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1996 novembre — Rapport du vérificateur général du Canada

Points saillants

28.2 La décision de mettre un terme à cette subvention de longue date s'inscrivait dans le cadre d'un changement important de la politique du gouvernement visant une réforme du système du transport du grain de l'Ouest. Cette décision a contribué à un exercice de réduction des coûts à long terme en éliminant la « Subvention du Nid-de-Corbeau » dont le montant annuel s'élevait à 560 millions de dollars.

28.3 Le Ministère, conscient des problèmes soulevés par notre Bureau en 1993 relativement au Programme d'adaptation et de redressement de la pêche de la morue du Nord (PARPEM), a fait le nécessaire pour éviter que l'histoire se répète.

28.4 En 16 mois, il a réuni et traité suffisamment de données pour permettre à 209 887 propriétaires fonciers de toucher un paiement provisoire équivalant à environ 71 p. 100 du montant total prévu selon le Programme. En tout, les propriétaires admissibles toucheront de 7,25 $ à 48,31 $ l'acre, selon la distance qui sépare les terres du port et la productivité de celles-ci.

28.5 Nous avons constaté que les paiements étaient calculés conformément à la Loi et au Règlement habilitants du Programme. Nous avons également remarqué que le Ministère multipliait les efforts pour veiller à ce que les paiements soient versés promptement, compte tenu des contraintes liées à la disponibilité des données. Nous avons en outre effectué un examen restreint des contrôles internes clés qui régissent le processus de paiement. Rien, au cours de cet exercice, n'a indiqué l'existence de problèmes dignes de mention en ce qui concerne les paiements.

28.6 Le Ministère devra surveiller et évaluer à long terme l'orientation des changements visant l'objectif de diversification des cultures et de développement d'industries de transformation à valeur ajoutée.

Introduction

Historique

28.8 L'une des principales dispositions de cette loi engageait le gouvernement fédéral à éponger une partie des coûts du transport ferroviaire du grain de l'Ouest destiné à certains ports canadiens (surtout Thunder Bay et Vancouver). La somme à acquitter par le gouvernement (la subvention prévue par la LTGO , souvent appelée « Subvention du Nid-de-Corbeau » d'après la Convention du Nid-de-Corbeau de 1897) était versée directement aux compagnies de chemin de fer au nom des producteurs. Le montant de cette subvention a tout d'abord été fixé à 658,6 millions de dollars en 1984; toutefois, l'engagement du gouvernement prévoyait que ce montant pourrait varier en fonction des résultats des revues quadriennales des coûts et des répercussions de l'inflation.

28.9 Les pressions financières ainsi que les résultats de la revue des coûts de 1992 ont entraîné une réduction de la subvention accordée en vertu de la Loi sur le transport du grain de l'Ouest , celle-ci passant de 726 millions de dollars qu'elle avait été en 1992-1993, à 560,6 millions de dollars en 1994-1995. D'autres réductions semblaient devoir suivre. De plus, à la conclusion des négociations de l'Uruguay Round de l'Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce (GATT), on a annoncé que les subventions à l'exportation (dont une part des subventions prévues par la LTGO était jugée en faire partie) subiraient de fortes réductions au cours des prochaines années. Qui plus est, des problèmes d'engorgement apparus dans le transport du grain vers les marchés d'exportation du Canada ont donné lieu à des plaintes des clients et soulevé des questions quant à la capacité du Canada d'acheminer les produits vers les marchés au moment où les clients en avaient besoin. Dans le cadre des consultations préalables au Budget de 1995, le ministre de l'Agriculture et de l'Agroalimentaire et le ministre des Transports ont demandé aux intervenants de l'industrie et aux agriculteurs leur opinion sur une réforme du système de manutention et de transport du grain de l'Ouest, notamment sur des changements à la subvention prévue par la LTGO .

Aperçu de la réforme du transport du grain de l'Ouest

• contribuer aux restrictions financières;
• se conformer aux nouvelles obligations en matière de commerce international au chapitre des subventions à l'exportation;
• encourager l'évolution d'un système de transport plus efficace et plus efficient pour le transport du grain de l'Ouest vers les marchés;
• encourager la diversification des cultures et le développement d'une plus grande transformation « à valeur ajoutée » des produits agricoles.

• éliminer la subvention communément appelée « Subvention du Nid-de-Corbeau »;
• permettre la vente ou l'abandon des lignes de chemin de fer non rentables et dépendantes du transport du grain;
• réorganiser le système de mise en commun de la Commission canadienne du blé (la manière dont les producteurs partagent les coûts de transport).

Description du Programme des paiements de transition pour le grain de l'Ouest

28.14 Le montant de 1,6 milliard de dollars devait être payé en deux versements : un paiement provisoire d'environ 75 p. 100 (qui avait déjà été versé lorsque notre travail de vérification a pris fin, en août 1996) et un paiement final du reste prévu pour l'automne de 1996. Le montant de chaque versement est calculé selon une formule qui tient compte du nombre d'acres admissibles, de la productivité du sol, du fait que les terres étaient irriguées ou non, et de la distance qui sépare les terres en cause du port le plus rapproché (soit le plus près de Vancouver ou de Thunder Bay). Selon les données relatives aux premiers paiements provisoires, le versement moyen aux propriétaires fonciers s'élèvera à environ 7 624 $ au total.

Objet de la vérification

28.16 Étant donné que le Programme fait aussi partie intégrante des efforts déployés par le gouvernement en vue de réformer le système du transport du grain de l'Ouest, nous avons étendu notre vérification à l'examen des aspects pertinents des grands objectifs de cette réforme. Il faut noter qu'Agriculture et Agroalimentaire Canada et Transports Canada y jouent chacun un rôle d'importance. Notre vérification portait uniquement sur Agriculture et Agroalimentaire Canada et sur les responsabilités de ce Ministère par rapport à ces objectifs. On trouvera de plus amples détails dans la partie intitulée À propos de la vérification , à la fin du présent chapitre. L'administration gouvernementale du Programme de la Loi sur le transport du grain de l'Ouest et certaines questions reliées à la réforme proposée ont fait l'objet d'un précédent rapport de notre Bureau en mai 1995.

Observations et recommandations

L'expérience tirée d'un programme semblable de paiement ponctuel du gouvernement fédéral

28.18 Notre rapport de 1993 sur le Programme d'adaptation et de redressement de la pêche de la morue du Nord (PARPEM) traitait d'un certain nombre de points liés aux paiements versés aux personnes touchées par le Moratoire de la pêche de la morue du Nord. Comme nous nous y attendions, le Ministère a tenu compte de ces points lorsqu'il a élaboré la structure de surveillance du Programme de transition. La pièce 28.4 résume certaines observations que nous avions formulées à l'égard du PARPEM ainsi que la mesure dans laquelle on en a tenu compte.

28.19 Dès le début, le Ministère a également pris d'autres mesures pour assurer un contrôle suffisant du Programme de façon à pouvoir combler les lacunes décelées avant le versement des paiements provisoires.

28.20 On aurait avantage à effectuer une évaluation de ce programme de manière à déceler les meilleures pratiques à utiliser et à en tirer des leçons pour l'avenir. Le Ministère envisage, pour le Programme, une telle évaluation et a attribué à celle-ci un niveau de priorité moyen dans son « plan de révision » de 1996-1997.

Mise en application de la décision annoncée dans le Budget

28.22 À cet égard, le Ministère avait à sa disposition une récente étude effectuée en juin 1994 par le Comité d'examen des paiements aux producteurs. Celui-ci, mis sur pied en 1993 par le ministre de l'Agriculture et de l'Agroalimentaire, avait reçu pour mandat de mettre au point un mécanisme en vue du paiement, en vertu de la Loi sur le transport du grain de l'Ouest , de la subvention aux producteurs plutôt qu'aux compagnies de chemin de fer.

28.23 Ce Comité, qui réunissait notamment des experts et des groupes de travail technique, a longuement consulté les parties intéressées. Le comité et ses groupes de travail se sont penchés sur les résultats de nombreuses études effectuées depuis la fin des années 70; ils ont effectué leurs propres analyses et ont intégré les considérations pertinentes qui ont découlé d'activités plus récentes comme les négociations dans le cadre du GATT. Le Ministère s'est beaucoup fié aux constatations et aux recommandations du Comité pour déterminer le mode de versement des montants de dédommagement.

28.24 Le Comité a recommandé que les montants de dédommagement pour la perte de la Subvention du Nid-de-Corbeau soient calculés en fonction des parcelles de terre et qu'ils tiennent compte de deux facteurs liés à la subvention, à savoir :

• plus la parcelle de terre était éloignée d'un port, plus les répercussions sur les coûts de transport par tonne étaient élevées;
• plus la parcelle de terre produisait, plus les répercussions sur le coût total du transport étaient élevées.

28.26 Le versement à chacun de ceux-ci d'un montant égal pour chaque acre de terre aurait été une façon rapide de procéder, mais n'aurait pas tenu compte de l'incidence réelle sur la valeur des terres. Par contre, il n'aurait pas été pratique d'évaluer les répercussions précises pour chacun des 210 000 propriétaires des 730 000 parcelles de terre et de négocier un montant de dédommagement qui aurait entièrement tenu compte de circonstances uniques, particulièrement en raison des difficultés liées au calcul de la diminution réelle de la valeur des terres, ce qui n'aurait pu se vérifier que sur une longue période, selon les forces naturelles du marché.

28.27 Par suite de la législation relative à ce programme, le Ministère a mis au point deux facteurs de paiement - la distance et la productivité - afin de calculer le montant de dédommagement devant être versé à chaque propriétaire, par acre de terre. Un troisième facteur - l'irrigation - a été mis au point plus tard. Ces facteurs de paiement ont été utilisés pour rajuster les versements de manière à tenir compte du fait que les répercussions de l'élimination de la subvention sur la valeur des terres ne seraient pas les mêmes dans tous les cas. Les facteurs de paiement revêtent une importance considérable puisque leur application se traduit par une fourchette de paiements de transition estimatifs qui varient de 7,25 $ à 48,31 $ l'acre.

La surveillance des répercussions

On n'a pas jugé pratique de mesurer les répercussions du Programme

Évaluation du chemin parcouru dans l'atteinte des grands objectifs de la réforme

28.30 Des études antérieures sur l'élimination de la subvention avaient prévu qu'une telle mesure entraînerait une diversification des cultures et de la production de bétail ainsi que le développement d'industries de transformation à valeur ajoutée. Par conséquent, le quatrième but revêt une plus grande importance à long terme pour le Ministère. Nous nous attendions qu'il suive de près ces conséquences afin de déterminer si, en général, les changements prévus se produiraient au fil des ans ou, si ce n'était pas le cas, si l'on en connaissait les raisons.

28.31 Le Ministère examine de près une gamme variée d'indicateurs; toutefois, il ne surveille pas précisément les répercussions souhaitées et non souhaitées de l'élimination de la subvention. De l'avis du Ministère, il est difficile, voire impossible, d'analyser les résultats, étant donné les nombreux facteurs susceptibles de se répercuter sur ces indicateurs.

28.32 Nous admettons qu'il n'est pas aisé de déterminer la mesure dans laquelle l'élimination de la subvention a contribué à la diversification des cultures et au développement d'industries de transformation à valeur ajoutée. Néanmoins, le Ministère doit être en mesure de répondre aux questions qui suivent : « Quelle est la situation du secteur de l'agriculture comparativement à ce que l'on s'attendait qu'elle soit après l'élimination de la subvention? » et « D'autres mesures de la part du Ministère sont-elles nécessaires et appropriées? ». Nous croyons qu'il est possible pour le Ministère de déterminer l'orientation du changement qu'il prévoit à long terme, en ce qui concerne les indicateurs pertinents, par suite de l'élimination de la subvention. Puis, dans le cadre du suivi permanent qu'il effectue à l'égard de ces indicateurs, il doit déterminer si les changements qui surviennent réellement se font dans le sens de ce qui était prévu et, dans le cas contraire, s'il peut en déterminer les raisons.

28.33 Le Ministère devrait :

• procéder à une évaluation du Programme des paiements de transition pour le grain de l'Ouest de manière à en tirer des leçons pour les futurs programmes et à en évaluer les répercussions souhaitées et non souhaitées;
• évaluer l'orientation des changements sur le long terme en matière de diversification des cultures et de développement d'industries de transformation à valeur ajoutée dans l'Ouest canadien.

Agriculture et Agroalimentaire Canada (AAC) est fier de la bonne mise en oeuvre et de la saine gestion financière du PPTGO et est encouragé de constater à quel point les résultats de la vérification menée par le vérificateur général reconnaissent l'exercice comme une réussite administrative.

L'ampleur du programme, le niveau de difficulté lié à l'obtention des données et la nécessité de verser rapidement les paiements sont autant de défis que le Ministère a dû relever. Agriculture et Agroalimentaire Canada a dû s'acquitter de cette tâche de façon juste et équitable, sans toutefois négliger sa responsabilité financière et les intérêts des contribuables canadiens.

On a entrepris une étude en vue de dégager des « leçon pour l'avenir ». Les résultats de celle-ci seront largement diffusés au sein du Ministère et peut-être même à l'ensemble du gouvernement fédéral.

Examen des paiements de transition provisoires

Calcul des facteurs de paiement

28.36 Par souci d'équité, le Ministère a décidé de ne pas apporter de modifications spéciales aux facteurs de paiement. À son avis, les facteurs étaient raisonnables pour les buts visés et l'adoption de modifications spéciales pouvait avoir pour effet de retarder les paiements ou donner lieu à d'autres problèmes d'équité entre les propriétaires ou les régions. En outre, le Ministère souhaitait protéger la transparence et l'objectivité des facteurs de paiement, ce que n'auraient pas permis des modifications spéciales.

28.37 Un des cas où des modifications ultérieures ont été apportées concernait le rajustement des facteurs de paiement en fonction de l'irrigation, de manière à accorder un dédommagement supérieur pour les terres irriguées. Cette modification se justifiait par le fait que les terres irriguées, étant plus productives, seraient plus touchées par l'élimination de la subvention, étant donné que les frais totaux de transport par acre de production seraient supérieurs dans ces cas.

28.38 Les facteurs utilisés offrent en général une certaine uniformité à l'échelon provincial. Avant d'apporter la dernière main aux facteurs de paiement, le Ministère a examiné diverses solutions de rechange et il a soigneusement analysé l'effet éventuel des facteurs de paiement qu'il a, en fin de compte, retenus. Par exemple, il a analysé les écarts au titre des paiements par acre entre des municipalités rurales adjacentes et apporté des modifications de manière à réduire l'écart entre les paiements à 2 $ au plus l'acre en Saskatchewan et au Manitoba et à 4 $ l'acre en Alberta pour des parcelles de terres contiguës qui ont un sol semblable, dans une même province.

28.39 Les paiements ne sont pas aussi uniformes d'une province à l'autre qu'ils ne le sont à l'intérieur de chacune d'entre elles. Pour nombre de raisons, il est plus difficile d'établir une certaine uniformité des paiements versés à l'égard de terres semblables, d'une province à une autre. Tout d'abord, la législation qui régit le Programme prévoit des sommes distinctes pour chaque province. De plus, les propriétaires fonciers ont droit à ces paiements si leurs cultures les rendaient admissibles aux taux de transport prévus par la Loi sur le transport du grain de l'Ouest , et ce même si le grain de certains d'entre eux n'était jamais réellement transporté. Le partage des sommes prévues par le Programme entre un nombre de propriétaires fonciers supérieur à celui des propriétaires qui touchaient des subventions en vertu de la LTGO a une plus grande incidence en Alberta que dans les autres provinces. Cela est attribuable au fait que le pourcentage de cultures admissibles à une subvention en vertu de la LTGO , mais consacrées à l'alimentation des animaux au lieu d'être expédiées vers les ports, y a toujours été plus élevé.

28.40 Le Ministère a analysé l'importance relative des inégalités entre les provinces. Nous avons examiné l'analyse effectuée par le Ministère en ce qui concerne les parcelles de terre qui ont un sol semblable, de part et d'autre des frontières provinciales. Nous avons ainsi examiné dix comparaisons de terres situées sur la frontière entre l'Alberta et la Saskatchewan, dont, selon le Ministère, les sols étaient semblables. Nous avons constaté, dans les paiements, un écart variant de 5,58 $ à 12,46 $ l'acre. Dans dix comparaisons semblables effectuées près de la frontière entre le Saskatchewan et le Manitoba, cet écart variait de 0,62 $ à 10,90 $ l'acre.

28.41 L'effet net de l'application des facteurs de paiement découle probablement de la grande uniformité des paiements versés au sein d'une même province, mais pas nécessairement d'une province à l'autre, pour des terres agricoles semblables. À notre avis, le calcul des facteurs de paiement était raisonnable étant donné les sommes fixes attribuées pour chaque province, l'utilisation attribuée aux facteurs ainsi que le temps et les données disponibles.

Vérification des demandes et calcul des paiements provisoires

28.43 Le Ministère a mis au point et raffiné un cadre de contrôle qui permet de faire face aux risques particuliers qui pourraient résulter d'erreurs de paiement, et il a surveillé les mesures de contrôle mises au point pour gérer des risques et réduire les risques d'erreurs dans les paiements.

28.44 Examen global des demandes. Même avant de commencer à verser les paiements provisoires, le Ministère vérifiait si le nombre total d'acres visés par la demande était raisonnable. Par exemple, on a comparé le nombre d'acres visés par des demandes (selon l'année de comparaison 1994) au nombre d'acres admissibles déclarés dans le recensement de 1991. Le nombre visé par les demandes était d'à peu près trois pour cent inférieur à ce qu'indiquait le recensement de 1991. Il a donc été jugé raisonnable.

28.45 Le Ministère a également comparé le nombre total d'acres de terre irriguée pour lesquels des demandes avaient été présentées à l'information disponible sur le nombre total d'acres de terre irriguée produisant des cultures admissibles. Le nombre d'acres visés par des demandes dépassait le nombre total d'acres admissibles en production. Cela était important, étant donné que les terres irriguées présentent un facteur de productivité élevé et qu'elles justifient, par conséquent, un paiement plus élevé, à l'acre, que les terres non irriguées. Le Ministère a donc exigé des propriétaires fonciers qui présentaient une demande visant des terres irriguées de fournir de l'information supplémentaire, notamment en présentant un supplément à leur demande. Sur la foi de ces renseignements, le Ministère a réduit de quelque 82 000 acres, soit environ onze pour cent, le nombre total d'acres de terre irriguée admissibles pour lesquels on avait fait une demande. On a ainsi pu redistribuer 3,3 millions de dollars à d'autres demandeurs, même si les sommes allouées pour chaque province n'avaient pas changé.

28.46 Vérification des demandes. Environ 210 000 demandes ont été déposées à l'égard de 730 000 parcelles de terre. La vérification de ces demandes a été compliquée par le peu de données disponibles. Par exemple, le Ministère a tenté d'obtenir des données informatisées sur les titres de propriété à des fins de vérification. Toutefois, on ne possédait pas de telle données informatisées pour toutes les régions. Le Ministère utilise plutôt deux moyens de contrôle informatique afin de s'assurer que seuls les propriétaires fonciers reçoivent des paiements. La pièce 28.7 décrit en termes simples les sources de données ainsi que les questions de fiabilité dont il fallait s'occuper; la pièce 28.8 donne un aperçu des procédés de vérification.

28.47 Notre examen des paiements provisoires. Nous avons élaboré, de concert avec la Direction générale de l'examen des programmes, des procédés de vérification que cette dernière a appliqués sur un échantillon de 158 paiements provisoires. Nous avons examiné ce travail. De plus, nous avons appliqué nos propres procédés pour des questions comme le respect des textes législatifs et les contrôles informatiques.

28.48 Les sondages effectués par la Direction générale de l'examen des programmes n'ont permis de déceler aucune erreur digne de mention. Les mesures de contrôle informatique avaient donné les résultats souhaités; l'ordinateur avait appliqué les facteurs de paiement choisis et les paiements provisoires avaient été calculés de la manière prévue.

28.49 Notre examen a porté uniquement sur les paiements provisoires (71 p. 100 du montant total versé). Compte tenu des restrictions inhérentes aux données disponibles et de la nature restreinte de notre examen, nous ne pouvons garantir que chaque bénéficiaire a reçu les montants appropriés. Toutefois, rien dans notre examen ne nous a portés à croire qu'il puisse exister des problèmes importants en ce qui concerne les paiements effectués dans le cadre du Programme.

28.50 Dans le cadre de ses procédés visant à assurer le suivi des paiements provisoires, le Ministère a relevé quelques problèmes mineurs et il prend les mesures nécessaires pour les régler. Par exemple, il a relevé certains cas où le montant du paiement provisoire versé à certains propriétaires fonciers était supérieur au montant total auquel ceux-ci avaient droit. Le Ministère fait actuellement le nécessaire pour recouvrer ces montants qui sont relativement faibles. D'autres efforts d'examen se poursuivent au-delà de notre vérification terminée.

28.51 Le Ministère a pris des ententes avec neuf ministères et organismes fédéraux en vue de réduire les paiements versés dans le cadre du Programme à des bénéficiaires qui ont une dette envers le gouvernement. Ainsi, on a pu recouvrer, à ce jour, 10,8 millions de dollars au titre de sommes dues à ces ministères et organismes. En outre, on a établi avec certains bénéficiaires des calendriers de remboursement qui devraient permettre à ces ministères et organismes de recouvrer un montant supplémentaire de 6,6 millions de dollars.

À propos de la vérification

Étendue

Nous n'avons pas examiné, lors de notre travail de vérification, d'autres programmes ou d'autres changements dans le cadre des mesures générales de réforme du gouvernement, notamment le Fonds d'adaptation pour le transport du grain de l'Ouest de 300 millions de dollars, dont les activités de déboursement n'ont commencé qu'en juillet 1996.

Nous n'avons pas non plus tenté de déterminer si le montant de dédommagement de 1,6 milliard de dollars était approprié. Il s'agit là d'une question complexe qui nécessite des évaluations quantitatives et qualitatives des besoins, des fonds disponibles dans la structure financière du gouvernement, des priorités du gouvernement en place, des autres affectations possibles des fonds ainsi que d'autres facteurs qui dépassent l'étendue de la vérification.

Objectifs

• évalué si, dans le cadre de ce Programme, on avait réussi à éviter les problèmes qu'avait présentés un précédent programme fédéral de paiement d'une semblable envergure et comportant des considérations de nature logistique semblables;
• évalué si le Ministère avait examiné de manière appropriée d'autres façons de concevoir le Programme afin de mettre en oeuvre la décision annoncée par le gouvernement dans son Budget de février 1995;
• évalué si le Ministère surveillait et évaluait les résultats en fonction de ses attentes;
• évalué si les facteurs de paiement avaient été calculés conformément à la Loi et au Règlement habilitants du Programme, et d'une manière qui correspondait au but souhaité.

Critères

• les problèmes bien consignés des programmes antérieurs de paiement d'adaptation à l'échelon fédéral soient évités;
• le Programme, tel que conçu, tienne compte des solutions de rechange nécessaires pour la mise en application de la décision indiquée dans le Budget;
• le Ministère évalue la mesure dans laquelle les objectifs et les buts du Programme en matière de réforme du transport étaient atteints et qu'il en fasse rapport;
• les paiements soient calculés conformément à la Loi et au Règlement habilitants et que les mesures de contrôle appropriées existent pour la vérification des demandes et le calcul des paiements provisoires.

Équipe de vérification

Pour obtenir de l'information, veuillez communiquer avec le vérificateur responsable, M. Douglas Timmins.