérationnelles. On nous a informés qu'au niveau fédéral, le ministère des Finances est responsable de l'harmonisation des systèmes fédéral et provinciaux de réglementation, y compris les questions opérationnelles.

Commentaire du BSIF (5.78 à 5.79) : Dans la mesure du possible et conformément aux ententes de réglementation en vigueur, le BSIF obtient de fait des copies d'autres rapports de réglementation, et il assure la coordination de ses activités avec celles d'autres organes de réglementation. Ainsi, le BSIF et les commissions provinciales de valeurs mobilières ont signé des protocoles d'entente, qui prévoient l'échange de renseignements sur les filiales de valeurs mobilières d'institutions financières fédérales, et le BSIF communique régulièrement avec la province de l'Ontario lorsqu'un chevauchement des mécanismes de réglementation peut se produire, en raison du traitement égal préconisé par l'Ontario, ainsi qu'avec les commissions provinciales de valeurs mobilières sur des questions d'intérêt commun.

Les processus de surveillance du BSIF se sont améliorés, mais il reste encore beaucoup à faire

5.80 Comme nous le soulignons au paragraphe 5.19, le BSIF a réalisé une importante systématisation de ses processus d'inspection et de surveillance. Cependant, les points suivants méritent d'être examinés plus en détail par le BSIF.

Les processus utilisés pour traiter les problèmes des institutions en difficulté doivent être renforcés
5.81 La récente récession qui a frappé le Canada, réunie à la forte chute de la valeur des immeubles commerciaux dans les provinces centrales, a exercé des tensions importantes sur l'industrie des services financiers et plusieurs institutions financières ont fait faillite. Le système de réglementation ne peut pas toujours empêcher les faillites, mais ses processus, s'ils sont convenablement structurés et maintenus, peuvent permettre de déceler les pratiques commerciales qui ne sont pas saines et qui pourraient entraîner des faillites et, par conséquent, des demandes à l'endroit des ressources de la SADC. Il faut admettre que, lorsqu'on examine le rôle de l'organisme de réglementation dans le cas des institutions en difficulté qui ont fait faillite, il faut aussi se pencher sur les cas où l'organisme de réglementation a pu aider une institution à se restructurer et à survivre. Nous avons observé des cas dans lesquels l'intervention du BSIF s'est soldée par des résultats positifs; soit que l'institution en difficulté ait recouvré sa santé financière, soit que la situation financière de l'institution se soit stabilisée plutôt que de se détériorer davantage.

5.82 Le BSIF dispose d'une vaste gamme de pouvoirs pour traiter les problèmes imminents d'une institution de dépôt avant de signaler à la SADC que l'institution n'est plus « viable » ou de demander au Ministre de prendre une ordonnance de « liquidation ». Le BSIF peut commencer par faire des pressions morales ou obtenir des lettres d'engagement de la part du conseil d'administration d'une institution. Des mesures plus sérieuses consisteraient à émettre une directive de conformité et à recevoir instruction du ministre des Finances de prendre le contrôle de la société.

5.83 Il est évident que le BSIF dispose d'importants pouvoirs discrétionnaires, mise à part la fermeture d'une institution avant qu'elle ne devienne techniquement insolvable, pour traiter les problèmes imminents des institutions financières. Les questions les plus difficiles auxquelles est confronté le BSIF portent sur l'utilisation de ces pouvoirs discrétionnaires. Premièrement, il y a la question de l'identification en temps opportun de la gravité des problèmes des institutions. Ensuite, il faut se demander quels pouvoirs discrétionnaires utiliser et s'il faut les utiliser rapidement.

5.84 Notre examen des institutions en difficulté a montré que, dans plusieurs cas, les sociétés auraient pu être placées sur la « liste de surveillance » plus tôt. Aussi, des plans d'action exhaustifs pour traiter les problèmes de l'institution ont rarement été préparés lorsqu'elle a été placée sur la « liste de surveillance ». L'identification rapide des problèmes et l'inscription en temps opportun des institutions sur la « liste de surveillance » pourraient faciliter les consultations constructives entre les divers intervenants dans le cadre de réglementation, notamment le BSIF, la SADC et la Banque du Canada. Grâce à l'utilisation de leurs pouvoirs respectifs, ils pourraient ensuite prendre ensemble des mesures correctrices.

5.85 Dans le Livre blanc qu'il vient de publier (voir le paragraphe 5.15), le gouvernement proposait un « Guide en matière d'intervention à l'intention des institutions financières fédérales ». Ce guide décrit, dans les grandes lignes, les situations qui pourraient entraîner la prise de certaines mesures d'intervention par le BSIF et la SADC. Il expose également les activités et les responsabilités interorganismes en ce qui concerne la prise de ces mesures. Le document a pour objectif de favoriser la sensibilisation et de renforcer la transparence du système entre les institutions financières et les autres parties intéressées. Sa mise en oeuvre ne dépend pas des changements législatifs proposés dans le Livre blanc.

5.86 Le guide est un pas dans la bonne direction pour ce qui est d'améliorer la transparence. Cependant, pour qu'il devienne un instrument utile dans les opérations internes du BSIF et de la SADC, il doit être mis en pratique. Par exemple, il expose les pouvoirs des deux organismes, mais il ne précise pas quels pouvoirs doivent être utilisés et dans quelles circonstances. Les facteurs de risques exposés, comme la détérioration des bénéfices et les trop grands risques hors bilan, doivent être définis et les définitions doivent être acceptées aussi bien par le BSIF que par la SADC pour être efficaces. Le BSIF doit établir un cadre pour énoncer des règles générales à l'intention des inspecteurs en vue de déclencher le mécanisme d'alerte rapide et de proposer des mesures discrétionnaires d'intervention. Ces règles serviraient ensuite aux cadres supérieurs pour prendre des décisions à ce sujet. Sans guide systématique, le BSIF peut s'exposer à des critiques pour ne pas avoir utilisé ses pouvoirs discrétionnaires d'intervention à point nommé afin de trouver une solution aux problèmes d'une institution.

5.87 Les systèmes et les pratiques de la Division de la conformité, qui s'occupe des institutions en grande difficulté, n'ont jamais fait l'objet d'une vérification interne ou d'une étude indépendante pour en évaluer l'efficacité. Cependant, un examen interne du contrôle de la qualité, portant sur l'examen législatif d'une institution en difficulté, a été réalisé en 1994.

5.88 Le BSIF devrait revoir et officialiser les processus utilisés à l'appui de l'exercice de ses pouvoirs discrétionnaires et élaborer des plans d'action complets pour faire face aux problèmes des institutions en difficulté, de manière à ce que des mesures correctrices puissent être prises rapidement.

Réponse du BSIF (5.81 à 5.88) : Les paragraphes qui mènent à cette recommandation indiquent que le « Guide en matière d'intervention à l'intention des institutions financières fédérales », préparé conjointement par le BSIF et la SADC, donnerait suite à la recommandation, advenant sa mise en oeuvre. Malgré nos affirmations, vos représentants ne semblent pas disposés à accepter que, dans la plupart des cas, le Guide décrit des procédés qui sont en place depuis un certain temps. Il y a peu d'exceptions, et il s'agit des procédés qui ne peuvent être mis en oeuvre avant que les recommandations du document d'orientation du ministère des Finances soient entérinées dans la loi.

Dans votre rapport, vous déplorez le fait que le Guide ne précise ni les pouvoirs qui seront exercés dans une situation par une institution donnée, ni les facteurs de risque et mécanismes qui amèneront le BSIF et la SADC à intervenir. Manifestement, nos opinions divergent à cet égard. Vos représentants semblent être en faveur d'un système plus méthodique, dans le cadre duquel on interviendrait à des fins de réglementation lorsque certains seuils chiffrés auraient été dépassés. Nous avons fixé de tels seuils et nous en avons d'ailleurs déjà discuté avec vos représentants. Cependant, nous nous en servons comme indicateurs, et non pas comme seuils impératifs. À notre avis, il est essentiel de toujours user de son jugement pour déterminer à quel moment il y a lieu d'intervenir et pour décider des mesures à prendre. Trop de facteurs impondérables, notamment la qualité de la gestion, entrent en jeu dans la prise de décision en ce qui concerne les interventions.

Bien que nous nous opposions à toute tentative visant à faire du Guide un document plus méthodique, qui laisserait moins de place à l'exercice de notre pouvoir discrétionnaire en matière de réglementation, nous déterminerons si la méthode préconisée dans le Guide est efficace, et nous l'améliorerons et l'élargirons, au besoin.

Il faut évaluer plus en profondeur les secteurs spécialisés à risques
5.89 La plus grande partie des ressources d'inspection du BSIF est de loin consacrée à l'évaluation des risques de crédit des institutions financières. Le BSIF retient les services de consultants en crédit, qui sont des banquiers à leur retraite, pour examiner la suffisance des provisions pour pertes sur prêts et les documents de prêts des institutions. Les consultants apportent des connaissances du milieu des affaires, utiles au processus d'inspection. Les consultants en crédit ne réalisent pas d'inspection sur place des éléments d'actif qui garantissent des prêts. Les inspections reposent entièrement sur les renseignements figurant dans les dossiers de l'institution financière. Nous avons remarqué que le BSIF a, à l'occasion, exigé la réalisation d'évaluations indépendantes pour établir la valeur des actifs immobiliers garantissant des prêts.

5.90 Parmi les autres activités spécialisées qui pourraient avoir de grandes répercussions sur la sécurité et la santé d'une institution financière, on note les opérations de trésorerie (y compris les produits dérivés), les systèmes informatisés d'information de gestion, les activités de succession, de fiducie et d'agence et les opérations sur valeurs mobilières. Le BSIF n'a pas établi de procédures pour examiner les systèmes et les pratiques utilisés par une institution financière pour gérer ces risques.

5.91 Jusqu'à présent, le BSIF a fait appel à d'autres spécialistes que les consultants en crédit en de rares occasions seulement, dans le cadre du processus d'inspection, parce qu'il était d'avis que les risques potentiels ne justifiaient pas le recours à ces spécialistes. Notre vérification a permis de relever plusieurs cas où ces spécialistes auraient pu jouer un rôle constructif dans l'évaluation des risques. Ces cas visaient des institutions financières qui participaient fortement aux marchés des produits dérivés à titre de teneurs de marchés ou d'utilisateurs finals, ou qui étaient sur le point de s'adonner à ces activités de manière importante. En examinant la pièce 5.3 , on peut constater l'importance croissante des produits dérivés; cette pièce montre que l'équivalent crédit (une mesure des risques de crédit actuels et potentiels) des contrats en circulation de taux d'intérêt et de taux de change à terme des six plus grandes banques canadiennes a augmenté de 157 p. 100 de 1989 à 1994. Pour les systèmes informatisés d'information de gestion, le BSIF a tendance à utiliser les travaux réalisés par des vérificateurs internes et externes, mais cette utilisation n'est souvent pas étayée.

5.92 Pour certaines sociétés de fiducie, les frais obtenus de leurs activités de succession, de fiducie et d'agence représentent une bonne partie de leurs revenus. Ces activités comportent des risques, en ce qui concerne particulièrement les éléments d'actif placés sous gestion. Entre autres, elles incluent des risques associés aux prêts sur valeurs mobilières, à l'amalgame des éléments d'actif et à la garde des valeurs. Le BSIF n'a pas défini ces risques et il n'a pas non plus établi de procédures pour les examiner et les surveiller. Dans une institution que nous avons examinée, les éléments d'actif reliés aux activités de succession, de fiducie et d'agence placés sous gestion représentaient trois fois la valeur comptable de l'actif total. Les procédures d'inspection du BSIF n'ont pas été bien ciblées pour évaluer les risques connexes et pour fournir une assurance raisonnable que les pratiques utilisées par l'institution dans le cadre de ses activités de succession, de fiducie et d'agence étaient saines. Même si les activités de succession, de fiducie et d'agence relèvent de la compétence des provinces, le BSIF doit trouver des moyens d'évaluer les risques qui se posent pour une institution lorsque ces activités constituent une bonne partie de ses opérations.

5.93 Plusieurs banques exercent des activités sur valeurs mobilières en leur propre nom et aussi par l'entremise de filiales. Ces dernières sont réglementées par les provinces et le BSIF a conclu des protocoles d'entente avec plusieurs commissions des valeurs mobilières en vue d'échanger avec elles des renseignements. Cependant, on a assisté au cours des dernières années à une intégration opérationnelle croissante entre les banques et leurs filiales de valeurs mobilières dans des domaines comme les opérations administratives. Cette intégration croissante soulève la question des faiblesses en matière de réglementation qui auraient ainsi pu se produire. De même, il faut examiner si les protocoles d'entente constituent des mécanismes efficaces pour assurer l'échange à point nommé de renseignements au sujet des inspections et de la surveillance des activités sur valeurs mobilières. À l'heure actuelle, les commissions des valeurs mobilières ne sont aucunement obligées d'informer en temps opportun le BSIF des problèmes imminents d'une institution.

5.94 En vertu du paragraphe 6(2) de la Loi sur le BSIF, le surintendant doit examiner les activités sur valeurs mobilières des institutions financières et faire enquête à ce sujet; ces activités comprennent entre autres la souscription et les transactions sur valeurs mobilières, et il doit faire rapport au Ministre à l'occasion sur toutes les questions connexes. Jusqu'à présent, le BSIF n'a effectué qu'une inspection limitée des activités sur valeurs mobilières et il n'a pas fait rapport au Ministre. Aucune méthode n'est en place pour assurer l'inspection des activités sur valeurs mobilières. De façon générale, le BSIF n'a pas mis en oeuvre de procédures pour assurer qu'il se conformait lui-même aux diverses dispositions de la Loi sur le BSIF et de la législation qu'il administre.

5.95 Le BSIF devrait renforcer ses processus d'évaluation des risques associés à des secteurs spécialisés à risques, comme les opérations de trésorerie, les systèmes informatisés d'information de gestion, les activités de succession, de fiducie et d'agence et les activités sur valeurs mobilières. Le BSIF devrait se conformer aux dispositions de la Loi sur le BSIF en ce qui concerne les activités sur valeurs mobilières et présenter périodiquement des rapports au Ministre.

Réponse du BSIF (5.89 à 5.95) : Le BSIF continue de suivre les tendances de l'industrie en général et de chaque institution. Le BSIF a recours à des experts-conseils du secteur privé lorsqu'ils peuvent contribuer au processus d'inspection. Dans chacun des cas soulevés par vos représentants, notre évaluation du profil des risques de l'institution nous a amené à conclure qu'il n'était pas nécessaire de retenir les services d'experts-conseils de l'extérieur.

Les activités liées aux SFM sont régies par une loi provinciale et, jusqu'à présent, on ne considère pas qu'elles présentent des risques élevés à la sécurité et à la situation financière des institutions visées. Cependant, pour les institutions dont les activités reposent dans une large mesure sur les SFM, notre personnel au BSIF passe en revue les pratiques de gestion des risques mises en place et examine les activités de la direction et de la division chargée de la vérification interne ou de l'inspection.

Nous reconnaissons également que ce secteur prend de l'importance en raison de la fluctuation des caractéristiques démographiques et de la participation nouvelle des banques sur le marché des fiducies; nous sommes donc à revoir ce secteur d'activités : nous définissons les risques connexes et déterminons s'il convient de faire d'autres examens minutieux aux fins de réglementation.

En outre, le BSIF est conscient du fait que les banques et leurs filiales de valeurs mobilières procèdent de plus en plus à l'intégration de leurs opérations, et il en a discuté avec les institutions concernées. De plus, nous avons amorcé des discussions avec les organismes de réglementation du commerce des valeurs mobilières sur la possibilité de créer un groupe de travail qui serait chargé d'évaluer les répercussions sur le plan de la réglementation.

Le surintendant transmet chaque année au ministre, en vertu du paragraphe 533(1) de la Loi sur les banques , les résultats des inspections et des enquêtes portant sur les activités et les affaires de chaque banque. Il rend compte de la situation financière des banques consolidées, dont la performance de leurs filiales. Dans la mesure où la Loi sur les banques autorise les banques à mener des activités sur valeurs mobilières, le BSIF revoit ces activités dans le cadre de son inspection des opérations des banques relatives aux actifs et aux passifs, à la trésorerie et à la gestion des risques.

Depuis que les banques sont autorisées à oeuvrer dans le secteur des valeurs mobilières, soit en 1987, l'article 6.2 de la Loi sur le BSIF confère au surintendant le pouvoir d'obtenir des renseignements au sujet des activités sur valeurs mobilières d'une banque, même si elles sont menées par une filiale sous régie provinciale. Des protocoles d'entente ont été proposés et signés afin d'atténuer les préoccupations que peut soulever cet article quant aux compétences respectives du gouvernement fédéral et des provinces. Cependant, si une des provinces ou le BSIF décidait de résilier son protocole d'entente, ce qu'ils peuvent faire en donnant un préavis de 180 jours, cet article de la Loi sur le BSIF stipule que le surintendant aurait toujours le pouvoir d'« examiner l'exercice des activités suivantes et faire enquête sur cet exercice ». Les protocoles d'entente continuent de donner de bons résultats; c'est pourquoi nous avons décidé qu'il n'y avait pas lieu de faire rapport aux termes de cet article.

Nécessité d'améliorer les compétences, la formation et l'expérience
5.96 Le BSIF consacre environ 1 p. 100 de son budget salarial à la formation et au perfectionnement. Compte tenu de la complexité des opérations des institutions financières et des changements qui se produisent dans l'industrie des services financiers, les compétences et les connaissances des inspecteurs doivent être mises à jour et améliorées périodiquement. Ce besoin est plus évident dans les secteurs spécialisés à risques, par exemple les opérations de trésorerie, les systèmes informatiques, les activités de succession, de fiducie et d'agence et les opérations sur valeurs mobilières. Nous reconnaissons que la formation de ses inspecteurs, pour qu'ils deviennent des experts dans ces domaines, constituerait un engagement de taille de la part du BSIF, et qu'elle ne serait probablement pas rentable. Cependant, les inspecteurs devraient avoir une formation suffisante pour repérer les risques et surveiller le travail des spécialistes dont les services sont retenus. Selon nous, le BSIF pourrait devoir améliorer davantage la formation des inspecteurs. On nous a informés que le BSIF a maintenant décidé d'accroître les ressources qu'il consacre à la formation.

5.97 Par le passé, le BSIF a utilisé un programme d'échange pour retenir les services de spécialistes du secteur privé. Ce programme a été bien utile du fait qu'il a permis de trouver de nouvelles façons d'aborder les opérations du BSIF; il pourrait être élargi. Parallèlement, le BSIF pourrait envisager de détacher certains de ses employés à l'extérieur afin qu'ils acquièrent une plus grande expérience et qu'ils améliorent leur formation.

5.98 Nous remarquons aussi qu'il y a bien peu de mouvements de personnel entre le secteur des institutions de dépôt du BSIF et celui des assurances et des pensions. Même à l'intérieur d'un secteur, il y a bien peu de mouvement de personnel. Par exemple, dans le secteur des institutions de dépôt, il n'y a pas de mobilité ou d'échange de personnel entre la division des inspections et celle de la conformité (situées dans des villes différentes), même si leurs fonctions se ressemblent beaucoup. La situation ne ressemble pas du tout à celle du secteur bancaire, où le personnel se déplace souvent entre le service de crédit et le service responsable des prêts en défaut. On nous a informés que le personnel des deux divisions collabore à la réalisation des inspections des institutions en difficulté. Un programme bien structuré d'échange de personnel pourrait permettre non seulement de réaliser des gains d'efficience, mais aussi de profiter d'occasions de formation et de perfectionnement.

5.99 Le BSIF devrait améliorer ses processus pour assurer la formation et le perfectionnement de son personnel et l'enrichissement mutuel de son expertise et de son expérience.

Réponse du BSIF (5.96 à 5.99) : Le BSIF reconnaît que les inspecteurs doivent se mettre à jour régulièrement étant donné la complexité des opérations des institutions financières et les changements qui s'opèrent dans le secteur des services financiers. La conjoncture a rendu difficile la mise en oeuvre des programmes de formation améliorée; cependant, par rapport à l'exercice précédent, davantage de fonds ont été réservés pour 1995-1996 afin d'offrir, au personnel du BSIF, des programmes de sensibilisation à des secteurs d'activité précis et à des nouveaux produits.

Une priorité insuffisante est accordée à l'élaboration des méthodes
5.100 Nous nous attendions à ce que le BSIF ait en place une fonction efficace d'élaboration de méthodes de manière à élaborer, à revoir et à améliorer les procédures d'inspection et de surveillance.

5.101 Ce n'est qu'en 1992 que le BSIF a constitué un groupe chargé de l'élaboration des méthodes à l'intérieur de son organisation. Avant cela, à la fin de 1989, le BSIF avait publié un cadre d'inspection. Ce document avait été utile pour orienter les inspections sur place des institutions. Depuis sa création, le groupe chargé de l'élaboration des méthodes a préparé une douzaine de guides d'inspection portant sur différents sujets; le premier guide a été mis en oeuvre en 1993. Neuf autres guides en sont à différentes étapes d'élaboration. Un guide établit des procédures, y compris des procédures minimums que doivent suivre les inspecteurs à diverses étapes de l'inspection et de la surveillance.

5.102 Même si la fonction d'élaboration des méthodes revêt une importance vitale pour ce qui est de permettre au BSIF de s'acquitter de son mandat, elle n'a pas reçu l'attention qu'elle mérite. La fonction est essentiellement ralentie depuis le départ de son directeur au début de 1994. Nous avons observé que des retards dans la préparation des guides d'inspection ont ralenti la formation du personnel dans certains domaines importants.

5.103 Le BSIF devrait mettre davantage l'accent sur l'élaboration des méthodes afin de mieux permettre à ses inspecteurs d'évaluer et de gérer les risques.

Réponse du BSIF (5.100 à 5.103) : Nous reconnaissons l'importance d'un service solide en matière d'élaboration de la méthodologie, dédié à mettre au point et à améliorer des mécanismes d'inspection et de suivi. Nous tentons depuis plusieurs mois de doter la division de la méthodologie des effectifs requis, mais n'avons toujours pas réussi.

Amélioration grâce au contrôle de la qualité et aux leçons tirées de l'expérience passée
5.104 Des analyses rétrospectives (post mortem) sont rarement effectuées. Le BSIF n'a aucune politique en ce qui concerne la réalisation d'analyses rétrospectives. Sept institutions de dépôt réglementées par le gouvernement fédéral ont fait faillite et huit environ ont fait l'objet d'une vente forcée depuis 1987; or, le BSIF n'a réalisé des analyses rétrospectives que dans quatre cas seulement, et trois de ces analyses ont été effectuées à la demande du Ministre. Ces analyses rétrospectives n'ont pas évalué suffisamment si les mesures réglementaires qu'a prises le BSIF étaient opportunes et adéquates. Les analyses rétrospectives ont été préparées par des services du BSIF participant directement à l'examen des problèmes des institutions en faillite, sans avoir été revues par une partie plus indépendante. Dans certains cas, les résultats des analyses rétrospectives n'ont pas été communiqués aux inspecteurs pour les orienter dans leur travail.

5.105 Insuffisance des examens de contrôle de la qualité postérieurs à l'inspection. Le BSIF reconnaît que les examens de contrôle de la qualité postérieurs à l'inspection peuvent assurer que ces processus sont cohérents et qu'ils couvrent tout le champ prévu. À cette fin, il a réalisé en 1994 deux examens de contrôle de la qualité : de la Division des inspections et de la Division de la conformité. Cependant, il s'agissait des seuls examens effectués depuis 1990 et leur portée était limitée. De plus, l'un des examens a été effectué par des personnes qui n'étaient pas complètement détachées du secteur fonctionnel visé.

5.106 Le BSIF devrait réaliser des analyses rétrospectives des institutions financières qui ont fait faillite ou qui ont fait l'objet d'une vente forcée, et utiliser les leçons ainsi apprises pour améliorer ses pratiques en matière de réglementation. Il devrait aussi réaliser des examens systématiques et indépendants de contrôle de la qualité postérieurs à l'inspection, afin d'obtenir une assurance suffisante de la conformité aux normes d'inspection.

Réponse du BSIF (5.104 à 5.106) : Trois des quatre analyses auxquelles le vérificateur général fait référence ont été réalisées après que des institutions financières relativement importantes aient fait faillite. Nous acceptons la recommandation selon laquelle il doit exister un mécanisme officiel qui prévoit la tenue d'une analyse rétrospective advenant la faillite d'une institution. Lorsque l'institution est achetée par un intervenant plus solide qui ne bénéficie pas d'une subvention de la SADC, alors il n'est pas proposé de réaliser une telle analyse. Le processus de surveillance entier, ce qui comprend le suivi et l'inspection, permet au BSIF d'améliorer régulièrement ses pratiques en matière de réglementation, tout comme le font les analyses rétrospectives.

Comme l'a reconnu le vérificateur général, depuis 1987, le BSIF a mis beaucoup de temps et d'efforts à assurer le suivi des institutions financières en difficulté et à régler leurs problèmes. Durant cette période, le BSIF a élaboré un cadre d'évaluation et de gestion des risques et s'est doté des ressources humaines dont il avait besoin pour accomplir son mandat, prévu par la loi. En outre, en 1992, pour faire face aux changements législatifs et pour renforcer l'application d'une méthodologie d'inspection uniforme, le BSIF a procédé à l'intégration des activités de trois groupes chargés des inspections. De ce fait, les ressources du BSIF ont été mises à l'épreuve, et la mise en oeuvre d'examens de contrôle de la qualité, systématiques et indépendants, se déroulant après l'inspection, a été retardée. Cependant, le BSIF sait bien qu'il est nécessaire d'effectuer de tels examens, étant donné qu'ils peuvent contribuer grandement à améliorer le processus d'inspection. C'était justement pour cette raison que les examens dont il est question dans le chapitre ont été réalisés. Des efforts seront déployés afin que des examens de contrôle de la qualité soient dorénavant menés tous les ans.

L'efficience opérationnelle continue de poser un défi au BSIF

5.107 Les institutions de dépôt assument les coûts de fonctionnement du BSIF et de la SADC. De 1987 à 1993, les coûts de fonctionnement et d'intervention des secteurs des institutions de dépôt du BSIF et de la SADC se sont élevés à environ 107 millions et 124 millions de dollars respectivement. De plus, au cours de cette même période, la SADC a dû effectuer des dépenses de 2,2 milliards de dollars pour assumer les pertes d'institutions réglementées par le gouvernement fédéral et les provinces, qui ont fait faillite ou qui ont fait l'objet d'une vente dirigée par la SADC. En conséquence, les coûts de fonctionnement et autres coûts du BSIF et de la SADC totalisent près de 2,4 milliards de dollars. Comme on peut le constater, les coûts de fonctionnement et d'intervention du BSIF ne représentent qu'une fraction (environ 5 p. 100) de l'ensemble des coûts. Étant donné que les mandats des deux organismes et l'étendue de leurs activités sont si étroitement reliés et qu'ils font affaire en gros avec la même clientèle, il convient d'examiner leurs coûts globaux. Par exemple, le renforcement des processus du BSIF, qui entraînerait des augmentations de coûts, pourrait en fin de compte réduire considérablement les coûts de la SADC : certaines pertes au titre de l'assurance-dépôts pourraient être éliminées grâce à des interventions réglementaires plus rapides et grâce à la diminution des faillites d'institutions.

5.108 Possibilités d'efficiences de coûts. Dans ce chapitre, nous avons recensé plusieurs possibilités de réaliser des efficiences de coûts, notamment une meilleure coordination et un meilleur partage des renseignements entre le BSIF et la SADC et entre le BSIF et d'autres organismes de réglementation. Les méthodes utilisées par le BSIF et la SADC pour évaluer l'actif pourraient être harmonisées et leur surveillance des institutions financières qui ne sont pas en difficulté pourrait être intégrée. Plusieurs de ces possibilités, si elles se concrétisaient, se solderaient non seulement par des économies, mais réduiraient aussi le fardeau d'information des institutions financières qui, selon elles, est important à l'heure actuelle.

5.109 Il existe plusieurs autres possibilités de réaliser des efficiences de coûts :

  • Le BSIF et la SADC réalisent des projets distincts dans le cadre de l'élaboration de bases de données exhaustives et de systèmes connexes d'information. Les deux organismes pourraient examiner la possibilité de combiner leurs efforts dans ce domaine, étant donné que leurs besoins sont assez semblables. Le BSIF pourrait aussi déterminer si sa Section de l'analyse financière sera encore nécessaire lorsque ses bases de données et ses systèmes d'information seront en place.
  • Actuellement, le BSIF compte des services distincts pour les inspections et la surveillance des institutions de dépôt, des compagnies d'assurances et des régimes de pension. Compte tenu de l'élargissement de la portée des activités des différents types d'institutions et de leur propriété réciproque, des arguments militent en faveur de l'intégration des activités d'inspection et de surveillance dans une seule section et des activités connexes d'administration et de soutien dans une autre. Cette mesure peut non seulement se traduire par un système d'inspection et de surveillance bien intégré et efficace, capable de répondre à l'évolution de l'industrie, mais aussi par certaines efficiences de coûts. Le secteur des institutions de dépôt et le secteur des assurances exercent des activités distinctes en matière de recherche et de politique. De plus, la Division du soutien stratégique a un mandat plutôt général. Ces activités pourraient être intégrées de manière à réaliser d'autres efficiences. Tous ces éléments font ressortir la nécessité de procéder à un examen de la structure organisationnelle du BSIF.
  • Le système canadien de réglementation est fondé en grande partie sur l'autoréglementation et l'autorégie de la part des institutions financières. Le BSIF doit préciser dans la plus grande mesure possible ce qu'il attend des institutions financières. Par exemple, le BSIF a mis au point un questionnaire de contrôle en ce qui concerne la conformité des institutions à la législation. Ce questionnaire pourrait être remis aux institutions, afin qu'elles puissent surveiller leur propre conformité aux exigences du BSIF et en faire rapport. La réalisation par les institutions financières de travaux supplémentaires pour le compte du BSIF pourrait réduire le temps et les coûts consacrés aux inspections.
  • À l'occasion, le BSIF devra s'occuper d'urgences dans des institutions financières. Il doit disposer d'effectifs suffisamment mobiles, convenablement qualifiés, de manière à pouvoir affecter des ressources pour régler les urgences. Par exemple, si de nouveaux renseignements nuisibles au sujet d'une institution sont présentés et qu'il faut procéder à une importante enquête, il serait utile et rentable que les ressources soient mobiles. Le BSIF doit avoir une stratégie de gestion des crises, ce qu'il n'a pas.
5.110 Le gouvernement devrait encourager le BSIF et la SADC à explorer toutes les avenues qui leur permettraient de réaliser des efficiences de coûts de manière à réduire les demandes financières imposées à l'industrie. Le BSIF devrait examiner ses opérations en vue d'accroître son efficience. Un tel examen pourrait porter sur les sujets suivants : regroupement des fonctions d'inspection, de surveillance et de soutien des secteurs des institutions de dépôt et des assurances du BSIF; encouragement aux institutions financières de manière qu'elles renforcent leur autoévaluation et leur conformité volontaire pour réduire les coûts de surveillance; et la structure organisationnelle du BSIF.

Réponse du BSIF (5.107 à 5.110) : Cette recommandation a du mérite et nous en tiendrons dûment compte. Les consultations que le surintendant mène au sein du BSIF et auprès des institutions ont révélé le besoin d'une intégration accrue des opérations. Le BSIF éprouve toujours beaucoup de difficulté à recruter des inspecteurs à Toronto et à les retenir, les conditions du marché de l'emploi étant ce qu'elles sont à l'heure actuelle. Cela nous incitera d'autant plus à réévaluer nos méthodes de travail, les situations où il y a lieu de recourir à des experts-conseils externes et les services que pices derniers doivent être appelés à offrir, tout en assurant un système de réglementation efficient en matière des coûts. ( Voir lettre )

Équipe de vérification

Crystal Pace
Yvon Roy
Aline Vienneau

Pour de plus amples renseignements, veuillez communiquer avec le vérificateur responsable, M. Beant Barewal.