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1996 novembre — Rapport du vérificateur général du Canada

Chapitre 27 — La communauté canadienne du renseignement — Le contrôle et la responsabilisation

Points saillants

Introduction

Le renseignement est une activité importante du gouvernement

Le secret est une ressource précieuse, mais il comporte des risques

Différentes catégories de renseignements

La communauté canadienne du renseignement est composée de plusieurs organismes

La collecte et l'analyse du renseignement de sécurité, et les rapports connexes

Diverses sources répondent aux besoins du Canada en matière de renseignement étranger

Les ressources affectées à la communauté du renseignement ont diminué

Certains ministères et organismes ont des liens étroits avec la communauté du renseignement

La communauté du renseignement entretient des relations avec d'autres pays

Le contexte du renseignement est devenu plus complexe et plus instable

Objet de la vérification

Ce que nous entendons par le contrôle et par la responsabilisation

Observations et conclusions

Le contrôle et la responsabilisation par des organismes externes

Le rôle du Parlement dans le processus de contrôle et de responsabilisation de la communauté du renseignement
Le Budget des dépenses destiné au Parlement ne contient pas de détails précis sur tous les aspects de la communauté du renseignement
La communauté du renseignement est assujettie à l'examen et à la surveillance de divers organismes externes
Le Comité de surveillance des activités de renseignement de sécurité surveille le SCRS et le suit de près
Le CSARS doit jouir de la confiance du Parlement pour rester efficace
Le gouvernement a nommé un commissaire au Centre de la sécurité des télécommunications

Le contrôle et la responsabilisation par le gouvernement

Direction et coordination centrales
La coordination est assurée par des comités interministériels
Le gouvernement guide la communauté du renseignement en fixant les priorités
Il n'y a pas de mesure régulière du rendement de la communauté dans son ensemble
Le contrôle et la responsabilisation des ministres
Le rôle du Ministre à l'égard du SCRS est défini dans la loi
Il y a moyen de resserrer le contrôle et la responsabilisation du Ministre en ce qui concerne les fonctions relatives au renseignement étranger
Le contrôle et la responsabilisation du SCRS et du CST
Les priorités nationales en matière de renseignement servent de cadre aux plans des organismes
Les politiques et procédures opérationnelles sont clairement énoncées au SCRS et au CST
Mesurer le rendement est une tâche difficile, mais qui demeure importante

Le rôle du ministère de la Justice

Conclusion

À propos de la vérification

Vérificateur général adjoint : David Rattray
Vérificateur responsable : Henno Moenting

Points saillants

27.1 « Renseignement » désigne l'information qui, en tout ou en partie, ne se trouve pas dans des sources conventionnelles, tels les médias écrits. Pour l'obtenir, il faut avoir accès à de l'information recueillie par des moyens « secrets » ou clandestins. Le renseignement peut aider le gouvernement à disposer d'analyses de la politique bien étayées et à prendre des décisions éclairées, en particulier dans les secteurs de la politique étrangère, de la politique commerciale et économique, de la politique de défense et de la sécurité publique.

27.2 Depuis la fin de la guerre froide, l'ampleur et l'objet des activités de renseignement ont considérablement changé. Non seulement le gouvernement a toujours besoin d'information sur des préoccupations de longue date, tel le terrorisme, mais il lui faut aussi maintenant des renseignements sur de nombreux sujets nouveaux, par exemple, la prolifération des armes de destruction massive, le crime organisé transnational et l'espionnage économique.

27.3 Pour obtenir des renseignements, le gouvernement compte sur des organismes qui doivent pouvoir utiliser des techniques intrusives et travailler en grande partie dans le secret. Les dispositions en matière de contrôle et de responsabilisation sont donc critiques de deux points de vue : assurer l'équilibre entre le besoin de protéger et de promouvoir les intérêts nationaux et le besoin de protéger les droits et libertés individuels, et répondre aux attentes grandissantes du public qui souhaite que tous les organismes gouvernementaux soient efficaces et efficients.

27.4 Notre vérification donne un aperçu de la communauté canadienne du renseignement - les organismes et les unités qui recueillent et analysent le renseignement de sécurité et le renseignement étranger et qui en font rapport, et ceux qui en coordonnent ou en examinent les opérations. De plus, elle renseigne le Parlement sur la nature, la portée et le fonctionnement des dispositions en matière de contrôle et de responsabilisation dans la communauté du renseignement.

27.5 D'importantes dispositions en matière de contrôle et de responsabilisation sont en place, et des progrès ont été faits ces dernières années pour les améliorer. Bien que le rôle du Parlement soit limité du fait que les activités et le rendement des organismes de renseignement ne puissent faire autant l'objet d'examens et de débats publics que ceux d'autres organismes gouvernementaux, plusieurs organismes extérieurs au gouvernement sont chargés de les examiner et de les surveiller. Le gouvernement donne des instructions à la communauté du renseignement en lui fixant des priorités et il coordonne ses activités par l'entremise du Bureau du Conseil privé. Des procédures sont en place pour assurer le contrôle et l'obligation redditionnelle du Ministre dans les secteurs d'activités importants et délicats, et tant le Service canadien du renseignement de sécurité que le Centre de la sécurité des télécommunications ont des plans, des politiques et des procédures qui les guident dans leurs activités opérationnelles. Enfin, le ministère de la Justice joue un rôle important en matière de contrôle juridique.

27.6 Il y a cependant moyen d'améliorer les dispositions en matière de contrôle et de responsabilisation. La prise de mesures dans ces secteurs, par exemple renforcer le leadership et la coordination, mesurer et surveiller le rendement dans l'ensemble de la communauté, donner des instructions ministérielles générales et prévoir des examens internes au ministère de la Défense nationale et au ministère des Affaires étrangères et du Commerce international, améliorer la mesure du rendement au Service canadien du renseignement de sécurité et au Centre de la sécurité des télécommunications, aidera la communauté à relever les défis posés par le contexte changeant du renseignement et à répondre aux attentes croissantes du public qui souhaite un meilleur contrôle et une meilleure responsabilisation dans toutes les institutions gouvernementales.

Introduction

Le renseignement est une activité importante du gouvernement
27.7 Pays démocratique, pacifique et prospère, le Canada est profondément engagé sur la scène internationale. Il joue un rôle actif dans les activités de maintien de la paix, il est un membre important de nombreuses institutions multilatérales, il fait du commerce à l'échelle mondiale et il est un refuge pour de nombreux citoyens de pays moins fortunés. Dans ce vaste contexte, la communauté canadienne du renseignement recueille, analyse et évalue des informations, et communique ensuite aux décideurs du gouvernement ces informations ainsi que des conseils pour les aider à protéger et à promouvoir les intérêts du Canada.

27.8 Les utilisateurs des produits de la communauté du renseignement comprennent les ministres et les hauts fonctionnaires de la plupart des ministères et organismes - mais tout particulièrement ceux qui s'intéressent à la politique étrangère, à la politique commerciale et économique, à la politique en matière de défense et à la sécurité publique. Même si la fin de la guerre froide a modifié la gamme des activités de la communauté du renseignement et leur objet, le gouvernement doit toujours recueillir, évaluer et diffuser des renseignements - comme l'indiquent les exemples hypothétiques de la pièce 27.1 .

27.9 Le terme « renseignement », tel que nous l'utilisons dans le présent chapitre, désigne l'information dont le gouvernement a besoin, en tout ou en partie, et qui n'est pas disponible de sources conventionnelles. Le renseignement est donc caractérisé par le fait qu'il faut avoir accès à l'information qui est recueillie par des moyens «secrets» ou clandestins. L'information ainsi obtenue peut être utilisée dans sa forme brute ou après évaluation. Lorsqu'elle a été évaluée, elle est souvent interprétée de concert avec d'autres informations tirées de sources conventionnelles, par exemple, la presse écrite. Tant le renseignement brut que le renseignement évalué, qui est objectif et neutre sur le plan politique, peuvent contribuer à ce que le gouvernement dispose d'analyses de la politique bien étayées et prenne des décisions éclairées.

Le secret est une ressource précieuse, mais il comporte des risques
27.10 Pour obtenir de l'information qui lui serait refusée ou qui serait gardée secrète, le gouvernement est tenu de compter sur des organismes de renseignement qui doivent avoir des moyens et des pouvoirs dont les autres ministères et organismes fédéraux ne peuvent disposer. Les organismes de renseignement doivent non seulement utiliser des techniques intrusives, telle l'interception de communications, mais avoir également le pouvoir légal de le faire. Ils doivent en outre mener une grande partie de leurs activités de collecte et d'analyse dans le secret. Le secret est une ressource inestimable pour les organismes de renseignement; en effet, si leurs sources et leurs méthodes sont connues, les cibles de leurs enquêtes réagiront en protégeant leurs secrets, et l'accès aux renseignements pourra être perdu.

27.11 Parce que les organismes de renseignement doivent agir dans le secret, leurs activités et leur rendement ne peuvent pas être aussi transparents que ceux d'autres institutions gouvernementales, ou faire l'objet d'autant d'examens et de débats publics. Par exemple, publier de l'information sur la répartition de leurs ressources ou sur leurs succès risquerait de révéler leurs moyens et leurs cibles, et leur efficacité pourrait alors être gravement compromise.

27.12 Si nécessaire qu'il puisse être, le secret crée une situation propice à l'abus possible ou à l'impression d'abus, par les organismes de renseignement, de leurs pouvoirs en matière d'intrusion et favorise la perception selon laquelle on ne prête pas une attention suffisante au rapport entre la valeur obtenue et l'argent dépensé. Pour obtenir les avantages et éviter les risques, les dispositions en matière de contrôle et de responsabilisation doivent permettre un juste équilibre entre le besoin de protéger et de promouvoir les intérêts nationaux et le besoin de protéger les droits et libertés individuels, et donner l'impression qu'elles assurent cet équilibre. Elles doivent également accorder une attention suffisante à l'obtention des résultats désirés.

Différentes catégories de renseignements
27.13 Les renseignements peuvent être classés en catégories de diverses façons, mais nous nous intéressons à deux catégories courantes dans le présent chapitre :

  • Le renseignement de sécurité consiste en informations sur des activités susceptibles de menacer la sécurité du Canada, tels l'espionnage, le sabotage, les activités influencées par l'étranger ou la violence à caractère politique. Il est recueilli afin d'aider au maintien de la sécurité publique et à la protection de la sécurité nationale.
  • Le renseignement étranger consiste en informations sur les moyens, les activités ou les intentions d'États, d'organismes ou de citoyens étrangers. Il est recueilli afin d'aider à la promotion et à la protection des intérêts nationaux - y compris les intérêts politiques, économiques, militaires, scientifiques, sociaux et la sécurité.
27.14 Comme ces définitions l'illustrent, les buts et les cibles de la collecte du renseignement étranger et de la collecte du renseignement de sécurité sont différents, tout comme la nature et l'importance des risques qui y sont liés. Il est important que les dispositions en matière de contrôle et de reddition des comptes reflètent ces différences. Ainsi, par exemple, en raison de la nature intrusive des pouvoirs associés à la collecte du renseignement de sécurité et parce que ces pouvoirs sont exercés au Canada (peut-être contre des Canadiens), cette collecte doit être assujettie à des contrôles rigoureux afin qu'il existe un juste équilibre entre les intérêts nationaux et les droits de chaque Canadien.

La communauté canadienne du renseignement est composée de plusieurs organismes
27.15 Les principales composantes de la communauté canadienne du renseignement sont données à la pièce 27.2 et brièvement décrites ci-dessous. Aux fins du présent chapitre, nous avons défini la communauté canadienne du renseignement comme un ensemble composé des unités de plusieurs ministères, des organismes et des autres organisations qui partagent les responsabilités quotidiennes de la collecte, de l'analyse et de la diffusion du renseignement de sécurité ou du renseignement étranger, ainsi que des organismes qui coordonnent ou surveillent les opérations des organismes de renseignement. Il est question du rôle que joue le Parlement à l'égard de cette communauté dans la section Observations et conclusions .

27.16 Selon l'usage, le premier ministre assure le leadership dans les secteurs qui sont d'une importance capitale pour l'intérêt national, telles les affaires étrangères et la sécurité du pays. Il donne donc des instructions sur les grandes questions de principe liées au renseignement. Comme l'illustre la pièce 27.2 , le Bureau du Conseil privé (BCP) appuie le premier ministre dans l'exercice de sa responsabilité fondamentale en ce qui a trait à la sécurité et à l'intégrité du Canada ainsi qu'aux questions de renseignement connexes.

27.17 Un haut fonctionnaire du Bureau du Conseil privé, avec l'appui du Secrétariat de la sécurité et du renseignement, a reçu du premier ministre le mandat de coordonner les activités de la communauté du renseignement. Il y a en outre, au BCP, le Secrétariat de l'évaluation du renseignement qui évalue et coordonne l'évaluation des renseignements politiques, économiques, stratégiques et de sécurité destinés au premier ministre, au Cabinet, aux ministres et aux hauts fonctionnaires.

La collecte et l'analyse du renseignement de sécurité, et les rapports connexes
27.18 La responsabilité première de la collecte et de l'analyse du renseignement de sécurité, et des rapports connexes, incombe au Service canadien du renseignement de sécurité (SCRS), qui a été créé à titre de service civil en 1984 par la Loi sur le Service canadien du renseignement de sécurité pour remplacer le Service de sécurité de la Gendarmerie royale du Canada. Aux termes de la Loi, le solliciteur général est le ministre responsable du SCRS, et le sous- solliciteur général doit assumer plusieurs responsabilités.

27.19 Entre autres choses, la Loi a donné lieu à la création de deux organismes indépendants chargés de surveiller les activités du SCRS :

Le Comité de surveillance des activités de renseignement de sécurité (CSARS) est un comité non parlementaire composé de membres du Conseil privé et chargé de surveiller la façon dont le SCRS s'acquitte de ses fonctions ainsi que d'examiner les plaintes relatives aux habilitations de sécurité, aux demandes d'immigration et de citoyenneté, et à d'autres sujets pour lesquels le SCRS fait enquête.

Le bureau de l'inspecteur général du SCRS est un organisme de surveillance qui fait partie du gouvernement, mais non du SCRS, et qui examine l'observation par le SCRS des lois, des instructions ministérielles et des politiques opérationnelles. L'inspecteur général est responsable devant le sous-solliciteur général.

Diverses sources répondent aux besoins du Canada en matière de renseignement étranger
27.20 Contrairement à la plupart de ses alliés et de ses adversaires, le Canada n'a pas de service chargé de recueillir des renseignements étrangers à l'extérieur du pays. Plus précisément, il n'a pas de service équivalent à la Central Intelligence Agency américaine ou au Secret Intelligence Service britannique. Ce sont plutôt des sources diverses qui répondent à ses besoins en matière de renseignement étranger.

27.21 Le Centre de la sécurité des télécommunications (CST), qui fait partie du ministère de la Défense nationale, est l'un des principaux organismes chargés de fournir des renseignements étrangers au gouvernement. Il analyse les transmissions radio, radar et électroniques qu'il intercepte et en fait rapport - on parle alors de renseignements tirés de l'interception de signaux radio (SIGINT) -, et il communique ces renseignements étrangers à ses clients au sein du gouvernement canadien. Le Réseau radio supplémentaire des Forces canadiennes appuie le CST, surtout dans ses activités de collecte et d'analyse de renseignements. De plus, le CST a accès aux SIGINT de services alliés grâce à des ententes d'échange réciproque.

27.22 Le Centre de la sécurité des télécommunications a également pour mandat de fournir des avis, des conseils et des services techniques au gouvernement sur les moyens qui permettent de protéger les télécommunications et le traitement électronique de données du gouvernement fédéral. Ce secteur est généralement appelé INFOSEC.

27.23 Le chef du CST relève de deux sous-ministres : le sous-ministre de la Défense nationale pour les questions financières et administratives, et le coordonnateur de la sécurité et du renseignement (BCP) pour les questions d'ordre politique et opérationnel. Ces deux hauts fonctionnaires appuient le ministre de la Défense nationale, qui est responsable du CST devant le Parlement.

27.24 Le 19 juin 1996, le gouvernement a annoncé la nomination, sous le régime de la Partie II de la Loi sur les enquêtes , d'un commissaire au Centre de la sécurité des télécommunications. Le commissaire, qui a été nommé pour une période de trois ans, est chargé d'examiner les activités du Centre afin de déterminer si elles respectent les lois et la Constitution du Canada. Tous les ans, il remettra un rapport de ses constatations non classifiées au ministre de la Défense nationale, qui le déposera au Parlement. De plus, il pourra en tout temps présenter au Ministre des constatations classifiées.

27.25 Le ministre des Affaires étrangères et le ministre de la Défense nationale assument la responsabilité première de la conduite des affaires étrangères du Canada et de la défense du Canada respectivement. Ils ont donc besoin de renseignements, ainsi que de connaissances sur les activités de renseignement, à l'appui des décisions stratégiques et opérationnelles éclairées qu'ils doivent prendre dans l'exercice de leur vaste mandat. En vertu de l'article 16 de la Loi sur le SCRS , le SCRS peut aider à la collecte d'informations ou de renseignements étrangers au Canada, à la demande du ministre des Affaires étrangères ou du ministre de la Défense nationale. Le ministère de la Défense nationale et le ministère des Affaires étrangères et du Commerce international disposent également d'informations et de renseignements tirés de sources ouvertes ou obtenus de pays étrangers grâce à des échanges.

Les ressources affectées à la communauté du renseignement ont diminué
27.26 Nous estimons que les composantes de la communauté du renseignement figurant à la pièce 27.2 ont dépensé en tout quelque 440 millions de dollars en 1995-1996. Il s'agit, en dollars constants, d'une diminution d'environ 13 p. 100 en cinq ans, depuis 1990-1991. Pendant cette même période, le nombre de leurs employés (équivalents temps plein) a également diminué d'à peu près 13 p. 100.

Certains ministères et organismes ont des liens étroits avec la communauté du renseignement
27.27 Certains ministères et organismes - par exemple, la Gendarmerie royale du Canada, Citoyenneté et Immigration, Revenu Canada (Douanes) et Transports Canada - ne sont pas des composantes de la communauté du renseignement telle que nous l'avons définie, mais ils ont des liens étroits avec cette communauté parce qu'ils utilisent beaucoup ses produits à l'appui de leur mandat précis et que, dans certains cas, ils peuvent lui fournir des informations et des renseignements. Parmi les autres ministères et organismes qui assument des fonctions importantes et spécialisées liées au travail de la communauté du renseignement, il y a la Cour fédérale, qui délivre au SCRS les mandats qui l'autorisent à exercer certains pouvoirs en matière d'intrusion, et le ministère de la Justice, qui donne des avis juridiques à certains organismes clés et, par l'intermédiaire de comités interministériels, à la communauté dans son ensemble.

La communauté du renseignement entretient des relations avec d'autres pays
27.28 Le Canada entretient des relations officielles étroites dans le secteur du renseignement avec plusieurs pays. Les plus étroites de ces relations ont été établies pendant la Seconde Guerre mondiale et consolidées pendant la guerre froide. Des liens particulièrement forts existent toujours avec les États-Unis, le Royaume-Uni, l'Australie et la Nouvelle-Zélande. Chacun échange avec les autres des produits du renseignement, dont des analyses et des évaluations, et leur apporte une aide technique. Grâce à ces relations et à d'autres, le Canada reçoit des informations et bénéficie de ressources technologiques qu'il ne pourrait obtenir autrement compte tenu de ses ressources actuelles.

27.29 Parce que les besoins en renseignements des décideurs du gouvernement sont de plus en plus liés à des questions de nature mondiale ou transnationale, la communauté du renseignement a de plus en plus de relations avec d'autres pays. C'est le cas tout particulièrement dans le secteur du renseignement de sécurité relatif à des préoccupations communes tel le terrorisme.

Le contexte du renseignement est devenu plus complexe et plus instable
27.30 Pendant plus de quatre décennies après la Seconde Guerre mondiale, les activités de renseignement ont été menées dans un contexte plutôt stable et prévisible. La plupart des activités du Canada liées au renseignement étranger et au renseignement de sécurité étaient axées sur les menaces posées par les activités militaires et par l'espionnage auxquels se livraient les communistes.

27.31 Cependant, la fin de la guerre froide n'a pas fait disparaître les menaces à la sécurité du Canada ou aux intérêts nationaux. En plus de nombreuses préoccupations de longue date tel le terrorisme, la communauté du renseignement doit maintenant faire face à de nouvelles questions - notamment les conflits ethniques ou religieux, la prolifération des armes de destruction massive, le crime organisé transnational, la migration non contrôlée et l'espionnage économique. Parmi d'autres tendances qui touchent la communauté du renseignement, il y a la mondialisation de l'économie et l'augmentation de la concurrence, les compressions budgétaires découlant de la réalité financière et les progrès technologiques qui aident les cibles à protéger leurs secrets.

27.32 Le contexte changeant a plusieurs répercussions sur la communauté canadienne du renseignement, qui doit notamment :

  • passer d'une cible principale du renseignement à une gamme plus vaste et plus variée de cibles;
  • coopérer avec des organismes du renseignement dans un plus grand nombre de pays;
  • répondre à une plus grande variété de clients gouvernementaux, qui ont des besoins en renseignements de plus en plus variés;
  • investir dans les nouvelles technologies qui sont nécessaires pour conserver l'accès à des sources importantes de renseignements;
  • avoir des priorités claires en matière de renseignement afin d'aider aux prises de décisions en une période où les cibles sont de plus en plus diverses et où les ressources diminuent;
  • continuer de respecter les droits et libertés des Canadiens, tout en s'acquittant efficacement de ses fonctions relatives au renseignement, et être perçue comme respectant ces droits et libertés.
27.33 Ce contexte plus complexe ainsi que la nature et l'ampleur des changements qui y surviennent exigent une coordination et une orientation claires. Il fait également ressortir la nécessité d'un cadre efficace de contrôle et de responsabilisation, qui porte surtout sur le rendement de la communauté du renseignement et sur son observation des lois et des politiques dans ses activités.

27.34 En même temps, parce que le public exige de plus en plus que les gouvernements soient davantage responsables de leurs actes et des résultats obtenus dans l'utilisation des ressources publiques, il y a eu une évolution de l'obligation de rendre des comptes publiquement dans de nombreux secteurs de l'administration publique. La communauté du renseignement n'est pas, et ne devrait pas être, totalement à l'abri de cette évolution.

Objet de la vérification
27.35 Nos objectifs étaient les suivants :

  • donner un aperçu de la communauté du renseignement au Canada et du rôle du renseignement étranger et du renseignement de sécurité au sein du gouvernement;
  • déterminer la nature, la portée et le fonctionnement des dispositions en matière de contrôle et de responsabilisation en vigueur dans la communauté du renseignement et en informer le Parlement.
27.36 Nous avons examiné les dispositions en matière de contrôle et de responsabilisation en vigueur dans la communauté canadienne du renseignement. Nous avons effectué cet examen dans les organismes et les unités qui recueillent, analysent et diffusent le renseignement étranger et le renseignement de sécurité, ainsi que dans ceux qui coordonnent ou surveillent leurs opérations (voir la pièce 27.2 ). Il y a d'autres détails sur l'étendue de notre examen et la méthode adoptée, à la fin du chapitre, à la section À propos de la vérification .

Ce que nous entendons par le contrôle et par la responsabilisation
27.37 « Contrôle », au sens le plus étroit, signifie vérifier si des procédures précises sont suivies. Au sens le plus large, il signifie créer les conditions qui permettent d'atteindre des normes de rendement convenues, y compris les résultats désirés et l'observation des lois et des politiques.

27.38 Il est possible d'exercer un contrôle en combinant des moyens officieux (par exemple, l'éthique, les valeurs et le leadership) et des moyens officiels (par exemple, les politiques et procédures, le financement, la vérification, la surveillance, les autorisations, les structures organisationnelles et les tribunes). Même si nous reconnaissons l'importance des contrôles officieux dont nous avons vu de nombreux exemples dans la communauté du renseignement, nous nous sommes intéressés surtout, au cours de notre examen, aux mécanismes de contrôle officiels.

27.39 « Responsabilisation » désigne une relation fondée sur l'obligation d'avoir un rendement qui corresponde aux attentes convenues et d'en assumer la responsabilité. Il y a plusieurs conditions préalables pour que la responsabilisation soit efficace :

  • des rôles et des responsabilités qui sont précis et convenus;
  • des attentes précises et convenues en matière de rendement - y compris ce qu'il faut faire (et comment), ce qu'il ne faut pas faire et ce qui doit être réalisé;
  • des attentes en matière de rendement, auxquelles correspondent les moyens pertinents (par exemple, pouvoirs, compétences et ressources) de chaque partie;
  • des rapports dignes de crédibilité, présentés en temps opportun, qui illustrent le rendement atteint en fonction des attentes;
  • un examen du rendement et une rétroaction sur les rapports présentés, afin que les réalisations soient reconnues et les corrections nécessaires, effectuées.

Observations et conclusions

27.40 Les dispositions en matière de contrôle et de responsabilisation en vigueur dans la communauté du renseignement comportent des éléments qui, en tout ou en partie, ne font pas partie du gouvernement, et des éléments qui fonctionnent entièrement au sein du gouvernement.

Le contrôle et la responsabilisation par des organismes externes

27.41 Nous entendons par le contrôle et la responsabilisation par des organismes externes les rôles joués par des organismes qui ne font pas partie du gouvernement. Nous incluons dans cette catégorie le rôle du Parlement ainsi que les rôles du Comité de surveillance des activités de renseignement de sécurité (CSARS), du commissaire au Centre de la sécurité des télécommunications, des tribunaux, du commissaire à la protection de la vie privée, du commissaire à l'information, de la Commission canadienne des droits de la personne, du commissaire aux langues officielles et du vérificateur général du Canada.

Le rôle du Parlement dans le processus de contrôle et de responsabilisation de la communauté du renseignement
27.42 La nature et l'importance du rôle du Parlement pour ce qui est du contrôle et de la responsabilisation de la communauté canadienne du renseignement diffèrent considérablement selon l'organisme. Cette différence est due en grande partie à la promulgation de la Loi sur le Service canadien du renseignement de sécurité en juin 1984 (voir la pièce 27.3 ). Depuis lors, le Parlement joue en effet un rôle plus actif dans le cas du SCRS que dans celui des composantes de la communauté du renseignement qui s'occupent surtout de recueillir, d'analyser et de diffuser le renseignement étranger.

27.43 Service canadien du renseignement de sécurité. Lorsque le Parlement a adopté la Loi sur le SCRS et la Loi sur les infractions en matière de sécurité en 1984, la tenue d'un examen parlementaire complet de leurs dispositions et de leur application était prévue après cinq ans. Un comité spécial de la Chambre des communes a donc été créé en 1989 et a signalé ses constatations en 1990.

27.44 Le comité spécial a conclu, dans son rapport Une période de transition mais non de crise , que la Loi sur le SCRS fonctionnait bien dans l'ensemble. Il a néanmoins fait plusieurs recommandations. Entre autres choses, il a cherché à élargir le rôle du Parlement en recommandant que le Comité permanent de la justice et du solliciteur général de la Chambre des communes (de l'époque) crée un sous-comité permanent chargé uniquement des questions de sécurité et de renseignement, y compris des organismes autres que le SCRS.

27.45 À quelques exceptions près, le gouvernement d'alors a choisi de ne pas donner suite aux recommandations du comité spécial, se disant opposé à tout changement structurel et faisant remarquer qu'il était trop tôt pour modifier la Loi. Il s'est cependant engagé à fournir davantage d'informations au Parlement et à prendre des dispositions pour que le Parlement examine la Loi de nouveau en 1998. Il a respecté son premier engagement en faisant présenter par le solliciteur général, depuis 1992, une déclaration annuelle sur la sécurité nationale qu'accompagne le dépôt d'un rapport public annuel du SCRS. Même si la portée et les détails de ces déclarations et de ces rapports sont nécessairement limités en raison de considérations liées à la sécurité nationale, ces documents donnent au Parlement l'occasion d'examiner des questions liées au renseignement de sécurité.

27.46 Aucun sous-comité permanent chargé de l'examen des questions de sécurité et de renseignement n'a été créé. En 1991 cependant, le Comité permanent de la justice et des affaires juridiques a formé un sous-comité de la sécurité nationale, qui a depuis été reconstitué à chaque session du Parlement - la dernière fois le 26 mars 1996. Le mandat du sous-comité est défini par une résolution du Comité permanent de la justice et des affaires juridiques. En termes généraux, ce mandat porte sur l'examen des activités du SCRS et du CSARS effectué, entre autres, en consultant le rapport annuel du CSARS, les rapports spéciaux préparés par le CSARS en vertu de l'article 54 de la Loi sur le SCRS , la déclaration annuelle du solliciteur général sur la sécurité nationale et le rapport public annuel du SCRS.

27.47 Composantes chargées du renseignement étranger. Le Parlement joue un rôle limité pour ce qui est des composantes de la communauté canadienne du renseignement qui s'intéressent au renseignement étranger. Les fonctions relatives au renseignement étranger que mènent le ministère de la Défense nationale et le ministère des Affaires étrangères et du Commerce international s'inscrivent dans la portée générale de la loi habilitante de ces deux ministères. Bien que le Comité permanent de la défense nationale et des affaires des anciens combattants et le Comité permanent des affaires étrangères et du commerce international puissent s'intéresser à ces fonctions, ils ont tous deux des responsabilités et des intérêts plus vastes, qui ont généralement priorité.

27.48 Les dirigeants du Centre de la sécurité des télécommunications sont rarement invités à témoigner devant des comités parlementaires. Leur témoignage le plus récent remonte au mois de mai 1995, alors que le coordonnateur de la sécurité et du renseignement du Bureau du Conseil privé et le chef du CST ont fait un exposé sur le CST au Comité permanent de la défense nationale et des affaires des anciens combattants. Cet exposé, le plus complet du genre jusqu'ici, contenait de l'information sur des sujets tels que les programmes du CST, ses ressources et ses relations avec des pays étrangers.

27.49 Nous avons noté précédemment que le CST joue un rôle important dans la collecte et la production de renseignements étrangers. Le mandat de cet organisme repose sur la prérogative royale et sur le mandat du ministère de la Défense nationale énoncé à l'article 4 de la Loi sur la défense nationale , ainsi que sur des décrets du Conseil et sur d'autres instructions du gouvernement. Son précurseur, la Direction des communications du Conseil national de recherches, avait été créée par un décret en 1946 et transféré au ministère de la Défense nationale en 1975.

27.50 Le Centre de la sécurité des télécommunications utilise des fonds publics considérables pour exercer des fonctions relatives au renseignement qui sont importantes pour l'intérêt national, délicates et peut-être controversées. Cependant, son existence, ses objectifs, l'ampleur de ses fonctions et le cadre dans lequel il devrait opérer n'ont ni fait l'objet de débats publics, ni été approuvés par le Parlement par le biais d'une loi. Nous croyons que le gouvernement devrait examiner les avantages d'un cadre législatif pour cet organisme.

Le Budget des dépenses destiné au Parlement ne contient pas de détails précis sur tous les aspects de la communauté du renseignement
27.51 En théorie, le Parlement peut également observer la communauté du renseignement en examinant le Budget des dépenses et en approuvant les crédits. Cependant, une grande partie de l'information sur les activités, les dépenses et le rendement des organismes et des unités qui ont des fonctions relatives au renseignement est, par la force des choses, classifiée et ne peut figurer dans des documents publics. De plus, seuls les fonds destinés au SCRS et au CSARS font l'objet de crédits distincts. Le financement des autres composantes de la communauté du renseignement est assuré par des crédits qui n'ont pas trait expressément aux fonctions relatives au renseignement et qui n'indiquent pas clairement les composantes qui s'occupent du renseignement.

27.52 La plus grande partie du financement du CST, par exemple, est assurée par des crédits approuvés pour les dépenses de fonctionnement et les dépenses en immobilisations du ministère de la Défense nationale. Le budget de fonctionnement et le budget des immobilisations du CST (84 millions de dollars et 29 millions de dollars respectivement en 1995-1996) ne représentent qu'une petite proportion du total du budget de fonctionnement et du budget des immobilisations de la Défense nationale (7,5 milliards de dollars et 2,7 milliards de dollars respectivement en 1995-1996) que voit le Parlement.

La communauté du renseignement est assujettie à l'examen et à la surveillance de divers organismes externes
27.53 Comme c'est généralement le cas dans les ministères et organismes gouvernementaux, les unités et les organismes qui composent la communauté du renseignement sont assujettis non seulement à l'examen indépendant des tribunaux, mais aussi à l'examen et à la surveillance de la Commission canadienne des droits de la personne, du commissaire à la protection de la vie privée, du commissaire à l'information, du commissaire aux langues officielles et du vérificateur général du Canada. Ces organismes de surveillance ne peuvent exercer que leur mandat spécifique dans le cadre de leurs fonctions. De plus, les restrictions compréhensibles qui découlent de la nécessité du secret limitent le contenu de leurs rapports publics. Notre expérience dans le présent examen nous a cependant convaincus que ces organismes de surveillance jouent un rôle important dans le cadre de contrôle et de responsabilisation. À titre d'exemple de ce rôle, le commissaire à la protection de la vie privée a récemment terminé une vérification du CST. Il a conclu que le CST respecte la Loi sur la protection des renseignements personnels ainsi que les principes des pratiques équitables de traitement de l'information. Dans son rapport annuel de 1995-1996, le commissaire à la protection de la vie privée a noté, entre autres, que rien n'indique que le CST cible intentionnellement des Canadiens ou surveille leurs communications, et que le CST applique des procédures rigoureuses afin de réduire au minimum la possibilité que des informations sur des Canadiens soient captées par inadvertance lors de la surveillance des communications étrangères.

27.54 Même si la surveillance par ces organismes externes assure un certain examen public de la communauté du renseignement et aide le Parlement à tenir celle-ci responsable, elle est, par la force des choses, intermittente et d'une portée limitée. Dans ce contexte, nous notons que, jusqu'à l'annonce récente de la nomination d'un commissaire au Centre de la sécurité des télécommunications, le Comité de surveillance des activités de renseignement de sécurité (CSARS) était le seul organisme expressément chargé de la surveillance externe continue de la communauté du renseignement.

Le Comité de surveillance des activités de renseignement de sécurité surveille le SCRS et le suit de près
27.55 Le Comité de surveillance des activités de renseignement de sécurité est un comité permanent, créé par la Loi sur le SCRS , qui est composé de trois à cinq membres du Conseil privé qui ne font partie ni de la Chambre des communes ni du Sénat. Les membres du Comité sont nommés par le gouverneur en conseil après consultation entre le premier ministre et les chefs de tous les partis qui ont au moins 12 députés à la Chambre des communes. Ils sont nommés pour une période maximale de cinq ans, et leur mandat peut être renouvelé. En 1995-1996, le budget du CSARS était de 1,4 million de dollars et son effectif équivalait à 14 employés à plein temps.

27.56 Le Comité de surveillance des activités de renseignement de sécurité a deux mandats distincts : assurer la surveillance du SCRS de l'extérieur et examiner les plaintes qui portent sur les habilitations de sécurité, les demandes d'immigration et de citoyenneté, et d'autres sujets relativement auxquels le SCRS fait enquête.

27.57 La Loi sur le SCRS charge le CSARS de surveiller en général la façon dont le SCRS exerce ses fonctions et responsabilités, et ce, de diverses façons : par exemple, en examinant les instructions données par le Ministre, les ententes conclues par le SCRS avec des administrations et des organismes nationaux ou avec des gouvernements et des organismes étrangers, les rapports du directeur du SCRS sur les activités opérationnelles et les certificats de l'inspecteur général (voir le paragraphe 27.93), ainsi qu'en réunissant et en analysant des statistiques sur les activités opérationnelles du SCRS. Le CSARS doit, en outre, déterminer si les activités du SCRS sont conduites conformément à la Loi, à ses règlements et aux instructions du Ministre, et si le SCRS exerce ses pouvoirs d'une façon abusive ou inutile. À cette fin, il peut faire effectuer des recherches par l'inspecteur général ou par le SCRS sur certaines activités du SCRS, ou effectuer lui-même ces recherches. En pratique, le CSARS a fait effectuer de telles recherches par l'inspecteur général, mais non par le SCRS. Dans l'ensemble, il a effectué lui-même ces recherches.

27.58 Le Comité de surveillance des activités de renseignement de sécurité présente des rapports annuels au solliciteur général, qui les dépose au Sénat et à la Chambre des communes. À la demande du solliciteur général, ou de sa propre initiative, le CSARS prépare également des rapports spéciaux à l'intention du solliciteur général. Bien que la Loi ne l'exige pas, le Ministre peut décider de rendre ces rapports publics - comme ce fut le cas pour le rapport de décembre 1994 du CSARS sur l'affaire du Heritage Front. De fait, le CSARS permet que l'obligation de rendre des comptes publiquement ait lieu en faisant rapport au Ministre, qui doit rendre des comptes au Parlement, et en faisant rapport au Parlement lui-même.

27.59 La plupart des observateurs conviennent que, par le biais de son programme actif de surveillance et d'examen ainsi que de ses rapports publics, le CSARS a joué un rôle important pour ce qui est de renforcer le contrôle et l'obligation redditionnelle du SCRS. Nous n'avons pas évalué la qualité du travail de surveillance effectué par le CSARS, mais nous en avons examiné la nature et l'ampleur. Nous avons constaté que, en plus de réagir lorsque des questions se présentent, le CSARS a adopté une méthode systématique pour surveiller les activités et les opérations du SCRS qui risquent le plus de compromettre les droits et libertés individuels, et pour présenter des rapports, au besoin. Ces activités et opérations comprennent, par exemple, l'approbation de cibles d'enquêtes, la préparation des affidavits présentés à l'appui des mandats, l'exécution des mandats, l'exercice de pouvoirs d'enquête par intrusion et la gestion de l'information - y compris la diffusion et la conservation de cette dernière.

27.60 La création du CSARS a été une réponse innovatrice et unique lorsqu'il a fallu assurer la surveillance du SCRS par un organisme externe et indépendant et rendre des comptes publiquement tout en évitant les difficultés posées par le fait de mettre régulièrement de l'information classifiée à la disposition des parlementaires. La Loi sur le SCRS autorise le CSARS à avoir plein accès à l'information dont il a besoin pour exercer ses fonctions, à l'exception des renseignements privilégiés du Cabinet. Il convient de noter que le CSARS n'a jamais été responsable d'une « fuite » connue d'information classifiée.

Le CSARS doit jouir de la confiance du Parlement pour rester efficace
27.61 Lorsque le Parlement a adopté la Loi sur le SCRS , il a choisi de créer le CSARS à titre d'organisme externe de surveillance plutôt qu'un comité parlementaire mixte de la sécurité et des renseignements, comme l'avait recommandé la Commission McDonald. Nous croyons donc que l'efficacité continue du CSARS dépend grandement de la confiance dont il jouit auprès du Parlement.

27.62 Malheureusement, les relations entre le CSARS et les membres du Sous-comité de la sécurité nationale sont de plus en plus tendues depuis quelques années, comme il a été possible de le constater lors de l'enquête du Sous-comité sur l'affaire du Heritage Front et à l'occasion de la publication par le Comité permanent de la justice et des affaires juridiques de son rapport de juin 1996 sur cette enquête. Nous craignons que la possibilité que les relations restent tendues avec le Sous-comité mène à une érosion de la confiance du Parlement (et du public) dans le CSARS et puisse en compromettre l'efficacité.

27.63 Compte tenu des pouvoirs extraordinaires dont le SCRS dispose, nous croyons que le CSARS a un rôle essentiel à jouer dans le cadre de contrôle et de responsabilisation du SCRS. Nous croyons donc qu'il est important que le gouvernement prenne des mesures pour améliorer ces relations. Une première mesure possible pourrait être la clarification des rôles et responsabilités propres au Sous-comité et au CSARS l'un par rapport à l'autre.

Le gouvernement a nommé un commissaire au Centre de la sécurité des télécommunications
27.64 Le décret du 19 juin 1996 autorisant le ministre de la Défense nationale à nommer un commissaire au Centre de la sécurité des télécommunications décrit le mandat du commissaire. En bref, le commissaire doit surveiller les activités du CST afin de déterminer si elles sont conformes aux lois. Le commissaire doit, tous les ans, présenter au Ministre un rapport sur ses activités et ses constatations qui ne sont pas classifiées. Le Ministre doit déposer ce rapport au Parlement. De plus, le commissaire peut en tout temps présenter au Ministre un rapport contenant de l'information classifiée et il doit informer le Ministre et le procureur général du Canada de toute activité du CST qui, à son avis, ne respecte pas les lois. Le commissaire se préparait à examiner les opérations du CST lorsque nous avons terminé notre travail de vérification.

27.65 Nous avons noté que le mandat du commissaire porte entièrement sur le respect des lois, ce qui est d'une suprême importance. Nous croyons que le gouvernement a pris une mesure importante pour améliorer l'obligation du CST de rendre des comptes publiquement en établissant, pour la première fois, un mécanisme externe de surveillance du CST. Entre autres choses, le travail du commissaire devrait accroître la portée d'un examen et d'un débat éclairés du Parlement, y compris la question de déterminer s'il est ou non dans l'intérêt public que le Parlement envisage de donner un fondement législatif au CST.

Le contrôle et la responsabilisation par le gouvernement

27.66 Nous avons examiné les dispositions en matière de contrôle et de responsabilisation par le gouvernement sur trois grands plans : le rôle du centre (y compris le premier ministre, le Cabinet et le Bureau du Conseil privé (BCP)), l'exercice des fonctions ministérielles de contrôle et de reddition des comptes ainsi que le contrôle et la reddition des comptes au sein du SCRS et du CST.

Direction et coordination centrales
27.67 Comme nous l'avons déjà expliqué, la communauté canadienne du renseignement est dispersée dans divers ministères et organismes qui sont financés et gérés de manière indépendante. Le premier ministre, le Cabinet et le BCP ont des rôles de première importance pour ce qui est de diriger la communauté du renseignement et de coordonner ses activités.

27.68 Le premier ministre assume la responsabilité finale de l'intégrité et de la sécurité de l'État de même que des questions connexes touchant le renseignement. Il n'y a pas de comité permanent du Cabinet chargé des questions de sécurité et de renseignement. Toutefois, les ministres se réunissent généralement une fois l'an pour fixer les priorités à cet égard et traiter d'autres dossiers importants.

27.69 C'est en partie en présidant ces réunions ministérielles que le premier ministre joue son rôle de chef de file en matière de sécurité et de renseignement. Les ministres qui assistent à ces réunions dirigent un ministère ou un organisme qui assume conjointement la responsabilité principale des questions de sécurité et de renseignement. Le ministre de la Justice figure au nombre des participants.

27.70 Le coordonnateur de la sécurité et du renseignement au BCP est chargé de coordonner les activités de sécurité et de renseignement de tous les organismes fédéraux et, par l'entremise du greffier du Conseil privé et secrétaire du Cabinet (le greffier), de conseiller le premier ministre sur les questions de sécurité et de renseignement. Le greffier ou, en son absence, le coordonnateur de la sécurité et du renseignement, apporte son appui aux réunions des ministres sur les questions de sécurité et de renseignement.

27.71 Le Secrétariat de la sécurité et du renseignement du BCP aide le greffier à conseiller le premier ministre sur les questions de sécurité et de renseignement. Il fournit aussi son soutien au coordonnateur de la sécurité et du renseignement et joue lui-même un rôle de coordination au sein de la communauté du renseignement.

27.72 Comme nous l'avons déjà indiqué (voir le paragraphe 27.17), le BCP compte aussi le Secrétariat de l'évaluation du renseignement (SER). Il s'agit d'un service central qui évalue les questions de renseignement concernant la politique canadienne en matière d'affaires étrangères, de défense et de sécurité. Ayant au préalable fait l'objet d'une entente interministérielle, les évaluations nationales du renseignement s'inscrivent dans un vaste contexte gouvernemental qui dépasse les frontières ministérielles. Le SER effectue ses propres analyses et appuie le Comité d'évaluation du renseignement. Celui-ci est un groupe interministériel présidé par le directeur exécutif du SER et chargé de coordonner et de faciliter la coopération interministérielle en vue de préparer les analyses et les évaluations destinées aux ministres et aux hauts fonctionnaires.

La coordination est assurée par des comités interministériels
27.73 Le Secrétariat de la sécurité et du renseignement aide à coordonner le travail de la communauté du renseignement par l'entremise de plusieurs comités interministériels spéciaux qu'il préside. En plus de coordonner le travail de la communauté du renseignement, nous croyons que ces comités exercent un certain contrôle non structuré grâce à l'information que se partagent leurs membres et aux discussions qu'ils tiennent au sujet des plans et des opérations.

27.74 Le Comité interministériel de la sécurité et des renseignements (CISR) comprend les administrateurs généraux des ministères et organismes qui s'occupent directement ou indirectement des questions de sécurité et de renseignement. En pratique, le sous-comité de direction du CISR réunit les fonctionnaires du plus haut niveau appelés à examiner les questions de sécurité et de renseignement étranger. Il représente aussi le principal organe interministériel responsable de l'examen des propositions et des soumissions destinées aux ministres. Il est également chargé de gérer les ressources de manière à ce que les divers ministères et organismes puissent respecter les priorités.

27.75 Le Groupe sur la politique du renseignement est la principale tribune sur l'orientation et la coordination opérationnelle au sein de la communauté canadienne du renseignement. Ses membres se trouvent à des postes de niveau de sous-ministre adjoint dans les principaux ministères et organismes s'occupant des questions de renseignement. Il comprend aussi le sous-procureur général adjoint (Droit pénal), qui assume la responsabilité fonctionnelle de la coordination des conseils juridiques que le ministère de la Justice donne à la communauté du renseignement.

27.76 Enfin, un certain nombre d'autres comités et groupes de travail interministériels s'occupent de questions de renseignement étranger et de sécurité nationale, par exemple l'antiterrorisme. Ils ont pour mandat de fournir un soutien et des conseils coordonnés aux comités de hauts fonctionnaires ainsi qu'aux ministres.

27.77 Les réunions des divers comités interministériels se tiennent à intervalles réguliers et attirent généralement de nombreux participants. Stable, le processus n'est pas axé sur les crises. De nombreux participants à ces réunions nous ont dit que la qualité et le niveau de divulgation et de communication se sont grandement améliorés ces dernières années. On nous a dit - et nous avons pu recueillir quelques preuves à cet égard - que les communications soutenues favorisent généralement la coopération et la confiance mutuelle.

27.78 Nous avons toutefois constaté que le rôle de chef de file et de coordonnateur à l'égard d'un processus qui, de l'avis de nombreux observateurs, connaît déjà du succès pourrait être renforcé. Par exemple :

  • des hauts fonctionnaires pourraient davantage guider et revoir les plans et les produits du renseignement, en prêtant une attention particulière aux besoins en renseignement du premier ministre, du Cabinet et des ministres;
  • les relations avec les services de renseignement étrangers pourraient faire l'objet d'une approche plus coordonnée;
  • on pourrait mettre davantage l'accent sur l'examen des budgets et des dépenses au chapitre des priorités nationales en matière de renseignement, vu la conjoncture financière actuelle et le rôle du CISR dans la gestion des ressources;
  • enfin, on pourrait continuer d'étudier les façons d'amener certains ministères et organismes n'appartenant pas en propre à la communauté du renseignement (par exemple, Citoyenneté et Immigration, Revenu Canada (Douanes), Gendarmerie royale du Canada) à contribuer davantage au produit de celle-ci.
Le gouvernement guide la communauté du renseignement en fixant les priorités
27.79 Le gouvernement approuve, chaque année en général, les priorités nationales en matière de renseignement de sécurité et de renseignement étranger. Celles-ci tiennent compte par exemple des priorités gouvernementales touchant les affaires étrangères et la défense, ainsi que des changements survenus sur le plan de la sécurité nationale. Y sont précisés les sujets, les pays, les groupes et les organisations sur lesquels on s'attend que la communauté canadienne du renseignement fournisse de l'information de valeur et d'intérêt nationaux. L'établissement de priorités nationales a pour but d'orienter ceux qui recueillent des renseignements, d'une part, et de guider les évaluateurs dans leurs efforts, d'autre part.

27.80 Les différences entre le renseignement de sécurité et le renseignement étranger influent sur le mode d'établissement des priorités nationales. À titre de principal service de renseignement de sécurité au pays, le SCRS est chargé de conseiller le gouvernement sur les menaces à la sécurité du Canada. Par conséquent, il fonde inévitablement ses priorités et ses activités de collecte subséquentes en grande partie sur les besoins qu'il a cernés. La collecte de renseignements étrangers est toutefois axée sur le besoin de soutenir la politique gouvernementale.

27.81 L'établissement de priorités nationales en matière de renseignement est relativement nouveau. Dans le rapport Osbaldeston de 1987 intitulé Des ressources humaines et un processus en transition : rapport du Groupe consultatif indépendant sur le Service canadien du renseignement de sécurité, il est recommandé au Cabinet d'examiner chaque année un sommaire des menaces à la sécurité du Canada que préparerait le SCRS et d'approuver des priorités nationales générales en matière de renseignement de sécurité que le solliciteur général chargerait le SCRS de faire respecter. Les premières priorités concernant le renseignement de sécurité ont été établies en 1989.

27.82 Les priorités relatives au renseignement étranger ont été établies pour la première fois en 1991 pour faire face aux changements dramatiques survenus à l'échelle mondiale. De concert avec le ministère de la Défense et celui des Affaires étrangères et du Commerce international, le BCP joue un rôle de premier plan dans l'établissement des priorités annuelles ayant trait au renseignement étranger. À cet égard, sont mis à contribution les principaux responsables de la collecte de renseignements au sein de l'administration fédérale, qui se réunissent en groupes de travail sous la direction du BCP. Avant d'être arrêtées, les priorités touchant tant le renseignement de sécurité que le renseignement étranger font l'objet de consultations interministérielles, sont examinées par des comités interministériels présidés par le BCP puis soumises à l'étude des ministres. Le Cabinet les approuve ensuite dans le cadre des réunions des ministres décrites ci-dessus (voir les paragraphes 27.68 et 27.69).

27.83 Le gouvernement cherche des façons d'améliorer le processus d'établissement des priorités. Par exemple, certains ministères qui sont d'importants clients en ce qui concerne le renseignement étranger n'avaient pas, jusqu'à récemment, l'occasion de faire connaître leurs besoins avant que les priorités ne soient établies. En 1995, le BCP a commencé à consulter un groupe de ministères clients avant de fixer les priorités se rapportant au renseignement étranger. Il s'emploie maintenant à développer et à systématiser les consultations en vue de rondes futures.

27.84 Selon nous, le gouvernement pourrait apporter d'autres améliorations au processus au fur et à mesure qu'il évolue. Premièrement, il pourrait envisager de préciser les tâches à accomplir au regard des priorités en matière de renseignement étranger. Il pourrait déterminer les efforts à consentir aux diverses priorités et chercher à obtenir une meilleure coordination et une entente quant aux organismes qui seraient chargés de les faire respecter et aux mesures qu'il leur faudrait prendre à cet effet.

27.85 Deuxièmement, les priorités touchant tant le renseignement étranger que le renseignement de sécurité ont parfois été approuvées de façon définitive tard au cours de l'année à laquelle elles s'appliquent. Si la direction imprimée par le gouvernement doit avoir un sens, nous estimons qu'il ne faut ménager aucun effort pour que les priorités soient approuvées à point nommé. Enfin, malgré les efforts déjà déployés pour intensifier l'utilité des priorités en tant que lignes directrices relatives à la collecte et à l'évaluation des renseignements, on pourrait envisager d'établir l'ordre des priorités avec plus de rigueur.

27.86 Les organismes de renseignements ont recours aux priorités nationales pour dresser leurs plans de collecte. Dans une analyse à portée limitée, un service a relevé des écarts flagrants entre ce que supposent les priorités en matière de renseignement étranger et ce qui se fait, ou peut se faire, sur les plans de la collecte et de l'évaluation. Ces écarts soulèvent des questions : dans quelle mesure la collecte correspond-elle entièrement aux priorités concernant le renseignement étranger (et le renseignement de sécurité), et la communauté peut-elle les faire respecter?

27.87 Toutefois, le gouvernement n'a pas évalué les activités de collecte même par rapport aux priorités et il a relevé des écarts s'appliquant à la communauté dans son ensemble. Il ne sait donc pas dans quelle mesure les renseignements étrangers et les renseignements de sécurité recueillis correspondent aux priorités établies à l'échelle de l'administration fédérale, ni si les ressources sont utilisées de la meilleure façon possible. Il ne connaît pas non plus les causes des écarts importants. Ce type d'information serait notamment utile au Comité interministériel de la sécurité et des renseignements en tant que gestionnaire des ressources en ce qu'il lui permettrait de veiller au respect des priorités. Le BCP est conscient du besoin et compte prendre des mesures à cet égard pendant l'année qui vient.

Il n'y a pas de mesure régulière du rendement de la communauté dans son ensemble
27.88 Bien qu'il n'y ait pas de mesure régulière du rendement de la communauté dans son ensemble pour ce qui est des résultats, le gouvernement a mené ces deux dernières années un examen interne de la communauté du renseignement et dressé un plan à long terme. Dans le cadre de cet examen, les sous-ministres ont demandé que soient revues la pertinence des programmes de collecte de renseignements étrangers et leur capacité de répondre aux besoins actuels et futurs des utilisateurs canadiens. Ils ont aussi demandé l'établissement de l'ordre prioritaire de ces programmes par rapport à leur efficacité.

27.89 En guise de réponse à ces demandes, on a présenté aux sous-ministres et aux ministres un certain nombre de conclusions sur le champ d'application des programmes de collecte de renseignements étrangers, leur opportunité et leur pertinence. Ces conclusions ont servi à dresser le plan à long terme. Elles ont été tirées de consultations auprès de ministères clients, de discussions avec la communauté du renseignement, de l'examen de données limitées ainsi que de l'étude descriptive du mandat et des activités des programmes de collecte de renseignements étrangers. À notre avis, il aurait fallu procéder à une évaluation plus rigoureuse pour étayer ces conclusions.

27.90 Nous reconnaissons que l'évaluation des programmes de collecte de renseignements comporte de grandes limites et difficultés. Nous estimons cependant qu'il est possible et nécessaire de procéder à une évaluation plus poussée pour répondre, avec davantage de confiance et de fiabilité, aux questions initiales soulevées par les sous-ministres concernant la pertinence, le bien-fondé et l'efficacité des programmes de collecte de renseignements étrangers. Il faut aussi répondre à des questions de rendement au sujet de la collecte de renseignements de sécurité et de renseignements étrangers, dont celles qui suivent.

  • Le produit du renseignement répond-il comme il se doit aux besoins du gouvernement, en particulier ceux du premier ministre, du Cabinet et des ministres?
  • Le produit du renseignement répond-il convenablement aux besoins des ministères et organismes clients?
  • Les ententes relatives au partage du fardeau fonctionnent-elles bien?
  • Dans quelle mesure les divers produits du renseignement font-ils double emploi et y a-t-il possibilité de rationaliser le processus?
27.91 Un mécanisme de contrôle du rendement de l'ensemble de la communauté, intégré au cycle d'établissement des priorités du gouvernement ainsi qu'à sa gestion des ressources, aiderait à répondre en permanence à ces questions et à d'autres. Il permettrait d'évaluer l'efficacité et l'efficience dans la mesure du possible, de cerner les besoins des utilisateurs demeurés insatisfaits, de relever les possibilités de coopération et de partage du fardeau avec la communauté du renseignement et les services alliés et de dégager les cas de double emploi. Un comité de hauts fonctionnaires provenant des ministères clients pourrait être utile en donnant des conseils et en aidant à évaluer le rendement.

Le contrôle et la responsabilisation des ministres
27.92 Étant donné que, pour des raisons de sécurité, le Parlement doit circonscrire son examen de la communauté du renseignement, il est particulièrement important que les ministres concernés obtiennent l'information et le soutien dont ils ont besoin pour assumer comme il se doit leur responsabilité démocratique fondamentale. À cet effet, nous nous attendions à ce que les ministres fournissent une orientation générale, autorisent les opérations de nature délicate et soient convenablement informés du rendement de la communauté du renseignement. Nous nous attendions aussi à ce qu'ils obtiennent l'assurance, par le truchement de mécanismes d'examen internes ou externes, que les opérations respectent les dispositions juridiques et opérationnelles prescrites.

Le rôle du Ministre à l'égard du SCRS est défini dans la loi
27.93 Dans le cas du SCRS, où le rôle du Ministre est défini dans la loi, les processus qui suivent sont en place.

  • Instructions du Ministre. La Loi sur le SCRS prévoit que le Ministre peut donner des instructions au Service, notamment des instructions par écrit. Le pouvoir de donner des instructions par écrit a souvent été exercé, et les instructions ministérielles officielles portent aujourd'hui sur une vaste gamme de sujets, par exemple les fonctions du SCRS prévues par la loi, les méthodes et les techniques d'enquête, la négociation d'ententes de coopération avec des organisations canadiennes et étrangères ainsi que les dispositions visant à aider le SCRS à rendre des comptes au Ministre. Le ministre se sert aussi du rapport de décision du Cabinet concernant les priorités en matière de renseignement de sécurité pour donner par écrit des instructions connexes au SCRS. Or, ces instructions ministérielles relatives aux priorités ont parfois été données tard au cours du processus. À notre avis, les donner à point nommé permet au Ministre d'exercer un meilleur contrôle et de mieux remplir son obligation redditionnelle.
  • Autorisations. La responsabilité du Ministre quant à l'approbation des questions importantes est précisée dans la Loi sur le SCRS ainsi que dans les instructions ministérielles subséquentes. Le Ministre approuve personnellement l'assistance que le SCRS prête au ministre de la Défense nationale ou à celui des Affaires étrangères à la collecte de renseignements étrangers au Canada, toutes les demandes de mandat visant l'exercice de certains pouvoirs en matière d'intrusion, les ententes que le SCRS conclut avec d'autres ministères, organismes et gouvernements, ainsi qu'une foule d'autres opérations de nature délicate.
  • Rapports et exposés. Conformément à la Loi sur le SCRS , le Ministre reçoit des rapports périodiques (annuels en fait) sur les activités opérationnelles du SCRS, de même que des rapports sur des actes qui peuvent avoir été accomplis illicitement par des employés dans l'exercice des fonctions conférées au Service. En outre, le SCRS fournit constamment des exposés écrits et oraux au Ministre.
  • Surveillance par des organismes indépendants. Le Ministre reçoit, dans l'exercice de ses fonctions, le soutien du Comité de surveillance des activités de renseignement de sécurité (voir les paragraphes 27.55 à 27.60) et, plus directement, celui de l'inspecteur général du SCRS. Responsable devant le sous-solliciteur général, l'inspecteur général a été décrit comme « les yeux et les oreilles du Ministère » en ce qui concerne les activités du SCRS. Pour 1995-1996, il disposait d'un budget d'environ 900 000 $ et de l'équivalent de 10 employés à temps plein. L'inspecteur général suit l'observation par le Service de ses règles générales en matière opérationnelle, surveille les activités opérationnelles de ce dernier et présente au Ministre des certificats ayant trait aux rapports sur ces activités. Dans ces certificats, il indique dans quelle mesure les rapports lui paraissent acceptables et il fait état des cas où, à son avis, le Service a accompli des actes qui n'ont pas été autorisés en vertu de la Loi ou a contrevenu aux instructions données par le Ministre ou exercé ses pouvoirs de façon abusive ou inutile.
Il est essentiel que l'inspecteur général et le SCRS concluent des ententes de travail efficaces afin que tant le Ministre que le Service tirent le plus grand profit possible de la surveillance exercée par des organismes indépendants. Pendant la vérification, nous avons constaté que certaines difficultés s'étaient posées sur ce plan. Nous avons donc été encouragés lorsque le solliciteur général a récemment fait connaître ses attentes quant au travail de l'inspecteur général et à ses résultats et mis en place un cadre de consultations continues entre son Ministère, l'inspecteur général et le SCRS. Il faudra vérifier que ces ententes de travail produisent les résultats voulus.

  • Soutien ministériel. Aux termes de la Loi sur le SCRS , le sous-solliciteur général doit assumer un certain nombre de responsabilités. Par exemple, il conseille le Ministre sur les instructions à donner au SCRS et le directeur du SCRS le consulte sur l'orientation générale du Service et avant de demander un mandat à la Cour fédérale. En fait, c'est la Direction de la sécurité nationale du ministère du Solliciteur général qui s'acquitte des tâches quotidiennes qui permettent au sous-solliciteur général, et donc au Ministre, de jouer le rôle que prévoit la loi. En outre, le ministère du Solliciteur général bénéficie sur place d'une unité de services juridiques du ministère de la Justice.
27.94 Après avoir examiné le cadre prévu par la Loi sur le SCRS ainsi que son mode de mise en place, nous avons conclu que le Ministre s'acquitte activement et régulièrement de ses fonctions de contrôle et de son obligation redditionnelle à l'égard du SCRS et qu'il reçoit un appui solide à cette fin.

Il y a moyen de resserrer le contrôle et la responsabilisation du Ministre en ce qui concerne les fonctions relatives au renseignement étranger
27.95 Le ministre des Affaires étrangères et celui de la Défense nationale sont responsables des activités touchant le renseignement auxquelles se livrent leurs ministères respectifs et doivent en rendre compte au Parlement. Les fonctions relatives au renseignement ne sont pas énoncées en termes précis, mais elles s'inscrivent dans la portée générale de la loi habilitante de ces deux ministères.

  • La Loi sur le ministère des Affaires étrangères et du Commerce international confère au ministre la responsabilité de la conduite des affaires étrangères.
  • La Loi sur la défense nationale exige du ministre qu'il soit compétent pour toutes les questions de défense nationale.
27.96 On nous a dit qu'au moment de leur nomination, les deux ministres sont breffés en profondeur par des hauts fonctionnaires sur les rôles et les fonctions de leur ministère en matière de renseignement (surtout en ce qui touche la communauté canadienne du renseignement dans son ensemble), sur les opérations et les priorités du moment ainsi que sur les principales réalisations. Lorsqu'il y a lieu, les ministres visitent les unités de renseignement pour se familiariser davantage avec leurs activités. Par la suite, ils reçoivent des exposés périodiques, en particulier en ce qui concerne les événements critiques d'actualité, les initiatives nouvelles ou les opérations exigeant leur examen et leur approbation.

27.97 Afin qu'un cadre de contrôle et de responsabilisation soit établi pour les fonctions du renseignement dans ces ministères, nous nous attendions à trouver des directives générales qu'auraient approuvées ces ministres et qui leur auraient permis d'exercer un contrôle en matière de renseignement, d'exiger à cet égard des comptes de leurs fonctionnaires et d'être en mesure d'en rendre eux-mêmes au Parlement. Si elles sont généralement absentes, il en existe toutefois qui ont été approuvées par les ministres et qui exposent la marche à suivre dans certains domaines clés, par exemple lorsque le ministre des Affaires étrangères ou celui de la Défense peut, en vertu de l'article 16 de la Loi sur le SCRS , demander et obtenir l'assistance du Service en vue de la collecte de renseignements étrangers au Canada.

27.98 De plus, dans l'administration fédérale, les ministres sont normalement consultés sur toute question importante se rapportant à leur portefeuille. D'après les entrevues que nous avons menées et les dossiers que nous avons examinés, les ministres sont effectivement mis au courant des activités et des opérations importantes et délicates et invités à les approuver.

27.99 Nous n'avons toutefois pas trouvé de mécanismes d'examen internes ou externes qui permettraient d'assurer systématiquement les ministres que les mesures de contrôle et de responsabilisation fonctionnent de manière efficace. Avant la nomination récente du commissaire au Centre de la sécurité des télécommunications, il n'y avait pas de mécanismes spéciaux d'examen dans le domaine du renseignement étranger. Le travail du commissaire devrait aider grandement le ministre de la Défense nationale à assumer ses responsabilités à l'égard du Centre et à rendre des comptes à son sujet.

27.100 Nous estimons que, pour ce qui est des autres fonctions de renseignement que remplissent le ministère de la Défense nationale et celui des Affaires étrangères et du Commerce international, l'application de directives générales portant sur des questions - telles que les objectifs, la portée et les limites de ces fonctions, les rapports avec les autres organismes de renseignement, les critères régissant les activités et les opérations exigeant l'approbation ministérielle ainsi que les exigences formelles en matière de production de rapports - permettrait d'exercer un meilleur contrôle et de mieux s'acquitter de l'obligation redditionnelle. Ces directives permettraient notamment, grâce à l'examen interne, d'évaluer périodiquement le rendement du personnel et le respect des dispositions et, le cas échéant, de soumettre des rapports sommaires aux ministres concernés.

Le contrôle et la responsabilisation du SCRS et du CST
27.101 Nous pensions que les plans opérationnels du SCRS et du CST comporteraient des exigences en matière de renseignement qui auraient notamment tenu compte des priorités nationales à cet égard approuvées par le gouvernement. Nous pensions aussi que les organismes auraient adopté des politiques et des procédures claires visant à leur permettre de parvenir aux résultats voulus et de faire face aux risques, et qu'ils auraient cherché à obtenir par des mécanismes d'examen internes ou externes des assurances quant au cadre et au fonctionnement des mesures de contrôle. Enfin, vu que l'information constitue la pierre angulaire de tout cadre de contrôle et de responsabilisation, nous pensions que les organismes auraient réuni et utilisé des données sur leur rendement et qu'ils auraient fait rapport à cet égard.

Les priorités nationales en matière de renseignement servent de cadre aux plans des organismes
27.102 Comme nous l'indiquons dans les paragraphes 27.79 à 27.83, le gouvernement établit des priorités nationales relativement à la collecte et à l'évaluation des renseignements de sécurité de même que des renseignements étrangers. Comme le SCRS est le principal responsable du renseignement de sécurité et qu'il lui faut donc s'acquitter lui-même, dans une certaine mesure, des tâches s'y rapportant, il joue un rôle de premier plan dans l'établissement des priorités nationales dans ce domaine. Aussi, ses plans visent dans une grande mesure à appliquer les priorités nationales.

27.103 Au CST, nous avons trouvé que les priorités nationales servent de cadre dont s'inspire ce centre pour dresser ses propres plans. Plusieurs facteurs influent sur les plans de collecte de renseignements tirés de l'interception de signaux radio, dont le mandat et les capacités du Centre. Outre les priorités nationales, le CST prend en compte les exigences continues de ses clients directs appartenant au secteur public. La disponibilité des ressources financières, humaines et technologiques influe également sur les renseignements qui peuvent être recueillis de même que sur leur traitement.

Les politiques et procédures opérationnelles sont clairement énoncées au SCRS et au CST
27.104 Tant le SCRS que le CST se sont donné des politiques et des procédures globales pour orienter leurs activités opérationnelles. Au CST, les politiques et les procédures sont le fruit d'initiatives internes et n'ont été ni formellement demandées ni approuvées par le ministre responsable. Au Service, bon nombre d'entre elles découlent directement de dispositions de la Loi sur le SCRS ou d'instructions du Ministre, par exemple les procédures régissant l'approbation des cibles d'enquête et la préparation des demandes de mandat à la Cour fédérale.

27.105 Les politiques et les procédures du SCRS, ainsi que le respect de celles-ci, font l'objet d'une surveillance et d'un examen continus de la part de l'inspecteur général et du Comité de surveillance des activités de renseignement de sécurité. Le Service effectue aussi des vérifications internes. Vu le travail de l'inspecteur général et du CSARS, ces vérifications portent essentiellement sur des questions de soutien administratif et opérationnel.

27.106 Nous avons constaté que le CST revoit chaque année ses opérations du point de vue de la protection de la vie privée des Canadiens. Même s'il a procédé à des examens internes destinés à dégager des façons d'accroître son efficacité et son efficience sur le plan des opérations, il n'a pas mené d'examens ou de vérifications systématiques dans le but de vérifier le respect de ses politiques et procédures opérationnelles. Toutefois, nous constatons avec plaisir que le CST s'apprête à vérifier annuellement si ses politiques internes sont respectées.

Mesurer le rendement est une tâche difficile, mais qui demeure importante
27.107 Il est difficile de mesurer les résultats - et en particulier les effets définitifs - de la collecte et de l'évaluation de renseignements ainsi que de l'établissement de rapports à leur sujet. Nous reconnaissons que c'est particulièrement vrai dans le cas du renseignement de sécurité, qui ne donne pas toujours un produit définissable. Nous croyons néanmoins qu'il est possible de mesurer un minimum de choses, dont la nature, la portée et le coût des activités menées dans le cadre des priorités et des plans nationaux et dans le cadre de ceux de l'organisme, la satisfaction des utilisateurs à l'égard des produits de renseignement et, dans certains cas, les répercussions identifiables.

27.108 Au SCRS, les évaluations de la menace et du risque influent directement sur le déploiement des ressources. Toutefois, le Service tient peu de données sur les coûts totaux ou les extrants des activités auxquelles il se livre dans le cadre de ses plans ou de ses priorités. Pour l'aider à gérer ses programmes, il demande de la rétroaction sur ses produits, mais il ne s'y prend pas systématiquement pour la recueillir, l'analyser et la résumer dans le but de mesurer la satisfaction du client et de dégager les tendances en matière de rendement.

27.109 Le Centre de la sécurité des télécommunications administre un important programme de relations avec les clients à l'intention des ministères et organismes fédéraux qui utilisent ses produits. Son intérêt à l'égard de la mesure du rendement a grandi ces dernières années au fur et à mesure que s'est développé ce programme. Le CST a fait un effort pour établir le coût de ses produits et dégager, par rapport aux priorités nationales et aux exigences particulières de ses clients, les points faibles de ses méthodes de collecte de renseignements tirés de l'interception de signaux radio. Il tient une vaste base de données sur la satisfaction de la clientèle et réunit de l'information sur la répercussion qu'ont les produits de renseignement sur le processus décisionnel. Il s'emploie actuellement à effectuer des améliorations destinées à réduire le niveau de mesure subjective et à augmenter la rétroaction directe du client sur son rendement.

Le rôle du ministère de la Justice

27.110 Nous avons trouvé que le ministère de la Justice exerce un important contrôle juridique sur la communauté du renseignement. Il agit à cet égard avec l'aide d'un Groupe sur la sécurité nationale qui, depuis l'administration centrale du Ministère, donne des conseils consultatifs juridiques au Bureau du Conseil privé sur des questions de sécurité et de renseignement et veille à l'élaboration, au sein du Ministère, de conseils juridiques coordonnés. En outre, le ministère de la Justice garde une vue d'ensemble de la communauté du renseignement en siégeant aux principaux comités de coordination que préside le Bureau du Conseil privé.

27.111 Il convient de souligner que, tant au SCRS qu'au CST, les conseillers juridiques du ministère de la Justice ont accès à toute l'information. Ils peuvent ainsi siéger aux comités de gestion supérieurs des deux organismes et participer de façon proactive au processus de prise de décisions opérationnelles. Ils sont invités à donner des conseils sur la légalité des projets et à revoir les activités en cours pour vérifier si elles sont menées dans le respect de la loi.

27.112 Au SCRS par exemple, les conseillers juridiques siègent au Comité d'approbation et de réévaluation des cibles ainsi qu'au Comité d'examen des demandes de mandat. En outre, toutes les demandes de mandat sont revues par un conseiller juridique indépendant provenant du ministère de la Justice.

Conclusion

27.113 D'importantes dispositions ont été prises relativement au contrôle et à la responsabilisation, et elles ont pu être améliorées ces dernières années. Nous avons conclu cependant qu'il y a moyen de les resserrer, notamment en prenant les mesures suivantes :

  • renforcer le leadership et la coordination en amenant la haute direction à orienter davantage les plans et les produits de renseignement et à les examiner de plus près, en vérifiant avec plus de minutie les budgets et les dépenses de la communauté du renseignement par rapport aux priorités nationales, en apportant une plus grande contribution aux produits de cette communauté et en traitant de façon plus coordonnée avec les services de renseignement d'autres pays;
  • améliorer le processus d'établissement des priorités nationales en assignant mieux les tâches en fonction de ces dernières, en procédant aux approbations avec plus de célérité, en perfectionnant le système de classement hiérarchique et en évaluant systématiquement la collecte de renseignements par rapport aux priorités approuvées;
  • intégrer la mesure et le suivi du rendement de la communauté du renseignement dans son ensemble, ainsi que l'établissement des priorités et la gestion des ressources par le gouvernement;
  • améliorer les relations entre le Sous-comité (parlementaire) de la sécurité nationale et le Comité de surveillance des activités de renseignement de sécurité, en commençant peut-être par préciser les rôles et les responsabilités de chacun l'un par rapport à l'autre;
  • au ministère de la Défense nationale et à celui des Affaires étrangères et du Commerce international, établir des directives ministérielles et des examens internes à caractère général pour définir les questions et donner des assurances à leur égard, par exemple la portée et les limites des fonctions et des relations en matière de renseignement de même que les exigences relatives aux autorisations et à l'établissement de rapports;
  • considérer les avantages d'un cadre législatif pour le Centre de la sécurité des télécommunications vu l'importance de ses opérations, leur nature délicate et leur coût;
  • améliorer la mesure et l'évaluation du rendement au Service canadien du renseignement de sécurité et au Centre de la sécurité des télécommunications.
27.114 À notre avis, ces améliorations aideront la communauté du renseignement à faire face aux défis que représentent les changements survenus dans le milieu du renseignement et dans le secteur public en général. Elles lui permettront de continuer à répondre aux attentes grandissantes du public quant au resserrement du contrôle et de l'obligation redditionnelle, d'une part, et de vérifier le respect de la loi et des politiques ainsi que l'efficacité et l'efficience des opérations, d'autre part.

Réponse de la communauté du renseignement : Cette vérification constituant une première, le secteur du renseignement et le Bureau du vérificateur général ont eu à relever un défi de taille en raison du caractère nécessairement secret que revêt ce domaine. Le milieu du renseignement tient à remercier le vérificateur général et son personnel pour le professionnalisme dont ils ont fait preuve au cours de la vérification.

Le milieu du renseignement estime que les observations du vérificateur général sont valables et constructives. Nous sommes très conscients du fait qu'il est important de répondre aux attentes du public en ce qui a trait au contrôle et à notre obligation redditionnelle. C'est pourquoi nous notons avec satisfaction la conclusion selon laquelle d'importants mécanismes de contrôle et de reddition de comptes sont en place et sont constamment améliorés. Nous sommes également heureux de constater que le vérificateur reconnaît l'efficacité, sur les plans du contrôle et de la coordination, des comités interministériels qui se penchent sur les activités de renseignement.

Nous sommes d'avis que la description qui a été faite du milieu canadien du renseignement permettra de sensibiliser les Canadiens à la valeur de cette activité au soutien des intérêts nationaux du Canada, et leur fera prendre conscience des défis que le milieu doit relever depuis la fin de la guerre froide.

Les suggestions du vérificateur général voulant que le milieu du renseignement renforce le leadership et la coordination centralisés et améliore le processus d'établissement des priorités au niveau national coïncident avec nos propres objectifs. En effet, l'élaboration de priorités claires qui guideront la recherche de renseignements et la présentation de rapports est plus importante que jamais, puisque le milieu canadien du renseignement constate que davantage de consommateurs s'intéressent à un plus grand nombre de sujets, au moment même où diminuent les ressources permettant d'accomplir le travail.

À propos de la vérification

Objectifs

Nos objectifs étaient les suivants :

  • donner un aperçu de la communauté du renseignement au Canada et du rôle du renseignement étranger et du renseignement de sécurité au sein du gouvernement;
  • déterminer la nature, la portée et le fonctionnement des dispositions en matière de contrôle et de responsabilisation en vigueur dans la communauté du renseignement et en informer le Parlement.

Étendue

Nous avons examiné les dispositions en matière de contrôle et de reddition de comptes en vigueur dans la communauté canadienne du renseignement. Plus précisément, nous avons examiné la nature et la portée de la coordination de la communauté du renseignement ainsi que de la direction qui lui a été imprimée, la disponibilité des informations sur les résultats obtenus et sur l'observation de la loi et de la politique, l'établissement de rapports à cet égard de même que le fonctionnement des mécanismes de contrôle. Nous n'avons pas examiné les activités opérationnelles de la communauté du renseignement ni évalué la qualité de la gestion et du contrôle financiers. Nous n'avons pas non plus essayé de mesurer la valeur des résultats obtenus par rapport aux ressources engagées.

Nous avons effectué cet examen dans les organismes et les unités qui recueillent, analysent, évaluent et diffusent le renseignement étranger et le renseignement de sécurité, ainsi que dans ceux qui coordonnent ou surveillent leurs opérations.

Méthode

Nous avons effectué une étude préliminaire, fondée en grande partie sur des entrevues et des analyses de documents, pour nous familiariser avec la communauté du renseignement et fixer l'étendue de notre examen. Au cours de celui-ci, nous avons procédé à d'autres entrevues, analyses de documents et études de dossiers de toutes sortes. Nous avons aussi cherché à savoir comment d'autres pays démocratiques remplissent leurs fonctions de contrôle et de reddition de comptes à l'égard de leur communauté du renseignement.

Notre examen est le premier du genre au Canada et, à notre connaissance, aucun autre pays n'a encore demandé à son bureau de vérification législative d'entreprendre une vérification du genre. Vu le caractère nouveau, délicat et complexe de cet examen, nous n'aurions pas pu le mener à bien sans la coopération et l'assistance spéciales que nous ont apportées les gestionnaires de tous les niveaux et les membres de la communauté du renseignement.

Équipe de vérification

Henno Moenting
Rona Shaffran
Ron Wolchuk

Pour obtenir de l'information, veuillez communiquer avec le vérificateur responsable, M. Henno Moenting.