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1995 octobre — Rapport du vérificateur général du Canada

Vérificateur général adjoint : Shahid Minto
Vérificateur responsable : Jim Ralston

Points saillants

16.1 La taxe de transport aérien (TTA) a été instituée en 1974. Pour l'exercice se terminant le 31 mars 1995, les recettes provenant de cette taxe ont presque atteint 589 millions de dollars. Revenu Canada applique la taxe et il en verse le produit à Transports Canada, qui utilise ce produit pour compenser le coût des installations et des services offerts dans le domaine du transport aérien.

16.2 Le principal document d'application portant sur la TTA est un « mémorandum » qui date de 1989 et qui n'a pas été mis à jour conséquemment aux modifications apportées aux dispositions législatives pertinentes. En 1993, Revenu Canada a entrepris de remplacer l'ancien mémorandum par un document nouveau, qui consistera en feuillets mobiles pour une mise à jour plus facile. Le nouveau document n'existe maintenant que sous forme d'ébauche.

16.3 Il n'existe à Revenu Canada aucun noyau d'expertise en TTA. L'Administration centrale du Ministère est structurée selon les responsabilités fonctionnelles, tandis que la responsabilité de traiter avec les 182 transporteurs aériens titulaires d'une licence pour percevoir la taxe est décentralisée et incombe aux bureaux de district. En raison du faible volume de travail ayant trait à la TTA dans la plupart des bureaux, le Ministère peut difficilement maintenir l'expertise nécessaire pour effectuer des vérifications, pour rendre des décisions à l'intention des transporteurs aériens ainsi que pour leur apporter d'autres formes d'aide. De plus, le Ministère risque ainsi de traiter les transporteurs aériens différemment selon la région du pays.

16.4 L'étendue de la vérification de la TTA a été faible ces dernières années en raison de la forte demande exercée sur les ressources de vérification par l'entrée en vigueur de la taxe sur les produits et services. Certains bureaux de district ont récemment intensifié les efforts déployés pour vérifier la TTA. Au cours de la période où l'étendue de la vérification de la TTA atteignait de bas niveaux, un certain nombre d'années d'imposition sont devenues « frappées de prescription » (c'est-à-dire qu'elles ne peuvent plus faire l'objet d'une vérification) dans le cas d'un transporteur important. Cela peut avoir entraîné une perte de recettes considérable.

16.5 Des soldes importants de TTA impayée sont devenus irrécouvrables à cause des difficultés financières que certains transporteurs aériens ont éprouvées dans les années suivant la déréglementation du transport aérien. La valeur des créances au titre de la TTA atteignait presque 21 millions de dollars le 31 mars 1995, et la majeure partie de cette somme consistait en dettes de seulement 10 transporteurs aériens.

Introduction

16.6 La taxe de transport aérien (TTA) existe depuis 1974. Les recettes de TTA pour l'exercice 1994-1995 se sont élevées à 588,8 millions de dollars. La pièce 16.1 montre comment les recettes se répartissent entre certaines catégories de transporteurs; elle montre également que la grande majorité des recettes sont perçues par l'intermédiaire d'un nombre relativement petit de transporteurs. La TTA est perçue sur les particuliers, dans le cas des vols réguliers, et sur les affréteurs, dans le cas des vols affrétés; elle ne s'applique pas au transport des marchandises. Le plus souvent, les agents de voyages perçoivent la taxe et la versent aux transporteurs aériens qui, à leur tour, la versent à Revenu Canada. Les transporteurs sont ainsi des agents de perception de la taxe.

16.7 La taxe est déclenchée par le départ, à partir d'un aéroport canadien, d'un aéronef à voilure fixe, qui a une masse maximale certifiée au décollage supérieure à 8 000 kilogrammes et qui est exploité par un transporteur titulaire de licence aux fins de la TTA. Des taux de taxation différents s'appliquent selon qu'il s'agit d'un vol régulier ou d'un vol affrété et selon le genre d'itinéraire suivi par le détenteur du billet (voir la pièce 16.2 ).

16.8 Le texte législatif habilitant, pour la TTA, est la Loi sur la taxe d'accise . La taxe de transport aérien est appliquée par Revenu Canada, qui en transfère les recettes à Transports Canada qui les déduit du crédit des dépenses de fonctionnement afin de diminuer le coût net des installations et des services. Actuellement, les recettes de la TTA servent à réduire le coût de fonctionnement du système de navigation aérienne (SNA).

16.9 Dans le Budget du 27 février 1995, le gouvernement a annoncé son intention de privatiser le système de navigation aérienne. Un document publié par Transports Canada mentionne que la taxe de transport aérien sera réduite ou supprimée à cause de la privatisation du SNA. Aucune échéance n'a toutefois été donnée pour les mesures mentionnées.

Objectif et étendue de la vérification

16.10 Notre vérification visait à déterminer si l'application de la taxe de transport aérien par Revenu Canada s'accompagnait d'un contrôle efficace sur l'établissement des cotisations et la perception des recettes.

16.11 Notre vérification s'est déroulée à l'Administration centrale de Revenu Canada et dans certains bureaux de district. De plus, nous avons eu des entrevues avec des représentants de Transports Canada et du secteur du transport aérien.

Observations et recommandations

Dispositions législatives et mémorandums concernant la taxe de transport aérien (TTA)

16.12 Les dispositions législatives doivent être suffisantes pour appuyer une administration fiscale efficace et efficiente. Depuis l'entrée en vigueur de la législation régissant la taxe de transport aérien, la façon de fonctionner du secteur du transport aérien a beaucoup changé, en grande partie parce que le secteur est moins réglementé. Par ailleurs, la taxe sur les produits et services (TPS) a influé sur l'application de la TTA; les deux taxes frappent certaines transactions, tandis qu'une seule des deux en frappe d'autres.

16.13 En raison des transformations survenues dans le secteur et de l'entrée en vigueur de la TPS, plusieurs questions d'interprétation technique se sont posées. L'émergence de telles questions va de soi lorsqu'on applique une taxe. Néanmoins, il importe que Revenu Canada et le secteur du transport aérien, avec la collaboration et par l'intermédiaire du ministère des Finances et du système judiciaire, s'il y a lieu, déterminent et corrigent les défauts techniques de la législation qui risquent d'entraîner des résultats anormaux ou de faire augmenter indûment les coûts rattachés à l'observation de la loi.

Revenu Canada a l'intention de remplacer le mémorandum de l'accise sur la TTA, maintenant désuet
16.14 Il importe de mettre à la disposition des contribuables et des autres intéressés des renseignements susceptibles de les aider à comprendre les exigences de la législation pertinente. Au moment de notre vérification, les directives concernant la taxe de transport aérien étaient contenues dans le mémorandum de l'accise ET108, du 31 mars 1989. Des modifications ont été apportées depuis aux dispositions législatives qui régissent la TTA, mais on n'en a pas tenu compte dans ce mémorandum. En outre, Revenu Canada avait déterminé que certaines définitions énoncées dans ce mémorandum étaient inexactes.

16.15 Nous avons été informés que Revenu Canada annulera le mémorandum de l'accise ET108 à l'automne de 1995. Le Ministère a entrepris, à l'automne de 1993, un projet visant à rédiger un nouveau mémorandum sur la TTA à l'usage général de ses employés et des transporteurs. Pour qu'il soit plus facile de tenir le mémorandum à jour, le Ministère a l'intention de le publier sous la forme de feuillets mobiles. Il existe maintenant des ébauches des différentes parties du mémorandum. La première livraison est prévue pour septembre 1995, et le Ministère s'attend à que toutes les sections aient été publiées avant la fin de décembre 1995. En attendant la publication du nouveau mémorandum, les transporteurs aériens seront avertis d'adresser leurs questions au Ministère, qui leur répondra individuellement.

16.16 Le fait d'avoir en circulation une documentation inexacte ou désuète comporte certains risques évidents. Nous connaissons un seul cas où une inexactitude de documents de référence internes de Revenu Canada a amené des agents des demandes de renseignements à donner un conseil erroné à des transporteurs aériens; le fait montre toutefois que des problèmes peuvent découler d'une telle situation. Le transporteur aérien concerné n'a subi aucun préjudice parce que Revenu Canada s'est conformé au conseil donné, mais la cotisation de TTA a été inférieure à la somme prévue par la loi, ce qui a représenté une petite perte pour l'État. Le Ministère a immédiatement pris des mesures pour corriger les inexactitudes.

Il semble possible de se soustraire à une partie de la TTA par la planification fiscale
16.17 En règle générale, du moment que la perception d'une taxe ou d'un impôt peut se faire selon plusieurs taux, en des points divers ou sur des assiettes différentes, il est possible que des contribuables essaient de réduire au minimum, par une planification fiscale habile, le montant de la taxe à payer. La TTA ne semble pas faire exception. Au cours de notre vérification, nous avons appris que des transporteurs aériens titulaires d'un permis pouvaient, en se servant d'une certaine technique, réduire le montant de taxe de transport aérien à payer en offrant des services d'affrètement. Revenu Canada et le ministère des Finances ont été informés des détails de cette technique. Pour le moment, nous ne savons pas dans quelle mesure cette technique est utilisée. Cependant, elle pourrait être préjudiciable, car elle pourrait contrevenir à l'esprit des dispositions législatives sur le transport aérien et entraîner une perte importante de recettes.

16.18 Si le gouvernement décide de ne pas abolir la taxe de transport aérien après la privatisation du système de navigation aérienne, Revenu Canada ou le ministère des Finances, ou les deux, devraient évaluer le traitement prévu pour les vols affrétés sous le régime fiscal, afin de déterminer si ce traitement fait perdre des recettes importantes.

Réponse du Ministère : Ni Revenu Canada, ni le ministère des Finances n'ont trouvé des preuves établissant qu'il y a des pertes de recettes. Une fois qu'une décision stratégique aura été prise concernant l'avenir de la taxe de transport aérien, Revenu Canada évaluera, de concert avec le ministère des Finances, si des activités inopportunes de planification fiscale non prévues dans la législation ayant trait à la TTA ont eu lieu.

Vérification des transporteurs aériens titulaires de licence

16.19 L'application efficace d'une taxe nécessite, entre autres choses, un secteur fonctionnel de vérification assez robuste pour faire en sorte que le montant exact de la taxe soit établi et versé à l'État. En raison des risques inhérents reliés à l'inobservation de la loi, cette fonction de vérification doit avoir pour but de protéger en temps voulu les intérêts de l'État. Pour être robuste, la fonction de vérification doit également avoir assez de ressources pour atteindre ses objectifs ainsi que pouvoir compter sur des employés qui possèdent les connaissances, les compétences et l'expérience exigées par leurs tâches et qui disposent des outils nécessaires à l'exécution de leur travail.

Plusieurs employés de Revenu Canada, dont les fonctions touchent à la TTA, n'ont pas une expérience approfondie de la taxe
16.20 Dans deux bureaux de district de l'accise qui desservent un nombre relativement élevé de transporteurs aériens, quelques vérificateurs peuvent se spécialiser dans la taxe de transport aérien; dans les autres bureaux de district, les vérificateurs travaillent principalement à des vérifications de la TPS et, rarement, à des vérifications de la TTA. À l'Administration centrale, un agent est désigné comme responsable des activités de vérification relatives à la TTA.

16.21 Autrefois, il y avait une conférence annuelle pour réunir les vérificateurs de la TTA travaillant dans les bureaux de district, mais il n'y en a plus depuis un certain temps. Le manque d'échanges entre vérificateurs de la TTA risque d'aboutir à des vérifications moins efficientes et moins efficaces qu'elles ne pourraient l'être, puisque les vérificateurs ne peuvent pas partager leurs connaissances relatives à leurs problèmes et aux pratiques exemplaires. Toutefois, cette lacune est partiellement comblée par le fait que des vérificateurs de la TTA travaillant dans des districts différents se consultent mutuellement sur des questions précises grâce aux moyens de communication modernes.

16.22 Il y a des raisons de craindre que, dans certains bureaux de district, la réorganisation prévue des activités de vérification fera encore diminuer l'importance que lesdits bureaux accordent à la taxe de transport aérien. Une nouvelle répartition de la charge de travail relative à la vérification de la TTA entre les bureaux de district qui desservent le sud de l'Ontario a amené un important transporteur étranger à se plaindre des conséquences du remplacement du personnel chargé de le vérifier, le nouveau personnel n'ayant pas autant d'expertise.

16.23 Il n'existe aucun programme de formation qui porte particulièrement sur la taxe de transport aérien. La formation est reçue en cours d'emploi, dans les bureaux de district. Un groupe de travail sur la formation relevant de la Direction générale de la validation, de l'exécution et des recherches sur l'observation de Revenu Canada a défini, dans son rapport d'avril 1995, des besoins de formation éventuels qui seront confirmés au moyen d'une évaluation en règle des besoins. Une formation sur les concepts fondamentaux du transport aérien figure au nombre de ces besoins éventuels. Le degré de priorité de cet aspect sera déterminé une fois complétée l'évaluation des besoins.

16.24 Revenu Canada devrait créer des centres d'expertise en matière de taxe de transport aérien, peut-être en centralisant dans un ou deux bureaux de district les fonctions administratives concernant la TTA, y compris la vérification.

Réponse du Ministère : Revenu Canada dispose, à l'Administration centrale, d'un agent désigné responsable du programme de vérification de la taxe de transport aérien; son expertise est à la disposition des agents dans les bureaux locaux. Si la TTA est conservée, Revenu Canada examinera différentes solutions pour faire en sorte que l'expertise concernant la TTA soit distribuée de façon appropriée.

L'étendue de la vérification s'améliore après avoir atteint des niveaux très bas
16.25 Il faut des plans adéquats visant la vérification de l'ensemble des transporteurs aériens titulaires de licence. Il importe que les vérifications soient effectuées de façon efficiente, équitable et uniforme. Le Ministère doit trouver et mettre en oeuvre des pratiques et des méthodes de vérification innovatrices, lorsque c'est pratique et rentable.

16.26 À l'Administration centrale, il y a un plan global pour les activités de vérification, et les vérifications de la TTA sont prévues dans ce plan. Dans les bureaux de district, cette situation se traduit par le fait que la majeure partie des efforts visent les vérifications de la TPS. Les titulaires de licence aux fins de la TTA sont très peu nombreux en comparaison des inscrits aux fins de la TPS. À ce jour, Transports Canada ne s'est pas occupé de déterminer une étendue de vérification appropriée pour la TTA. Toutefois, il a une idée de l'étendue qu'il jugerait adéquate et il vient de conclure avec Revenu Canada une entente qui lui permettra d'obtenir des renseignements sur les plans de vérification de celui-ci afin d'exercer une surveillance.

16.27 Depuis plusieurs années, la faible étendue de la vérification inquiète Transports Canada, pour qui la taxe de transport aérien constitue une importante source de recettes. Cette inquiétude a redoublé lors de l'entrée en vigueur de la TPS, le ministère des Transports craignant que le fait d'ajouter à la charge de travail des vérificateurs de Revenu Canada ne fasse encore diminuer l'étendue de la vérification de la TTA. Transports Canada s'inquiétait particulièrement au sujet d'un important transporteur, car l'intervalle très long entre les vérifications risquait de faire que certaines années d'imposition soient « frappées de prescription », Revenu Canada ne pouvant plus vérifier ces années-là. C'est effectivement ce qui s'est produit, et sept années d'imposition du transporteur n'ont pas été à vérifiées. Selon les résultats des vérifications portant sur les années qui ont précédé et qui ont suivi les années frappées de prescription, il est raisonnable de croire que des recettes de plusieurs millions de dollars ont ainsi été perdues.

16.28 L'étendue de la vérification s'est récemment améliorée. Au cours des quatre dernières années, Revenu Canada a effectué 35 vérifications de la TTA, établissant des cotisations de taxe, d'intérêts et de pénalités qui dépassent globalement 20 millions de dollars. De ce nombre, 28 vérifications ont eu lieu au cours des deux dernières années. Il y a 182 transporteurs aériens titulaires de licence.

16.29 Pour ce qui est du transporteur important qui n'a pas été vérifié durant plusieurs années, le Ministère nous signale que des modifications apportées à sa politique empêcheront à l'avenir les situations du genre. Le « programme des dossiers importants », qui existe depuis de nombreuses années à l'ancien service de l'Impôt, sera élargi pour s'appliquer à tous les genres de recettes, y compris celles de la TTA, maintenant que l'Impôt a été fusionné avec Douanes et Accise. Selon la politique de l'impôt régissant ce programme, chaque « dossier important » devait être vérifié tous les deux ans; dans le portefeuille unifié de Revenu Canada, la politique correspondante exigera que chaque grande société fasse l'objet d'une vérification complète au moins deux fois par période de cinq ans et d'un examen restreint les autres années.

En raison de l'absence de directives à jour concernant les vérifications de la TTA, les vérificateurs risquent de suivre des méthodes qui manquent d'uniformité ou qui ne conviennent pas
16.30 Un guide de vérification de la TTA a été publié en 1983, puis modifié en 1987; il est encore à la disposition des utilisateurs éventuels. Ce guide est encore plus ancien que le mémorandum ET108 de l'accise, lui-même désuet et sur le point d'être annulé. Des vérificateurs nous ont dit que le guide de vérification de la TTA ne correspond plus au déroulement normal des vérifications effectuées aujourd'hui et qu'il est donc rarement utilisé. Le système de vérification sur ordinateur portatif de Revenu Canada contient un profil du secteur du transport aérien et certains guides de vérification d'ordre général qui, bien que conçus en fonction de la TPS, peuvent servir aux vérifications de la TTA. Lorsque le mémorandum à usage général sur la TTA, mentionné au paragraphe 16.15, aura été finalisé, Revenu Canada a l'intention de le prendre comme point de départ pour établir un manuel de vérification de la TTA pour les vérificateurs locaux. Le Ministère est à mettre à jour le profil du secteur du transport aérien sur ordinateur portatif et y intègre de l'information propre à la TTA.

16.31 Notre examen de certains dossiers de vérification réglés a révélé la diversité des méthodes de vérification employées par différents bureaux de district. Le secteur du transport aérien est au courant de la chose et craint que les transporteurs ne soient pas tous traités de façon équitable. À notre avis, le fait que les vérifications se déroulent différemment n'indique pas nécessairement un manque d'équité dans le traitement des transporteurs. Les différences entre les méthodes de tenue de livres des transporteurs aériens et les différences entre le degré de risque d'inobservation de la loi par les différents transporteurs justifient souvent l'emploi de méthodes de vérification spécialement adaptées au client. Par contre, les différences de méthode devraient s'inscrire dans un cadre de planification des vérifications appliqué de manière uniforme. Comme les vérificateurs de la TTA ont pour seuls outils à leur disposition un guide de vérification dépassé et certains documents conçus pour servir aux vérifications d'une autre taxe, nous ne croyons pas qu'il existe pour la taxe de transport aérien un cadre adéquat de planification des vérifications.

16.32 Les renseignements que nous avons obtenus sur les avis d'opposition et les appels interjetés devant les tribunaux relativement à la taxe de transport aérien révèlent que les techniques de vérification suivies par Revenu Canada ont suscité plusieurs différends. Sur les 14 oppositions et appels présentés pour la période commençant en 1988, trois découlaient d'un différend sur les techniques d'analyse employées par Revenu Canada, et quatre, d'un différend relatif aux méthodes d'échantillonnage suivies par le Ministère. Dans le cas d'un transporteur aérien, la cotisation établie à la suite d'une vérification a été contestée durant plusieurs années, et le motif invoqué était que certaines méthodes de vérification suivies pour aboutir à la cotisation n'étaient pas adéquates. Conséquemment à cette contestation, dans une vérification du même transporteur aérien effectuée plus tard, Revenu Canada a grandement modifié sa façon d'effectuer la vérification, afin d'arriver à un résultat plus facile à justifier.

16.33 Revenu Canada devrait établir un cadre de planification des vérifications visant la TTA, afin d'avoir la certitude que des techniques de vérification adéquates sont choisies pour les vérifications et que ces techniques sont appliquées de manière uniforme.

Réponse du Ministère : Aujourd'hui, les plans de travail de Revenu Canada comprennent des vérifications de la taxe de transport aérien. Dans le but d'assurer la qualité et l'uniformité des vérifications ministérielles, qu'elles aient trait à la TTA, à la TPS ou à l'impôt sur le revenu, Revenu Canada a adopté, dans le cadre de sa restructuration, un Programme d'assurance de la qualité. Grâce aux examens d'assurance de la qualité menés dans le cadre de ce programme, le Ministère revoit l'application des conseils techniques, des politiques et des procédures pour assurer l'uniformité et confirmer le respect des normes appropriées. Le transfert des gros transporteurs au Programme des grandes entreprises permettra d'accroître l'uniformité parmi ces transporteurs. Si la TTA est conservée, Revenu Canada examinera différentes options pour améliorer les mesures en vue de l'application de techniques de vérification appropriées et uniformes à l'échelle nationale.

16.34 L'Administration centrale se fie aux processus de revue appliqués par les bureaux locaux pour s'assurer que les vérifications effectuées satisfont à des normes de qualité acceptables. Le service fonctionnel de vérification de l'Administration centrale tient des consultations avec les vérificateurs locaux au sujet de cas particuliers.

16.35 Un des risques reliés à la taxe de transport aérien est qu'un transporteur ne demande pas de licence. Jusqu'ici, Revenu Canada a découvert des transporteurs non titulaires de licence grâce à des observations au hasard de ses vérificateurs et grâce à des plaintes reçues de transporteurs titulaires de licence. Par le passé, Transports Canada communiquait à Revenu Canada des renseignements sur les demandes de licence, que le Ministère pouvait utiliser pour exercer un suivi et s'assurer que les transporteurs étaient titulaires de licence. Toutefois, Revenu Canada ne trouvait pas ces renseignements utiles, ayant plutôt besoin de données sur les licences accordées. Transports Canada a récemment commencé à fournir des renseignements sur les licences accordées, et ces renseignements feront l'objet de mesures de suivi de la part des bureaux de district.

16.36 Revenu Canada devrait adopter des moyens plus systématiques afin de s'assurer que les transporteurs aériens visés par la loi sont effectivement titulaires d'une licence pour percevoir la TTA.

Réponse du Ministère : Revenu Canada identifie les transporteurs aériens au moyen de différentes sources, notamment :

  • les renvois de l'Office national des transports (ONT), énumérant les nouveaux transporteurs aériens titulaires de licence;
  • le rapprochement des bases de données entre les transporteurs aériens titulaires d'une licence pour la taxe de transport aérien dans le Système commercial de l'accise (SCA) et les transporteurs aériens titulaires d'une licence octroyée par l'ONT;
  • les renvois et les plaintes d'autres transporteurs aériens.
Si la TTA est retenue, le Ministère reverra l'efficacité des procédures selon lesquelles il s'assure que les transporteurs aériens tenus de percevoir la taxe de transport aérien détiennent la licence appropriée.

Perception et comptabilisation des recettes

16.37 Il importe que le système comptable accumule des données assez détaillées pour faciliter la présentation, en temps opportun, de renseignements financiers utiles.

16.38 Revenu Canada comptabilise la TTA au moyen du Système commercial de l'accise (SCA), qui est distinct du système de la taxe sur les produits et services. Lorsque le SCA a été créé, la taxe de vente fédérale représentait le gros de son volume. Puisque la taxe de vente fédérale a été abolie, aucune amélioration n'est apportée au SCA pour mieux répondre aux besoins de la TTA.

16.39 Parce que les recettes de TTA sont ajoutées à son crédit de fonctionnement, Transports Canada a besoin de transferts exacts et rapides de ces recettes pour pouvoir gérer ses dépenses. Il lui importe de recevoir de tels transferts surtout en fin d'exercice, au moment où Transports Canada doit faire en sorte de ne pas avoir dépensé, au cours de l'exercice, des fonds supérieurs à ceux de son crédit. Les problèmes qui, dans un passé récent, empêchaient Revenu Canada d'effectuer les transferts dans les délais voulus semblent maintenant avoir été résolus. Transports Canada utilise des renseignements en sa possession pour surveiller les transferts relatifs à certains transporteurs aériens.

16.40 Avec la fusion des anciens services de l'Impôt et de Douanes et Accise, Revenu Canada est en voie d'unifier sa fonction de perception. Cette unification vise à résoudre les problèmes qui se posent lorsque, par exemple, un agent de perception s'occupe d'une société, disons ici un transporteur aérien, qui doit au Trésor fédéral des sommes représentant plusieurs genres de taxe ou d'impôt, par exemple TTA, TPS, impôt sur le revenu. À l'heure actuelle, l'agent de perception n'a pas accès simultanément aux renseignements concernant tous les soldes fiscaux en souffrance. Pour obtenir un tableau complet de la situation fiscale du transporteur, l'agent doit consulter plusieurs systèmes, d'où un certain manque d'efficience. Revenu Canada élabore actuellement un système polyvalent qui prendra des renseignements du système de l'impôt sur le revenu et de celui de la TPS pour produire un relevé unifié des dettes fiscales impayées. À une étape ultérieure de l'élaboration, le nouveau système sera élargi pour englober d'autres genres de recettes fiscales; malheureusement, selon l'évaluation préliminaire faite par Revenu Canada, étendre le système intégré de perception des recettes à la taxe de transport aérien peut ne pas être rentable en raison du petit nombre de comptes en jeu par rapport aux coûts connexes de développement des technologies de l'information. Une solution de remplacement pourrait être l'élaboration d'un système manuel pour la TTA.

16.41 Au cours de notre vérification, nous avons éprouvé de la difficulté à obtenir du Ministère différents renseignements et différentes ventilations concernant les recettes de TTA et les comptes débiteurs connexes. Cette difficulté semble bien découler des limites du Système commercial de l'accise et des difficultés auxquelles se butent les employés du Ministère qui veulent l'utiliser, maintenant qu'il ne sert plus au traitement d'une des principales sources de recettes du Ministère.

16.42 Si Revenu Canada ne juge plus rentable d'assurer la maintenance du Système commercial de l'accise et d'y apporter des améliorations, il devrait envisager de le remplacer par autre chose.

Réponse du Ministère : Revenu Canada se penche actuellement sur le rôle du Système commercial de l'accise (SCA). Le Ministère étudie des méthodes de rechange pour exécuter certaines fonctions du SCA. À ce jour, deux décisions ont été prises au sujet de l'avenir du SCA :

  • Il est prévu que la composante des licences du SCA s'inscrive dans l'initiative du numéro d'entreprise en 1997.
  • La fonction de comptabilité du SCA sera intégrée au Système de comptabilité normalisé en 1997-1998.
Le Ministère continuera d'explorer la faisabilité des solutions de rechange quant aux autres composantes du SCA, y compris la possibilité de lier la composante des comptes débiteurs du SCA au système centralisé des recouvrements de Revenu Canada.
Les transporteurs qui ont éprouvé des difficultés financières après la déréglementation du transport aérien représentent une grande partie des créances au titre de la TTA
16.43 Sur les 182 transporteurs aériens titulaires de licence, seulement 10 représentent la presque totalité des créances de TTA au 31 mars 1995. Sept transporteurs canadiens doivent approximativement 17,3 millions de dollars (83 p. 100) en TTA, tandis que trois transporteurs étrangers doivent environ 1,7 million de dollars (8 p. 100). Le total des créances de TTA est de 20,9 millions de dollars ( pièce 16.3 ). Une autre ventilation (pièce 16.4 ) montre que la taxe impayée représente 16,2 millions de dollars (77 p. 100), les intérêts impayés, 2,3 millions (11 p. 100), et les pénalités impayées, 2,4 millions (12 p. 100).

16.44 Une ventilation des créances de TTA par année d'origine et par catégorie de transporteurs (pièce 16.5 ) révèle une configuration intéressante. Les catégories sont les suivantes : les transporteurs qui éprouvent des difficultés financières et ceux qui n'en éprouvent pas (les transporteurs « ordinaires »). Les dettes impayées depuis moins d'un an s'élèvent à 5,8 millions de dollars (28 p. 100 du total) et elles se rapportent presque entièrement aux transporteurs « ordinaires ». Les dettes impayées depuis un à deux ans s'élèvent à 7,0 millions (33 p. 100 du total), mais seulement un quart de cette somme se rapporte à des transporteurs « ordinaires », tandis que les trois quarts sont des comptes de transporteurs en difficulté financière. Quant aux 8,1 millions de dollars (39 p. 100 du total) qui sont exigibles depuis plus de deux ans, ils sont presque tous le fait de transporteurs en difficulté financière. Plusieurs transporteurs aériens ont éprouvé de graves difficultés financières après la déréglementation du secteur du transport aérien. Ces dernières années, Revenu Canada a radié cinq comptes débiteurs d'une valeur globale de 12,1 millions de dollars. À en juger par la configuration que révèle la pièce 16.5 , il y a lieu de s'attendre à d'autres radiations importantes.

16.45 On voit que, sauf dans le cas des transporteurs en difficulté financière, les comptes débiteurs sont généralement acquittés dans le cours normal des affaires, sans que Revenu Canada ait à prendre des mesures de recouvrement.

Conclusion

16.46 La déréglementation du secteur du transport aérien et l'entrée en vigueur de la taxe sur les produits et services ont considérablement influé sur l'application de la taxe de transport aérien. Des questions d'interprétation des dispositions législatives concernant la TTA se sont posées, des « mémorandums » d'application sont devenus désuets, l'étendue de la vérification a atteint des niveaux très bas, et l'expertise en matière de TTA que possède le Ministère a diminué. De plus, des créances irrécouvrables dont le montant est élevé ont été radiées et l'avenir semble réserver d'autres radiations importantes. Il est possible, en outre, que le système comptable ne soit plus viable.

16.47 Certains problèmes majeurs sont en voie d'être réglés. Le Ministère a porté plusieurs questions d'interprétation de la loi devant les tribunaux, qui s'apprêtent à trancher; il rédige des « mémorandums » d'application pour remplacer ses directives désuètes, et l'étendue de la vérification a rebondi de façon marquée.

16.48 Toutefois, d'autres problèmes persistent. Il n'existe, pour les vérifications de la TTA, aucun cadre de planification permettant de faire en sorte que les vérificateurs choisissent de manière cohérente leurs méthodes de vérification. Pourtant, un tel cadre est d'autant plus nécessaire que les employés chargés d'appliquer la TTA sont dispersés dans plusieurs bureaux de district et que la plupart d'entre eux ont peu de possibilités d'approfondir leur connaissance de la taxe et des techniques adéquates à employer pour la vérifier. Par ailleurs, le personnel du Ministère continue d'utiliser, pour la taxe de transport aérien, un système comptable qui est en passe de devenir archaïque. Les recommandations formulées dans le présent chapitre sont des remèdes possibles aux problèmes qui persistent.

Équipe de vérification

Tom Allen
Nabi Baksh
Jayanta Chatterjee
Dan Duguay

Pour de plus amples renseignements, veuillez communiquer avec le vérificateur responsable, M. Jim Ralston.