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1996 septembre — Rapport du vérificateur général du Canada

Points saillants

• la gestion ministérielle de l'unification administrative;
• l'instauration d'un numéro d'entreprise unique pour chaque entreprise;
• l'ouverture des « guichets d'affaires » (points de service) dans l'ensemble du pays.

• une vision globale et des principes clairs pour guider le processus;
• l'engagement et la participation de la haute direction;
• une bonne communication avec les groupes intéressés et les employés à tous les niveaux;
• une bonne gestion des projets.

20.3 Il peut encore y avoir amélioration dans un certain nombre de domaines, y compris les niveaux de service et la classification des employés reliés au secteur des guichets d'affaires. Le projet de numéro d'entreprise va aussi faire face à un défi de taille en janvier 1997, alors que toutes les entreprises qui ne l'ont pas fait seront tenues de se convertir au nouveau système.

20.4 L'unification administrative a été et continue d'être une tâche stimulante et, dans l'ensemble, elle a bien été gérée par le Ministère. Globalement, en ce qui concerne les aspects examinés, nous en venons à la conclusion que l'unification administrative établit une fondation solide pour :

• des opérations rationalisées;
• un service amélioré;
• une meilleure observation.

Introduction

20.6 Ce qui est maintenant un seul ministère était autrefois deux organisations distinctes : Revenu Canada - Douanes et Accise, et Revenu Canada - Impôt. L'unification administrative des deux organisations a débuté avec la nomination d'une seule personne à titre de sous-ministre des deux ministères, à compter du 1er octobre 1992. Le 12 mai 1994, la Loi sur le ministère du Revenu national a été modifiée pour permettre l'unification administrative.

20.7 L'unification administrative a commencé à une époque où les choses évoluaient rapidement. De plus en plus, le public exigeait un gouvernement ouvert, juste, responsable et productif, accordant plus d'importance aux valeurs et aux droits. Les changements technologiques se multipliaient, faisant d'un ministère du Revenu interconnecté, intégré et axé sur l'électronique non seulement une possibilité, mais une attente.

20.8 De plus, des limites de financement exerçaient sur les activités existantes et sur les ressources disponibles des pressions en vue d'apporter des changements nécessaires. On se rendait aussi de plus en plus compte du besoin de recouvrer les sommes dues au gouvernement par ceux qui oeuvraient dans l'économie souterraine; le gouvernement comptait sur Revenu Canada pour aider à réduire le déficit.

20.9 Voici ce qu'étaient les objectifs globaux de l'unification administrative :

• établir une méthode plus efficace, cohérente et harmonisée d'exécution du mandat législatif du Ministère;
• améliorer le service à la clientèle;
• susciter d'importantes possibilités de réaliser des gains d'efficience grâce à une organisation plus rationalisée, à des ressources partagées et à l'élimination des dédoublements;
• gérer les ressources intellectuelles et les connaissances du Ministère pour le plus grand bien du gouvernement et de ses clients;
• renforcer la contribution du Ministère à l'initiative nationale en matière de compétitivité;
• mettre en place une infrastructure électronique permettant au Ministère d'agir comme principal catalyseur du commerce électronique au Canada, contribuant ainsi à la prospérité nationale;
• créer une organisation modèle qui serait plus grande que la somme de ses parties et qui pourrait s'adapter rapidement à l'évolution des besoins et des priorités;
• constituer un personnel compétent et engagé dont les membres partagent une vision commune de l'excellence du service.

Objet de notre vérification

20.12 L'unification administrative a donné lieu à plus de 50 projets distincts à l'Administration centrale et dans les régions. Elle a nécessité des changements majeurs dans les organisations, les valeurs, les systèmes, les méthodes, les plans et les orientations. Notre vérification s'est concentrée sur trois aspects majeurs :

• la façon dont le Ministère a dirigé tout le processus d'unification au niveau ministériel;
• l'instauration d'un numéro d'entreprise unique facilitant l'unification de toutes les ressources d'inscription et d'information du Ministère;
• l'ouverture de guichets d'affaires, ce qui comportait l'unification de ressources humaines provenant de différentes cultures organisationnelles.

Observations

Le contexte opérationnel

Mise en oeuvre gênée par l'environnement opérationnel

20.15 La deuxième contrainte était la nouvelle réalité que constituait la réduction des ressources. Au cours des dernières années, Revenu Canada, comme d'autres ministères du gouvernement, avait connu des compressions à ses budgets de fonctionnement pour appuyer la réduction globale des dépenses. En même temps, le gouvernement avait donné au Ministère de nouvelles mesures à mettre en oeuvre, ce qui a maintenu le budget global à un niveau relativement constant. De même, dans le cadre de l'Examen des programmes, les ministères ont dû regarder de près leurs programmes et décider lesquels garder. Aucun programme de Revenu Canada n'a été abandonné au cours de cet exercice. Le Ministère procède actuellement à une restructuration de ses opérations majeures afin de pouvoir respecter les réductions qui lui ont été imposées. De plus, en 1994, le gouvernement a indiqué qu'il désirait réduire le nombre d'installations utilisées, en se fixant comme cible 10 p. 100 sur une période de cinq ans. À dater de 1996, Revenu Canada avait réduit ses locaux d'environ 7 p. 100.

20.16 Ces éléments ont limité les ressources humaines et financières qui pouvaient être attribuées aux projets d'unification. De plus, confronté à ces divers éléments, le Ministère ne pouvait pas faire porter uniquement par l'unification administrative les réductions de ses frais de fonctionnement et des locaux qu'il occupait.

Unification administrative dans un cadre législatif incertain

20.18 La Loi sur le ministère du Revenu national est le texte habilitant des deux anciens ministères, Revenu Canada - Douanes et Accise, et Revenu Canada - Impôt. Cette loi permettait la nomination d'un sous-ministre distinct pour chacun des deux ministères et exigeait que les deux relèvent du ministre du Revenu national.

20.19 Il fallait une autorisation juridique pour qu'il y ait unification des ministères. Une autorisation existante, qui aurait probablement pu être appliquée, ne pouvait pas être utilisée parce qu'elle s'appliquait à un transfert de pouvoirs d'un ministre à un autre; dans ce cas-ci, il n'y avait qu'un seul ministre. La Loi sur le ministère du Revenu national ne pouvait pas non plus être laissée telle quelle, puisqu'elle stipulait qu'il y avait deux sous-ministres. Revenu Canada devait demander une modification de la Loi sur le ministère du Revenu national .

20.20 Certaines circonstances sont venues ralentir le processus de modification. Peu de temps après la nomination d'octobre 1992 d'une seule personne pour agir comme sous-ministre des deux organisations, le Ministère a signalé le besoin de modifier la loi de création. Le projet de modification devait être inscrit au feuilleton de la Chambre des communes, mais celle-ci n'a pas siégé entre la fin de juin 1993 et janvier 1994, à cause du congé estival, d'une élection et d'un changement de gouvernement. Lorsque la Chambre des communes a repris ses travaux, Revenu Canada a agi rapidement. En réalité, la modification de la Loi sur le ministère du Revenu national a été le premier projet de loi présenté à la nouvelle session, en janvier 1994. La loi a reçu la sanction royale le 12 mai 1994.

20.21 Jusqu'à ce que la loi soit modifiée, deux éléments clés restaient en suspens : Revenu Canada ne pouvait pas finaliser sa nouvelle conception organisationnelle, ni ne pouvait nommer des gens à des postes. Cette situation a laissé les employés très incertains quant à leur avenir.

20.22 La deuxième cause des retards et de l'incertitude découlait du projet de créer un ministère de la Sécurité publique. Le 25 juin 1993, le gouvernement avait annoncé qu'il envisageait la création d'un ministère de la Sécurité publique qui engloberait le secteur des opérations frontalières des douanes. La question du ministère de la Sécurité publique a eu deux effets principaux. D'abord, elle a retardé encore davantage la finalisation de la conception organisationnelle : les employés du Ministère devaient établir des plans pour transférer des activités et des ressources au ministère de la Sécurité publique. Deuxièmement, cette question a dérangé les employés. Le syndicat représentant les employés des Douanes était en faveur de cette orientation-là; il s'inquiétait de la possibilité d'une diminution de la protection frontalière sous un Revenu Canada unifié. À la suite de l'élection, le nouveau gouvernement a annoncé, le 4 novembre 1993, qu'il laissait tomber l'idée d'un ministère de la Sécurité publique. Les inquiétudes syndicales n'ont pas disparu pour autant.

Direction du processus au niveau du Ministère

Une vision claire de l'unification administrative

20.25 La haute direction a communiqué sa vision de façons diverses, à la fois à l'intérieur et à l'extérieur du Ministère. Les gestionnaires ont été d'abord mis au courant de la vision par un communiqué et ensuite, plus en profondeur, par des documents et des discours lors de conférences dans les régions et à l'Administration centrale au début de 1993. Le Parlement et le grand public ont appris l'unification à partir de communiqués, des budgets, des budgets de dépenses et de présentations ministérielles. Les premiers messages ont été répétés et différents aspects ont été renforcés au cours des années.

20.26 La vision de l'unification administrative traduit bien les priorités gouvernementales annoncées avant et après la nomination, en octobre 1992, d'un seul sous-ministre pour Revenu Canada. À la fois la vision et les priorités, par exemple, mettent l'accent sur l'amélioration et le regroupement des services à la clientèle; la rationalisation et la consolidation des opérations; la réduction des coûts par la diminution des chevauchements et des dédoublements; l'application de la technologie de l'information appropriée; et l'intégration des bases de données.

Le Ministère a élaboré des objectifs et des principes d'unification

20.28 Il n'y a aucun document unique ou plan directeur qui renferme tous les éléments d'un plan pour unifier Revenu Canada. La planification a été un processus itératif. Des objectifs détaillés et des principes directeurs ont été mis au point pour le processus d'unification. La haute direction les a partagés avec les gestionnaires de tout le Ministère, et a défini un cadre de travail pour les projets. Certains des projets étaient au niveau du Ministère - par exemple, la révision de la mission ministérielle, la conception d'une structure organisationnelle et la définition d'une stratégie sur les ressources humaines. D'autres projets étaient reliés à des activités précises, comme la mise sur pied de points de service uniques pour les demandes de renseignements des clients et l'intégration de la comptabilité. Des projets en cours, comme l'instauration d'un numéro d'entreprise unique, ont été ajoutés au cadre de travail.

20.29 La haute direction a nommé des chefs pour chacun des projets. Elle a libéré des employés du Ministère afin qu'ils travaillent à temps plein ou à temps partiel sur des projets d'unification administrative. Lorsque cela était approprié, la haute direction a nommé des employés de l'Administration centrale et des employés des bureaux locaux comme membres des équipes de projet.

20.30 Plusieurs des projets étaient interdépendants et ne pouvaient pas être effectués en vase clos. Le Ministère a mis sur pied un comité des chefs de projet pour que tous se tiennent mutuellement au courant des progrès accomplis dans les différents projets. Dans certains cas, les équipes de projet ont collaboré de façon encore plus étroite.

20.31 La direction n'a pas fixé de délais pour l'unification administrative. Elle voulait prendre le temps de faire les choses comme il faut. Certains secteurs pouvaient faire l'objet d'une unification rapide. D'autres secteurs exigeraient des modifications en profondeur et il faudrait des années pour les unifier. La décision était intelligente, compte tenu des retards que l'on a connus (mentionnés au paragraphe 20.17).

La haute direction a établi comme priorité l'information des employés

20.33 Le Ministère a utilisé de nombreux moyens pour communiquer avec ses employés au sujet de l'unification administrative. Tous les employés ont reçu des notes de service du sous-ministre et des publications régulières de bulletins de nouvelles du Ministère, qui renfermaient des renseignements sur la haute direction, les changements organisationnels et d'autres projets concernant l'unification. Les gestionnaires, à la fois à l'Administration centrale et dans les régions, ont assisté à des conférences et à des séances d'information pour entendre les chefs des équipes de projets et pour discuter en groupe de questions concernant l'unification.

20.34 En plus de fournir de l'information, la direction voulait de la rétroaction de ses employés. Les chefs des directions générales et les chefs des régions ont nommé des coordonnateurs de l'unification administrative pour aider à faire passer les renseignements entre les directions générales ou les régions et ceux qui travaillaient à des projets d'unification à l'Administration centrale. La haute direction a installé une ligne téléphonique pour que les employés puissent obtenir des renseignements et fournir une rétroaction; toutefois, peu d'appels ont été reçus. On nous a dit que plus de questions et plus de rétroaction avaient été adressées directement aux équipes de projet. À la suite des séances d'information, les gestionnaires discutaient des questions soulevées avec leurs employés et faisaient parvenir leurs commentaires sur les questions. Certains gestionnaires se sont plaints du peu de temps accordé pour cet exercice.

20.35 Les gestionnaires et les employés nous ont répété à maintes reprises qu'il ne peut pas y avoir trop de communication au sujet des changements de l'ampleur de ceux en cause dans l'unification administrative. Alors que certains employés se sont dits saturés de renseignements, d'autres se sont plaints de ne pas en avoir reçu assez. Il faut beaucoup de temps pour digérer toute l'information : certains employés, par exemple, n'ont pas réalisé que la mise en oeuvre de l'organisation unifiée était ralentie par l'attente d'une modification législative.

20.36 La communication avec les syndicats a été un des principes directeurs de la direction dans le processus d'unification. La haute direction rencontre de façon officielle l'exécutif national de chacun des syndicats environ deux fois par année pour discuter des questions d'intérêt mutuel. Depuis 1992, les gestionnaires du Ministère ont présenté des renseignements et des documents sur l'unification administrative aux fins de discussions à ces réunions syndicales-patronales. De plus, il y a eu un certain nombre de réunions et de présentations officieuses chaque année. Bien qu'il y ait eu des inquiétudes au sujet des effets de l'unification de Douanes et Accise et de l'Impôt sur les employés, les relations de la direction avec les différents syndicats représentant les employés ont été bonnes.

Les clients ont été informés des avantages de l'unification administrative

20.38 Le Ministère a fait passer ses messages sur l'unification administrative de différentes façons. Le Ministre et le Sous-ministre ont parlé des avantages de l'unification administrative à des réunions et à des conférences d'organisations clientes. Le Ministre a écrit aux maires des villes frontalières et aux députés pour appaiser leurs inquiétudes au sujet de la protection à la frontière. Le Ministère a fait rapport dans la Partie III du Budget des dépenses et a fait des présentations à des comités parlementaires sur les avantages et sur les progrès de l'unification. Il a discuté de l'unification administrative lors de diverses réunions de comités consultatifs; ces réunions faisaient partie des consultations régulières du Ministère avec ses clients.

La haute direction a fait la preuve de son engagement et de sa participation

20.40 Les cadres supérieurs ont fait de l'unification une priorité. Ils ont travaillé ensemble pour prendre des décisions sur des questions importantes concernant l'unification. Au départ, les 16 cadres supérieurs de l'Administration centrale ont formé un comité spécial qui se réunissait périodiquement. Au début, les chefs régionaux ne faisaient pas partie de ce comité à cause de leur nombre; il aurait été trop compliqué de fonctionner avec un comité comptant 23 personnes de plus, soit les chefs de tous les bureaux régionaux de Douanes, Accise et Impôt. Une fois la nouvelle structure organisationnelle établie, en 1994, les 18 chefs de direction générale de l'Administration centrale et des bureaux régionaux ont constitué le nouveau comité de la haute direction de Revenu Canada. Le comité a continué de s'occuper de toutes les questions d'unification administrative non réglées.

20.41 Le comité de la haute direction ne pouvait toutefois pas mener seul le processus d'unification administrative. Il a eu de l'aide de deux sources : un secrétariat et les équipes de projet. Le secrétariat s'occupait des affaires quotidiennes et coordonnait et contrôlait les progrès pour le compte du comité : il rédigeait des documents, examinait les rapports de projets, donnait des renseignements au comité de la haute direction et demandait au comité de prendre des décisions. Des équipes de projet ont mené, et mènent encore, les activités détaillées nécessaires pour unifier le Ministère.

Le plan de réorganisation a permis d'éliminer des dédoublements majeurs de fonctions

20.43 En règle générale, une certaine partie des chevauchements et des dédoublements peuvent être éliminés lorsque deux organismes fusionnent. Les fonctions ministérielles de Revenu Canada à l'Administration centrale en sont un exemple. En octobre 1992, chacun des deux ministères avait des fonctions distinctes pour les ressources humaines, les communications, la technologie de l'information, les finances et l'administration. La combinaison de ces deux ensembles de fonctions opérationnelles en une seule était la première étape logique de l'élimination des dédoublements. Le processus a été amorcé juste après la nomination d'un seul sous-ministre en 1992.

20.44 Il était beaucoup plus difficile de concevoir les directions générales opérationnelles à l'Administration centrale et l'organisation des bureaux locaux dans un ministère unifié. Cela mettait en cause des milliers d'employés répartis dans l'ensemble du pays, avec des opérations distinctes pour Douanes, Accise et Impôt. Après étude, Revenu Canada a décidé de combiner les opérations de l'impôt sur le revenu et des taxes à la consommation, y compris la TPS, puisqu'elles se ressemblaient tellement et qu'elles touchaient essentiellement les mêmes clients. Ce long processus a commencé en 1994, et se poursuit encore à l'Administration centrale et dans les bureaux locaux. Une fois le processus terminé, il n'y aura qu'un seul bureau des services fiscaux à chaque emplacement local, au lieu de deux dans certains cas, ce qui réduira le nombre des bureaux de 75 à 51. Le Ministère a décidé que les directions générales opérationnelles de l'Administration centrale devaient être le reflet de l'organisation des bureaux locaux. Les diverses activités qui avaient été la responsabilité des six directions générales de l'Administration centrale de Douanes, Accise et Impôt sont maintenant restructurées en six directions générales de Revenu Canada qui reflètent les opérations des bureaux locaux (voir la pièce 20.3 ).

20.45 De plus, au lieu d'avoir des bureaux régionaux distincts pour les douanes, l'accise et l'impôt, il y a maintenant un seul bureau qui s'occupe de toutes les opérations dans chaque région. Cela a réduit le nombre des bureaux régionaux de 23 à 6.

20.46 Dans l'entité unifiée de Revenu Canada, les opérations des douanes à l'Administration centrale et dans les bureaux locaux n'ont pas été combinées avec celles de l'accise et de l'impôt. À l'heure actuelle, le Ministère procède à un examen de l'organisation des opérations douanières et continue la reconception fondamentale de ces opérations qui a été annoncée en septembre 1992. Toutefois, les Douanes partagent les services ministériels communs comme les finances et l'administration avec les bureaux des services fiscaux avoisinants.

Le numéro d'entreprise

20.48 Les entreprises canadiennes expriment depuis longtemps leur désir de simplifier la façon dont elles traitent avec le gouvernement. Le numéro d'entreprise répond à ce désir en éliminant le besoin qu'ont les entreprises de s'inscrire de façon distincte pour les quatre secteurs d'activité de Revenu Canada (retenues sur la paye, taxe sur les produits et services, impôt sur les sociétés, et droits à l'importation / exportation - voir la pièce 20.4 ). Les employés de Revenu Canada peuvent maintenant répondre à des questions de base concernant les comptes pour chacun des nombreux comptes d'une entreprise, à partir d'un seul point de service. Si des renseignements concernant une entreprise - comme son adresse - changent, un seul appel suffit pour mettre à jour tous les comptes de l'entreprise à Revenu Canada. Le numéro d'entreprise réduit la paperasserie et le temps nécessaire aux gens d'affaires qui fournissent des renseignements et aux employés fédéraux qui les recueillent et les utilisent.

20.49 Ce concept a été annoncé dans le Budget de février 1992. Une proposition détaillée pour le projet du numéro d'entreprise a été élaborée par un groupe de travail interministériel. En septembre 1992, le projet a été transféré à Revenu Canada. Après l'annonce de l'unification administrative, il est devenu clair que les objectifs semblables visés par l'implantation du numéro d'entreprise faciliteraient l'unification administrative. L'enregistrement aux fins du numéro d'entreprise a débuté en 1994 comme projet-pilote, et depuis avril 1995 toutes les entreprises du Canada peuvent demander leur inscription. Toutes les nouvelles entreprises qui s'enregistrent dans un des quatre secteurs d'activité de Revenu Canada reçoivent un numéro d'entreprise (voir la pièce 20.5 ). En réponse à de nombreuses demandes du monde des affaires, les entreprises existantes se sont vu accorder deux ans - jusqu'au 31 décembre 1996 - pour se convertir volontairement au nouveau système du numéro d'entreprise. Après cette date, la conversion sera obligatoire.

20.50 De façon générale, l'unification administrative est conçue pour améliorer à la fois l'efficience et l'efficacité organisationnelles. Les améliorations seront réalisées grâce à une meilleure utilisation des ressources physiques, des ressources humaines et des ressources d'information. Le numéro d'entreprise utilise les ressources de l'information comme source d'efficience et d'efficacité améliorées. Ce numéro est la clé qui permet une meilleure consultation et une utilisation plus coordonnée des renseignements automatisés sur les entreprises, qui sont en la possession des deux anciens ministères, soit Douanes et Accise et Impôt.

20.51 L'application du concept du numéro d'entreprise exige le recours à la technologie de l'information, mais il est important de ne pas confondre ce concept avec la technologie. Dans cette section du chapitre, nous parlerons des deux, mais c'est le concept qui nous intéresse le plus ici. Cela dit, il n'en reste pas moins que Revenu Canada a fait du très bon travail en élaborant le système de numéro d'entreprise. Nous tenons à reconnaître dans cette démarche une réalisation importante.

Nouvelles possibilités de meilleure gestion de l'information

20.53 Le numéro d'entreprise est un système flexible qui peut être étendu à d'autres secteurs d'activité de Revenu Canada, par exemple, les taxes d'accise. Chose tout aussi importante, le numéro d'entreprise facilite les guichets uniques de service et le partage des renseignements entre les ministères du gouvernement. Les secteurs d'activité du Ministère qui utilisent le numéro d'entreprise comme identificateur peuvent maintenant partager facilement des renseignements sur l'enregistrement, sous réserve des restrictions juridiques sur le partage de l'information. Cela a rarement été fait par le passé à cause de l'absence d'un identificateur commun.

20.54 En 1994, le Secrétariat du Conseil du Trésor, organisme central chargé des normes de technologie de l'information pour tous les ministères du gouvernement fédéral, a cité comme référence le numéro d'enregistrement unique dans le Plan directeur pour le renouvellement des services gouvernementaux à l'aide des technologies de l'information. Le Secrétariat considère le numéro d'entreprise comme un exemple de guichet unique qui réduira les dédoublements et améliorera les opérations gouvernementales. Il voit aussi dans ce numéro un exemple de prestation des services gouvernementaux d'une façon plus utile, qui fait appel à la collecte et à l'analyse communes des données de même qu'au partage de l'information. En 1995, les ministres du Conseil du Trésor ont approuvé un plan pour mettre en oeuvre le Plan directeur . Le but du plan était de permettre une « ... amélioration des services tout en réduisant sensiblement les coûts grâce à l'accélération de la mise en oeuvre du concept des guichets uniques, avec l'appui de la gestion de l'information et des technologies habilitantes. » Le numéro d'entreprise est maintenant incorporé dans les Normes de la technologie de l'information du Conseil du Trésor.

20.55 Statistique Canada tient une liste des entreprises pour appuyer ses programmes statistiques. Cet organisme a signé avec Revenu Canada un protocole d'entente qui lui permet l'accès aux fichiers d'enregistrement des numéros d'entreprise et fournit à Revenu Canada les codes de « classification type des industries ». On s'attend à ce que le système, une fois mis en oeuvre en mars 1997, fournisse à Statistique Canada une liste plus complète des entreprises, assortie de codes d'activité économique plus cohérents. Cela permettra à l'organisme de minimiser encore plus ses enquêtes auprès des entreprises, tout en améliorant la qualité de ses statistiques. Pour Revenu Canada, le protocole permettra d'obtenir des codes cohérents, à un moindre coût.

20.56 Le désir d'améliorer le service à la clientèle a poussé tous les paliers de gouvernement à fournir une certaine forme de « guichet unique » d'affaires pour réduire les chevauchements et les dédoublements. Revenu Canada et la province de l'Ontario étudient actuellement l'utilisation de stations de travail automatisées, où les entreprises pourront s'enregistrer à la fois pour des programmes provinciaux et fédéraux, en utilisant le numéro d'entreprise comme identificateur commun. Le processus d'enregistrement n'est toutefois qu'un début. Parmi les autres avantages possibles d'opérations coopératives avec les provinces, on retrouve notamment le partage de renseignements et de ressources informatiques des gouvernements fédéral et provinciaux, l'amélioration de l'information et l'augmentation de l'efficience gouvernementale. On espère que les leçons apprises en travaillant avec l'Ontario pourront servir lorsque d'autres provinces adopteront le numéro d'entreprise.

Un jalon clé dans la gestion des services d'information

Un investissement stratégique

Un système techniquement compliqué faisant appel aux nouvelles technologies

De bonnes communications étaient essentielles au succès du projet

20.61 Les renseignements au sujet du numéro d'entreprise ont été communiqués de différentes manières. Il y a eu des séances d'information des employés, des articles dans les bulletins de nouvelles du Ministère, un spectacle itinérant qui a fait le tour des régions, et des lignes ouvertes de courrier électronique pour les demandes de renseignements et les questions. Des membres des équipes de projet se sont rendus dans les bureaux de Revenu Canada pour donner des séances d'information. Des articles ont paru dans des publications internes et externes, et il y a eu des séances d'information pour les associations professionnelles. Chaque entreprise touchée a reçu par la poste des renseignements au sujet du numéro d'entreprise.

Le projet a été divisé en éléments gérables

20.63 Il y a eu décalage des dates de mise en oeuvre à l'échelle nationale, afin d'assurer une transition en douceur. Cela a permis aux préposés à la production à l'Administration centrale d'être disponibles dans les bureaux locaux lorsque chacun d'eux a commencé à fonctionner en direct. Une évaluation des projets pilotes a permis de conclure qu'environ 70 p. 100 des entreprises invitées à se convertir au nouveau système croyaient que le numéro d'entreprise constituait un changement positif, offrant des améliorations importantes à l'efficience des entreprises et du gouvernement. Le projet pilote et la mise en oeuvre au niveau national n'ont entraîné à peu près pas d'interruptions des opérations courantes.

20.64 Un certain ralentissement du service au cours du projet pilote et de la mise en oeuvre au niveau national a été rapidement corrigé. La fiabilité du système n'a cessé de s'améliorer au cours du projet pilote et de la mise en oeuvre nationale, de même qu'au cours des améliorations subséquentes. Cette méthode d'étapes successives a permis de regrouper avec succès, dans des délais serrés, quatre programmes très différents, qui utilisaient des technologies et des structures de bases de données variées et qui fonctionnaient dans des cultures professionnelles dissemblables.

Le projet a été bien géré

20.66 La haute direction a mis sur pied des équipes de projet distinctes pour les utilisateurs et pour la technologie de l'information. Ces équipes étaient dirigées par des gestionnaires de projet expérimentés, qui avaient reçu toute l'autorité dont ils avaient besoin. L'équipe de projet de la technologie de l'information était fortement axée sur les résultats et a bénéficié des conseils d'experts nommés pour examiner le projet. Les deux équipes de projet ont tenu des réunions régulières de comité, présidées par la haute direction, de façon à ce que les questions puissent être réglées entre les différentes réunions. Cette méthode a forcé les gens à discuter et à travailler ensemble. L'équipe de projet des utilisateurs a atteint son niveau maximal à 25 participants et il y a eu plus de 50 personnes dans l'équipe du projet de la technologie de l'information, mais la mise en oeuvre du numéro d'entreprise n'aurait pas pu se faire sans la participation de centaines d'autres personnes. Un autre élément clé était le fait que les équipes de projet étaient constituées d'employés des deux anciens ministères, ce qui a ajouté de la crédibilité à tout le processus.

20.67 Le projet du numéro d'entreprise a bien utilisé les services des entrepreneurs. Revenu Canada a gardé la responsabilité et le contrôle du projet et a fait appel à des entrepreneurs de l'extérieur comme personnel de soutien et comme formateurs. Le Ministère a choisi de former ses employés à l'utilisation des nouvelles technologies, plutôt que de se fier uniquement sur des entrepreneurs. Cette façon de faire a été bonne pour le moral, pour le perfectionnement des employés et pour le maintien de la mémoire de l'organisation. Cette méthode a de plus permis une bonne utilisation des outils de gestion des projets.

20.68 Le projet a bénéficié des ressources et des effectifs voulus, même si certains petits retards ont été causés par un manque de programmeurs qualifiés. Les plans à venir, qui incorporeront des nouvelles technologies, devront être fondés sur la disponibilité d'employés formés ou d'entrepreneurs.

Les essais du système ont été insuffisants

Processus efficace d'examens internes et externes

Achèvement du processus de conversion

20.72 Il y a un risque, puisque 60 p. 100 des sociétés ne s'étaient pas converties au 30 avril 1996, qu'il y ait un surcroît de travail en janvier 1997. Toutefois, le Ministère est persuadé de pouvoir faire face à la situation. Les bureaux locaux affirment qu'ils ont les ressources et les plans nécessaires pour exécuter le travail. Le problème n'est pas le système du numéro d'entreprise, mais plutôt les bases de données actuelles des programmes. Revenu Canada fait actuellement le ménage dans ces bases de données pour éliminer les comptes en double et les comptes inutilisés. À partir du 1er janvier 1997, le Ministère imprimera les rapprochements possibles de comptes pour tous les clients qui ne se seront pas encore convertis au système, afin que des employés puissent essayer de vérifier ces comptes. Si le client ne peut être joint, on fera la meilleure estimation possible et une demande de confirmation sera envoyée par la poste. Il devrait en résulter, en bout de ligne, un registre plus exact que celui qui existe dans les programmes actuels.

20.73 Le système de numéro d'entreprise peut améliorer le service et les capacités d'exécution de Revenu Canada. Toutefois, ces résultats ne seront pas garantis si les modifications requises pour la mise en oeuvre complète du concept du numéro d'entreprise ne sont pas faites de façon appropriée. Pour le moment, nous devons nous contenter de dire que le Ministère est sur la bonne voie. Le secret des succès à venir est dans la façon de gérer les risques qui surgiront de temps à autre.

Le guichet d'affaires

20.75 Le guichet d'affaires englobe les quatre principaux secteurs d'activité de Revenu Canada : retenues sur la paye, taxe sur les produits et services, impôt sur le revenu des sociétés et droits à l'importation / exportation. En date d'octobre 1995, Revenu Canada avait installé des guichets d'affaires dans 48 bureaux au Canada. Ces bureaux représentent un total de plus de 400 employés qui traitent environ 3,8 millions de demandes de renseignements d'entreprises par année, dont la majorité sont des demandes par téléphone.

20.76 Le regroupement des effectifs de la TPS et de l'Impôt a constitué un défi de taille. Les organisations avaient des structures organisationnelles, des cultures, des systèmes informatiques, des politiques d'observation, des niveaux de classification des emplois et des niveaux décisionnels très différents. Le défi était de regrouper des gens qui n'avaient jamais travaillé étroitement ensemble dans le passé.

Bonnes planification et gestion de projets

20.78 Il y a eu élaboration d'un plan national et d'un plan pour chaque site de guichet d'affaires, qui couvraient tous les aspects de l'installation et du fonctionnement du guichet. L'équipe nationale de projet a été en communication constante avec les employés et les autres groupes intéressés dans l'ensemble du pays. Les plans et les détails du projet ont été gérés et contrôlés grâce à des communications et à des réunions régulières à tous les niveaux. Les plans ont été mis en oeuvre à temps dans la plupart des cas et presque exclusivement avec les ressources existantes. Toutefois, il n'y a pas eu d'analyse coûts - avantages ni de plan d'activités officiel pour le projet du guichet d'affaires. Le Ministère n'en voyait pas la nécessité, puisqu'il considérait les guichets d'affaires comme un investissement stratégique.

20.79 Un modèle national de prestation de services (faisant partie du plan national) a été élaboré pour servir de base à chaque guichet d'affaires. Le modèle précisait que l'établissement des guichets d'affaires ne réduirait pas les niveaux de service. Avant l'instauration des guichets d'affaires, il y avait eu des niveaux distincts de service pour les secteurs d'activité de Douanes et Accise et ceux de l'Impôt. Une des limites du modèle était le fait qu'il ne définissait pas lequel des anciens niveaux de service s'appliquerait aux guichets d'affaires. (Voir aussi les paragraphes 20.90 à 20.97.)

Communications et participation généralement bonnes au niveau des employés

20.81 Un grand nombre d'employés ont participé à divers projets et comités créés pour mettre au point les guichets d'affaires. Il y a eu nomination de coordinateurs régionaux, de coordinateurs locaux et mise sur pied d'équipes locales et régionales et d'équipes de projet pilote. Dans certains bureaux, des représentants syndicaux ont fait partie de l'équipe de gestion.

20.82 Des équipes ont été mises sur pied dans chacune des six régions, et tous les bureaux locaux avaient une équipe de mise en oeuvre. Le niveau de participation des employés dans la mise en oeuvre a varié d'un bureau à l'autre, selon la composition de l'équipe. La plupart des employés que nous avons interviewés nous ont dit que la participation avait été adéquate. Certains employés ont déclaré que leur participation avait été limitée et qu'ils auraient peut-être dû avoir plus d'influence sur les résultats du projet.

Les groupes intéressés ont été bien informés et ont bien participé

Étude insuffisante des conséquences de combiner différentes cultures professionnelles

20.85 Comme nous l'avons déjà dit, les organisations avaient des antécédents, des structures organisationnelles, des systèmes informatiques, des politiques d'observation et des niveaux décisionnels différents. Tous ces éléments contribuent à établir une culture professionnelle, et celle-ci influe sur tous les aspects du travail, y compris les relations entre les employés. (À noter que la plupart des opérations douanières demeurent séparées et que, par conséquent, elles sont moins touchées par la combinaison des cultures. Le secteur des douanes a eu une participation limitée dans l'établissement des guichets d'affaires.) Nous avons choisi d'examiner des questions concernant les cultures professionnelles dans notre vérification du système des guichets d'affaires, parce qu'il s'agit là d'un bon exemple d'une situation où des gens de diverses cultures doivent travailler ensemble.

20.86 Le Ministère a fait certains efforts pour régler la question des différences culturelles. Il a établi un réseau de soutien composé de conseillers en matière de changements, dans l'ensemble du pays, pour aider les gestionnaires et les employés, y compris ceux du projet des guichets d'affaires, à comprendre les changements dans l'organisation et à s'y adapter. De plus, certains bureaux ont pris diverses mesures pour faire face aux différences culturelles. Par exemple, au moins un bureau a réuni les employés des deux anciens ministères pour qu'ils discutent ensemble et se familiarisent avec les différences culturelles des uns et des autres. De plus, un certain nombre d'équipes de travail ont tenu des séances sur la constitution des équipes et sur la résolution de conflits.

20.87 Malgré ces efforts, les employés des guichets d'affaires ont soulevé plusieurs préoccupations au sujet des changements au niveau des cultures. Plusieurs employés de la TPS ont exprimé le « sentiment » d'une prise de contrôle par l'Impôt. Il y a eu beaucoup de commentaires au sujet du fait d'avoir à passer des installations plus neuves de la TPS aux installations plus vieilles et plus spartiates de l'Impôt, et de devoir travailler sans appareils comme des télécopieurs et des photocopieurs. Les codes relatifs à la tenue vestimentaire, les règles de conduite et les heures de travail aussi ont changé. Dans le même ordre d'idée, les systèmes de rapport de temps et de mesures de la production adoptés par la nouvelle organisation provenaient de l'Impôt. Même si le Ministère croyait que la décision était justifiée, elle a eu pour effet de renforcer l'impression de prise de contrôle.

20.88 Les différences de taille accentuaient les différences de culture. On avait l'impression que les organisations plus grandes étaient plus officielles et moins personnelles. Les préposés aux guichets d'affaires des anciens bureaux de la TPS croyaient que leur organisation antérieure était plus unie et qu'il y avait des communications plus officieuses entre les divisions que dans le cas de la nouvelle organisation combinée.

20.89 Des observations des préposés aux guichets d'affaires indiquent clairement qu'ils auraient aimé des discussions plus ouvertes au sujet du regroupement des cultures. Toutefois, nous reconnaissons que combiner des cultures demande du temps et qu'il faudra plusieurs années pour y parvenir.

Meilleure accessibilité aux services au comptoir, mais préoccupations permanentes au sujet du service téléphonique

20.91 Un des objectifs du projet des guichets d'affaires était de maintenir le niveau, la catégorie et la qualité actuels des services téléphoniques au cours de la mise en oeuvre. Le niveau du service téléphonique mesure les chances de la personne qui appelle d'être mise en attente pour parler à un agent; la catégorie du service mesure la durée d'attente avant qu'il y ait une réponse à l'appel; et la qualité du service s'entend de l'exactitude de la réponse. Avant l'introduction des guichets d'affaires, les quatre programmes fournissaient des niveaux, des catégories et des qualités de service différents. Toutefois, nous avons constaté que même si la catégorie du service téléphonique pour les demandes de renseignements concernant la TPS s'est maintenue depuis l'ouverture des guichets d'affaires, le niveau du service a diminué.

20.92 Nos entrevues avec des employés et notre examen des documents ont révélé une inquiétude permanente quant à la réponse à la demande des services téléphoniques. Les budgets pour les services à la clientèle sont réduits, ce qui menace de réduire le niveau et la catégorie du service. L'an prochain, le Ministère prévoit mettre à l'essai un système automatisé de réponse vocale pour répondre aux demandes de renseignements des clients et pour acheminer les appels des autres interlocateurs au secteur approprié de service. De plus, le Ministère prévoit donner une formation plus globale aux employés des guichets d'affaires. Le Ministère espère que ces efforts, conjugués à l'accroissement des connaissances et des compétences que les employés acquièrent avec l'expérience, compenseront de façon efficace les réductions de ressources sans entraîner d'autres détériorations dans les niveaux du service.

20.93 Nous avons examiné les taux de réponses téléphoniques (niveau du service) une fois les guichets d'affaires en service. Notre étude a révélé que, dans les bureaux que nous avons visités et où des registres étaient tenus, la probabilité de réussir à avoir une réponse à un appel local pour tous les programmes allait de 15 p. 100 à 28 p. 100. Nous avons comparé ces résultats avec les seules données disponibles sur les niveaux antécédents de service, une étude interne des demandes de renseignements téléphoniques concernant la TPS qui avait été terminée peu de temps avant la mise en oeuvre des guichets d'affaires. L'étude était fondée sur une enquête menée en janvier et en février 1995. Elle indiquait que, auparavant, pour les mêmes bureaux, la probabilité de réussir à obtenir une réponse à un appel local variait de 31 p. 100 à 99 p. 100. Au cours de toutes nos visites, des employés des guichets d'affaires se sont dits inquiets de leur incapacité à répondre aux appels.

20.94 Le Ministère a aussi recueilli des données sur les taux de réponse pour les lignes 1 800 depuis la mise en oeuvre des guichets d'affaires. Ces données indiquent des taux moyens de réponse par bureau allant de 26 p. 100 à 99 p. 100 pour la période visée par l'échantillonnage. Des renseignements comparables pour les lignes 1 800, antérieurs à l'établissement des guichets d'affaires, n'étaient pas disponibles.

20.95 Nous avons aussi examiné les périodes d'attente (catégorie du service) depuis la mise en oeuvre des guichets d'affaires. Notre examen a révélé que, dans les bureaux que nous avons visités et où des registres étaient tenus, les périodes d'attente variaient de 62 à 199 secondes. Nous avons comparé ces résultats à l'étude interne susmentionnée sur les demandes de renseignements concernant la TPS. Cette étude indiquait qu'auparavant, pour les mêmes bureaux, les périodes d'attente variaient de 36 à 204 secondes. (Des données comparables, antérieures à l'établissement des guichets d'affaires, pour l'autre grand secteur d'activité, soit les retenues sur la paye, n'étaient pas disponibles.)

20.96 Une étude du secteur de la TPS, menée peu de temps avant la mise en oeuvre des guichets d'affaires, indiquait que 48,6 p. 100 des réponses données aux clients avaient été entièrement exactes, 27,6 p. 100 partiellement exactes et 23,8 p. 100 inexactes. Nous n'avons pas pu obtenir de données statistiques comparables sur l'exactitude pour la période postérieure à la mise en oeuvre. Le Ministère prévoit mener une étude au début de 1997 pour déterminer le niveau d'exactitude des réponses fournies aux clients.

20.97 Le coût par transaction des guichets d'affaires est contrôlé au niveau local, régional et national. Le service des guichets d'affaires est contrôlé au niveau local et, parfois, au niveau régional. Des efforts sont faits pour établir des normes nationales de service, mais celles-ci n'étaient pas encore définitives en juin 1996. Nous espérons que ces efforts comprendront des consultations auprès des groupes intéressés. Une fois les normes de service établies, le Ministère s'attend à ce que les résultats soient contrôlés au niveau local, régional et national.

Formation additionnelle requise

20.99 Malgré les améliorations apportées à la formation, plusieurs des employés ont déclaré qu'ils avaient besoin de plus de formation dans les secteurs qui pour eux sont nouveaux, de façon à répondre avec confiance aux demandes de renseignements des clients. Là où il y a eu formation prolongée en classe, les employés ont affirmé être plus à l'aise pour répondre aux questions. De la formation additionnelle pourrait être fournie en cours d'emploi grâce à des discussions régulières en groupes ou en équipes, à de l'encadrement et au jumelage des nouveaux employés à des employés plus expérimentés.

Revenu Canada a tardé à déterminer la classification des employés des guichets d'affaires

20.101 Les PM1 et les PM2 s'occupent actuellement d'une variété de demandes de renseignements de niveau 1 et de niveau 2 dans les guichets d'affaires. (Les demandes de renseignements de niveau 1 comprennent des sujets non complexes pour chacun des programmes; les demandes de renseignements de niveau 2 sont généralement plus complexes et requièrent souvent des redressements précis à des comptes ou des connaissances techniques spécialisées sur un sujet en particulier). Il en résulte donc que des agents qui exécutent des tâches équivalentes sont dans des postes classifiés à des niveaux différents. Cette situation est perçue comme étant inéquitable et agace les employés.

20.102 Revenu Canada a mis du temps à résoudre cette question. Le Ministère explique que c'est parce qu'il a eu recours à un processus de consultation des employés dans l'élaboration d'emplois nationaux, et qu'il a fallu faire concorder ces emplois avec d'autres emplois au Ministère. Le Ministère nous a informé que, en août 1996, deux nouvelles descriptions de travail seront appliquées dans les guichets d'affaires, une pour les PM1, agents des services aux entreprises et à la clientèle, et une pour les PM2, agents supérieurs des services aux entreprises, avec des responsabilités bien différentes. Elles remplaceront les descriptions de travail modifiées actuellement en vigueur. Le Ministère espère que les employés qui sont maintenant classifiés au niveau PM2 auront des emplois de PM2.

Conclusion

20.104 L'unification administrative a établi une base solide pour la rationalisation des opérations. Le fait de combiner les deux ministères a éliminé le dédoublement de fonctions majeures à la fois à l'Administration centrale et dans les bureaux locaux. On s'attend à ce que l'instauration du numéro d'entreprise réduise la paperasserie et le temps requis pour recueillir, consulter et traiter les renseignements.

20.105 Le numéro d'entreprise a ouvert de nouvelles possibilités d'intégration des renseignements et des services à Revenu Canada, au gouvernement fédéral et dans les provinces. Certaines de ces possibilités sont déjà à l'étude.

20.106 Le numéro d'entreprise et les guichets d'affaires fournissent un service simplifié et plus accessible aux entreprises clientes de Revenu Canada. Il faut encore apporter des améliorations au service téléphonique des guichets d'affaires. Il faut que la classification des employés des guichets d'affaires soit résolue le plus tôt possible.

20.107 Bien que le processus ne soit pas tout à fait terminé et qu'il faille encore apporter des améliorations dans certains secteurs, l'unification administrative a fourni au Ministère une expérience précieuse dans la gestion des changements organisationnels et technologiques. Une bonne partie de cette expérience pourrait être appliquée de façon utile par d'autres ministères et organismes qui doivent relever les mêmes défis.

À propos de la vérification

Objectifs

Étendue

Le numéro d'entreprise est un nouvel identificateur des entreprises qui sera commun à tous les comptes de chaque entreprise. Le numéro d'entreprise est la base sur laquelle Revenu Canada peut fournir un service simplifié, accessible et plus rapide à ses entreprises clientes, tout en améliorant ses programmes d'observation. D'autres ministères du gouvernement fédéral et des gouvernements provinciaux se sont dit intéressés à utiliser le numéro d'entreprise pour leurs propres opérations. Notre but était de déterminer si la base était assez solide.

Les guichets d'affaires sont des sites de services à « guichet unique », ouverts dans l'ensemble du pays pour fournir aux entreprises clientes de Revenu Canada des services d'enregistrement et de demandes de renseignements. Les guichets d'entreprise nous ont fourni l'occasion d'examiner le processus de regroupement des secteurs ministériels qui fournissent des services aux entreprises et de voir comment le Ministère traitait les questions qui touchent ses employés et ses clients.

Critères

• Il doit y avoir une vision apparente de l'unification administrative qui soit cohérente avec les priorités du gouvernement.
• La haute direction doit démontrer son engagement envers l'unification administrative et sa participation en ce sens.
• La haute direction doit informer les employés, y compris les représentants syndicaux et les groupes intéressés, sur l'orientation et la situation de l'unification administrative et elle doit, dans la mesure du possible, les faire participer à la conception et à la mise en oeuvre de l'unification.
• La nouvelle organisation doit avoir, pour l'unification administrative, des plans qui soient cohérents avec la vision susmentionnée, et elle doit respecter les autorisations législatives tout au long du processus d'unification administrative.
• Les projets importants doivent s'appuyer sur des analyses coûts-avantages.
• Les projets doivent être divisés en sous-projets gérables; ils doivent comporter des équipes de projet compétentes; ils doivent être exécutés selon les plans; et ils doivent être contrôlés et évalués.
• L'unification administrative doit se faire de façon telle que les opérations requises continuent d'être effectuées selon des normes précises, que les installations répondent aux besoins opérationnels et que des ressources adéquates soient fournies pour mener l'unification à terme.
• Le Ministère doit s'assurer que, dans sa gestion du processus de changement touchant les ressources humaines, il traite avec un certain degré de sensibilité les différences opérationnelles et culturelles existantes et le placement des employés dans la nouvelle organisation.
• Il doit y avoir suffisamment d'employés ayant les aptitudes requises pour exécuter les opérations selon les normes désirées.
• La conception organisationnelle du Ministère unifié doit prévoir l'élimination des dédoublements.
• Les systèmes et les méthodes doivent assurer une fondation assez solide pour la mise en oeuvre de la vision et des plans globaux de la gestion et pour l'exécution efficace des opérations.
• Les résultats obtenus doivent être mesurés et comparés aux résultats prévus.

Équipe de vérification

Pour obtenir de l'information, veuillez communiquer avec le vérificateur responsable, M. Jim Ralston.