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1996 mai — Rapport du vérificateur général du Canada

Vérificateur général adjoint : Don Young
Vérificateur responsable : Douglas Timmins

Points saillants

9.2 Avec l'évolution de l'économie agricole mondiale, le Ministère se voit de plus en plus contraint d'accepter de nouvelles importations, ce qui accroît le risque pour le Canada. Pour pallier cette situation, le Ministère évalue le risque que comportent les importations et il réagit rapidement contre les dangers qu'il a décelés. Dans un même temps, il a accompli des efforts considérables pour moderniser son approche commerciale de la protection de la santé tout en s'ajustant aux importantes compressions de ses ressources.

9.3 Le Ministère a élaboré un processus d'évaluation des risques, pour lequel il a par la suite été reconnu à l'échelle internationale comme un chef de file dans ce domaine. Ce processus lui fournit une base scientifique pour l'aider à prendre des décisions en matière de gestion des risques. Il n'a pas encore évalué, en se servant de cet outil analytique, les menaces qui pèsent sur les ressources végétales et animales canadiennes, non plus que la situation des maladies, des mauvaises herbes et des substances toxiques visées par la réglementation, et il ne pourra le faire dans un avenir rapproché que s'il cesse de mettre l'accent sur les activités liées aux importations. Il s'ensuit que le Ministère ne dispose pas d'une information suffisamment fiable pour classer les dangers selon leur gravité, établir les priorités pour l'ensemble du Programme ou démontrer qu'il a utilisé de façon optimale les ressources disponibles.

9.4 Les objectifs du Programme ont été exprimés en termes mesurables. Toutefois, les cadres ont établi peu d'indicateurs de rendement ou d'information succincte qui puissent permettre aux parlementaires de comprendre et d'évaluer le rendement prévu et réel ainsi que les moyens qu'a pris le Ministère pour faire face aux flambées de maladies et aux infestations graves.

9.5 La mise en oeuvre du Programme de protection des végétaux et de santé des animaux mobilise une équipe d'au-delà de 1 100 employés (gestionnaires, inspecteurs et employés de laboratoire) et coûte plus de 100 millions de dollars par année. Le Ministère a appliqué des mesures visant à réduire ou à éviter certains coûts, mais il n'en reste pas moins qu'il continue à administrer le Programme et à planifier ses activités futures sans tenir compte de ce que lui permet le niveau actuel de ressources.

9.6 Le régime de recouvrement des coûts a été instauré pour certains services qui étaient dans le passé fournis sans frais, et il s'étendra à d'autres afin de compenser la forte réduction des fonds attribués au Programme. Si l'on tient compte des difficultés que comportent le maintien de la compétitivité de l'industrie et l'accès aux marchés internationaux, l'identification des bénéficiaires ainsi que la mise au point d'une formule souple et transparente de recouvrement des coûts, le Ministère a fait des progrès à court terme. Notre inquiétude majeure, toutefois, est que, présentement, il récupère moins que 60 p. 100 des coûts totaux de prestation du service, service dont l'industrie est la principale bénéficiaire.

Introduction

• contrôle à l'importation - pour empêcher l'introduction au Canada de maladies, d'insectes, de mauvaises herbes et d'autres organismes dangereux d'origine végétale ou animale peu désirables et justiciables de quarantaine;
• surveillance - pour déceler, combattre et éliminer les maladies, les insectes, les mauvaises herbes et les autres organismes dangereux d'origine végétale ou animale peu désirables ou justiciables de quarantaine, qui sont introduits au Canada;
• contrôle sur le marché intérieur - pour combattre et éliminer au pays les maladies animales et les ennemis des végétaux qui mettent en péril la santé humaine ou qui ont des répercussions économiques importantes, ou pour prévenir ces fléaux;
• contrôle à l'exportation - pour délivrer les certificats d'inspection et les certificats sanitaires exigés pour les produits agroalimentaires destinés à l'exportation ou au commerce interprovincial.

9.9 Dans le Budget du 6 mars 1996, le gouvernement a annoncé son intention de déposer une loi visant à créer un organisme unique d'inspection des aliments, qui englobera les activités du Programme de protection des végétaux et de santé des animaux, activités qui ont fait l'objet d'un examen dans le cadre de cette vérification. Cette décision ne modifie en rien la nature, l'importance ou la pertinence des observations et des recommandations formulées dans ce chapitre.

Période de modernisation du Programme

9.11 Au cours de 1991 et 1992, le Ministère a été sur la sellette, ayant dû engloutir des sommes importantes pour vaincre la tuberculose dans un troupeau de wapitis du Nord-Ouest canadien et combattre une virose de la pomme de terre dans les provinces de l'Atlantique. En outre, les problèmes liés au commerce international, conjugués à la diversification agricole et aux exigences croissantes des producteurs, des groupements de l'industrie, des collectivités et des provinces ont rendu plus pressante la nécessité de modifier l'approche de la lutte contre les maladies animales et les ennemis des végétaux au Canada.

9.12 De 1992 à 1996, tous ceux qui ont participé à la mise en oeuvre du Programme du Ministère ont été fort occupés. En effet, en plus de devoir poursuivre les activités en cours afin de pallier à d'importantes compressions de ressources, et gérer les foyers de maladie, ils ont dû prendre part à une vaste entreprise visant à moderniser l'approche fédérale globale de la protection des végétaux et de la santé des animaux, qui n'avait pas été révisée depuis plus de 100 ans.

9.13 En 1992, la Direction générale de la production et de l'inspection des aliments a procédé à un examen réglementaire de la Loi sur la santé des animaux , de la Loi sur la protection des végétaux et de la Loi sur les semences en vue d'accroître la compétitivité de l'industrie, de favoriser une utilisation plus efficiente des ressources du gouvernement, de réduire les coûts et d'améliorer la prestation des services à l'industrie et aux consommateurs, et d'assurer un bon équilibre entre les coûts et les avantages liés au régime de réglementation.

9.14 En 1993, la Direction générale a exposé son orientation dans un document intitulé Plan d'agencement des activités . Elle y manifestait l'intention de modifier la mise en oeuvre du Programme de façon à atteindre les quatre objectifs suivants :

• s'orienter vers un système axé sur les marchés qui laisse les forces du marché déterminer si l'industrie tient à un service et si elle en a vraiment besoin;
• redéfinir les rôles des administrations publiques et du secteur privé dans la mise en oeuvre des programmes et des services prévus par la réglementation;
• faire assumer le coût du service par le bénéficiaire;
• établir un mécanisme qui permet l'adaptation aux changements futurs.

Compréhension du rôle du Ministère dans les domaines de la protection des végétaux et de la santé des animaux

9.17 On chiffre le budget affecté au Programme de protection des végétaux et de santé des animaux de la Direction générale à quelque 107,4 millions de dollars par année ( voir la pièce 9.3 ), fondé sur les dépenses de fonctionnement de 1994-1995, qui se ventilaient comme suit : 74,4 millions de dollars pour la santé des animaux et 33,0 millions de dollars pour la protection des végétaux.

9.18 Les industries canadiennes visées par le Programme sont variées et réparties à l'échelle du pays. Les industries primaires ont pour vocation l'élevage des animaux et la culture de végétaux pour l'alimentation et d'autres fins. Certaines autres s'occupent d'animaux de race, de chevaux de course et de loisir, d'animaux de compagnie, d'animaux de zoo, de gibiers d'élevage et de la faune en zones récréatives et en milieu naturel.

9.19 Les secteurs agricoles et forestiers canadiens sont toujours à l'affût de ressources animales et végétales d'autres pays en vue d'accroître la capacité de production des ressources actuelles ou de créer de nouveaux produits destinés aux marchés canadiens ou étrangers. L'importation se déroule donc dans un contexte où les risques sanitaires doivent être évalués et gérés.

9.20 Le Canada s'est doté de lois et de règlements qui interdisent ou limitent l'entrée d'animaux ou de végétaux ou leurs produits en provenance de pays étrangers. Au Canada et dans le pays d'origine, le Ministère a recours à plusieurs outils pour réduire le risque d'importer des « problèmes sanitaires ». Dans presque tous les cas, il demande un permis d'importation pour chaque envoi afin de contrôler l'entrée des animaux ou des végétaux étrangers qui sont susceptibles de véhiculer une maladie ou un parasite qui représenterait une menace pour la santé humaine ou l'économie. De plus, il exige habituellement des épreuves de dépistage de troubles particuliers, la certification du bon état sanitaire du produit et une déclaration du gouvernement étranger attestant que les procédures et les conditions prescrites dans le permis d'importation ont été respectées. Il arrive de plus que, par mesure de précaution supplémentaire, le Canada requière que les produits importés soient soumis à de nouvelles épreuves, à une nouvelle inspection et à la quarantaine à l'entrée.

9.21 À titre de mesure supplémentaire, le Ministère procède à des inspections aléatoires des animaux et des végétaux étrangers aux points d'entrée terrestres, maritimes, aériens et postaux. Des millions de touristes et quelque 250 000 immigrants avec leurs biens entrent au Canada chaque année. Les douaniers retiennent les biens et informent les inspecteurs d'Agriculture et Agroalimentaire Canada chaque fois que des produits d'origine animale ou végétale arrivent à la frontière avec des passagers ou parmi le fret.

9.22 Le Ministère a pour mandat d'éliminer ou de combattre les maladies animales ou les ennemis des végétaux exotiques ou indigènes qui peuvent avoir de graves répercussions économiques pour le Canada, et de protéger la population canadienne contre les zoonoses graves. Selon les lois en vigueur au Canada, il est obligatoire de signaler au Ministère la présence de certaines maladies animales et de certains ennemis des végétaux mis en évidence au pays. Dans le cadre de son mandat, le Ministère mène des enquêtes, surveille et dépiste les maladies animales et les ennemis des végétaux, jugule les foyers de maladies ou les infestations (épreuves, isolement, traitements, destruction et élimination) et limite la libre circulation des animaux et des végétaux dans des circonstances données. Plusieurs laboratoires appuient ces activités en fournissant des services de diagnostic et d'expertise ainsi que le développement et le transfert des technologies.

9.23 L'intervention du Ministère dans les opérations d'exportation est rendue nécessaire par les conventions internationales qui obligent le Canada à attester, pour la plupart des végétaux et des animaux qu'il exporte, que ceux-ci répondent aux conditions d'importation du pays destinataire. Ces dernières font l'objet de négociations entre le Canada et le pays importateur et peuvent comprendre l'inspection, la réalisation d'épreuves de dépistage et la mise en quarantaine avant l'expédition. L'accès aux marchés d'exportation dépend aussi du maintien de l'acceptation, à l'échelle internationale, des activités de contrôle et de surveillance canadiennes.

9.24 Compte tenu que le volume (et la valeur) de ses exportations dépasse nettement celui de ses importations, le Canada doit affecter beaucoup plus de ressources à la certification des exportations. Depuis bon nombre d'années, des vétérinaires accrédités certifient l'état sanitaire des animaux au Canada, le Ministère se limitant à « sanctionner » leur travail en exerçant une surveillance. On est en voie d'élargir le recours à l'accréditation de façon à ce qu'il s'applique à l'exportation de certains produits végétaux à faible risque vers les États-Unis et à celle de semences. Toutefois, il incombe toujours au Ministère de continuer la surveillance des professionnels accrédités et de voir à ce que la qualité des services qu'ils offrent demeure conforme aux normes établies par nos partenaires commerciaux.

9.25 Contrairement aux importations, les exportations ne menacent pas la santé des Canadiens, ni celle des ressources animales et végétales du pays. Le bénéficiaire direct des services du Programme est l'exportateur, dont l'accès aux marchés se trouve protégé. Le seul risque important pour le Canada en est un d'ordre économique. En effet, l'exportation d'un animal ou d'une plante dont l'état sanitaire n'est pas conforme aux conditions d'importation du pays destinataire pourrait compromettre nos ventes à cet endroit ou ailleurs dans le monde. Cela risquerait, par ricochet, de nuire à l'économie canadienne et de toucher un nombre beaucoup plus important de Canadiens.

Observations et recommandations

Conception et mise en oeuvre du Programme

Un processus d'évaluation des risques, reconnu à l'échelle internationale, a été mis au point

9.27 Afin de faciliter le processus d'évaluation des risques et de donner suite à notre recommandation formulée en 1988, le Ministère a mis au point le Réseau d'évaluation des risques phytosanitaires et zoosanitaires (RERPZ). Le processus d'évaluation des risques permet au Ministère de répondre aux questions suivantes :

• En quoi consiste la menace?
• Quelle est la probabilité d'entrée, de transmission et de propagation?
• Quelles sont les répercussions biologiques, économiques et environnementales?

9.29 Le Ministère a affecté des ressources à la réalisation, par le Réseau d'évaluation des risques phytosanitaires et zoosanitaires (RERPZ), des évaluations scientifiques des risques posés par un certain nombre de produits, de maladies ou de parasites. Il a effectué plus de 50 évaluations de risques zoosanitaires associés à une vaste gamme de produits provenant de plusieurs pays, notamment des produits exotiques comme des embryons et des oeufs d'autruche, de même que des produits plus courants comme des bovins et des porcins. Il a complété près de 300 évaluations de risques phytosanitaires posés par des produits comme l'écorce (sur les billes importées), les pommes de terre et les pommes, et par des parasites comme le puceron lanigère de la pruche (parasite de la pruche) et le nématode à kystes du maïs (maladie du maïs). Le Ministère a maintenant mis au point une approche commune et uniforme pour la mise en application du processus d'évaluation des risques.

L'information est essentielle à l'évaluation scientifique des risques et à la gestion des risques

9.31 Nous avons constaté que les évaluations scientifiques des risques effectuées par le Ministère constituent une source précieuse d'information scientifique sur les menaces associées à des maladies ou à des parasites particuliers. Cependant, l'évaluation des répercussions économiques de la menace pouvait, dans onze des cas examinés, être renforcée, ce qui aurait eu pour effet d'améliorer la valeur globale de l'évaluation. Plus précisément, nous n'y trouvions que peu de renseignements sur les parties qui tireraient profit de la situation et sur celles qui seraient à risque, sur le volume et la valeur du produit à risque et sur les autres produits qui pourraient potentiellement être à risque, ainsi que sur la nature et la valeur des restrictions commerciales possibles. Les sources d'information économique ne sont pas très élaborées, ce qui complique l'évaluation des répercussions économiques d'une menace.

9.32 Les évaluations des risques associés à des produits précis reposent sur l'information concernant le pays qui souhaite exporter au Canada, de même que sur des maladies ou des parasites particuliers. L'information sur les maladies et les parasites nouveaux, ainsi que sur les pratiques de lutte appliquées par le pays exportateur contre les maladies et les parasites est particulièrement importante. Par conséquent, nous nous attendions que le Ministère intègre l'information scientifique et économique sur les menaces actuelles et nouvelles, ainsi que sur les pratiques de lutte contre les maladies et les parasites du pays exportateur dans le processus d'évaluation des risques et dans la gestion des risques. Le Ministère continue d'établir des contacts internationaux précieux et de trouver de nouvelles sources d'information. Ces sources sont particulièrement inestimables pour nous renseigner sur les menaces actuelles et nouvelles à l'échelle du globe, ainsi que sur les pratiques de lutte d'autres pays contre les maladies et les parasites. Cependant, ces renseignements proviennent d'un certain nombre de sources, une partie d'entre eux étant recueillie de façon non officielle, et sont également intégrés de façon informelle à l'évaluation des risques. La situation est plus complexe dans le cas de la protection des végétaux puisque les foyers d'infestation ne sont pas déclarés de façon aussi rigoureuse à l'échelle internationale que pour les foyers de maladies animales. Étant un chef de file international en évaluation des risques, le Ministère a un rôle important à jouer pour faciliter la mise au point de systèmes d'avertissement rapide et l'élaboration d'exigences pour la déclaration obligatoire des infestations par tous les pays membres des organisations internationales de protection des végétaux.

9.33 La pièce 9.4 montre qu'une nouvelle menace n'a pas été décelée plus tôt, retardant du même coup la réaction du Ministère, à cause de l'absence de déclaration obligatoire des infestations à l'échelle internationale. Comme on le constate à la pièce 9.5 , le Ministère s'est exposé au risque d'introduction d'un parasite exotique associé à un produit importé dont on s'est mal occupé et qui, par conséquent, comportait un risque plus élevé de transporter des parasites. ( voir la photographie )

9.34 Le Ministère devrait :

• évaluer plus en profondeur les répercussions économiques des menaces;
• faciliter la mise au point de systèmes d'avertissement rapide et l'élaboration d'exigences pour la déclaration obligatoire des foyers d'infestation par tous les pays membres des organisations internationales de protection des végétaux;
• être plus rigoureux dans l'utilisation de l'information recueillie sur les pratiques de lutte contre les maladies et les parasites en cours dans d'autres pays.

Le Ministère surveille déjà la situation sanitaire et phytosanitaire à l'étranger et il réunit de l'information à ce sujet : comme mesure complémentaire, il entend continuer à préconiser l'adoption officielle d'approches internationales plus transparentes et mieux concertées dans ce domaine.

Plusieurs projets ont déjà été lancés pour répondre à ces préoccupations. En voici des exemples :

• mise au point d'un outil pour évaluer la compétence des infrastructures réglementaires et sanitaires des autres pays;
• conclusion d'un accord de principe avec plusieurs partenaires commerciaux importants pour mettre en commun l'évaluation des risques, les rapports d'inspection et les résultats des vérifications;
• création d'une équipe de commerce extérieur, par grande région, afin d'établir des liens avec les autorités réglementaires étrangères et d'assurer un maillage plus étroit avec le personnel chargé du commerce - et notamment du commerce agricole - dans les ambassades canadiennes à l'étranger;
• création d'un poste pour fournir une évaluation des retombées économiques dans le cadre du processus de gestion des risques.

Les évaluations scientifiques des risques ont surtout porté sur des activités liées au commerce d'importation

9.36 Jusqu'à maintenant, le Ministère a surtout effectué des évaluations à la demande expresse d'importateurs, ce qui dénote l'accent qu'il met sur les activités liées au commerce de façon à protéger le statut sanitaire du Canada et l'urgence associée aux demandes des importateurs. Les évaluations effectuées à la demande des importateurs ont été envisagées dans la modification de la conception et de la mise en oeuvre du Programme. La plupart des parasites réglementés ont fait l'objet d'évaluations scientifiques des risques, mais aucune évaluation des risques associés aux maladies, aux mauvaises herbes ou aux substances toxiques réglementées n'a été effectuée. La tuberculose, la brucellose et la rage, auxquelles sont consacrés 90 p. 100 des ressources en santé animale affectées aux activités menées au pays (22,4 millions de dollars), n'ont pas fait l'objet d'évaluations scientifiques des risques. À moins d'accorder moins d'importance aux menaces sanitaires posées par les importations, on ne prévoit pas pour bientôt d'évaluation des risques associés aux maladies qui sévissent au Canada, ni aux maladies, mauvaises herbes et substances toxiques réglementées.

9.37 Même si les évaluations des risques que posent les maladies réglementées sont rarement aussi urgentes que celles des risques sanitaires liés au commerce, le mandat du Ministère établit qu'il doit être en mesure de démontrer comment il a pu contrer les menaces tout en conciliant ses responsabilités en matière de protection sanitaire du pays et ses obligations commerciales. Comme la demande de services visant à faciliter le commerce international va en augmentant, il devient tout aussi important de disposer d'un moyen d'assurer un équilibre approprié entre la protection de la santé au pays et les obligations commerciales.

9.38 Présentement, les maladies, les parasites et les mauvaises herbes sont réglementés, alors que les substances toxiques ne le sont pas. Le Ministère estime avoir un rôle proactif à jouer dans la prévention des maladies et des parasites, et un rôle d'intervention en cas de contamination par des substances toxiques. Il n'encourage pas activement les mesures préventives et n'intervient uniquement que si on l'informe que des animaux ont été exposés à des matières toxiques ou qu'ils ont été contaminés. Par conséquent, il n'y a pas eu de réglementation des seuils de tolérance et des normes en rapport avec des substances toxiques qui pourraient nuire aux animaux ou qui pourraient être transmises des animaux aux êtres humains. Le Ministère interprète différemment ses responsabilités qui sont énoncées dans la Loi sur la santé des animaux concernant les maladies d'une part et les substances toxiques d'autre part.

9.39 Le Ministère devrait :

• effectuer des évaluations scientifiques des risques posés par l'ensemble des maladies, des parasites aussi bien que par d'autres maladies, parasites, mauvaises herbes et substances toxiques d'importance;
• faire en sorte d'assumer ses responsabilités législatives dans la priorité qu'il accorde aux substances toxiques qui pourraient nuire aux animaux ou qui pourraient être transmises des animaux aux êtres humains.

La création d'un organisme unique d'inspection des aliments favorisera une intégration plus poussée des normes en ce qui touche les menaces à la santé de l'homme et de l'animal. Le Ministère procédera à une évaluation des risques afin de dresser la liste des substances toxiques connues et de les classer par ordre de priorité.

Les priorités pour l'ensemble du Programme et la répartition des ressources ne sont pas fondées sur l'évaluation scientifique des risques

9.41 Pour donner un ordre de priorité aux ennemis des végétaux, le Ministère a mis au point une approche fondée sur des questions d'importance biologique, que l'on retrouve dans le Réseau d'évaluation des risques phytosanitaires et zoosanitaires (RERPZ). Il n'a pas mis au point une approche semblable pour donner un ordre de priorité aux maladies animales. Cette démarche qui consiste à classer par priorité les ennemis des végétaux pourrait servir à classer les risques par catégorie, élevée, moyenne, faible pour toutes les menaces sanitaires intérieures d'importance économique, de même que pour les maladies et parasites réglementés. Une telle catégorisation permettrait au Ministère de concentrer à l'avenir ses efforts d'évaluation scientifique des risques sur les secteurs à risques les plus élevés et d'en incorporer les résultats à l'établissement des priorités et à la répartition des ressources pour l'ensemble du Programme. En outre, il pourrait réévaluer le niveau de participation fédérale à la gestion des menaces à moyen et à faible risque. Le gouvernement pourrait en effet réduire, voire cesser, sa participation dans le cas des menaces à faible risque ou en l'absence de risque.

9.42 Les pressions devenant de plus en plus fortes pour réduire les ressources, il devient important de fonder les priorités sur les risques. Il faut pourtant reconnaître que l'évaluation scientifique des risques est une activité complexe qui demande beaucoup de temps. Lorsqu'elle sert à établir les priorités et à répartir les ressources pour l'ensemble du Programme, il faut aussi tenir compte de la complexité de la prise de décisions en fonction des risques qui touchent diverses activités du Programme (santé des animaux et protection des végétaux), chacun traitant de produits différents et posant également différents degrés de risque pour la santé ou le commerce international.

9.43 Depuis notre dernière vérification de ce programme en 1988, la responsabilité de la gestion quotidienne des risques a été déléguée aux régions. Celles-ci sont désormais en mesure d'adapter leurs opérations aux besoins et aux circonstances qui leur sont propres. Cependant, comme la responsabilité de la mise en oeuvre du Programme devient de plus en plus décentralisée, le concept d'un programme national peut être menacé. La prise de décisions quant aux ressources à affecter aux régions est compliquée par la nécessité de justifier la répartition des ressources entre la santé des animaux, la protection des végétaux et les autres secteurs d'activité de la Direction générale (par exemple, la salubrité des viandes).

9.44 Les services de la protection des végétaux ont commencé à planifier l'exercice 1996-1997 en suivant une démarche axée sur les régions et qui comporte l'examen des risques fondé sur les connaissances et l'expérience cumulatives à la fois des gestionnaires nationaux et régionaux de la protection des végétaux. Même si la détermination des risques n'a pas été aussi rigoureuse que le seraient les évaluations officielles des risques, la démarche était une tentative raisonnable de tenir compte des risques dans l'attribution des ressources.

9.45 Dans le cadre des activités de la santé des animaux, on a tenté de classer par priorité les composantes et activités diverses liées à la santé des animaux en faisant appel à l'expérience pratique du personnel. Cette démarche n'a pas nui considérablement à l'affectation des ressources, quoique les inspections des importations de produits et de sous-produits animaux à faible risque pourraient être réduites ou éliminées. Sans l'assurance fournie par l'évaluation des risques, la démarche actuelle pourrait se solder par l'affectation de ressources à des secteurs qui ne posent pas les risques les plus élevés.

9.46 En 1985, le Canada s'est déclaré pour ainsi dire exempt de brucellose. Par la suite, il a réduit le nombre d'épreuves en se fondant surtout sur la faible incidence démontrée de cette maladie. Un seul cas de brucellose a été confirmé au Canada en 1988-1989, et l'incidence a été nulle en 1994-1995; le nombre d'épreuves de dépistage effectuées et d'employés assignés à cette tâche a également été réduit au cours de la même période ( voir la pièce 9.6 ). Le Ministère a récemment mis sur pied un centre d'expertise sur la brucellose. Cependant, le nombre d'épreuves de dépistage et les ressources affectées à cette tâche n'ont pas été fixés en fonction des résultats d'une évaluation scientifique des risques. Les épreuves de dépistage sont effectuées à un niveau accepté par les partenaires commerciaux, mais ils pourraient dépasser les niveaux appropriés, relativement aux autres risques liés au Programme.

9.47 Le Ministère devrait utiliser de manière plus efficace les évaluations scientifiques des risques, de concert avec d'autres considérations, lorsqu'il détermine les priorités pour l'ensemble du Programme ainsi que la répartition des ressources à des secteurs de programme où les risques sont les plus élevés.

Réponse du Ministère : Outre les évaluations scientifiques des risques, les pratiques du Ministère au chapitre de la définition des priorités et de l'affectation des ressources doivent prendre en compte d'autres facteurs importants comme nos obligations découlant des accords commerciaux multilatéraux, les concepts de gestion et de communication du risque, la confiance du consommateur, les valeurs de la société, les intérêts de l'industrie, les réalités politiques, la rareté des ressources et la crédibilité et l'intégrité du Canada sur la scène internationale. Le Ministère étudiera les possibilités d'utiliser les évaluations du risque plus efficacement dans la définition des priorités et la répartition des ressources de l'ensemble du Programme.

Il n'y a pas suffisamment d'information fiable pour surveiller la mise en oeuvre du Programme par rapport aux plans

9.49 En 1995-1996, le Ministère a lancé la première phase d'un nouveau système d'information, le Système de gestion des ressources. Celui-ci renferme des renseignements qui retracent le nombre d'inspections réalisées et les ressources utilisées en se fondant sur des normes de temps, mais il n'indique pas la quantité de produits inspectés ni la quantité non inspectée. Le nouveau système est en soi une amélioration en ce qu'il prévoit des normes de temps uniformes pour les activités et rend possibles les comparaisons entre les régions. Le Ministère a indiqué qu'il prévoyait également se servir du nouveau système pour déterminer où les pratiques d'inspection étaient efficientes et, de là, améliorer les opérations ailleurs. Cependant, il y a un risque qu'on ne puisse relever les écarts entre ce qui est à inspecter et ce qui l'est réellement. Comme le Système de gestion des ressources n'indique pas le total des envois de produits, il est impossible de déterminer si l'on a inspecté 50 ou 10 p. 100 d'un produit donné. Bien que cette information puisse être obtenue par des moyens moins officiels dans les régions, elle n'est ni régulièrement mise à la disposition des gestionnaires de programme à l'Administration centrale, ni surveillée par eux.

9.50 L'ancien système et le nouveau montrent des écarts considérables entre le nombre prévu et le nombre réel d'inspections, peu importe la région. On nous a expliqué que ces différences découlaient des fluctuations imprévues du volume des produits inspectés. Les régions doivent avoir la latitude nécessaire pour inspecter des volumes inattendus d'envois. Cependant, toute intensification des inspections d'un produit donné se ferait aux dépens du niveau d'inspection prévu pour un autre produit. Nous avons constaté que ni l'étendue de ces changements durant l'année par région, ni le total des produits présentés à l'inspection ne constituent une information actuellement saisie ou résumée, même si elle serait utile à la planification des prochains exercices.

9.51 Dans un récent rapport d'évaluation du Ministère sur la protection des végétaux, on a mentionné le fait que certaines inspections hautement prioritaires n'avaient pas été effectuées. Tel qu'il est actuellement conçu, le Système de gestion des ressources n'indiquera pas les secteurs où les inspections n'ont pas été faites, mais auraient dû l'être. En comparant les données sur les inspections réelles avec les objectifs, les gestionnaires pourraient rectifier le tir plus tôt en ce qui a trait à la mise en oeuvre du Programme.

9.52 Le nouveau système ne donne pas non plus les résultats des inspections. Or, cela serait utile à l'établissement des coûts. De plus, le nombre de « problèmes » cernés pendant les inspections fournirait une information valable sur l'incidence réelle des maladies ou des parasites dans chaque région. Cette information est critique pour la répartition des ressources. En connaissant l'évolution de l'incidence des maladies ou des parasites, on pourrait mieux planifier pour les années à venir et ainsi mieux répartir les ressources entre les régions.

9.53 Des améliorations du Système de gestion des ressources sont prévues pour 1996-1997, mais elles ne régleront pas l'absence d'information sur les inspections réalisées. Le système fait le suivi des activités exécutées et fournit ainsi des données pour la facturation des services offerts par le Ministère. Toutefois, son utilité comme outil de gestion est limitée par l'absence d'information sur le rendement et de rapports sur les écarts.

9.54 Le Ministère devrait s'assurer qu'il dispose d'une information de gestion fiable qui lui permette de comparer la mise en oeuvre prévue et réelle du Programme et d'expliquer comment on remédiera aux écarts par rapport au plan initial.

Réponse du Ministère : L'une des grandes initiatives de la Direction générale de la production et de l'inspection des aliments en 1994 a été la mise au point d'un système informatique perfectionné permettant de suivre le travail des inspecteurs.

La première phase du Système de gestion des ressources (SGR) s'est terminée l'an dernier. Le Ministère a déjà fait, de la responsabilisation accrue, l'une de ses priorités lors d'un examen interne antérieur. Les améliorations prévues du SGR, pour l'exercice 1996-1997, lui permettront d'établir les normes nationales en fonction des priorités d'inspection qui guident l'affectation des ressources pour la mise en oeuvre du Programme. L'utilisation réelle de ces dernières sera mesurée en regard du plan original, ce qui aidera la direction à analyser la situation et à prendre des décisions sur la réaffectation des ressources, les priorités du Programme, etc.

Les possibilités d'améliorer l'efficacité nécessitent un examen plus approfondi

• Dans quelle mesure les inspecteurs, à un point d'entrée donné, réussissent-ils à prévenir l'introduction des maladies et des parasites?
• Le taux de conformité a-t-il progressé depuis l'entrée en vigueur de la réglementation modifiée?
• Les envois qui arrivent actuellement d'un pays en particulier contiennent-ils moins de parasites qu'il y a un an ou deux?

9.57 D'autres indicateurs de rendement qui sont pertinents pour le Canada sont actuellement mis à l'essai par l'un de nos principaux partenaires commerciaux. Ils constitueraient une tentative de mesurer la menace d'introduction de maladies ou de parasites au Canada et le succès du Programme, relativement aux mesures d'interception. Certains de ces indicateurs comprennent notamment les suivants :

• Le taux de menace associé au parasite - estimation du pourcentage d'unités (voitures, passagers, etc.) qui approchent d'un point d'entrée alors qu'elles sont infectées par des maladies ou infestées par des parasites susceptibles de nuire aux secteurs agricoles et forestiers du Canada;
• L'écart d'interception - différence entre le nombre estimatif de maladies ou de parasites ou les deux qui approchent d'un point d'entrée, moins le nombre réellement intercepté;
• Le ratio de l'efficacité du ciblage - détermination de la mesure dans laquelle les inspections fondées sur le risque au point d'entrée sont plus efficaces que celles qui sont faites au hasard.

9.59 Le Ministère s'est efforcé d'améliorer son efficacité et son efficience dans plusieurs domaines. Par exemple, il a lancé le Projet d'amélioration des opérations en matière d'importations, en 1993, dans le but d'accroître la conformité des importations et d'offrir de meilleurs services pour les envois en provenance des États-Unis. Il visait ainsi principalement à améliorer la coordination entre ses propres inspecteurs et ceux des Douanes. Le Projet vise également à accélérer la vérification des documents qui accompagnent les produits à faible risque pour les importateurs qui utilisent fréquemment le service. Il devrait accroître l'efficacité de ces opérations tout en en réduisant légèrement les coûts grâce à une diminution des heures supplémentaires. Bien que le projet ne soit pas encore entièrement mis en place, il peut éventuellement permettre d'améliorer la surveillance du Programme en fournissant une meilleure information sur le nombre d'envois inspectés et non inspectés.

9.60 Un second exemple des efforts déployés par le Ministère pour améliorer son efficacité est le recours à des « inspections-éclairs ». À divers moments, au cours des trois dernières années, le Ministère a lancé des « inspections-éclairs » aux points d'entrée des importations. Une « inspection-éclair » est une mesure inattendue qui consiste en une inspection complète de tous les envois agricoles ou de ceux d'un produit en particulier. Ces « inspections-éclairs » se poursuivant, il s'avère que le taux de conformité aux règlements sur les importations a augmenté. Cette amélioration a été attribuée en grande partie à un plus grand respect des exigences concernant les documents. En 1994-1995, la responsabilité des inspections-éclairs a été confiée aux régions, avec pour résultat que leur priorité risque de différer d'une région à l'autre. Comme les inspections-éclairs sont des mesures avant tout dissuasives, l'Administration centrale doit veiller à ce qu'un nombre approprié de ce type d'inspections soit mené dans toutes les régions. Les inspections-éclairs pourraient également servir à valider le choix des indicateurs de rendement et l'efficacité des inspections visées.

9.61 Bien que l'on ait obtenu des gains d'efficience pour la mise en oeuvre du Programme, la possibilité d'en réaliser d'autres peut passer inaperçue en raison de l'absence d'indicateurs de rendement. Par exemple, l'inspection à la frontière est un volet où des changements potentiels pourraient accroître cette efficience. (Voir la pièce 9.7 pour plus de détails).

9.62 En outre, en s'interrogeant sur la bonne mise en oeuvre du Programme, il est possible d'en accroître l'efficacité sans majorer les coûts. L'inspection aux aéroports se prête à des modifications susceptibles d'accroître l'efficacité sans coûts supplémentaires, comme le montre la pièce 9.8 .

9.63 Le Ministère devrait examiner davantage ses activités d'inspection et ses autres activités dans le but de relever et de réaliser des gains d'efficience supplémentaires pour la mise en oeuvre du Programme. Pour ce faire, il devrait mettre au point et utiliser des indicateurs de rendement qui l'aideront à accroître l'efficience et l'efficacité de la mise en oeuvre du Programme.

Réponse du Ministère : Le Ministère est résolu à découvrir de nouveaux moyens innovateurs d'atteindre les objectifs du Programme. Il continuera de tabler sur les améliorations qui ont été apportées à l'efficience du Programme par suite de l'adoption de son approche à trois volets d'évitement, de réduction et de recouvrement des coûts des services et dans la foulée de ses examens internes et de l'Examen de la réglementation de 1991.

Les gestionnaires du Programme veilleront à ce que l'on examine les politiques et procédures afin de trouver les modes de prestation les plus efficients, propres à préserver l'intégrité du Programme sans exposer le Ministère à des poursuites. Les divisions de programmes sont également résolues à participer à la définition de meilleurs indicateurs de rendement et outils de mesure, ainsi qu'à l'élaboration du plan de travail du Ministère. Les communications avec les autres organismes de réglementation au Canada et à l'étranger nous donnent accès à des modèles qui pourraient être adoptés ici.

La capacité de réagir promptement aux menaces imprévues est incertaine

9.65 Par le passé, le Ministère a réagi rapidement à un certain nombre de menaces, notamment à la spongieuse asiatique, à l'encéphalopathie spongiforme bovine (maladie de la vache folle - voir la pièce 9.9 ), à la mouche du bleuet et à la stomatite vésiculeuse, en prenant des mesures pour combattre ou enrayer la maladie ou le parasite, avant qu'il ne se propage. Les interventions d'urgence qui ont été prises dans ces cas n'étaient pas fondées sur les manuels préparés à cet effet, mais ont plutôt été gérées par l'entremise de comités créés pour traiter chaque menace. Des examens internes des mesures d'intervention d'urgence ont été menés une fois la menace contrée, pour que le Ministère puisse mettre à profit les leçons tirées de cette expérience.

9.66 Pour améliorer sa capacité de réagir promptement, le Ministère a préparé des manuels d'intervention d'urgence en cas d'introduction de maladies animales et de phytoparasites exotiques. Ces manuels précisent la responsabilité en cas d'urgence et quels devraient être les modes d'intervention. Quand les manuels ont été rédigés, des séances de formation ont eu lieu partout au pays afin de montrer au personnel comment les utiliser. Malgré ces efforts, nous avons constaté que ces manuels n'ont servi que dans un seul des cas d'incursion de maladies et de parasites que le Ministère a dû combattre. Malgré la tenue de plusieurs simulations conjointes auxquelles ont participé l'Administration centrale et une ou deux régions, des simulations pancanadiennes faisant appel à toutes les régions en même temps n'ont pas eu lieu pour assurer des moyens uniformes de réagir promptement dans tout le pays. Il est laissé à chaque région le soin de déterminer les besoins de simulation. Il s'ensuit que ce ne sont pas toutes les régions qui procèdent régulièrement à de tels exercices. Tout comme l'examen des interventions d'urgence, les simulations révéleraient au Ministère les points à améliorer et l'aideraient à réagir rapidement en cas d'urgence réelle. Nous avons également constaté que les manuels n'étaient pas à jour et qu'ils ne reflétaient pas les leçons apprises lors d'interventions d'urgence réelles ou de simulations. Le Ministère s'affaire actuellement à mettre à jour les manuels et à les rendre plus conviviaux. Le Ministère est en voie de préparer des documents au sujet d'un certain nombre de maladies animales exotiques afin de faciliter la compréhension de ces procédés de la part de l'industrie, s'il survenait une incursion.

9.67 Le Ministère devrait procéder régulièrement à des simulations et mettre constamment à jour ses manuels pour améliorer la capacité de réagir promptement en cas d'incursion d'une maladie ou d'un parasite dangereux.

Réponse du Ministère : Le Ministère se réjouit de ce que le vérificateur général ait reconnu sa rapidité d'intervention par le passé face à des menaces comme la spongieuse asiatique et l'encéphalopathie spongiforme bovine (maladie de la vache folle).

On continuera de procéder à des simulations de situation d'urgence dans les régions, et on a entrepris de revoir les projets de formation et les manuels techniques dans des domaines clés comme le nettoyage et la désinfection, ou encore l'aliénation ou la destruction des animaux. Une disposition a également été prise pour utiliser les situations d'urgence et les épizooties qui se déclarent à l'étranger comme occasions de formation pour des membres clés des équipes nationales et régionales d'intervention d'urgence. Un autre facteur critique de la préparation du Ministère aux situations d'urgence est sa capacité de déceler/diagnostiquer les menaces, de former le personnel à reconnaître les ravageurs et les maladies animales et à y réagir de façon appropriée, de prodiguer des conseils scientifiques et de mettre au point de meilleures technologies de détection. Les centres d'expertise d'Agriculture et Agroalimentaire Canada sur les ravageurs justiciables de quarantaine et les maladies animales exotiques remplissent ces fonctions.

Tenir le Parlement informé

• expliquent clairement les objectifs du Programme et les expriment de préférence en termes mesurables;
• démontrent si les « domaines d'activité » donnaient les résultats escomptés en utilisant des indicateurs de rendement clés et d'autres renseignements pertinents;
• associent les « domaines d'activité » et les activités à l'utilisation des ressources afin de répondre aux demandes de service.

Il faut mettre au point des indicateurs de surveillance du rendement

9.70 Le Ministère a formulé plus précisément comme suit cet objectif, en rapport avec le Programme de protection des végétaux et de santé des animaux :

• empêcher l'entrée au Canada des maladies exotiques, des insectes, des mauvaises herbes et de toute entité dangereuse d'origine végétale ou animale;
• enrayer ou éradiquer les maladies exotiques, les insectes, les mauvaises herbes et les autres entités dangereuses d'origine végétale ou animale, qui ont été introduits au Canada;
• prévenir, enrayer ou éliminer les maladies et les ennemis des animaux et des plantes d'origine intérieure qui constituent une menace pour les humains et pour l'économie;
• dispenser les services d'inspection et de certification requis pour l'exportation des produits agroalimentaires.

9.72 Le Programme de protection des végétaux et de santé des animaux permet de contrer la propagation des maladies et des parasites des animaux et des plantes les plus importants sur le plan économique. Par conséquent, nous croyons que la plupart des contribuables auraient de la difficulté à déterminer quand une épidémie ou une infestation a dangereusement menacé la santé humaine ou a considérablement nui à nos marchés d'exportation. Pourtant, nous avons constaté que le Ministère n'utilisait qu'un seul indicateur de rendement à l'appui des résultats obtenus, soit le nombre de maladies ou de parasites exotiques qui se sont établis au Canada pendant l'année. La Partie III du Budget des dépenses de 1995-1996 indique qu'aucune maladie à déclaration obligatoire n'a été « introduite au Canada » au cours des trois derniers exercices financiers. De fait, au moins un parasite s'est « établi » au Canada pendant cette période ( voir la pièce 9.10 ).

9.73 Il y a deux limites importantes à l'utilisation de l'expression « établi au Canada » comme indicateur de rendement, et ces restrictions doivent être expliquées dans la Partie III. D'abord, « établi au Canada » n'a pas la même signification dans le domaine de la santé des animaux que dans celui de la protection des végétaux. Deuxièmement, la fiabilité de cet indicateur dépend du nombre d'enquêtes menées par le Ministère. Ces dernières années, seulement 14 enquêtes environ ont été menées, alors qu'il existe des centaines de parasites potentiels.

9.74 S'il était clairement expliqué, étayé et rapporté, cet indicateur permettrait de jeter plus de lumière sur la capacité du Ministère de prévenir l'entrée des maladies et parasites exotiques. Cependant, tel qu'il est utilisé actuellement, il est inexact et pourrait même induire en erreur.

9.75 La façon dont le Ministère intervient en cas d'épidémies ou d'infestations pourrait s'avérer pertinente pour le Parlement et elle est essentielle pour le secteur de l'industrie. Il est impossible de prévenir l'entrée occasionnelle de maladies ou de parasites exotiques, peu importe dans quelle mesure le Programme de protection des végétaux et de santé des animaux est bien conçu et bien géré. Les conventions internationales exigent que les pays informent immédiatement leurs partenaires commerciaux chaque fois qu'une maladie grave (qui apparaît sur ces conventions) est diagnostiquée. Cette obligation vise à protéger tous les partenaires commerciaux en assurant que chacun est prévenu à temps pour éviter des épidémies graves ou des infestations majeures. Par conséquent, la réponse tactique du Ministère en cas d'épidémie ou d'infestation est essentielle pour maintenir ou restaurer l'accès au marché. Selon des fonctionnaires du Ministère, grâce à ses interventions passées, le Ministère a apporté une contribution ou des résultats des plus significatifs à ce chapitre.

9.76 Un sommaire dans la Partie III du Budget des dépenses sur les résultats obtenus en relation avec les objectifs de prévention, de lutte, d'éradication et de services d'exportation donnerait au Parlement l'information nécessaire sur le rendement, qui n'y est pas incluse actuellement. Il pourrait s'agir d'une compilation de données quantitatives, telles que le nombre d'enquêtes menées et le nombre d'épidémies ou d'infestations combattues ou enrayées, ainsi que de données qualitatives, comme la nature, l'importance et l'état actuel de ces épidémies ou infestations. Les données qualitatives, telles que décrites à la pièce 9.11 , pourraient être fournies seulement pour les épidémies ou infestations d'importance, alors que l'information complète sur l'ensemble de celles-ci, semblable à l'information déjà fournie aux partenaires commerciaux, pourrait être mise à la disposition des parlementaires dans d'autres documents.

9.77 Il est nécessaire que le Ministère dispose également d'information sommaire sur les volumes, les coûts et les besoins en ressources pour les activités et sous-activités principales du Programme. Il fournit déjà une certaine information, mais il doit l'associer plus directement au volume de travail requis pour l'exécution de ces activités. Par exemple, par rapport à l'objectif des services d'exportation, il serait utile de divulguer (aux fins de comparaison annuelle) le nombre de certificats délivrés à l'exportation et la valeur des produits exportés, le nombre d'employés à temps plein et les coûts requis pour assurer la prestation des services, de même que le coût moyen par certificat délivré. D'autre information sommaire analogue pourrait également être fournie sur d'autres activités majeures. Cette information pourrait aussi être diffusée grâce à une modification ou en remplacement de l'information déjà disponible.

9.78 Le Ministère a amélioré l'information qu'il fournit au Parlement concernant le Programme, depuis notre vérification de 1988, et il continue de le faire. Dans la préface de sa Partie III du Budget des dépenses de 1995-1996, il indique que le Cadre du plan opérationnel « est en voie d'être complètement refondu ». Il se sert de ce cadre comme fondement à ses activités de planification, de budgétisation, de gestion des dépenses et de surveillance du rendement. Il y a là pour le Ministère une occasion d'intégrer nos recommandations aux efforts qu'il déploie déjà.

9.79 Le Ministère devrait donner aux parlementaires l'accès à une meilleure information sommaire :

• en mettant au point et en utilisant des indicateurs de rendement mesurables pour tous les aspects de ses objectifs (prévention, lutte, éradication et services d'exportation);
• en identifiant avec précision les maladies ou les parasites responsables des épidémies ou des infestations d'importance critique pour la santé humaine ou pour l'économie, qui ont déjà été déclarées, et en démontrant comment le Ministère a géré ou atténué ces menaces au Canada;
• en modifiant l'information sur l'utilisation des ressources pour que cette information soit plus directement associée aux exigences opérationnelles.

Nouvelles façons de faire des affaires

Recouvrement des coûts, évitement des coûts et réduction des coûts

9.81 Le Ministère a préparé son Plan d'agencement des activités en réponse à cette réduction des niveaux de financement. Comme il est expliqué dans sa Partie III du Budget des dépenses de 1995-1996, « le Ministère réaménage ses programmes pour les adapter aux forces du marché qui façonnent le secteur agroalimentaire canadien. Des négociations sont en cours avec divers groupes de partenaires afin de définir des formules qui permettront au Ministère de continuer d'offrir les services essentiels à la viabilité de l'industrie et, en même temps, de composer avec les restrictions financières du gouvernement ». Le réagencement planifié de la base de programme se fait selon trois grands principes :

• le recouvrement des coûts - le bénéficiaire du service assume une partie des coûts;
• l'évitement des coûts - quelqu'un d'autre que le Ministère fournit le service et paye pour ce service (par exemple, la privatisation);
• la réduction des coûts - les coûts de la prestation des services étant réduits grâce à des gains d'efficience, à l'élimination de procédures inutiles ou, dans certains cas, à la suppression du service.

• élaborerait une stratégie à long terme pour le recouvrement des coûts qui reposerait sur l'identification du bénéficiaire de chaque service fourni et sur un recouvrement des coûts proportionnel à la part des avantages « privés » qui en dériveraient;
• adopterait une approche consultative et souple dans ses rapports avec l'industrie.

L'industrie paie trop peu pour les services qui rapportent peu à la population

9.84 Les services « supplémentaires » ont été définis par le Ministère comme les services qui sont fournis en réponse à des demandes faites par l'industrie, aux exigences de pays étrangers, etc. Ces exemples englobent des activités comme la préparation ou l'approbation de certificats sanitaires pour l'exportation; la prestation de services d'inspection sur demande; les analyses de laboratoire faites à l'appui de services « supplémentaires », et ainsi de suite.

9.85 Le Ministère a aussi examiné ses activités d'un point de vue légèrement différent. Il a déclaré qu'il faudrait adopter le principe de la « facturation du service au bénéficiaire », chaque fois qu'il était possible de l'identifier. Selon un document de travail rédigé par le Ministère, il soutient que la participation des bénéficiaires au financement des programmes entraînera une demande plus réaliste des services. Les bénéficiaires détermineront quels programmes valent la peine d'être maintenus, compte tenu des forces du marché (c'est-à-dire, par comparaison des avantages et des coûts). Cela facilitera le passage de programmes de réglementation dirigés par l'État à des programmes de gestion de la qualité réalisés par l'industrie pour la lutte contre les maladies ou les parasites.

9.86 Le Ministère, ayant constaté que la majeure partie des activités réalisées par le Programme de protection des végétaux et de santé des animaux comportaient plusieurs bénéficiaires, juge que de tels programmes devraient fonctionner comme des partenariats, c'est-à-dire comme un genre d'affaires où les bénéficiaires seraient en mesure de participer à la conception, à l'élaboration et à la mise en oeuvre des programmes, aussi bien qu'à leur financement. Bien que cette approche puisse sembler très valable, elle peut rendre difficile l'identification du bénéficiaire qui devrait être appelé à payer ( voir la pièce 9.12 ).

9.87 Si l'idée de la facturation du service au bénéficiaire devait être adoptée, il en découlerait logiquement plusieurs principes :

• le Ministère donnerait la priorité au financement des activités qui vont dans le sens de l'« intérêt collectif national »;
• le Ministère encouragerait et faciliterait l'autonomie des bénéficiaires, là où il est question d'« intérêt privé »;
• le Ministère appliquerait équitablement et uniformément à tous le principe de la « facturation du service au bénéficiaire ».

9.89 Le Ministère était confronté à la tâche difficile de déterminer un pourcentage précis de coûts à recouvrer. Plutôt que d'essayer de conclure un accord sur la répartition précise entre l'intérêt privé et l'intérêt public, il a mis au point une approche différente. Pour les services qui comportent clairement les deux aspects, le Ministère a maintenu que, quelle que soit la proportion d'intérêt privé, elle serait au moins de 50 p. 100. Cette approche avait l'avantage d'éviter des polémiques à savoir si la proportion d'intérêt privé était, par exemple, de 60, de 70 ou de 95 p. 100. La solution d'un maximum de 50 p. 100 de recouvrement initial des coûts est attrayante, puisqu'elle a permis au Ministère de progresser rapidement dans l'établissement de son projet de recouvrement des coûts. Toutefois, elle risque de faire porter à la population une part exagérée des coûts des activités qui contribuent peu à l'intérêt public, en particulier si le pourcentage des coûts recouvrés ne fait pas l'objet d'une révision dans l'avenir.

9.90 Pour mettre en place un régime de recouvrement des coûts, le Ministère a dû déterminer les coûts de chacune de ses activités. Ce fut une tâche complexe, car ses systèmes financiers et de contrôle de gestion n'avaient pas été conçus pour en tenir compte. Par conséquent, il lui a fallu exercer son jugement pour estimer les coûts des services et s'adonner à de longues analyses pour déterminer les ressources consacrées à la prestation de chaque service.

9.91 Au crédit du Ministère, reconnaissons que des principes raisonnables d'établissement des coûts ont été définis et qu'on a attribué les coûts intégraux du Programme de protection des végétaux et de santé des animaux à ses deux domaines de travail et aux activités qui s'y rattachent. Les coûts intégraux ont ensuite été subdivisés en deux catégories : les coûts recouvrables et les coûts non recouvrables. Ces derniers comprennent des postes budgétaires comme les frais indirects du Ministère, l'équipement et les petits travaux de construction, les locaux et certains autres coûts. Finalement, les coûts recouvrables représentent environ 80 p. 100 des coûts totaux.

9.92 En ce qui concerne les activités dont les coûts sont recouvrés, le pourcentage de recouvrement actuel varie entre 30 et 50 p. 100 des « coûts recouvrables ». Nous croyons que, pour assurer l'équité, une part plus grande du fardeau des coûts devrait être portée par l'industrie, là où l'intérêt public est minimal.

9.93 Le taux de recouvrement pour l'ensemble des coûts recouvrables serait bien inférieur à ce que laissent entendre les taux actuels. La pièce 9.14 montre que, même si toutes les économies qui doivent être réalisées par l'évitement des coûts et la réduction des coûts sont « recouvrables », le taux global de recouvrement des coûts sera très faible : 20 p. 100 des coûts recouvrables. Le taux global sera influencé par les futures révisions des pourcentages de recouvrement, par les progrès accomplis dans la réduction des coûts et l'évitement des coûts, et par d'éventuelles modifications législatives pour faciliter le recouvrement des frais.

9.94 Nous avons constaté que, en réponse aux préoccupations de l'industrie, le Ministère a fait, des consultations qu'il a eues avec celle-ci, un élément important de son Plan d'agencement des activités. Ce plan global a été organisé en trois cycles, l'instauration du premier cycle débutant en avril 1995. Pour chaque cycle, le Ministère a préparé une trousse d'information initiale sur ses propositions, puis en a discuté avec le secteur de l'industrie. Cela a été suivi de modifications fondées sur les commentaires formulés par ce dernier et sur les discussions de suivi que le Ministère a eues avec lui pour lui expliquer comment ses préoccupations avaient été prises en considération.

9.95 Un exemple de la souplesse du Ministère a été sa réponse aux préoccupations de l'industrie au sujet des répercussions de la facturation des services aux utilisateurs sur sa position concurrentielle. Étant donné qu'une partie importante de notre commerce se fait avec les États-Unis, l'industrie a réclamé que les frais facturés au Canada pour des activités d'exportation restent alignés sur ceux qui étaient facturés aux États-Unis pour des services semblables. Même si le Ministère souhaitait que les forces du marché déterminent les services à fournir, il ne voulait pas chasser l'industrie des marchés en imposant des frais élevés. Le Ministère a indiqué qu'il est au courant de la nécessité de minimiser les répercussions négatives sur la compétitivité de l'industrie et sur l'accès aux marchés internationaux. Cela l'a amené à établir le pourcentage de recouvrement des coûts pour les services à l'exportation entre 25 et 30 p. 100 des coûts « recouvrables ».

9.96 Le principe du recouvrement des coûts pour des services fournis autrefois sans frais est en voie d'être implanté, et cela sur une période de trois ans pour couvrir éventuellement tout le spectre des activités de programme. À notre avis, le Ministère doit aller encore plus loin et dresser un plan à long terme pour que l'industrie paie une part des coûts proportionnelle au degré d'avantages qu'elle retire de ces services.

9.97 Le Ministère devrait déterminer le niveau d'intérêt privé associé à chaque service fourni et élaborer une stratégie qui assurerait le recouvrement d'un montant approprié de recettes correspondant à la fraction des avantages que le secteur privé en retire.

Réponse du Ministère : Le Ministère souscrit à cette recommandation et élaborera un ensemble de critères pour guider l'évaluation du niveau d'intérêt privé associé à chaque domaine fonctionnel, dans chaque secteur de production. Les estimations obtenues feront l'objet de discussions avec les clients au cours de la troisième série de consultations sur le recouvrement des coûts, prévue pour 1997-1998. Les progrès du Ministère à ce chapitre seront fonction des politiques de recouvrement des coûts des pays étrangers et, par conséquent, de la capacité de nos divers secteurs de soutenir la concurrence sur les marchés mondiaux.

Les possibilités d'éviter des coûts et de recouvrer des coûts introduisent de nouveaux risques

9.99 Par conséquent, nous nous attendions que le Ministère :

• réexamine en profondeur tous ses services actuels pour veiller à ce qu'ils soient fournis aussi efficacement que possible;
• veille à ce que tout changement apporté dans la mise en oeuvre du Programme à la suite de l'application de mesures d'évitement des coûts ou de réduction des coûts ne compromette pas les objectifs visés par le Programme de protection des végétaux et de santé des animaux qui consiste à protéger la santé et à faciliter le commerce.

9.101 En ce qui concerne la protection des végétaux, un exemple de réduction des coûts a été l'introduction de permis d'importation pluriannuels pour certaines plantes et certains produits végétaux. Ainsi, le nombre de permis d'importation délivrés par la Protection des végétaux en 1994-1995 est tombé aux environs de 6 000, alors qu'il était de 18 000 en 1992-1993. Un exemple d'évitement des coûts est le projet du Ministère d'utiliser l'accréditation par l'industrie pour l'exportation de plantes de serre. Cela éliminera la nécessité de délivrer chaque année environ 10 000 certificats sanitaires pour l'exportation.

9.102 L'évitement des coûts par le recours à l'accréditation n'est pas nouveau pour le Ministère. L'inspection et la mise à l'épreuve d'animaux destinés à l'exportation (surtout vers les États-Unis, mais aussi vers le Mexique) sont pratiquées depuis nombre d'années par des vétérinaires du secteur privé qui ont été « accrédités » par le Ministère. Ces vétérinaires accrédités sont également chargés de remplir les certificats sanitaires d'exportation connexes, qui seront ensuite « approuvés » par le Ministère avant l'exportation. L'accréditation a aussi été utilisée avec succès dans d'autres domaines, comme l'inspection du foin destiné à être exporté au Japon.

9.103 Le recours à l'accréditation comme mesure d'évitement des coûts est un outil sur lequel le Ministère insiste. Selon lui, plusieurs autres services qu'il fournit actuellement pourraient être exécutés par des parties « accréditées ». Par exemple, il est en voie de mettre au point des modèles d'accréditation pour les produits végétaux de pépinières à faible risque, pour presque toutes les activités ministérielles concernant les semences, pour certaines exigences en matière d'analyses de laboratoire et pour d'autres activités. Une équipe spéciale a été mise sur pied pour normaliser l'utilisation de ces modèles à la Direction générale par l'application des séries ISO 9000 de normes de qualité reconnues internationalement. On prévoit que tous les projets d'accréditation que nous avons décrits seront introduits durant l'exercice 1996-1997.

9.104 L'accréditation reflète le changement d'approche adopté pour la mise en oeuvre du Programme de protection des végétaux et de santé des animaux. Dans le passé, l'inspection et la mise en application de la réglementation étaient réalisées par des inspecteurs fédéraux. L'accréditation devenant de plus en plus fréquente, l'accent sera mis désormais sur la surveillance et la vérification du respect de la réglementation. Pour bien gérer les risques associés à cette transition, le Ministère devra veiller à ce que soient clairement énoncées ses attentes face aux parties accréditées et à ce que soient mis en place de solides systèmes de surveillance et de compte rendu des rendements. Ce secteur comporte des faiblesses, fait confirmé par la vérification pratiquée récemment à l'interne des programmes actuels d'accréditation aussi bien pour la santé des animaux que pour la protection des végétaux. Une vérification de l'accréditation des vétérinaires, entre autres, a fait ressortir certaines faiblesses bien précises au niveau de la surveillance et du contrôle. C'est pourquoi un examen officiel du programme a été réalisé, à la suite de quoi le Ministère a annoncé la mise en oeuvre d'un programme modifié d'accréditation des vétérinaires en avril 1996.

9.105 Le Ministère vient de terminer un projet de « conception des diagnostics » à portée limitée, dont l'objectif était de définir une nouvelle vision, d'établir un plan stratégique et de concevoir un programme pour la réalisation des épreuves diagnostiques du Programme de protection des végétaux et de santé des animaux. Pour 1994-1995, les coûts « recouvrables » de ces activités ont été établis à 32,2 millions de dollars, dont environ 50 p. 100 sont censés être recouvrés auprès de l'industrie. Cet examen interne a permis d'entrevoir des économies de 50 000 $ par année et une réduction des ressources en personnel de dix équivalents temps plein, même si la réduction des coûts et l'évitement des coûts n'étaient pas le but premier de cet exercice. Cela montre la nécessité d'examiner en profondeur les opérations de laboratoire actuelles pour déterminer si d'autres économies sont possibles.

9.106 Le Ministère devrait :

• examiner tous les aspects importants de ses opérations pour cerner d'autres possibilités d'évitement des coûts ou de réduction des coûts;
• établir des systèmes et des pratiques appropriés pour surveiller et contrôler les activités qui sont réalisées par des parties « accréditées ».

Le Ministère reconnaît également que des mécanismes appropriés d'assurance de la qualité et de vérification de la conformité sont nécessaires pour tous les modes de mise en oeuvre du Programme si l'on veut maintenir l'intégrité de ce dernier. Nous nous orientons vers l'adoption des normes et des protocoles de l'Organisation internationale de normalisation (ISO), ainsi que celles, reconnues à l'échelle internationale, du Conseil canadien des normes (CCN). Des négociations sont présentement en cours avec le Conseil canadien des normes en ce qui concerne l'accréditation de laboratoires non fédéraux. Un processus transparent de consultation a été mis en place pour donner aux partenaires toute latitude de contester les politiques et procédures opérationnelles.

À propos de la vérification

Objectif

Plus précisément, nous avons vérifié :

• si une base solide était utilisée pour évaluer les dangers potentiels pour la santé des gens, des animaux et des plantes et les conséquences économiques de ces dangers;
• si les activités du Programme étaient conçues et réalisées de façon à tenir compte des risques les plus importants et à respecter le mandat et les objectifs du Ministère dans ce domaine;
• si le Parlement pouvait obtenir facilement et obtenait réellement l'information démontrant la réalisation des objectifs du Programme et l'obtention de résultats.

Étendue

De plus, nous avons examiné les changements et autres grandes initiatives qui sont survenus depuis la dernière vérification que nous avons réalisée dans ce domaine en 1988.

D'autres aspects de la filière de la production des aliments ( voir la pièce 9.2 ) ont été exclus du champ premier de cette vérification. Par exemple, nous n'avons pas examiné l'Inspection des aliments (domaine dont nous avons fait état en 1994), les Médicaments vétérinaires et les Pesticides (deux domaines réglementés par Santé Canada).

Équipe de vérification

Pour plus d'information, veuillez communiquer avec le vérificateur responsable, M. Douglas Timmins.