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1996 septembre — Rapport du vérificateur général du Canada

Vérificateur général adjoint : Robert L. Lalonde
Vérificateurs responsables : Richard Flageole et Jacques Goyer

Points saillants

15.1 Le gouvernement fédéral a publié en mars 1996 le document intitulé Les sciences et la technologie à l'aube du XXIe siècle - La stratégie fédérale . La Stratégie était accompagnée de plans d'action ministériels et du Cadre de gestion des ressources humaines de la communauté scientifique et technologique fédérale . Ces initiatives, qui visent à répondre à certaines préoccupations générales soulevées dans notre rapport de 1994, constituent des étapes importantes dans la bonne voie.

15.2 Nous avons constaté que les ministères et organismes à vocation scientifique progressent bien pour ce qui est de cibler leurs activités scientifiques et technologiques et de fixer leurs priorités. Bien que des priorités à l'échelle de l'administration fédérale n'aient pas été énoncées, un mécanisme a été établi pour faire des recommandations au Cabinet à cet égard. De plus, la Stratégie donne une direction aux ministères et organismes sous la forme de principes de travail et d'orientations qui devront sous-tendre un grand nombre d'aspects de leurs activités scientifiques et technologiques. Le défi sera de s'assurer que ces principes et ces orientations deviennent partie intégrante de la gestion quotidienne des activités des organisations à vocation scientifique.

15.3 La Stratégie reconnaît qu'il est important que les ministères et organismes travaillent ensemble et s'attachent à accroître la coopération et la coordination intergouvernementales. Diverses initiatives sont également en cours afin d'améliorer l'évaluation des résultats et de l'incidence des activités scientifiques et technologiques du gouvernement fédéral, et de communiquer de l'information sur la croissance de l'économie du savoir au Canada.

15.4 Les éléments positifs du Cadre de gestion du personnel scientifique comprennent la consultation ainsi que la participation d'un nombre important de parties intéressées, la direction donnée aux groupes de travail par les cadres des ministères à vocation scientifique afin de maximiser l'engagement et le sens d'appartenance, ainsi que des attentes clairement formulées en ce qui concerne les résultats. Les personnes que nous avons interviewées sont d'avis que les travaux en cours portent sur des questions d'une grande importance et que, si la mise en oeuvre des recommandations est couronnée de succès, il se pourrait qu'un grand nombre des questions que nous avons soulevées en 1994 soient résolues. Notons, par exemple, le renouvellement systématique du personnel scientifique et le maintien du capital de compétences et de connaissances des établissements de recherche. D'autres initiatives menées parallèlement au Cadre , par exemple, les modifications de la Directive sur le réaménagement des effectifs, ont eu aussi des effets positifs.

15.5 Bien que nous notions des progrès, nous éprouvons toutefois certaines inquiétudes, notamment au sujet de l'absence d'un forum où l'on partagerait les « meilleures pratiques » et du peu d'attention accordée à la mesure du rendement et au mécanisme de communication de l'information relatif à la gestion du personnel scientifique.

15.6 Nonobstant les progrès faits jusqu'ici à propos de la Stratégie et du Cadre , la mise en oeuvre représente le véritable défi. C'est pourquoi nous sommes d'avis que le gouvernement doit prêter une attention particulière à l'établissement de plans de mise en oeuvre par étape axés sur les résultats pour la Stratégie et le Cadre . Le gouvernement doit aussi s'assurer que la responsabilité de l'atteinte des résultats sera clairement établie. La mise en oeuvre exigera du leadership et de la persévérance de la part de tous les échelons de gouvernement - des ministres aux scientifiques. La surveillance par le Parlement doit aussi se poursuivre.

Introduction

15.7 Au cours de l'exercice 1993-1994, nous avons effectué une vérification sectorielle des activités fédérales dans le domaine des sciences et de la technologie. Dans notre rapport de 1994, nous avons présenté les résultats de cette vérification dans quatre chapitres connexes : La gestion globale des activités fédérales dans le domaine des sciences et de la technologie ( chapitre 9 ), La gestion des activités scientifiques et technologiques dans les ministères et organismes (chapitre 10 ), La gestion du personnel scientifique dans certains établissements de recherche fédéraux ( chapitre 11 ) et Encouragements fiscaux à la recherche et au développement (chapitre 32).

15.8 Le Comité permanent des comptes publics de la Chambre des communes a tenu plusieurs audiences publiques sur ces chapitres au printemps de 1995. En novembre 1995, dans son Seizième rapport à la Chambre des communes sur les chapitres 9, 10 et 11, le Comité a recommandé que, dans les 60 jours suivant le dépôt de la stratégie du gouvernement en matière de sciences et de technologie, le vérificateur général donne son avis quant à savoir si les éléments figurant dans cette stratégie répondaient aux préoccupations soulevées dans son rapport de 1994. Nous avons présenté notre réponse au Comité en juin 1996 et l'avons aussi informé de notre intention d'incorporer le présent chapitre de suivi dans le rapport du vérificateur général à la Chambre des communes.

15.9 Depuis 1994, un certain nombre d'événements ont considérablement modifié le contexte et le milieu dans lesquels fonctionnent les organisations fédérales à vocation scientifique. En particulier, le gouvernement a mené à terme l'Examen de la politique en matière de sciences et de technologie entamé en 1994 et il a publié, en mars 1996, le document Les sciences et la technologie à l'aube du XXIe siècle - La stratégie fédérale . La Stratégie était accompagnée des plans d'action pour neuf ministères s'occupant de sciences et de technologie. Le gouvernement a aussi publié le Cadre de gestion des ressources humaines de la communauté scientifique et technologique fédérale , document préparé par le Secrétariat du Conseil du Trésor.

15.10 Au cours de la même période, le gouvernement a entrepris l'Examen des programmes à l'échelle de l'administration fédérale, initiative visant notamment à réduire les dépenses du gouvernement. Les réductions de dépenses et la compression des effectifs qui a suivi ont eu une grande incidence sur les activités scientifiques et technologiques. De plus, le gouvernement est en train de mettre sur pied un nouveau système de gestion des dépenses afin d'améliorer la planification, la communication de l'information sur le rendement et la reddition de comptes au sein des organisations fédérales. Nous avons tenu compte de tous ces événements dans la conduite de nos activités de suivi.

15.11 Le présent chapitre présente notre évaluation des progrès du gouvernement en ce qui concerne nos recommandations de 1994 sur les questions touchant l'ensemble de l'administration fédérale. Des détails sur l'objectif, l'étendue et la méthode de notre vérification sont présentés à la section À propos de la vérification à la fin du présent chapitre. Compte tenu des diverses initiatives en cours pour bien « paver la voie » à l'échelle de l'administration fédérale, nous avons jugé qu'il était prématuré, à ce stade-ci, d'évaluer les progrès faits dans la gestion des activités scientifiques et technologiques dans les ministères (chapitre 10) et dans la gestion des ressources humaines au niveau des ministères ou des établissements de recherche (chapitre 11). Nous assurerons plus tard le suivi concernant les recommandations figurant dans ces chapitres de 1994 et dans le chapitre 32.

Observations

La Stratégie fédérale - Un pas important en vue de l'amélioration de la gestion des activités scientifiques et technologiques

15.12 Au cours de notre vérification de 1993-1994, le gouvernement s'est engagé à gérer son portefeuille des sciences et de la technologie de manière plus stratégique. Dans le Budget de février 1994, il a annoncé son intention de « mettre en place une véritable stratégie, une stratégie qui présente de véritables priorités, une véritable orientation et un véritable examen des résultats ». Le ministre de l'Industrie a été invité à présenter un document sur les sciences et la technologie indiquant clairement les priorités du gouvernement et à ouvrir la voie à un grand débat national menant à une nouvelle stratégie nationale. À cette fin, en juin 1994, le gouvernement a entrepris un examen en profondeur des activités fédérales dans le domaine des sciences et de la technologie (l'Examen de la politique en matière de sciences et de technologie) qui comprend un examen par les ministères et organismes fédéraux de leurs activités, une évaluation indépendante par le Conseil consultatif national des sciences et de la technologie et la consultation par audiences publiques dans l'ensemble du pays.

15.13 Dans notre rapport de 1994, nous avons appuyé l'initiative du gouvernement, mais avons mentionné que des efforts semblables fournis au cours des trois dernières décennies pour mettre en oeuvre une telle stratégie avaient été vains. En nous appuyant sur les leçons du passé, nous avons fait des suggestions et des recommandations au gouvernement concernant l'élaboration et la mise en oeuvre de sa stratégie en matière de sciences et de technologie.

15.14 Plus précisément, nous avons insisté sur le besoin d'établir des priorités et une orientation plus claires pour déterminer qui fera quoi, comment et à quel moment les résultats escomptés seront obtenus. Nous avons souligné l'importance pour les ministères et organismes de conjuguer leurs efforts pour répondre aux besoins généraux au lieu de satisfaire à leurs intérêts propres, et le besoin de consulter les provinces, l'industrie, les universités et d'autres parties intéressées, et de travailler en collaboration avec elles.

15.15 Nous avons aussi fait des observations sur l'importance d'instaurer un mécanisme efficace de gestion du portefeuille des sciences et de la technologie. Nous avons insisté sur l'importance pour le gouvernement d'être mieux informé sur ce qui a été réalisé au moyen de ses dépenses en sciences et en technologie. Finalement, nous avons conclu que les parlementaires et le public doivent être mieux informés des activités et du rendement dans le domaine des sciences et de la technologie.

15.16 À notre avis, la publication de la Stratégie fédérale en mars 1996 est une réalisation importante. L'Examen de la politique en matière de sciences et de technologie par le gouvernement et l'élaboration ultérieure de la Stratégie ont exigé beaucoup d'efforts, de détermination et de collaboration de la part des ministères et des organismes à vocation scientifique et des diverses parties intéressées. Bien qu'il reste encore beaucoup à faire à propos d'un certain nombre de questions, nous sommes d'avis que la Stratégie comprend un grand nombre d'éléments qui répondent aux préoccupations que nous avons exprimées en 1994.

Des priorités sont en voie d'établissement au niveau des ministères
15.17 En 1994, nous avons dit que l'établissement de priorités dans le domaine des sciences et de la technologie s'imposait de toute urgence, tant à l'échelle du gouvernement qu'au niveau des ministères. Nous avons observé que pour établir de telles priorités, il fallait que le gouvernement se penche sur des questions fondamentales comme : Quels sont les besoins et les possibilités les plus importants? Où le gouvernement doit-il agir et pourquoi? Où le gouvernement pourrait-il et devrait-il agir et pourquoi? Que pourrait et que devrait comprendre l'action du gouvernement ?

15.18 Nous remarquons que les ministères à vocation scientifique ont fait des choix stratégiques importants dans le cadre de l'Examen de la politique en matière de sciences et de technologie et de l'Examen des programmes du gouvernement afin de cibler davantage leurs activités de sciences et de technologie. Par exemple, le Conseil national de recherches du Canada a entrepris un réalignement des activités de recherche de son portefeuille qui s'articuleront désormais autour de cinq grappes ou groupes de technologie : biotechnologie, construction, information et télécommunications, nouvelles technologies de fabrication et infratechnologies pour la mesure et l'administration de tests. Ressources naturelles Canada a choisi de mettre plus d'accent sur les activités de recherche liées au rendement énergétique et à des sources d'énergie de substitution. Diverses initiatives visant à établir des priorités sont également en cours dans les organisations à vocation scientifique. Certaines priorités ont été établies et sont présentées dans les plans d'action qui accompagnent la Stratégie. La valeur des pratiques d'établissement des priorités sera évaluée au cours d'activités de suivi futures.

15.19 À l'échelle du gouvernement, la Stratégie propose trois objectifs ( voir la pièce 15.1 ) à l'atteinte desquels les ressources fédérales en sciences et en technologie devraient être consacrées. Elle identifie également les principales activités du gouvernement fédéral en matière de sciences et de technologie ( voir la pièce 15.2 ). Cependant, notre revue de la Stratégie a révélé que les priorités à l'échelle du gouvernement n'ont pas été énoncées. Néanmoins, la Stratégie reconnaît qu'« un examen collectif plus rigoureux des priorités » est requis et un mécanisme a été établi pour la formulation éventuelle de « recommandations au Cabinet sur les priorités du gouvernement en matière de sciences et de technologie ».

Un mécanisme pour établir les priorités et coordonner les activités ministérielles
15.20 En 1994, nous avons fait des commentaires sur l'absence de mécanisme efficace de gestion du portefeuille des sciences et de la technologie du gouvernement. Nous croyions qu'un tel mécanisme était nécessaire, par exemple, pour l'élaboration des politiques gouvernementales, pour les examens de portée générale et l'établissement des priorités, ainsi que pour la surveillance des tendances, du rendement et des résultats globaux. Nous avons recommandé que le gouvernement « mette en place un cadre efficace de coordination des activités des ministères et organismes pour obtenir les résultats escomptés de sa nouvelle stratégie en matière de sciences et de technologie ».

15.21 Dans le cadre de l'Examen de la politique en matière de sciences et de technologie, le gouvernement a reçu un certain nombre de suggestions sur la façon de modifier la structure et les processus décisionnels à l'échelle de l'administration fédérale en ce qui a trait aux sciences et à la technologie. Le gouvernement a conclu que, dans ce cas, il fallait parvenir à un juste équilibre entre une structure centralisée et une structure décentralisée. La Stratégie dit : « Dans le régime parlementaire canadien, les ministres doivent garder le pouvoir d'orienter les efforts et les ressources de leur ministère, y compris leurs ressources en matière de sciences et de technologie, et être tenus responsables des résultats ».

15.22 Conformément à cette démarche, le Comité du Cabinet chargé de la politique de développement économique examinera, dans le cadre de la structure globale de planification et de responsabilité du gouvernement, le rendement des activités fédérales en sciences et en technologie et formulera des recommandations au Cabinet sur les priorités qui s'y rapportent. Cet examen sera fondé sur un rapport annuel au Cabinet sur les activités de sciences et de technologie du gouvernement fédéral. Un conseil consultatif sur les sciences et la technologie a également été formé pour conseiller le Comité sur la performance nationale et sur les nouvelles questions en matière de sciences et de technologie; ce conseil remplace le Conseil consultatif national des sciences et de la technologie. Le ministre de l'Industrie, appuyé par le secrétaire d'État (Sciences, Recherche et Développement), coordonnera l'ensemble des politiques et des stratégies scientifiques et technologiques fédérales. Un comité, composé de représentants d'organismes consultatifs externes des ministères et organismes fédéraux, leur donnera des avis sur des questions communes aux ministères et organismes fédéraux à vocation scientifique, comme la coopération et la collaboration multidisciplinaire, et l'harmonisation des politiques et stratégies scientifiques et technologiques. Le régime de gestion sera mis en oeuvre dans le cadre du nouveau système de gestion des dépenses à l'échelle de l'administration fédérale.

15.23 Dans l'ensemble, nous considérons que le nouveau régime de gestion dont il est fait mention dans la Stratégie représente une étape positive dans la mise en oeuvre de notre recommandation. Toutefois, étant donné que le nouveau système de gestion des dépenses se concentre sur les activités ministérielles, alors que beaucoup de questions liées aux sciences et à la technologie peuvent déborder le cadre des activités ministérielles, nous croyons que le gouvernement doit accorder une attention particulière aux questions suivantes : À qui appartiendra-t-il de préciser, à l'échelle de l'administration fédérale, le rendement attendu, de le surveiller et de prendre des mesures correctives si le rendement obtenu ne correspond pas au rendement attendu? Quels rôles précis Industrie Canada, le Secrétariat du Conseil du Trésor et d'autres intervenants importants comme le Comité directeur interministériel sur la gestion des sciences et de la technologie, devront-ils jouer dans la mise en oeuvre de la Stratégie ? (Ce dernier comité est composé des sous-ministres adjoints des ministères et organismes à vocation scientifique.)

Des orientations plus précises sont fournies pour la gestion des activités ministérielles
15.24 La Stratégie fournit aux ministères et organismes à vocation scientifique des orientations plus précises sur les façons d'exécuter divers aspects de leurs activités. Elle trace les grandes lignes d'un cadre commun comportant sept principes de travail ( voir la pièce 15.3 ) dont l'objet est d'orienter les ministères et organismes en ce qui concerne la conception et la mise en oeuvre de leurs programmes et activités de sciences et de technologie ainsi que la gestion de leurs opérations quotidiennes. Pour chaque principe de travail, la Stratégie énonce un certain nombre d'orientations particulières. L'annexe résume les orientations particulières prévues pour les sept principes de travail. À titre d'exemple, ces principes et ces orientations exigent que les organisations fédérales préparent des stratégies ou des plans d'action ou qu'elles prennent des mesures visant à accroître l'efficacité de la recherche financée par l'État ou à mettre l'accent sur la prévention et le développement durable.

15.25 Comme il est mentionné dans la Stratégie , les façons dont les ministères et organismes appliqueront ces principes et ces orientations varieront selon leurs rôles et responsabilités propres. Les principes et les orientations serviront également de fondement pour mesurer et évaluer les résultats selon le nouveau régime de gestion mentionné dans la Stratégie. Les plans d'action des ministères contiennent plus de détails sur la façon dont chacun a l'intention de mettre en oeuvre ces principes et ces orientations.

15.26 Ces principes de travail et ces orientations constituent des étapes positives qui pallient certaines des préoccupations que nous avons exprimées en 1994. Par exemple, le transfert des connaissances et de la technologie est un objectif précis du gouvernement fédéral et les efforts des ministères et organismes à cet égard doivent être évalués soigneusement. En outre, on met davantage l'accent sur l'établissement de consortiums de recherche, d'alliances et de liens avec l'industrie, les provinces, les universités et d'autres parties intéressées. L'importance d'accroître la collaboration interministérielle pour conjuguer les efforts et éliminer le double emploi est renforcée. Des orientations sont également fournies sur les façons de rehausser l'excellence et la pertinence de la recherche. Nous avions exprimé des préoccupations concernant tous ces éléments lors de notre vérification des activités ministérielles de sciences et de technologie.

15.27 L'application des principes de travail et des orientations énoncés dans la Stratégie pourrait poser un défi particulièrement dans les secteurs où les ministères et organismes ont peu d'incitatifs pour s'orienter vers une direction précise. Par exemple, la Stratégie souligne que le gouvernement a convenu, avec le Conseil consultatif national des sciences et de la technologie, que, « lorsque cela est plus pertinent, possible ou rentable, les activités de sciences et de technologie financées par le gouvernement fédéral devraient être effectuées par le secteur privé ou les universités ». Les ministères et organismes fédéraux doivent donc « examiner régulièrement et systématiquement s'il n'y a pas lieu de faire exécuter leurs activités scientifiques et technologiques par d'autres ». Comme nous l'avons indiqué dans notre rapport de 1994, une exigence similaire avait été incluse dans le cadre décisionnel de 1987. Pourtant, comme nous l'avions souligné, sur le total des dépenses au titre des travaux de sciences et de technologie, la proportion représentée par les activités effectuées par les ministères et organismes avait diminué de un pour cent seulement, passant de 60 p. 100 en 1987-1988 à 59 p. 100 en 1993-1994.

15.28 Pour faire en sorte que les principes de travail et les orientations deviennent partie intégrante de la gestion des activités quotidiennes, nous croyons que le gouvernement devra mettre en place un solide cadre de surveillance et de reddition de comptes, qui englobe des objectifs précis axés sur les résultats et des indicateurs de rendement, ainsi qu'un système efficace de mesure et de communication du rendement. Industrie Canada nous a informés que le Comité directeur interministériel a commencé à étudier ces questions.

Les ministères et organismes collaborent plus étroitement
15.29 En 1994, nous avons souligné le besoin pour les ministères et organismes fédéraux de conjuguer leurs efforts pour répondre aux besoins généraux au lieu de satisfaire leurs intérêts propres. Tout au long de notre suivi, nous avons constaté qu'une conséquence importante de l'Examen de la politique en matière de sciences et de technologie a été de rendre les diverses organisations à vocation scientifique plus conscientes de la nécessité d'entretenir des relations et des liens plus étroits pour aborder certains problèmes et les résoudre.

15.30 Par exemple, une nouvelle initiative, Partenaires fédéraux pour le transfert de technologie, regroupe 13 ministères et organismes et vise à promouvoir la commercialisation des technologies transférées au secteur privé. De plus, un protocole d'entente sur les sciences et la technologie pour un développement durable a été conclu entre Agriculture et Agroalimentaire Canada, Environnement Canada, Pêches et Océans Canada et Ressources naturelles Canada pour encourager la collaboration et la coordination et pour travailler ensemble sur des projets particuliers.

On met plus d'accent sur la coopération et la coordination intergouvernementales
15.31 En 1994, nous avons recommandé que le gouvernement s'assure que la nouvelle stratégie fédérale en matière de sciences et de technologie soit le résultat d'un effort concerté de toutes les parties intéressées. Nous avons souligné que la consultation et la coordination avec les provinces et les territoires étaient des conditions essentielles pour éviter la perte de synergie et le double emploi. Nous avons aussi souligné la nécessité de faire de même avec les entreprises et les universités.

15.32 La Stratégie reconnaît pleinement l'importance d'une coopération et d'une coordination intergouvernementales. Elle affirme que le gouvernement amorcera avec les gouvernements des provinces et des territoires des consultations axées sur les résultats qui viseront à cerner de nouvelles formes concrètes de partenariats et d'autres mécanismes de collaboration et de coordination dans les domaines d'intérêt commun. La Stratégie requiert aussi que les représentants des ministères et organismes fédéraux à vocation scientifique élaborent des stratégies précises afin de collaborer avec leurs homologues des provinces et des territoires. Nous constatons que l'on fait des progrès à cet égard. Par exemple, Industrie Canada, le Conseil national de recherches du Canada et Diversification de l'économie de l'Ouest Canada, en collaboration avec les quatre provinces de l'Ouest, examinent les possibilités de regroupements technologiques. En outre, le secrétaire d'État (Sciences, Recherche et Développement) a entrepris une série de réunions avec ses homologues provinciaux afin de discuter de questions d'un intérêt commun et de possibilités de coopération et de collaboration. Sur une base plus générale, la Stratégie mentionne qu'« au cours des prochains mois, le gouvernement travaillera avec les provinces et les territoires, le secteur privé, les universités, les milieux de recherche, les organismes sans but lucratif et d'autres parties à la mise au point d'une stratégie nationale complète en matière de sciences et de technologie pour stimuler l'innovation au pays ».

15.33 Nous sommes heureux de voir que le gouvernement reconnaît l'importance de veiller à ce que toutes les parties intéressées travaillent ensemble à l'atteinte des objectifs nationaux énoncés dans la Stratégie . Il s'agit d'une condition essentielle au succès de celle-ci.

Des initiatives sont en cours pour améliorer la mesure du rendement
15.34 En 1994, nous avons conclu que tant que le gouvernement fédéral ne disposera pas d'une meilleure information sur les résultats de son portefeuille des sciences et de la technologie, il lui sera difficile de prendre des décisions éclairées. Nous avons recommandé que le gouvernement définisse, conçoive et mette en oeuvre un cadre d'évaluation de ses activités de sciences et de technologie. Nous avons aussi offert nos suggestions sur ce que devrait comprendre un tel cadre.

15.35 Bien qu'il reste beaucoup à faire, diverses initiatives qui donnent suite à notre recommandation sont actuellement planifiées ou en cours. Par exemple, Statistique Canada travaille à un projet visant à concevoir, à élaborer et à mettre en oeuvre, à l'échelle de l'administration fédérale, un système d'information qui renseignera les Canadiens sur l'efficacité des initiatives gouvernementales dans la promotion de l'innovation et la diffusion de la technologie et sur les progrès que fait le pays sur le plan de l'innovation et de la compétitivité à l'échelle internationale. Une autre initiative est le Réseau d'impact de la Recherche et du Développement mis sur pied par Ressources naturelles Canada, le Secrétariat du Conseil du Trésor et des partenaires de recherche. Elle a pour but de faire avancer l'évaluation des répercussions de la recherche et du développement de sorte que les ministères à vocation scientifique aient des instruments simples, crédibles et largement acceptés pour mesurer le rendement.

15.36 La Stratégie indique aussi que tous les ministères et organismes à vocation scientifique doivent fixer des buts et des objectifs clairs, établir des mesures de rendement selon les répercussions et élaborer des cadres d'évaluation en fonction du nouveau système de gestion des dépenses. C'est une tâche considérable et complexe. En 1994, nous avons remarqué qu'un grand nombre d'organisations fédérales à vocation scientifique étaient loin de répondre à ces attentes. Nous évaluerons les progrès faits dans ce domaine au cours d'activités de suivi futures.

L'information communiquée au Parlement et au public sera améliorée
15.37 En 1994, nous avons mentionné qu'il n'existait pas de rapport exhaustif sur les activités fédérales dans le domaine des sciences et de la technologie. Nous en avons conclu que les parlementaires ne disposaient pas de l'information nécessaire pour évaluer si les dépenses de l'État au titre des sciences et de la technologie prennent en compte les besoins des Canadiens et les possibilités qui s'offrent à eux ou pour obliger le gouvernement à rendre compte des résultats.

15.38 Aux termes de la Stratégie , l'information sur les programmes et activités des ministères et organismes en matière de sciences et de technologie sera communiquée au Parlement et au grand public dans le cadre du système de gestion des dépenses. À cette fin, la Stratégie exige que tous les ministères et organismes responsables de dépenses au titre des sciences et de la technologie préparent un rapport sur leurs priorités, leurs principales initiatives, leurs plans de dépenses, leurs défis de gestion et leurs mesures du rendement dans le cadre des « Perspectives ministérielles » annuelles (qui seront remplacées par les plans ministériels). Le système de gestion des dépenses comporte aussi des « rapports sur le rendement des ministères » distincts qui doivent être déposés au Parlement chaque automne.

15.39 Nous considérons que les plans ministériels et les rapports sur le rendement des ministères ouvrent la voie à l'amélioration de l'information sur les activités de sciences et de technologie pour chacun des ministères et organismes. Cette information, présentée antérieurement dans la Partie III du Budget des dépenses , avait tendance à porter sur les intrants et les activités plutôt que sur les résultats.

15.40 Toutefois, nous croyons qu'il faudrait en faire davantage. Comme nous l'avons souligné dans notre rapport de 1994, il faut une information globale sur le rendement des ministères et organismes, sur les questions de portée gouvernementale et d'intérêt commun ainsi que sur la performance du Canada en matière de sciences et de technologie. Même si la Stratégie prévoit qu'un rapport global doit être préparé annuellement à l'intention du Cabinet, rien n'exige que l'information soit mise à la disposition du Parlement et du grand public. Nous remarquons toutefois que le Comité directeur interministériel a récemment recommandé que le gouvernement présente un tel rapport global aux parlementaires et au public. Industrie Canada nous a informés que le ministre de l'Industrie présentera bientôt, pour examen, cette recommandation au Comité du Cabinet chargé de la politique de développement économique.

Des mesures positives sont prises relativement à la gestion du personnel scientifique

15.41 Dans notre rapport de 1994, nous avons signalé le besoin d'une approche plus stratégique en matière de gestion du personnel scientifique dans les établissements de recherche. Nous avons aussi dit que le développement d'une meilleure capacité de gestion de la recherche devait être une véritable priorité. Nous avons mentionné que ces questions ou des questions semblables avaient été soulevées maintes fois depuis les trente dernières années. Parmi les causes expliquant cette lacune, il convient de mentionner :

  • le manque d'orientation précise des activités de sciences et de technologie, lequel influe sur la capacité de planifier et de gérer les ressources humaines avec efficience et efficacité;
  • une trop grande importance accordée à l'uniformité à l'échelle de l'administration fédérale dans l'approche actuelle de la gestion des ressources humaines;
  • des entraves systémiques à la gestion efficiente et efficace du personnel scientifique;
  • l'absence d'un forum interministériel pour traiter des questions relatives à la gestion des ressources humaines touchant le personnel scientifique, compte tenu de la dispersion des établissements de recherche.
15.42 En novembre 1995, dans son Seizième rapport à la Chambre des communes , le Comité permanent des comptes publics a recommandé que le Conseil du Trésor détermine quelles responsabilités et quels pouvoirs il entend transférer aux ministères à vocation scientifique pour rendre le cadre de gestion des ressources humaines de la fonction publique plus souple et mieux adapté à leurs besoins. Le Comité a aussi recommandé que le Conseil du Trésor soumette le calendrier de ce transfert. En outre, il a demandé que, à partir de décembre 1995, puis en juin et en décembre de chaque année ultérieure, le Conseil du Trésor soumette un rapport sur l'état d'avancement des initiatives liées à la gestion du personnel scientifique. Enfin, le Comité a exprimé le désir d'être informé des progrès faits dans l'établissement d'un forum consacré aux questions touchant la gestion du personnel scientifique, notamment ses objectifs, les participants et la fréquence des réunions.

15.43 Nous avons constaté que le Secrétariat du Conseil du Trésor, de concert avec les ministères à vocation scientifique, a entrepris une série d'initiatives visant à répondre à nos préoccupations concernant le cadre régissant la gestion du personnel scientifique. Les plus importantes de ces initiatives sont décrites dans le Cadre de gestion des ressources humaines de la communauté scientifique et technologique fédérale .

15.44 D'autres initiatives parallèles et d'autres mesures ad hoc ont aussi vu le jour. Certaines de ces initiatives n'étaient pas destinées à résoudre les problèmes propres à la communauté scientifique, mais un grand nombre d'entre elles ont eu ou auront probablement une incidence importante sur ce secteur de la fonction publique. Voici deux exemples de ces initiatives parallèles : les modifications apportées à la Directive sur le réaménagement des effectifs en 1995 et les travaux effectués pour améliorer la Norme générale de classification - le nouveau système d'évaluation des postes élaboré par le Secrétariat du Conseil du Trésor.

Le Cadre est un grand pas dans la bonne direction
15.45 En 1994, nous avons recommandé que le Conseil du Trésor examine les politiques, systèmes et pratiques existants afin de mettre au point, lorsque c'est rentable, un régime de gestion des ressources humaines bien adapté et décentralisé, assorti de mécanismes de reddition de comptes appropriés.

15.46 Le Cadre, rendu public en mars 1996, décrit certaines des initiatives les plus importantes mises sur pied en réponse à nos préoccupations. Le document contient des objectifs et il identifie les défis que doivent relever les organisations à vocation scientifique. Il décrit également la structure de gestion mise en place pour traiter les questions de ressources humaines - un comité directeur de niveau supérieur, cinq groupes de travail et une unité scientifique et technologique au sein du Secrétariat du Conseil du Trésor. La pièce 15.4 contient les objectifs fixés pour le cadre de gestion des ressources humaines et le mandat de chacun des cinq groupes de travail.

15.47 À notre avis, et de l'avis d'un grand nombre de personnes que nous avons rencontrées, les caractéristiques positives de cette entreprise comprennent :

  • la consultation initiale d'un nombre important de parties intéressées, par exemple, les scientifiques et les cadres supérieurs oeuvrant dans les principales organisations à vocation scientifique;
  • la participation active de quelque 150 personnes de tous niveaux, y compris les sous-ministres adjoints, les chercheurs scientifiques, les directeurs de recherche et les spécialistes des ressources humaines, ainsi qu'un nombre important de représentants de l'Institut professionnel de la fonction publique du Canada (IPFPC), l'agent de négociation représentant plusieurs membres de la communauté scientifique;
  • l'inclusion non seulement des questions que nous avons signalées en 1994, mais aussi d'autres questions touchant les ressources humaines, soulevées au cours de l'Examen de la politique en matière de sciences et de technologie ou dans les plans d'activités des organisations à vocation scientifique, par exemple, le besoin d'améliorer les systèmes de récompenses, de reconnaissance et les incitatifs au rendement;
  • la direction de chaque groupe de travail par un cadre d'un ministère opérationnel, appuyé par un « champion » du niveau de sous-ministre adjoint, afin de maximiser l'engagement et le sentiment d'appartenance;
  • les résultats précis escomptés ainsi qu'une indication de leur priorité relative et une évaluation de leurs niveaux de difficulté.
15.48 En raison de leur envergure, certains des projets inclus dans le Cadre peuvent toucher non seulement les chercheurs et d'autres scientifiques, mais aussi des technologues, des techniciens et du personnel de soutien. Bien que nous ayons noté l'absence, jusqu'à récemment, de syndicats représentant une partie importante du personnel scientifique, les représentants du Secrétariat du Conseil du Trésor nous ont informés qu'un certain nombre de syndicats ont été invités, et ont maintenant consenti, à participer à des activités futures.

15.49 Dans l'ensemble, les personnes rencontrées dans les organisations à vocation scientifique sont d'avis que les cinq projets entrepris par les groupes de travail portent sur des questions d'importance capitale pour leurs organisations respectives (voir la pièce 15.4). Elles croient que, en principe, ces projets peuvent fournir un cadre de gestion des ressources humaines plus souple, mieux adapté aux activités de sciences et de technologie. Beaucoup sont d'avis que, s'il y a un consensus à propos des recommandations faites par les groupes de travail et que si ces recommandations sont mises en oeuvre, il pourrait en découler la résolution d'un grand nombre de questions que nous avons soulignées en 1994, par exemple, le renouvellement systématique du personnel scientifique, l'avancement professionnel ou la mobilité et le maintien du capital de compétences et de connaissances dans les établissements de recherche. De plus, certains croient que l'initiative, si elle est couronnée de succès, pourrait conduire à des initiatives semblables dans le reste de la fonction publique. Nous sommes de leur avis.

15.50 Toutefois, il importe de mentionner que le Cadre vise surtout à « ouvrir la voie » et qu'il ne fournira que des paramètres ou illustrations d'ordre général des « meilleures pratiques ». Il faudra que les établissements de recherche et les ministères effectuent des travaux importants pour parvenir à des résultats. Par exemple, il ne serait ni pratique ni réaliste de s'attendre à ce que le groupe de travail mandaté pour examiner les questions touchant la formation en gestion et le perfectionnement détermine les connaissances et les aptitudes particulières requises dans un ensemble de circonstances donné ou un milieu particulier.

15.51 Au terme de nos activités de suivi, le groupe de travail chargé de traiter les questions de formation en gestion et de perfectionnement scientifique a déposé son rapport et fait un certain nombre de recommandations au Comité directeur. D'autres groupes travaillaient assidûment, bien que certains aient été temporairement retardés en raison de questions liées à la classification et à l'évaluation des postes qui devaient être d'abord résolues.

D'autres initiatives parallèles importantes ont été mises sur pied
15.52 Les modifications apportées à la Directive sur le réaménagement des effectifs ont facilité la réduction de ces derniers, mais le renouvellement et le rajeunissement du personnel demeurent un problème. En 1994, nous avons souligné que la Directive sur le réaménagement des effectifs - notamment la garantie d'une offre d'emploi raisonnable à tout employé déclaré excédentaire - entravait sérieusement la restructuration, la réduction des effectifs et la gestion efficace et efficiente du personnel scientifique. Parce qu'ils sont souvent très spécialisés, les membres du personnel scientifique n'ont, en effet, pas toujours accès à d'autres possibilités d'emploi lorsqu'ils deviennent excédentaires.

15.53 En 1995, le gouvernement a annoncé plusieurs modifications importantes de la Directive, dont la mise en place, pour une période de trois ans, d'encouragements financiers améliorés à l'intention des employés déclarés excédentaires et intéressés à prendre leur retraite ou à quitter la fonction publique. Parmi ces mesures figurent le Programme d'encouragement à la retraite anticipée et la Prime de départ anticipé. La première permet aux employés âgés de 50 ans ou plus de prendre leur retraite sans être pénalisés pour ce qui est de leurs prestations de pension. La deuxième s'applique à un fonctionnaire déclaré excédentaire, quel que soit son âge. Cette dernière mesure ne vise que les ministères considérés comme les « plus touchés » par les réductions des dépenses ou les résultats de l'Examen des programmes. Au nombre de ces ministères figurent les quatre ministères à vocation scientifique ayant fait l'objet de notre vérification en 1994.

15.54 Une autre modification importante a été apportée à la Directive en 1995, par suite des pressions exercées par les syndicats. Cette disposition permet aux employés qui sont intéressés à prendre leur retraite ou à quitter la fonction publique d'échanger leur poste avec des fonctionnaires qui sont susceptibles d'être déclarés excédentaires mais qui veulent demeurer dans la fonction publique. Il est à noter que le recours à cette disposition doit être approuvé par la direction.

15.55 Toutes les organisations à vocation scientifique que nous avons visitées ont indiqué que les modifications de la Directive sur le réaménagement des effectifs n'étaient pas seulement utiles mais essentielles à la mise en oeuvre réussie des réductions des dépenses et à la réduction des effectifs qui a résulté de l'Examen des programmes. Ces modifications ont aussi contribué à réduire au minimum les incidences négatives sur les employés. Selon les renseignements fournis à la fois par le Secrétariat du Conseil du Trésor et les ministères, même si les organisations à vocation scientifique que nous avons visitées ont été très touchées par la réduction des effectifs, elles n'ont eu à mettre à pied qu'un petit nombre d'employés.

15.56 Dans certains cas, les ministères à vocation scientifique ou les établissements de recherche ont pu recourir avec succès à la disposition permettant l'échange de poste. Par exemple, grâce à cette disposition et à une aide spéciale à la réinstallation, deux ministères ont été en mesure de déplacer 15 personnes d'un endroit à un autre. En l'absence d'une telle disposition, bon nombre d'employés auraient été mis à pied. Les intéressés ont reconnu que les possibilités offertes sur le plan de la mobilité professionnelle étaient plus nombreuses qu'ils ne l'avaient estimé initialement.

15.57 Nous avons constaté que l'incidence de la réduction des effectifs sur les efforts de renouvellement et de rajeunissement variait grandement d'une organisation de recherche à une autre. Pour plusieurs organisations à vocation scientifique, la réduction des effectifs s'est traduite par la perte d'un bon nombre de leurs scientifiques les plus âgés, qui étaient aussi parmi les plus expérimentés, et de nombreux jeunes scientifiques - souvent de nouveaux employés très prometteurs. Un grand nombre des employés les plus expérimentés ont décidé de prendre leur retraite, et les nouveaux employés, souvent embauchés pour une période déterminée, ont été mis à pied en vue de protéger le poste de ceux nommés pour une période indéterminée. Ces organisations font face maintenant, sur le plan du renouvellement et du rajeunissement de leur personnel scientifique, à un défi encore plus grand qu'en 1994.

15.58 En 1994, nous avons observé que les organisations à vocation scientifique s'employaient généralement à établir un meilleur équilibre entre les employés nommés pour une période indéterminée ou déterminée et les autres catégories d'employés. Nous avons alors noté que, en vue de favoriser le recrutement de jeunes diplômés, il fallait encourager la mobilité professionnelle ou la retraite anticipée, compte tenu de l'accent accru mis sur la recherche appliquée, l'augmentation des revenus et l'établissement de partenariats. Nous avons aussi souligné que, dans bon nombre de cas, pour assurer le renouvellement et le rajeunissement du personnel, on se servait de fonds provenant de programmes « temporaires », comme le Plan vert. De même, pour recruter de nouveaux scientifiques pour une période déterminée ou indéterminée, on utilisait les revenus générés par les partenariats.

15.59 Lors de nos activités de suivi, quelques-uns des gestionnaires que nous avons interviewés ont soutenu que le renouvellement et le rajeunissement de leur personnel scientifique s'amélioraient un peu, mais un grand nombre ont indiqué que la situation s'était détériorée pour un certain nombre de raisons. Par exemple, le financement direct des activités du Plan vert est réduit graduellement. De plus, comme la Directive sur le réaménagement des effectifs vise à faciliter la diminution des effectifs et à réduire au minimum les incidences connexes sur les employés nommés pour une période indéterminée, les organisations touchées ont dû se résoudre à mettre à pied des employés embauchés pour une période déterminée. De plus, les employés qui quittaient ne pouvaient être remplacés, et les ministères se sont vu retirer les ressources salariales correspondantes. Par conséquent, sauf dans les cas où la réduction du financement direct a été contrebalancée par une augmentation des revenus provenant d'autres sources, le renouvellement et le rajeunissement du personnel scientifique demeurent un problème important auquel doivent faire face la plupart des établissements de recherche que nous avons visités.

15.60 Les gestionnaires ont profité de la souplesse offerte par la suspension de la limite de cinq ans imposée aux nominations pour une période déterminée. En 1994, nous avons noté que la politique imposant une limite de cinq ans aux nominations pour une période déterminée causait des problèmes aux établissements de recherche lorsque les projets de recherche duraient plus de cinq ans. Selon cette politique, toute personne employée pendant cinq années consécutives à titre d'employé embauché pour une période déterminée était automatiquement nommée pour une période indéterminée - c'est-à-dire de façon « permanente » -, quelle que soit la durée du projet auquel était affectée cette personne. Cela obligeait les établissements de recherche à trouver des moyens compliqués et souvent coûteux pour éviter d'avoir à effectuer des nominations pour une période indéterminée - certains, par exemple, mettaient à pied une personne, puis la réembauchaient, ou faisaient appel à un autre scientifique pour terminer le projet.

15.61 En 1995, le gouvernement a suspendu, pour une période de trois ans, l'application de la limite de cinq ans imposée aux nominations pour une période déterminée et exempté de cette limite les projets de recherche financés par les industries et les universités. La plupart des établissements de recherche se prévalent de cette nouvelle disposition, lorsqu'ils estiment que cela est justifié par la nature de leurs projets. À noter que la suspension de la limite de cinq ans n'empêche pas les établissements de recherche d'effectuer des nominations pour une période indéterminée lorsque la situation le justifie. Les gestionnaires se sont dits satisfaits de cette suspension mais les représentants syndicaux interviewés nous ont fait part de leurs préoccupations concernant les différences importantes dans les conditions de travail des employés nommés pour une période déterminée et ceux embauchés pour une période indéterminée et les incidences connexes sur le recrutement et le maintien des employés par exemple. Ils sont d'avis qu'il faut envisager d'autres solutions en vue de trouver un juste équilibre entre les difficultés inhérentes aux emplois d'une durée déterminée et les pressions auxquelles doivent faire face les gestionnaires.

15.62 La Norme générale de classification est actuellement revue afin d'englober le travail accompli par les scientifiques. En 1994, nous avons observé que les systèmes actuels de classification et d'évaluation des postes entravaient sensiblement la gestion efficiente et efficace du personnel scientifique. En mai 1996, nous avons fait rapport à la Chambre des communes de nos observations et recommandations sur la réforme de la classification et de l'évaluation des postes dans la fonction publique. Nous avons conclu que, à moins qu'elle ne soit révisée, la Norme générale de classification - le nouvel outil d'évaluation présentement mis au point par le Secrétariat du Conseil du Trésor - ne pourrait pas être utilisée pour évaluer tous les emplois dans la fonction publique, y compris les emplois de certains scientifiques. Nous avons également conclu qu'il était possible de simplifier grandement la structure des groupes professionnels - comme nous l'avions recommandé, en 1994, pour le personnel scientifique -, les systèmes d'évaluation des postes et les autres systèmes connexes dans la fonction publique. Suivant en cela nos recommandations, le Secrétariat du Conseil du Trésor s'emploie en ce moment à revoir la Norme, pour qu'elle englobe le travail accompli par les scientifiques. Parallèlement, un des groupes de travail mis sur pied sous l'égide du Cadre se penche actuellement sur la simplification de la structure des groupes professionnels de la communauté scientifique.

15.63 Des mesures ad hoc ont été prises pour répondre à des besoins particuliers. Par suite de la présentation des plans d'activités des ministères à vocation scientifique, le Conseil du Trésor et son Secrétariat ont répondu positivement à des demandes particulières visant à augmenter la souplesse en matière de gestion des ressources humaines, notamment la modification temporaire du système de contingentements régissant la promotion des chercheurs aux niveaux supérieurs ou l'autorisation de créer un programme d'échange fait sur mesure.

Le changement le plus important - l'émergence d'une culture de gestion et d'entreprise
15.64 Nous avons fait remarquer en 1994 qu'il y avait lieu de modifier la culture répandue dans les d'établissements de recherche, qui était axée principalement sur les réalisations scientifiques, la reconnaissance par les pairs et les contributions individuelles, au profit d'une culture de gestion et d'entreprise. Les faits recueillis, les réunions et les discussions indiquent qu'à l'heure actuelle, le changement sans doute le plus important n'est pas que systémique; il touche tout autant les valeurs, l'état d'esprit, les attitudes et les pratiques.

15.65 Par exemple, les gens que nous avons rencontrés et qui ont participé à l'Examen des programmes et à l'Examen de la politique en matière de sciences et de technologie, et qui prennent part aux divers groupes de travail établis dans le Cadre , semblent mieux informés et plus conscients de l'importance des questions touchant les ressources humaines auxquelles eux ou leurs collègues des autres ministères doivent faire face. Ils sont également plus attentifs à ces questions. De plus, comme il en est fait état au paragraphe 15.30, il est manifeste que les gens collaborent maintenant davantage. Les gens interviewés ont aussi observé une évolution importante et positive du rôle joué par le Secrétariat du Conseil du Trésor et de sa manière d'aborder les questions touchant aux ressources humaines. Les représentants syndicaux que nous avons rencontrés ont affirmé que les membres de leur syndicat prenant part aux divers groupes de travail étaient traités comme tous les autres participants, sans la mentalité « nous et eux » qui a trop souvent caractérisé les relations patronales-syndicales. Ils ont aussi déclaré qu'ils ont constaté dans les discussions des groupes de travail une attitude axée sur la résolution des problèmes plutôt que sur la confrontation. En outre, un représentant syndical travaille actuellement au sein de l'unité scientifique et technologique du Secrétariat du Conseil du Trésor.

15.66 Il y a d'autres signes tangibles d'une telle évolution. Ainsi, on procède plus fréquemment à des expériences avant d'apporter un changement fondamental. Par exemple, des projets pilotes sont en cours en vue d'expérimenter des affectations à court terme de personnel scientifique entre les ministères ainsi que des « contrats de travail ».

15.67 Nous avons également constaté que la gestion stratégique occupait une plus grande place qu'auparavant : les questions touchant aux ressources humaines semblent être abordées dans une perspective plus stratégique. Les organisations à vocation scientifique que nous avons visitées soutiennent qu'elles ont élaboré des stratégies en matière de ressources humaines allant davantage dans le sens de leurs missions, programmes, culture et valeurs. Nous évaluerons les progrès accomplis à cet égard dans nos activités de suivi futures.

Certaines préoccupations subsistent
15.68 Même s'il est manifeste que l'on donne suite à bon nombre de questions touchant aux ressources humaines que nous avons soulevées en 1994 et que l'on accomplit des progrès en ce qui concerne l'élaboration d'un cadre flexible mieux adapté à la gestion du personnel scientifique, nous avons encore des préoccupations au sujet d'un certain nombre de questions. À notre avis, le fait de répondre à ces préoccupations pourrait accroître grandement les chances de succès des diverses initiatives en cours.

15.69 L'absence d'un forum pour partager les « meilleures pratiques » et discuter des questions d'intérêt commun. En 1994, nous avons recommandé que le gouvernement crée un forum visant à aborder les questions liées à la gestion du personnel scientifique et mette tout en oeuvre pour que ce forum soit efficace. Jusqu'à présent, le gouvernement s'est, naturellement, surtout occupé des questions en suspens depuis longtemps et des projets ayant des objectifs précis et des délais relativement courts. Nous estimons toutefois qu'il convient toujours de créer un forum où il serait possible de partager les meilleures pratiques, de discuter périodiquement des nouvelles questions ou de les analyser, de trouver des solutions aux problèmes et de faire rapport des progrès accomplis en ce qui a trait à la création du cadre de gestion des ressources humaines ou à la résolution des questions connues dans ce domaine comme le renouvellement et le rajeunissement. À la fin de nos activités de suivi, nous nous demandions encore quel mécanisme on utilisera pour exploiter et maintenir la synergie émergente.

15.70 Dans ce contexte, nous nous préoccupons aussi de la nature « à temps partiel » et « temporaire » de l'unité scientifique et technologique du Secrétariat du Conseil du Trésor, compte tenu de son mandat, de la tâche à accomplir et des ressources limitées actuellement disponibles. Cette unité compte actuellement trois employés, dont le salaire de l'un est financé en partie par un ministère. Une réévaluation des ressources affectées à ce niveau pourrait être nécessaire.

15.71 On prête peu d'attention aux mesures de rendement, à la communication de l'information et aux « valeurs ». Le Cadre fait état d'un certain nombre d'éléments considérés comme nécessaires pour assurer la gestion efficace de la communauté scientifique. Parmi ces éléments figurent les structures, les mécanismes d'exécution, les pouvoirs, les politiques, la productivité et les qualifications du personnel, l'harmonisation des employés et des tâches selon les besoins, et un milieu de travail valorisant. De tels éléments sont certes importants.

15.72 Nous estimons, toutefois, que d'autres éléments devraient également être considérés comme importants. Par exemple, en 1994, nous avons souligné qu'il était urgent de déléguer beaucoup plus de pouvoirs aux ministères à vocation scientifique pour la gestion de leur personnel scientifique. Mais nous avons aussi recommandé d'établir des mécanismes de reddition de comptes adéquats. Étant donné que le Cadre va probablement mener à la mise en place d'un régime de gestion des ressources humaines plus décentralisé, il convient de porter une attention particulière à la question de la reddition de comptes pour la gestion du personnel scientifique. Quel devrait être le rendement des établissements de recherche, des ministères à vocation scientifique et des gestionnaires de recherche pour ce qui est de la gestion du personnel scientifique? Quels devraient être les indicateurs de rendement? Comment devrait-on évaluer le rendement? Devrait-il y avoir des exigences à satisfaire en matière de rapports?

15.73 De même, dans la fonction publique, un certain nombre de principes ou de « valeurs », comme la neutralité politique, l'accessibilité, la transparence et l'équité, sont considérés comme fondamentaux. Dans un contexte où les établissements de recherche mettront davantage l'accent sur les partenariats et les programmes à frais partagés et où les règles régissant la gestion du personnel scientifique sont susceptibles d'être sensiblement modifiées ou éliminées, il convient de porter également une attention particulière à la question des « valeurs ». Par exemple, quels principes devraient régir le recrutement du personnel scientifique dans le cadre des « contrats de travail »? Devrait-on modifier les lignes directrices sur les conflits d'intérêts pour permettre aux employés de profiter des retombées des activités scientifiques?

15.74 Veiller à ce que les pouvoirs soient délégués au niveau le mieux placé pour les exercer. Lorsque les organismes centraux délèguent des pouvoirs aux ministères ou que des mécanismes de contrôle sont abolis parce qu'ils sont jugés inefficaces, on court le risque que ces pouvoirs ne soient pas sous-délégués au niveau le mieux placé pour les exercer de la manière la plus efficace et efficiente possible. Il convient de s'attacher à atténuer de tels risques, de sorte que les gestionnaires, les établissements de recherche et les ministères disposent des pouvoirs considérés nécessaires pour atteindre efficacement les résultats désirés.

Le vrai défi - Mettre en oeuvre la Stratégie et le Cadre

15.75 Les initiatives actuelles du gouvernement font suite à quelque 30 ans de tentatives visant à établir et à mettre en oeuvre une stratégie nationale en matière de sciences et de technologie ou à créer un cadre adéquat pour la gestion du personnel scientifique. Nous avons conclu, en 1994, que le gouvernement n'était pas parvenu à mettre en oeuvre avec succès de telles initiatives.

15.76 Nous avons avancé diverses raisons pour expliquer ce manque de succès. Par exemple, les initiatives n'avaient pas toujours l'appui des ministères et organismes, parce que ceux-ci n'avaient pas fait partie intégrante de tout le processus. Nous avons aussi fait mention d'autres raisons importantes comme le manque de plans de mise en oeuvre par étape axés sur les résultats, le manque de leadership et de persévérance et l'insuffisance de reddition de comptes pour les résultats.

15.77 Même si les ministères et organismes ont fait partie intégrante du processus de l'Examen de la politique en matière de sciences et de technologie et participent activement aux diverses initiatives en cours, nous estimons que le gouvernement doit porter une attention considérable aux autres éléments, s'il veut réussir cette fois-ci.

La nécessité d'établir des plans de mise en oeuvre par étape axés sur les résultats
15.78 Le dépôt par le gouvernement de la Stratégie et du Cadre ne constitue que le début d'un long processus. Comme nous l'avons expliqué brièvement dans le présent chapitre, bon nombre des initiatives mises en oeuvre sont d'une grande portée; de même, certaines des questions en cours d'examen sont complexes et ne seront par réglées du jour au lendemain. Par exemple, plusieurs initiatives énoncées dans la Stratégie sont encore au stade de « l'exposé de principes » ou de la planification. Il reste encore fort à faire dans un grand nombre de domaines, et les résultats sont encore à venir.

15.79 Le travail sur les questions touchant aux ressources humaines actuellement accompli par les divers groupes de travail ne peut pas être dissocié de la stratégie en matière de sciences et de technologie. En effet, la Stratégie doit être le ciment liant entre eux tous ceux qui autrement pourraient ne pas juger nécessaire de collaborer. La mesure dans laquelle la Stratégie est vue comme un véritable engagement par le gouvernement, et sa mise en oeuvre perçue comme une véritable priorité, influera sur le degré d'engagement de certains intervenants.

15.80 Compte tenu de l'ampleur et de la complexité de la tâche à accomplir, on court le risque que des questions concurrentes dévient l'attention qu'il conviendrait de porter à des questions plus prioritaires. Par exemple, nous avons été informés par Industrie Canada qu'un certain nombre de groupes de travail de sous-ministres adjoints responsables des sciences sont en train d'être créés en vue d'étudier certains aspects de la Stratégie , comme les mécanismes de communication de l'information. Ces personnes participent déjà à la mise en oeuvre des diverses initiatives prévues dans le Cadre . Comme le temps dont disposent ces membres de la haute direction est limité, nous pouvons à juste titre nous demander si un grand nombre de projets, auxquels prennent part les mêmes personnes, peuvent être réalisés simultanément sans que certains ne soient retardés. Il ne faut pas oublier que l'engagement et l'appui de la haute direction sont essentiels non seulement au stade de l'élaboration mais aussi tout au long de la mise en oeuvre des différentes initiatives.

15.81 Un plan d'action par étape axé sur les résultats a été préparé pour régir certains aspects du Cadre , mais rien n'a été prévu pour en assurer la mise en place. De plus, les plans de mise en oeuvre des diverses initiatives exposées dans la Stratégie n'ont pas encore été élaborés. Compte tenu de l'ampleur et de la complexité de la tâche à accomplir, nous estimons qu'il faut mettre au point de tels plans, qui devraient notamment faire état des principales étapes, des calendriers, des jalons et des besoins en ressources et établir clairement les responsabilités en ce qui a trait aux résultats. À la fin de nos activités de suivi, nous avons été informés par Industrie Canada que le ministre de l'Industrie déposera, à l'automne de 1996, un plan pour la mise en oeuvre d'une bonne partie de la Stratégie . Le Secrétariat du Conseil du Trésor nous a fait savoir que des plans de mise en oeuvre seront préparés une fois qu'auront été prises les décisions concernant le Cadre.

Du leadership et de la persévérance sont nécessaires pour faire changer les choses
15.82 Un investissement important a été fait dans l'élaboration de la Stratégie , des plans d'action ministériels connexes et du Cadre . Par exemple, un bon nombre de fonctionnaires des organisations fédérales à vocation scientifique ont consacré beaucoup de temps et d'efforts à l'examen interne des activités dans le domaine des sciences et de la technologie. Le Conseil consultatif national des sciences et de la technologie a pour sa part évalué minutieusement les efforts déployés par le gouvernement fédéral dans ce domaine. Durant le processus de consultations publiques, des ateliers et des conférences sur les sciences et la technologie ont été tenus dans 31 collectivités de diverses régions du Canada. Plus de 3 000 Canadiens ont fait part de leurs avis et conseils au gouvernement.

15.83 Le gouvernement fédéral a assurément démontré une volonté d'intervenir de manière plus efficace et pertinente dans le domaine des sciences et de la technologie. Toutefois, comme nous l'avons noté dans notre rapport de 1994, cette volonté ne s'est pas maintenue au fil des années. Les examens et les consultations publiques ont été annoncés à grand renfort de publicité, tout comme la publication des rapports. Malheureusement, les résultats n'ont pas répondu aux attentes.

15.84 Durant nos activités de suivi, nous avons constaté que plusieurs intervenants sont favorables aux mesures actuellement envisagées, voire même enthousiastes à l'égard de celles-ci, et prêts à faire leur part. Néanmoins, il y a beaucoup de scepticisme ou « d'optimisme prudent », comme certains l'ont affirmé, quant à la mise en oeuvre de ces mesures. Ce scepticisme découle surtout des nombreuses tentatives infructueuses effectuées dans le même domaine par le passé.

15.85 Le défi à relever est énorme. Nous estimons que le leadership et la persévérance seront les clés de la mise en oeuvre fructueuse de la Stratégie et du Cadre , laquelle nécessitera le déploiement d'efforts considérables à tous les échelons de l'administration - des ministres aux scientifiques. En vue d'encourager les gens à persévérer dans la voie du changement, il importe aussi de réaliser des progrès et d'obtenir des résultats tangibles. Le test ultime de la Stratégie et du Cadre sera la mesure dans laquelle l'une et l'autre seront acceptés et mis en oeuvre par le gouvernement, le Conseil du Trésor et son Secrétariat, les ministères à vocation scientifique et les établissements de recherche.

La surveillance effectuée par le Parlement doit se poursuivre
15.86 En 1994, nous avons affirmé que les parlementaires pouvaient jouer un rôle important dans l'Examen de la politique en matière de sciences et de technologie alors en cours. Nous avons souligné qu'il y avait trois défis auxquels devraient faire face les parlementaires et le comité parlementaire compétent :

  • veiller à ce que soit élaborée une stratégie en matière de sciences et de technologie axée sur les résultats et comportant de véritables priorités et une véritable orientation;
  • veiller à ce que soit déployé un effort concerté pour la mise en oeuvre de la stratégie et l'obtention des résultats escomptés;
  • veiller à ce que soit mise en place une structure adéquate de reddition de comptes.
15.87 Nous estimons que le Comité permanent des comptes publics, par la tenue d'audiences au printemps de 1995 et la présentation de son Seizième rapport à la Chambre des communes , a contribué sensiblement à faire en sorte que le gouvernement produise une stratégie en matière de sciences et de technologie axée sur les résultats et comportant de véritables priorités et une véritable orientation.

15.88 Compte tenu de la complexité et de l'ampleur de la tâche à accomplir en vue de peaufiner la Stratégie et de mettre en oeuvre ses divers éléments, y compris le Cadre , nous encourageons les parlementaires à surveiller, par l'intermédiaire du comité compétent, les progrès réalisés par le gouvernement. Par exemple, il faudrait veiller à ce que soient préparés des plans de mise en oeuvre à la fois pour la Stratégie et le Cadre . Il importerait aussi de surveiller le processus de rapport annuel mis en place pour la Stratégie et de demander au besoin plus de détails. Comme nous l'avons mentionné au paragraphe 15.42, le Comité permanent des comptes publics a présenté, l'an dernier, au Secrétariat du Conseil du Trésor une demande concernant les mesures prises en rapport avec le Cadre de gestion des ressources humaines de la communauté scientifique et technologique fédérale . Nous estimons que cette demande a contribué aux progrès accomplis dans le dossier de la gestion des ressources humaines.

Conclusion

15.89 Dans l'ensemble, nous sommes fort encouragés par les progrès qu'a réalisés le gouvernement afin de répondre aux préoccupations que nous avons soulevées dans notre rapport de 1994. Nous estimons que les initiatives mises en oeuvre, aussi bien celles qui s'inscrivent dans la Stratégie que celles prévues dans le Cadre , représentent un sérieux effort - probablement la meilleure tentative jusqu'à présent - en vue d'en arriver à régler certaines questions, connues depuis longtemps, concernant la gestion globale des activités dans le domaine des sciences et de la technologie et la gestion du personnel scientifique. Les gens qui dirigent les diverses initiatives ou qui prennent part à celles-ci ont accepté de consacrer beaucoup de temps et d'énergie à leur mise en oeuvre. À notre avis, cela témoigne à la fois de l'importance des questions en jeu et de la conviction que, effectivement, des changements importants sont nécessaires.

15.90 Toutefois, il reste encore fort à faire pour un certain nombre de questions. Bon nombre des initiatives mises en oeuvre sont d'une grande portée, et certaines des questions en cours d'examen sont complexes et ne seront pas réglées du jour au lendemain. Beaucoup d'autres mesures, notamment celles en rapport avec la Stratégie , sont encore au stade de « l'exposé de principes » ou de la planification. Le gouvernement aura à faire face à d'importants défis en vue de peaufiner sa Stratégie , de parachever son Cadre et de mettre en oeuvre l'une et l'autre. À ces fins, il faudra notamment que l'on fasse preuve de beaucoup de leadership et de persévérance à tous les échelons de l'administration - des ministres aux scientifiques. Nos prochaines activités de suivi vont nous permettre de déterminer si des progrès importants ont été accomplis et si les pratiques se sont améliorées, pour ce qui est de la gestion stratégique des activités dans le domaine des sciences et de la technologie et du personnel scientifique dans les organisations fédérales à vocation scientifique.


À propos de la vérification

Objectif

Nous avions pour objectif général d'évaluer dans quelle mesure le gouvernement a donné suite aux questions touchant à l'ensemble de l'administration fédérale et soulevées dans le chapitre 9 - La gestion globale des activités fédérales dans le domaine des sciences et de la technologie - et le chapitre 11 - La gestion du personnel scientifique dans certains établissements de recherche fédéraux - de notre rapport de 1994.

Étendue

Pour le chapitre 9, nous avons surtout porté notre attention sur Les sciences et la technologie à l'aube du XXIe siècle - La stratégie fédérale , y compris les plans d'action ministériels. Nous avons rencontré des représentants d'Industrie Canada, du Secrétariat du Conseil du Trésor et des ministères et organismes à vocation scientifique, afin de comprendre le contexte dans lequel la Stratégie a été élaborée, d'obtenir leur perspective sur le document et de connaître les mesures prises pour mettre en oeuvre la Stratégie . Nous avons aussi pris en compte la réponse de mars 1996 du ministre de l'Industrie au Seizième rapport du Comité permanent des comptes publics .

Pour le chapitre 11, nous nous sommes surtout penchés sur les efforts déployés à l'échelle de l'administration fédérale par le Secrétariat du Conseil du Trésor en vue de faire face aux contraintes du cadre législatif et administratif actuel régissant la gestion des ressources humaines dans la fonction publique, contraintes relevées par le Bureau du vérificateur général, les ministères à vocation scientifique ou les établissements de recherche. Plus particulièrement, nous avons examiné les efforts accomplis par le Conseil du Trésor - à titre d'employeur - afin d'élaborer un cadre de gestion des ressources humaines qui permettrait de répondre aux besoins des ministères à vocation scientifique et des établissements de recherche, c'est-à-dire un cadre qui leur donnerait la latitude nécessaire pour établir des politiques et des systèmes faits sur mesure et décentralisés et mettre en place des mécanismes adéquats de reddition de comptes.

Nous avons aussi évalué la structure de projet mise en place, le mandat et la composition des diverses équipes de projet et les plans de travail. Nous avons effectué une évaluation préliminaire des progrès accomplis jusqu'à présent. Nous avons exclu de notre examen les pratiques des ministères ou des établissements de recherche en matière de gestion des ressources humaines, car nous estimons qu'une gestion efficiente et efficace de ces ressources ne sera possible que si l'on établit à l'échelle de l'administration fédérale « l'encadrement voulu ». Par conséquent, nous n'avons pas examiné ou évalué la qualité de la planification des ressources humaines dans les ministères à vocation scientifique ou les établissements de recherche, ni évalué l'efficience et l'efficacité des pratiques de réduction des effectifs dans ces organisations.

Méthode

Pour accomplir notre travail, nous nous sommes servis des résultats des entrevues et discussions menées auprès de représentants des ministères à vocation scientifique, des établissements de recherche et du Secrétariat du Conseil du Trésor, de chefs d'équipe de projet, de responsables de groupe de travail et d'autres intervenants, comme des cadres et d'autres membres du personnel de l'Institut professionnel de la fonction publique du Canada (IPFPC). Nous avons aussi examiné la documentation pertinente et analysé l'information fournie par le Secrétariat du Conseil du Trésor, les ministères et établissements de recherche en vue de corroborer les renseignements obtenus grâce aux entrevues.

Équipe de vérification

Denise Coudry-Batalla
Catherine Gendron

Pour obtenir de l'information, veuillez communiquer avec les vérificateurs responsables M. Richard Flageole ou M. Jacques Goyer.


Annexe

LES PRINCIPES DE TRAVAIL SOUS-TENDANT LES POLITIQUES ET PROGRAMMES EN MATIÈRE DE SCIENCES ET DE TECHNOLOGIE

1. ACCROÎTRE L'EFFICACITÉ DE LA RECHERCHE FINANCÉE PAR L'ÉTAT

Excellence scientifique :

Tous les programmes et établissements de recherche de l'État établiront un calendrier précis pour soumettre régulièrement à l'examen des clients, des parties intéressées et des pairs leurs projets de recherche, de manière à en assurer l'excellence scientifique, économique et environnementale.

Champs de recherche pertinents :

Tous les ministères et organismes fédéraux qui ne l'ont pas déjà fait mettront sur pied un conseil consultatif au sein duquel siégeront des représentants de l'extérieur, de façon à former une équipe multidisciplinaire mettant à contribution les compétences variées de ses membres.

Utilisation optimale des ressources :

Les ministères et organismes fédéraux examineront régulièrement et systématiquement s'il n'y aurait pas lieu de faire exécuter leurs activités scientifiques et techniques par d'autres.

Lorsque les ministères et organismes fédéraux devront décider quelles activités de recherche devraient être menées à l'interne et quels projets devraient être confiés à l'extérieur, ils veilleront à renforcer la capacité des entreprises canadiennes dans les domaines de la recherche et de la technologie.

Échange de connaissances et de technologie :

L'échange de connaissances et de technologie est un objectif précis de la stratégie fédérale en S-T (Sciences et technologie), et il y aura une évaluation étroite des efforts déployés par les ministères et organismes pour atteindre cet objectif.

2. TIRER PARTI DES AVANTAGES DU PARTENARIAT

Consortiums, regroupements et réseaux de recherche :

Tous les ministères et organismes fédéraux à vocation scientifique élaboreront des stratégies pour favoriser la création de partenariats et la conclusion d'ententes de collaboration dans le domaine des S-T avec l'industrie, les provinces, les universités et d'autres parties intéressées.

Les ministères et organismes fédéraux élaboreront des stratégies afin d'accroître la collaboration interministérielle et de regrouper les ressources et d'éliminer le double emploi.

Les ministères et organismes fédéraux élaboreront des stratégies précises pour intégrer les sciences humaines à leurs activités scientifiques et techniques. En collaboration avec le Conseil de recherches en sciences humaines du Canada, les ministères se familiariseront avec les champs de recherche en sciences humaines qui leur permettront d'élaborer des politiques plus judicieuses dans les secteurs prioritaires.

Plus grande facilité d'accès aux installations de recherche de l'État :

Les ministères et organismes fédéraux prendront des mesures pour faciliter l'accès à leurs établissements et encourageront une politique de porte ouverte à l'intention des autres parties oeuvrant dans la recherche scientifique.

3. METTRE L'ACCENT SUR LA PRÉVENTION ET LE DÉVELOPPEMENT DURABLE

La prévention :

Les ministères et organismes fédéraux accorderont une place de choix à la prévoyance, à l'évaluation des risques et à la prévention dans le cadre des efforts qu'ils déploient dans le domaine des S-T de manière à pouvoir mieux anticiper et résoudre certaines questions avant qu'elles ne fassent problème.

Les ministères et organismes fédéraux feront davantage appel aux techniques de pointe en vue d'améliorer la conception et de veiller à la bonne marche des programmes et services offerts à la population canadienne.

Le développement durable par l'innovation :

Le gouvernement fédéral sollicitera l'avis de la Table ronde nationale sur l'environnement et l'économie pour établir des objectifs précis afin d'aider les industries et d'autres secteurs d'activité à devenir sensiblement plus éco-efficaces en l'espace d'une génération, et mesurer les répercussions de ces objectifs sur le développement de techniques de pointe.

4. ACCROÎTRE LA COMPÉTITIVITÉ DU CANADA DANS LE CONTEXTE DES NOUVEAUX RÉGIMES INTERNATIONAUX EN MATIÈRE DE RÉGLEMENTATION, DE NORMES ET DE PROPRIÉTÉ INTELLECTUELLE

Une réglementation moderne :

Les ministères et organismes fédéraux demeureront à l'affût des possibilités d'améliorer la réglementation à laquelle sont assujettis leurs clients, de manière à réduire le fardeau ainsi que les coûts liés à l'application des règlements sans pour autant porter atteinte aux normes de qualité, à la sécurité du public et au développement durable.

Accords sur le commerce et la technologie, et établissement de normes internationales :

Les ministères et organismes fédéraux travailleront de concert avec leurs clients et avec un Conseil canadien des normes renouvelé, afin de participer davantage à l'élaboration et à l'établissement de normes internationales. Ils prépareront également des plans visant la diffusion systématique de l'information sur les normes internationales, nouvelles ou en voie d'élaboration, ainsi que sur d'autres questions stratégiques en matière d'innovation.

Un juste équilibre entre la propriété intellectuelle et la diffusion de la technologie :

Le gouvernement fédéral examine dès maintenant sa politique en matière de propriété intellectuelle en vue de déterminer les améliorations susceptibles d'accroître les possibilités de commercialisation et de partenariat avec le secteur privé.

5. ÉDIFIER DES RÉSEAUX D'INFORMATION : L'INFRASTRUCTURE DE L'ÉCONOMIE DU SAVOIR

Partage des données et des résultats d'analyses :

L'échange de connaissances ainsi que le partage d'information et de données scientifiques avec les chercheurs, les écoles, les universités, les bibliothèques et l'industrie au Canada seront au coeur des activités de tous les ministères et organismes fédéraux.

Collaboration au développement de l'infrastructure :

Les ministères et organismes fédéraux élaboreront des services d'information qui seront offerts par le biais de l'autoroute de l'information dans le but d'encourager l'innovation, notamment au niveau des collectivités.

6. NOUER DES LIENS PLUS ÉTROITS AVEC LES MILIEUX SCIENTIFIQUES ET TECHNIQUES ÉTRANGERS

Regroupements stratégiques et partenariats avec l'étranger :

Comme prolongement de leur mandat touchant les affaires intérieures, les ministères et organismes fédéraux adopteront des plans détaillés en vue de promouvoir la collaboration internationale en matière de S-T au profit des entreprises canadiennes. En outre, ils mettront au point des méthodes bien précises pour recueillir et diffuser des renseignements scientifiques et techniques provenant des quatre coins du globe. Les missions canadiennes à l'étranger joueront un rôle de premier plan à cet égard.

7. CONSOLIDER LA CULTURE SCIENTIFIQUE

En cherchant à tirer pleinement parti de l'autoroute de l'information, les ministères et organismes fédéraux élaboreront des plans d'action pour joindre la population, y compris les jeunes dans les écoles, les collèges et les universités.

Source : Les sciences et la technologie à l'aube du XXIe siècle ' La stratégie fédérale , gouvernement du Canada, mars 1996