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1996 novembre — Rapport du vérificateur général du Canada

Vérificateur général adjoint : David Rattray
Vérificateur responsable : Vinod Sahgal

Points saillants

29.1 En 1993, nous avons signalé au Parlement que le rendement de l'Agence pouvait être grandement amélioré. Notre analyse d'un échantillon de programmes et de projets bilatéraux a révélé que, dans la majorité des cas, on pouvait mettre en doute que les dépenses de l'ACDI puissent produire des avantages durables.

29.2 L'ACDI était d'accord avec l'orientation de nos recommandations visant à améliorer sa reddition de comptes et à renforcer l'efficacité de sa gestion.

29.3 En 1994, l'ACDI s'est engagée devant le Parlement à agir sur plusieurs fronts, comme le souligne le Plan de renouveau de l'ACDI de 1994-1995. Ce grand effort de renouveau vise à transformer l'Agence en une organisation plus axée sur les résultats et plus responsable.

29.4 Une approche de suivi échelonné sur trois ans, qui doit prendre fin en 1997, a été élaborée pour surveiller les efforts de l'ACDI. Au coeur de cette approche : une auto-évaluation permanente des progrès de l'ACDI dans ses efforts pour répondre aux préoccupations soulevées par le vérificateur général.

Nos commentaires sur les mesures dont l'ACDI a fait rapport
29.5 Phase I. En 1995, nous avons signalé que l'ACDI avait axé ses premiers efforts sur l'organisation et la planification du renouveau, et ce, principalement à l'administration centrale. L'Agence a élaboré un concept de gestion axée sur les résultats pour renforcer son efficacité. Nous avons indiqué qu'il serait opportun de prendre les nouveaux concepts et les nouvelles politiques élaborés à l'administration centrale et de les mettre en oeuvre sur le terrain où l'on s'attend à ce que les dépenses de l'ACDI produisent des résultats.

29.6 Phase II. L'ACDI s'est engagée à mieux communiquer l'information et à être plus transparente au sujet de son rendement. Pour faciliter le processus, il lui faudra changer sa culture organisationnelle.

29.7 L'Agence a adopté un énoncé de principe sur la gestion axée sur les résultats et elle en a entrepris la mise en oeuvre. Depuis, l'Agence a élaboré un cadre de résultats et de facteurs clés de réussite pour mesurer ses résultats au niveau des projets. Elle a aussi circonscrit un jeu d'outils d'évaluation qui permettra au personnel opérationnel d'utiliser le cadre. Il s'agit des premières d'une série de mesures nécessaires à la mise au point d'un système efficace de mesure du rendement. Ces mesures commencent à atténuer nos inquiétudes concernant le fait que l'Agence ne disposait pas de procédures satisfaisantes pour mesurer son efficacité et communiquer de l'information à ce sujet.

29.8 L'ACDI doit aller de l'avant avec courage et détermination si elle veut tirer des avantages pratiques des nouveaux concepts et des nouvelles politiques qu'elle a élaborés. Actuellement, l'ACDI doit :

  • clarifier de quelle façon la poursuite des objectifs au niveau des projets contribue à l'atteinte des objectifs au niveau des programmes-pays et, s'il y a lieu, des objectifs de plus haut niveau énoncés par le gouvernement dans Le Canada dans le monde ;
  • faire ressortir l'importance d'appliquer le cadre et les outils d'évaluation pour le suivi permanent des résultats pendant les étapes de mise en oeuvre des programmes et des projets;
  • améliorer la communication d'information sur le rendement;
  • élaborer un plan pratique et réalisable ainsi qu'un calendrier pour la mise en oeuvre du système.
29.9 Le défi pour l'Agence est vraiment de taille. Premièrement, le système d'examen du rendement des projets bilatéraux qui servira à mesurer et à communiquer les résultats en est encore aux premières étapes de développement. Le système doit être élaboré davantage de concert avec les agents d'exécution canadiens et les institutions des pays d'accueil, puis mis à l'essai par le personnel sur le terrain pour voir s'il convient. Cela prendra du temps, étant donné que le travail lié aux aspects critiques, comme l'établissement d'un lien entre l'information fournie par le système et l'information communiquée au Parlement, n'est pas suffisamment avancé. Deuxièmement, les outils nécessaires au renforcement de l'efficacité de la gestion et de la reddition de comptes de l'Agence ne sont pas tous au point.

29.10 L'Agence nous a soumis, en octobre 1996, le rapport d'étape de ses progrès accomplis en vue de son renouveau, dans la mesure où ils ont répondu aux préoccupations soulevées dans notre rapport de 1993. L'étendue et le calendrier de nos travaux de vérification de la Phase III seront confirmés par la suite.

Introduction

29.11 Depuis 1968, l'ACDI est le principal mécanisme fédéral d'administration de l'aide publique au développement (APD) canadienne. En 1996-1997, 879 millions de dollars seront consacrés à l'aide bilatérale au développement économique et social. Cette somme représente plus de la moitié des sommes totales que l'ACDI consacre à l'APD (voir la pièce 29.1 ). Le reste de l'aide fournie par l'ACDI est acheminé principalement sous forme de crédits à des institutions multilatérales, comme les programmes des Nations Unies, à des institutions financières internationales, comme les banques régionales de développement, et à une multitude d'organisations non gouvernementales.

1993 - Notre Bureau a soulevé des inquiétudes importantes
29.12 En 1993, nous avons vérifié la gestion, par l'ACDI, des programmes bilatéraux de développement économique et social en vue :

  • de fournir au Parlement information, assurance et avis objectifs qui l'aideraient à examiner de près l'utilisation que l'ACDI fait de ses ressources et la façon dont elle gère en vue d'obtenir des résultats;
  • de favoriser, au sein de l'ACDI, la reddition de comptes et l'application de bonnes pratiques de gestion en vue d'obtenir des résultats;
  • de faire ressortir les secteurs où l'Agence pourrait améliorer la gestion de ses programmes-pays et de ses projets.
29.13 Notre vérification a coïncidé avec un examen de la gestion stratégique que l'Agence a effectué à la demande du Ministre. Les deux examens ont mis au jour les leçons importantes qui ont découlé des 25 ans d'expérience de l'ACDI - particulièrement la nécessité d'améliorer ses connaissances en matière de développement, d'accroître la pertinence de son programme d'aide grâce à un meilleur dialogue avec ses intervenants et de réduire les coûts d'exécution du programme.

29.14 Nous avons signalé au Parlement que le rendement de l'Agence pouvait être grandement amélioré. Notre analyse d'un échantillon de programmes et de projets bilatéraux a révélé que, dans la majorité des cas, on pouvait mettre en doute que les dépenses de l'ACDI puissent produire des avantages durables.

29.15 Les points saillants de notre vérification de 1993 et les conclusions que nous en avons tirées sont présentés à la pièce 29.2 .

29.16 L'ACDI était d'accord avec nos constatations de 1993 et avec l'orientation des recommandations visant à améliorer sa reddition de comptes et à renforcer l'efficacité de sa gestion. L'Agence s'est engagée à prendre des mesures afin de répondre à ces recommandations.

1994 - L'ACDI s'est engagée à l'égard de son effort de renouveau
29.17 En 1994, l'ACDI s'est engagée devant le Parlement à agir sur plusieurs fronts, comme le souligne le Plan de renouveau de l'ACDI de 1994-1995 qui vise à transformer l'Agence en une organisation plus axée sur les résultats et plus responsable. Dans ce plan, étaient incorporées les mesures nécessaires pour régler les problèmes que nous avions soulevés dans notre rapport de 1993. L'Agence a remis ce plan au Comité permanent des comptes publics de la Chambre des communes au printemps de 1994, à la suite des audiences du Comité sur le chapitre que le rapport de 1993 consacrait à l'ACDI.

29.18 En 1994, les fonctionnaires de l'ACDI ont aussi témoigné devant le Comité permanent des affaires étrangères et du commerce international. Les deux comités ont marqué leur intérêt pour le renouveau de l'ACDI. Le Comité parlementaire mixte spécial chargé de l'examen de la politique étrangère du Canada a recommandé que le Comité permanent des affaires étrangères et du commerce international de la Chambre des communes ou le Comité sénatorial des affaires étrangères fasse des examens périodiques du rendement de l'ACDI. Par conséquent, on peut prévoir d'autres audiences pour le suivi de la mise en oeuvre du renouveau à l'ACDI.

1994 - Une approche innovatrice est élaborée : le suivi échelonné
29.19 Une approche de suivi en trois étapes échelonnées sur trois ans et devant se terminer en 1997 a été élaborée pour surveiller les efforts de l'ACDI (voir la pièce 29.3 ). Au coeur de cette approche : une auto-évaluation permanente des progrès de l'ACDI dans ses efforts pour répondre aux préoccupations soulevées par le vérificateur général. Le travail de suivi constitue un mécanisme pour la poursuite du dialogue entre le Parlement, l'ACDI et notre Bureau sur un aspect important de la politique étrangère du Canada.

29.20 L'approche du suivi échelonné a été conçue de manière à renforcer l'obligation de l'ACDI de rendre compte au Parlement. Elle visait à amener un ministère ou un organisme à assumer davantage les problèmes soulevés par le vérificateur général et à obtenir un engagement plus vigoureux à l'égard de la mise en oeuvre de mesures en vue de les régler.

29.21 Nos principaux objectifs pour les trois phases du suivi étaient de fournir à la direction et aux parlementaires un examen de l'auto-évaluation de l'ACDI, de promouvoir la transparence des efforts qu'elle continue de consacrer à son renouveau et d'aider les comités parlementaires intéressés à surveiller ses progrès, à évaluer ses orientations (compromis) et à l'appuyer.

29.22 Nous croyions aussi que cette approche aiderait notre Bureau à être plus efficient, lui permettant de se concentrer sur des problèmes nouveaux ou connus et d'établir des relations de travail constructives avec l'ACDI et le Parlement. Nous espérions aussi que cette approche servirait éventuellement de modèle à d'autres organisations.

29.23 La méthode de vérification adoptée pour le suivi échelonné est décrite à la pièce 29.4 .

1995 - Nos commentaires sur les mesures dont l'ACDI a fait rapport (Phase I)
29.24 Dans son énoncé de 1995, Le Canada dans le monde , le gouvernement affirmait qu'il mènerait une politique étrangère visant la réalisation de trois objectifs clés :

  • la promotion de la prospérité et de l'emploi : c'est un objectif qui est au coeur du programme d'action du gouvernement;
  • la protection de notre sécurité dans un cadre mondial stable : la promotion de la paix dans le monde comme clé de la protection de notre sécurité demeure un élément central de notre politique étrangère;
  • la projection des valeurs et de la culture canadiennes.
29.25 Le Canada dans le monde définissait aussi un cadre d'action assorti de quatre engagements majeurs pour le programme canadien de l'aide publique au développement. Ces engagements sont un mandat et des priorités clairs, le renforcement des partenariats, une efficacité accrue et une meilleure communication des résultats aux Canadiens.

29.26 Dans le cadre de l'engagement concernant un mandat et des priorités clairs, le gouvernement a énoncé que « l'objectif de l'APD canadienne est de soutenir le développement durable dans les pays en développement afin de réduire la pauvreté et de rendre le monde plus sûr, plus juste et plus prospère. » À cette fin, l'APD canadienne concentrera les ressources disponibles sur les six priorités de programme suivantes : les besoins humains fondamentaux, les femmes et le développement, les services d'infrastructure, les droits de la personne, la démocratie et le bon gouvernement, le développement du secteur privé et l'environnement.

29.27 Dans Le Canada dans le monde , le gouvernement s'est engagé à améliorer l'efficacité de l'APD canadienne. Aussi, il devait prendre un certain nombre de mesures pour améliorer l'efficience opérationnelle de l'ACDI. Il devait aussi travailler à renforcer la cohérence entre les instruments de politique étrangère qui touchent les pays en développement et concentrer ses efforts sur un nombre restreint de pays tout en maintenant ses programmes dans d'autres pays grâce à des mécanismes peu dispendieux et faciles à administrer.

29.28 En 1995, nous avons souligné dans le rapport de la Phase I que l'administration centrale avait répondu à nos principales préoccupations, c'est-à-dire l'obligation redditionnelle et l'efficacité de la gestion. Nous avons indiqué que l'accent avait été mis surtout sur l'organisation et la planification du renouveau. Nous avons aussi souligné que l'accent avait porté essentiellement sur le dégagement d'un consensus parmi les cadres de l'administration centrale au sujet des changements à apporter à la structure d'organisation, aux politiques, aux pratiques de gestion, aux capacités et aux besoins de formation de l'Agence. À ce moment-là, celle-ci procédait à la rédaction d'une politique de gestion fondée sur les résultats, valable à l'échelle de l'organisme. Un grand nombre des outils que devait nécessiter la mise en oeuvre de la politique en étaient à divers stades d'élaboration. La haute direction de l'ACDI avait discuté des moyens de mettre en oeuvre la gestion axée sur les résultats et de la nécessité d'élaborer un système de communication de l'information qui appuie solidement cette initiative.

29.29 Nous étions d'avis que les prochains pas étaient encore plus cruciaux. Nous avons souligné qu'il fallait procéder à une mise en oeuvre efficace des nouvelles politiques et pratiques, particulièrement sur le terrain. Nous avons aussi souligné la nécessité d'accélérer l'élaboration d'indicateurs ou de critères qui soient simples et utilisables (c'est-à-dire compréhensibles et pratiques) pour mesurer les résultats de l'Agence et le succès de ses programmes et de ses projets, et en faire rapport.

29.30 Les points saillants de notre rapport de 1995 se trouvent à la pièce 29.5 .

29.31 L'ACDI a déclaré qu'elle s'efforcerait d'intégrer ses réformes dans l'exécution des programmes sur le terrain. L'Agence avait bon espoir que la poursuite de ses efforts de renouveau au cours des deux prochaines années aboutirait à un règlement satisfaisant des principales préoccupations soulevées dans notre rapport de 1993.

Mesures prises pour l'exécution de la Phase II
29.32 Notre suivi de la Phase II a consisté principalement en un examen de l'information présentée dans le rapport de l'ACDI intitulé Amélioration de l'efficacité : Mise au point du système de mesure des résultats de l'ACDI .

29.33 Nous avons examiné le rapport pour voir s'il était clair et complet et pour déterminer s'il présentait avec exactitude les progrès de l'ACDI en vue de la mise au point de son système d'examen du rendement des projets bilatéraux.

29.34 En préparation de cet examen, nous avons eu des discussions avec le personnel approprié de l'ACDI, tant à l'administration centrale que sur le terrain. Nous avons analysé divers documents qui nous avaient été remis pour appuyer le contenu du rapport de l'ACDI. Nous avons aussi assisté à un atelier organisé par l'ACDI et le Centre de recherches pour le développement international, de concert avec notre Bureau. L'atelier s'est tenu à Ottawa, en mai 1996, et portait sur la mesure du rendement dans le contexte de l'aide publique au développement.

29.35 L'ACDI nous a soumis, en octobre 1996, le rapport d'étape de ses progrès accomplis depuis 1995 (Phase I) en vue de répondre à toutes les préoccupations soulevées dans notre rapport de 1993. La nature, l'étendue et le calendrier de nos travaux de vérification pour la Phase III seront confirmés par la suite (voir la section intitulée « Plan de vérification proposé pour la Phase III »).

1996 - Nos commentaires sur les mesures dont l'ACDI a fait rapport (Phase II)

29.36 Le rapport intitulé Amélioration de l'efficacité : Mise au point du système de mesure des résultats de l'ACDI porte principalement sur les progrès réalisés par l'Agence depuis la Phase I concernant le processus auquel elle a fait appel pour mettre au point le système d'examen du rendement de ses projets bilatéraux (le système). Le système est présenté comme étant l'une des principales mesures de l'Agence pour se transformer en une organisation évolutive, axée sur les résultats. Ce projet commence à répondre à une inquiétude de longue date au sujet de la nécessité, pour l'ACDI, de renforcer ses procédures en vue de mesurer l'efficacité de son programme et de communiquer de l'information à ce sujet.

29.37 Dans ce rapport, l'ACDI explique que le système d'examen du rendement des projets bilatéraux est principalement composé d'un cadre des résultats et des facteurs clés de réussite (cadre) et d'un jeu d'outils d'évaluation (outils) conçus de façon à permettre à l'ACDI et à ses partenaires de satisfaire aux exigences d'information du cadre. Elle y souligne que le cadre est le noyau du système et qu'il constitue la première étape du développement et de l'application d'un système d'examen du rendement des projets bilatéraux qui fonctionne.

29.38 Le rapport donne aussi des détails sur les autres mesures que l'ACDI prend et prévoit prendre pour l'élaboration et la mise en oeuvre du système. Il attire également l'attention sur les difficultés que pose la prestation de l'aide publique au développement, difficultés qui ont été cernées par l'ACDI en 1993.

29.39 Le rapport fournit au Parlement de l'information sur les progrès que l'ACDI a réalisés depuis la Phase I en vue de renforcer ses procédures de mesure de l'efficacité et de communication à ce sujet. Par exemple, le rapport indique que l'ACDI a adopté un énoncé de principe sur la gestion axée sur les résultats et qu'elle en a récemment commencé la mise en oeuvre. Le rapport présente aussi clairement le cadre des résultats et des facteurs clés de réussite. Les principales questions qui se poseront y sont énumérées. Par exemple, quels progrès ont été réalisés en vue de l'obtention de résultats? Les éléments du cadre sont aussi clairement énoncés; par exemple, la mesure dans laquelle les dépenses réelles correspondent aux dépenses prévues est reconnue comme un facteur de la mesure du rendement. Le rapport fait aussi mention des autres mesures importantes que l'ACDI prendra, telles que la mise sur pied d'un programme de formation et de perfectionnement pour le personnel, l'élaboration de lignes directrices opérationnelles, l'élaboration d'un plan de travail en vue de la conception d'une banque de données ainsi que d'autres travaux sur les indicateurs de la mesure du rendement.

29.40 L'ACDI signale que certaines contraintes doivent être prises en considération. Par exemple, à son avis, la mesure efficace du rendement est devenue plus complexe au cours des dernières années, les programmes des pays donateurs ont été élargis de manière à inclure de nouveaux pays et des initiatives de développement plus « floues » dans des secteurs complexes comme le renforcement des capacités, le développement institutionnel, le développement démocratique et les droits de la personne. De plus, l'orientation de la mesure du rendement est passée des intrants (ressources fournies) aux résultats. D'après le rapport, les processus de mesure doivent être participatifs (ce qui veut dire que la participation continue des intervenants est cruciale) pour que les objectifs de l'ACDI en matière de mesure du rendement soient atteints. Au nombre de ces objectifs se trouvent les suivants : accroître la capacité d'apprendre par l'expérience, améliorer la prise de décision en matière d'affectation des ressources et mieux communiquer les résultats.

29.41 L'Agence a conçu une méthode pour mesurer ses résultats. À notre avis, elle doit maintenant se concentrer sur la mise en oeuvre de cette méthode et sur la satisfaction des exigences d'information connexes. Dans ce contexte, il conviendrait que l'ACDI prête maintenant attention aux commentaires suivants.

29.42 Il faut clarifier :

  • de quelle façon la poursuite des objectifs au niveau des projets contribue à l'atteinte des objectifs au niveau des programmes-pays et, s'il y a lieu, des objectifs de plus haut niveau énoncés par le gouvernement dans Le Canada dans le monde ;
  • les responsabilités du personnel hiérarchique en ce qui concerne la formulation d'objectifs atteignables, l'obtention de résultats et la communication de ces résultats.
29.43 Dans Le Canada dans le monde , le gouvernement énonce trois objectifs : la promotion de la prospérité et de l'emploi, la protection de notre sécurité dans un cadre mondial stable et la projection des valeurs et de la culture canadiennes. Il ajoute que ces objectifs sont interdépendants et complémentaires et qu'ils guideront ses décisions sur les priorités et l'allocation des ressources. Au nombre de ces objectifs, la promotion de la prospérité et de l'emploi est au coeur du programme d'action du gouvernement. Celui-ci déclare aussi que l'aide internationale est un instrument essentiel à la réalisation de ces objectifs. Il est donc important que les procédures de mesure de l'efficacité du programme et de communication à ce sujet permettent, dans la mesure où cela est raisonnable et approprié, de produire de l'information sur la façon dont le rendement de l'ACDI contribue à ces objectifs de plus haut niveau.

29.44 Le cadre permet la communication d'information sur les avantages pour le Canada. Même si cela ne constitue pas un objectif explicite, l'Agence peut avoir grandement contribué au succès d'entreprises canadiennes qui, au fil des ans, ont réduit leur dépendance à l'égard du gouvernement et élargi et diversifié leurs relations commerciales internationales.

29.45 Pour mesurer plus systématiquement son rendement par rapport à ses objectifs au niveau des projets et des programmes-pays, l'ACDI doit constamment recueillir des données qui la renseignent sur son rendement. L'Agence doit mieux composer avec les contraintes, si contraintes il y a, qui ralentissent ses progrès. Elle devrait avoir en permanence des informations analytiques sur son rendement dans ces domaines.

29.46 L'ACDI déclare qu'elle communiquera les résultats des projets et les résultats par rapport aux six priorités énoncées dans Le Canada dans le monde . Le volet « résultats » du cadre vise à saisir l'information essentielle pour communiquer le rendement par rapport à ces priorités. Le Ministre affecte des fonds, qui sont fournis à l'Agence par pays ou par région. Par conséquent, pour que le cadre soit utilisé efficacement, il faudra aussi expliquer de façon plus détaillée la contribution que les résultats au niveau d'un projet apportent par rapport aux résultats attendus au niveau d'un pays ou d'une région. De plus, il faudra mieux expliquer comment les résultats au niveau d'un pays ou d'une région contribuent aux résultats au niveau des priorités et des objectifs de programme énoncés dans Le Canada dans le monde .

29.47 Quant à l'obligation qu'ont les gestionnaires de l'ACDI de rendre compte de leur gestion en vue d'obtenir des résultats, le rapport d'étape dresse la liste des éléments clés de l'énoncé de principe sur la gestion axée sur les résultats de l'ACDI. Selon l'un de ces éléments, les employés doivent accepter que l'obtention de résultats fait partie de leurs responsabilités. Pour que le cadre soit utilisé de façon efficace, l'ACDI devra préciser à qui il incombe d'établir des objectifs et d'obtenir des résultats connexes, et assigner et communiquer clairement ces responsabilités aux employés des divers niveaux de l'Agence et à ses partenaires.

29.48 Il faut insister davantage sur l'utilisation du cadre et des outils pour la surveillance continue des projets.

29.49 La plus grande valeur du cadre aux fins du renforcement de l'efficacité de la gestion réside dans son utilisation pour la surveillance continue. Il sera difficile d'utiliser le cadre pour mesurer les résultats d'un projet une fois que celui-ci sera terminé, à moins que le projet ne fasse l'objet d'une surveillance continue en cours d'exécution. Aussi, le système d'examen du rendement des projets bilatéraux devrait mettre l'accent sur des outils précis que les gestionnaires pourraient utiliser à des étapes appropriées pour surveiller le rendement du projet pendant toute sa durée. À cet égard, l'ACDI pourrait profiter des méthodes d'autres organisations internationales qui accordent autant, sinon plus d'importance à la surveillance des possibilités d'obtenir des résultats pendant l'exécution des projets plutôt que lorsque les projets sont terminés et que les fonds ont été dépensés.

29.50 Il faut améliorer davantage la communication d'information sur le rendement.

29.51 En 1995, l'ACDI a déclaré qu'elle s'engageait à améliorer ses rapports au Parlement et à mettre davantage l'accent sur les objectifs et sur les résultats obtenus. Elle a ajouté que la Partie III de son Budget des dépenses de 1995-1996 présentait plus clairement l'information sur ses objectifs de programme et ses priorités, et elle a décrit l'approche qu'elle avait adoptée pour obtenir des résultats dans le secteur du développement et pour montrer les résultats obtenus. L'ACDI a aussi indiqué qu'à l'avenir, l'amélioration de l'information sur l'examen du rendement lui permettra de renforcer sa capacité de faire rapport au Parlement des résultats obtenus.

29.52 Selon le rapport de l'ACDI, Le Canada dans le monde l'a engagée à mieux communiquer l'information au Parlement et au public sur les résultats de ses efforts de développement. L'ACDI souligne que la partie du Budget des dépenses principal de 1996-1997 qui porte sur elle fait état des déboursés et des résultats de tous les mécanismes de prestation des programmes selon les six priorités de l'APD. L'Agence détermine aussi d'autres moyens de communiquer aux parlementaires et au public canadien de l'information sur ses initiatives.

29.53 L'ACDI s'est aussi engagée à préparer un rapport périodique sur le rendement à l'intention du Parlement, dans le cadre du système de gestion des dépenses du gouvernement du Canada. Pour préparer ce rapport, elle devra utiliser l'information fournie par le système. Il faudra donc établir un lien entre l'information produite par le système et l'information communiquée au Parlement.

29.54 Quand nous disons qu'il faut améliorer l'information sur le rendement, nous ne voulons pas dire que l'information destinée au Parlement doit être aussi détaillée que l'information dont la haute direction et le Ministre ont besoin ni que le système devrait être la seule source d'information pour les rapports externes. Nous voulons plutôt dire qu'il serait temps de trouver une méthode de communication du rendement qui réponde tant aux besoins du Ministre concernant la mesure dans laquelle les programmes-pays et les projets de l'ACDI répondent à ses attentes qu'aux besoins des parlementaires qui cherchent de l'information sommaire sur le rendement général de l'Agence.

29.55 L'Agence devra modifier sa culture organisationnelle pour mieux communiquer l'information et pour être plus transparente au sujet de son rendement.

29.56 Il faut un plan pratique et réalisable ainsi qu'un calendrier pour la mise en oeuvre du système d'examen du rendement des projets bilatéraux.

29.57 L'actuelle stratégie de mise en oeuvre de l'Agence est fondée sur la prémisse selon laquelle cette dernière doit apprendre par l'expérience au fur et à mesure qu'elle intègre le système dans son travail de tous les jours. L'Agence a l'intention d'examiner les progrès dans un an. Les utilisateurs du système doivent donc accepter le fait qu'ils sont responsables de sa mise en oeuvre.

29.58 Pour le moment, il y a deux choses qui nous préoccupent. Premièrement, il faut qu'un plan de mise en oeuvre soit préparé. Les responsabilités des gestionnaires hiérarchiques à l'égard des diverses activités requises doivent être déterminées. L'ACDI a établi que les vice-présidents de ses directions générales de programmes géographiques seraient les champions de la mise en oeuvre du système. Il est donc important qu'ils soient pleinement acquis au système, particulièrement au cadre et aux outils.

29.59 L'Agence reconnaît que les gestionnaires de programme et de projet auront à jouer un rôle clé dans la mise au point et la mise en oeuvre du système. Leur désir de prendre la situation en main pourrait donner une première indication de la probabilité que le personnel sur le terrain accepte la mise en oeuvre du système.

29.60 Deuxièmement, il faut que les efforts déployés dans les diverses directions générales soient bien coordonnés. Comme les programmes et les projets de l'ACDI sont très dispersés, il se peut que les difficultés éprouvées à l'étape de la mise en oeuvre ne soient pas décelées ou que les mesures correctives ne soient pas prises à temps. De même, les leçons apprises par une direction générale devront être communiquées aux autres.

29.61 En résumé, pour que le système soit mis en oeuvre conformément aux prévisions, il faut absolument une stratégie claire et un plan pratique et réalisable au niveau de chaque direction générale de programmes géographiques, de même qu'un mécanisme de coordination à l'échelle de l'Agence.

29.62 Il faut que les partenaires clés de l'ACDI en matière de développement (par exemple, les agents d'exécution canadiens et les institutions des pays d'accueil) se rallient tôt au nouveau système parce que, en fin de compte, ils auront à recueillir et à échanger l'information nécessaire au fonctionnement efficace du système.

29.63 Les projets de l'ACDI sont exécutés par des tiers comme des agents d'exécution canadiens qui ont conclu des marchés avec l'Agence. La responsabilité de l'ACDI doit être considérée dans le contexte de la chaîne redditionnelle établie avec les tiers qui s'occupent d'exécuter ses programmes et ses projets. Reste la nécessité de mettre au point une stratégie de passation de marchés qui définisse de façon précise les obligations redditionnelles et la façon dont les risques seront partagés entre les agents d'exécution et l'ACDI.

29.64 L'Agence commence à demander à ses agents de vérifier l'utilité du rapport de fermeture de projet qu'elle a conçu. Ces agents doivent aussi prendre part à la conception et à la mise à l'essai des types de rapports pour la surveillance continue. De plus, il faudra aussi préciser quelle information axée sur les résultats l'ACDI s'attend de voir ces agents recueillir, quels types de mesures pourraient être nécessaires à la lumière de l'information produite par le système, quels rapports doivent être présentés et à quelle fréquence. À cet égard, un processus de consultation a été amorcé. Toutefois, il est encore trop tôt pour que nous puissions déterminer les changements qu'il faudra apporter aux processus de passation de marchés pour que le système soit mis en oeuvre et quels seront vraisemblablement les coûts supplémentaires.

29.65 Les institutions des pays d'accueil et les bénéficiaires de l'aide sont aussi des intervenants clés. Ils ont eux aussi un rôle à jouer dans l'élaboration et la communication de l'information nécessaire pour surveiller et évaluer les progrès des projets de l'ACDI. L'Agence devra solliciter leur participation au processus de mesure et de communication envisagé pour le moment. L'expérience de nombreuses agences de développement révèle l'importance de faire participer les intervenants à toutes les étapes du projet, particulièrement lors de la collecte d'information de base à l'étape de l'évaluation du projet, ainsi que pendant la durée de vie du projet.

29.66 La question est de savoir combien de temps prendra l'ACDI pour rallier ses partenaires et les bénéficiaires ultimes à la conception du système. Les coûts et les avantages attribuables à leur participation constitueront probablement un facteur décisif.

29.67 Il faut insister davantage sur le principe de la simplicité en tant que thème principal à poursuivre.

29.68 À notre avis, il faut faire l'équilibre entre la quantité d'information à recueillir et ce qu'il en coûte pour la recueillir. Nous partageons la préoccupation formulée par beaucoup de gestionnaires hiérarchiques et d'employés opérationnels selon laquelle le système d'examen du rendement des projets bilatéraux ne doit pas coûter trop cher. La simplicité doit rester un objectif central. Pour que les gestionnaires hiérarchiques se rallient à la mesure du rendement, le système doit leur être utile. Il devra fournir de l'information qui, à leurs yeux, les aidera à améliorer la qualité du produit livré.

29.69 L'Agence a accepté la suggestion que nous lui avons faite d'utiliser une méthode axée sur le risque pour déterminer la nature et l'étendue de l'information qu'elle recueillera en vue de mesurer le rendement. Par exemple, il n'est pas nécessaire d'appliquer tous les facteurs à chaque situation. L'ACDI a aussi accepté d'examiner périodiquement les coûts et les avantages liés à l'application du cadre et des outils qui ont été ou qui sont en voie d'être élaborés de concert avec ses intervenants.

29.70 En résumé, l'Agence pourrait vouloir continuer à favoriser une méthode de mesure du rendement plus qualitative et sélective afin de répondre à ses exigences premières sans ajouter à la complexité du processus d'élaboration. Ces exigences sont : la nécessité de maximiser les possibilités de résultats pour les programmes et les projets, et la nécessité de recueillir de l'information appropriée pour rendre compte au Ministre et au Parlement de la qualité de ses investissements ainsi que de ses résultats et de ses réalisations.

Conclusion

29.71 L'ACDI a adopté un énoncé de principe sur la gestion axée sur les résultats et elle en a entrepris la mise en oeuvre. L'Agence doit aller de l'avant avec courage et détermination si elle veut tirer des avantages pratiques des nouveaux concepts et des nouvelles politiques qu'elle a élaborés.

29.72 Le système d'examen du rendement des projets bilatéraux qui permettra de mesurer et de communiquer les résultats en est encore aux premières étapes de développement et son utilité reste dans une large mesure à prouver. Les essais de mise en oeuvre sur le terrain commencent à peine.

29.73 Le système doit être peaufiné de concert avec les agents d'exécution canadiens et les institutions des pays d'accueil, puis mis à l'essai par les employés opérationnels sur le terrain qui en détermineront la pertinence. L'Agence devra aussi répondre à leurs inquiétudes. Il faudra du temps pour tout mettre en oeuvre. De plus, il faudra établir un lien entre l'information fournie par le système et l'information communiquée au Parlement. En outre, l'élaboration des outils nécessaires au renforcement de l'efficacité de la gestion et de la reddition de comptes de l'Agence n'est pas terminée.

29.74 L'Agence a mis à jour son rapport d'étape sur les progrès réalisés en vue de son renouveau. Le produit de ces travaux a été présenté au début d'octobre 1996. Pour le moment, nous ne sommes pas en mesure de déterminer si l'effort de renouveau de l'ACDI a été mis en oeuvre sur le terrain conformément aux prévisions.

29.75 Le défi pour l'ACDI est de faire dans les délais prévus tout ce à quoi elle s'était engagée devant le Parlement en 1995.

Plan de vérification proposé pour la Phase III

29.76 Objectif de vérification. L'objectif de vérification sera le même qu'en 1993, c'est-à-dire évaluer la qualité des programmes et des projets de l'ACDI et de l'information communiquée à leur sujet. La vérification sera axée sur les résultats. Dans ce contexte, nous formulerons une opinion sur la mesure dans laquelle les actions de l'ACDI ont répondu aux principales préoccupations que nous avons soulevées dans notre rapport de 1993. La vérification sera exécutée conformément aux normes recommandées par le Conseil sur la comptabilité et la vérification dans le secteur public (CCVSP) de l'Institut Canadien des Comptables Agréés.

29.77 Étendue et méthode. Nous nous intéresserons surtout aux comptes que l'ACDI rend au Parlement sur sa gestion en vue d'obtenir des résultats et, dans ce contexte, nous insisterons particulièrement sur les procédures utilisées pour mesurer et communiquer les résultats au sein de l'Agence, au Ministre et au Parlement.

29.78 Nous déterminerons aussi dans quelle mesure l'Agence a renforcé ses procédures visant à obtenir la certitude indépendante que les fonds dépensés par des tiers (en son nom) sont utilisés exclusivement aux fins pour lesquelles ils étaient prévus.

29.79 Nous avons l'intention d'examiner en profondeur un échantillon de programmes-pays et de projets pour déterminer la qualité des résultats obtenus ou les possibilités d'obtenir des résultats. Au moment de planifier notre vérification, nous avons demandé à l'ACDI de nous indiquer les programmes-pays et les projets qui, à son avis, illustrent le mieux les améliorations issues de son renouveau pour que nous puissions les prendre en considération. Nous examinerons d'abord, au Canada, les procédures utilisées pour mesurer et communiquer les résultats de ces programmes et de ces projets, ainsi que d'autres programmes et projets que nous pourrions choisir avant d'étendre notre examen aux activités sur le terrain. Nous nous proposons d'effectuer des examens pilotes dans deux pays avant d'élargir nos travaux de vérification.

29.80 Nous effectuerons nos examens sur le terrain dans les missions canadiennes et dans les endroits où les projets sont menés. Ils comporteront des consultations avec des intervenants, comme les agents d'exécution canadiens et locaux, les institutions des pays d'accueil et les groupes de personnes visés dans les pays en développement.

29.81 Nous examinerons les meilleures pratiques énoncées par des organisations comme l'Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) pour déterminer la pertinence des critères que nous nous proposons d'utiliser pour tirer nos conclusions. De plus, nous consulterons au besoin les bureaux de vérification nationaux dans les pays avec lesquels nous coopérons.

29.82 Nous déterminerons, s'il y a lieu, la mesure dans laquelle des suites appropriées ont été données aux principales préoccupations que nous avons formulées dans notre rapport de 1993. Nous utiliserons si possible les vérifications et les évaluations effectuées par l'Agence.

29.83 En outre, si nous constatons que les mesures prises pour répondre aux principales préoccupations que nous avons formulées en 1993 ne sont pas satisfaisantes, nous essaierons d'en évaluer les conséquences pour le Parlement et de déterminer certains des obstacles qui se sont posés.

29.84 Critères. Le Ministre est responsable devant le Parlement de la mesure et de la communication des résultats des programmes et des projets de l'ACDI. La responsabilité du Ministre doit tenir compte du fait que, dans la pratique, on ne peut pas s'attendre que toutes les activités de l'ACDI soient couronnées de succès.

29.85 Nous reconnaissons aussi que l'ACDI ne peut pas être la seule responsable des conséquences ou des effets de ses programmes et de ses activités dans les pays en développement. Elle ne contrôle pas l'environnement politique et économique ni le comportement des autres intervenants, comme les gouvernements des pays d'accueil et les bénéficiaires qui peuvent avoir des répercussions sur les conséquences ou les effets. Mais l'ACDI doit répondre de la façon dont elle utilise ses ressources pour prendre des mesures qui devraient la faire progresser vers l'atteinte de ses objectifs. L'ACDI est aussi comptable des mesures prudentes qu'elle prend pour modifier ses objectifs et ses activités lorsque des événements imprévus ou incontrôlables les rendent irréalistes. De même, nous croyons que l'ACDI a le devoir de faire des rapports périodiques sur le rendement de ses programmes et, s'il y a lieu, sur les résultats de ses projets à ses organes délibérants et au public.

29.86 Le cadre des résultats et des facteurs clés de réussite fournit des orientations pour l'élaboration des critères de vérification. À cet égard, les critères que nous comptons retenir pour les examens au niveau des pays et des projets se trouvent à la pièce 29.6 . Ces critères seront modifiés au besoin au cours de la vérification.

29.87 Calendrier. La vérification devait commencer en octobre 1996. Nous avons l'intention de communiquer les résultats de notre vérification dans un rapport ultérieur du vérificateur général à la Chambre des communes.

Amélioration de l'efficacité - Mise au point du
système de mesure des résultats de l'ACDI

Monsieur Denis Desautels
Vérificateur général du Canada
240, rue Sparks
Ottawa (Ontario)
K1A 0G6

Monsieur le vérificateur général,

C'est avec grand plaisir que je joins à ma lettre le rapport d'auto-évaluation préparé par l'Agence canadienne de développement international (ACDI). Ce rapport représente la contribution de l'ACDI au rapport complémentaire qui paraîtra dans votre rapport au Parlement de novembre 1996.

À mon avis, ce rapport d'auto-évaluation constitue une évaluation équitable et complète des progrès réalisés par l'ACDI en vue de la conception et de la mise en oeuvre d'un système d'examen du rendement des projets bilatéraux. C'est ainsi que l'ACDI répond aux préoccupations soulevées dans votre rapport au Parlement de 1993 concernant les procédures de l'Agence pour la mesure de l'efficacité et la communication d'information à ce sujet.

J'aimerais profiter de l'occasion pour vous remercier, vous et les membres de votre personnel, de votre encouragement et de votre appui. Nous serons heureux de continuer à travailler en collaboration avec vous jusqu'à l'achèvement de nos travaux.

Je vous prie d'agréer, Monsieur le vérificateur général, l'expression de mes sentiments distingués.

Huguette Labelle

Introduction

29.88 En 1994, l'ACDI a inauguré un programme de renouveau qui visait à faire de l'ACDI une organisation davantage axée sur les résultats pour qu'elle puisse, en fin de compte, améliorer l'efficacité du développement. Le processus de renouveau indiquait que l'ACDI comptait améliorer ses pratiques de gestion axée sur les résultats (GR) de façon plus méthodique. Voici les réalisations de l'Agence au cours de la dernière année.

  • L'ACDI a adopté un énoncé de principe sur la gestion axée sur les résultats (GR) (approuvé en mars 1996), et elle est en voie de le mettre en oeuvre. Elle lancera un programme de formation et de perfectionnement en GR.
  • L'ACDI procède à la mise en place d'un système de mesure du rendement qui englobera la conception de projet, le suivi, le rapport de fermeture de projet, l'évaluation et la vérification.
  • Pour évaluer le rendement de ses projets bilatéraux, l'ACDI a élaboré et mis à l'essai un cadre des résultats et des facteurs clés de succès (le cadre) (approuvé en juillet 1996), et elle en a débuté la mise en oeuvre.
  • L'ACDI a commencé à planifier une base de données sur le rendement et à travailler à l'élaboration d'indicateurs.
29.89 Les réalisations de l'ACDI ont eu lieu à un moment difficile pour la communauté internationale des donateurs. Au cours des années 90, la prestation d'aide au développement a dû composer avec un environnement mondial de plus en plus explosif et incertain. Les budgets d'aide ont baissé. Au même moment, les programmes des pays donateurs se sont élargis pour inclure de nouveaux pays et des initiatives de développement social plus « floues » dans des secteurs complexes comme le renforcement des capacités, le développement institutionnel, le développement démocratique et les droits de la personne. Il n'y a pas de consensus international sur la façon de mesurer le rendement dans ces secteurs. En insistant davantage sur la mesure des résultats du développement, beaucoup de pays donateurs se débattent avec la difficulté de passer de la mesure des intrants à une gestion visant des effets et des impacts plus à long terme. La difficulté d'attribuer ces résultats aux interventions des pays donateurs en demeure une de taille.

29.90 On reconnaît de plus en plus que, pour être efficaces, le suivi et l'évaluation doivent faire intervenir tous les partenaires du processus de développement, y compris les gestionnaires de l'ACDI, les entrepreneurs, les partenaires bénéficiaires et les destinataires. Les processus de mesure doivent être participatifs, ce qui prend du temps et exige de nouvelles compétences. Résultat : la mesure efficace du rendement s'est complexifiée.

29.91 Les difficultés que posent la prestation de l'aide publique au développement et la mesure de son efficacité ont été recensées par l'ACDI et signalées dans le chapitre du Rapport du vérificateur général de 1993 qui portait sur l'ACDI. Il n'y a pas de solution toute faite ni de réponse facile. Néanmoins, de l'avis de l'ACDI, les améliorations qu'elle apporte et qu'elle apportera à ses propres systèmes de mesure des résultats, améliorations qui sont décrites dans le présent rapport, la rendront plus à même d'apprendre par l'expérience, d'améliorer la prise de décisions et de mieux rendre compte de ses résultats.

But et étendue de l'auto-évaluation

29.92 La Phase II de l'auto-évaluation :

  • « portera sur les progrès réalisés par l'ACDI dans la mise en oeuvre du modèle qu'elle met au point pour mesurer le rendement de ses programmes et projets bilatéraux et communiquer l'information à cet égard. Elle consistera en des projets pilotes, menés à l'initiative de l'ACDI, visant à illustrer l'application de son modèle de mesure du rendement (complété dans le deuxième volet de la Phase I) sur le terrain » . ( Rapport du vérificateur général à la Chambre des communes, octobre 1995, chapitre 13, extrait du paragraphe 13.9)
29.93 Cette auto-évaluation représente la contribution de l'ACDI à la deuxième phase d'un suivi en trois phases qui permettra de rendre compte de ce que l'Agence a appris des recommandations formulées dans le Rapport du vérificateur général de 1993 et des suites qu'elle y a données. Dans la Phase I de son auto-évaluation (1995), l'ACDI a fait mention des mesures de renouveau qu'elle prenait pour répondre aux recommandations formulées par le vérificateur général en 1993.

29.94 Le présent rapport porte principalement sur les progrès que l'ACDI a réalisés dans la mise en oeuvre d'un système d'évaluation de ses projets bilatéraux. Il s'agit d'une initiative importante pour la transformation de l'Agence en une organisation évolutive, axée sur les résultats. Aussi, le travail lié au système répond à un certain nombre de préoccupations soulevées dans le chapitre du Rapport du vérificateur général de 1993 consacré à l'ACDI et reprend les progrès signalés dans l'auto-évaluation de 1995. En particulier, il aide l'Agence à institutionnaliser les leçons apprises et à accroître les possibilités de durabilité des projets en fournissant des critères et des outils pour leur évaluation et une plus grande orientation sur les résultats. Le système contribue aussi à relever les capacités d'examen du rendement de l'ACDI dans les secteurs de l'évaluation, de la vérification interne et de l'appréciation et à accroître sa transparence à l'égard des résultats prévus et des résultats obtenus.

Plus grande attention aux résultats : Gestion axée sur les résultats et initiatives de renouveau à l'ACDI

29.95 En 1996, l'ACDI a adopté un énoncé de principe sur la gestion axée sur les résultats (GR) (voir les pièces 29.7 et 29.8 ) afin de fournir à ses employés et à ses partenaires des lignes directrices claires et cohérentes et de marquer l'avènement d'une démarche plus systématique pour la mise en oeuvre de la gestion axée sur les résultats à l'ACDI. La mise en oeuvre de l'énoncé de principe est surveillée par un comité de la haute direction, dirigé par la présidente.

29.96 L'énoncé de principe sur la GR contient une définition de ce que l'ACDI entend par résultats :

  • Un résultat est un « changement descriptible et mesurable occasionné par une relation de cause à effet ».
  • Les résultats que l'ACDI obtient en matière de développement se manifestent suivant une chaîne de résultats séquentielle qui commence par les extrants pour mener aux effets et aux impacts.
  • Un extrant est la répercussion immédiate, visible, concrète et tangible des intrants d'un programme ou d'un projet.
  • Les effets constituent l'incidence à court terme du programme ou d'un projet. C'est généralement à ce moment-là que les destinataires ou les utilisateurs finals prennent en charge le programme ou le projet et que le financement de l'ACDI prend fin.
  • Enfin, les impacts constituent l'incidence plus vaste, plus générale et à long terme qui est liée au but ou à la vision.
Ces définitions de base, l'énoncé de principe et les principes clés constituent le fondement de la mise en oeuvre systématique de l'énoncé de principe sur la GR.

29.97 Pour opérationnaliser l'énoncé de principe, un programme de formation et de perfectionnement en GR pour les employés de l'ACDI sera lancé à l'automne de 1996, des lignes directrices opérationnelles seront élaborées, et un plan de travail en vue de la conception d'une banque de données sur le rendement est en cours. La banque de données contiendra de l'information sur le rendement pour les gestionnaires de tous les niveaux et elle servira à appuyer la prise de décisions et la production des rapports. De plus, un groupe de travail mixte sur la passation des marchés axée sur les résultats, composé de membres de l'ACDI et de la communauté des fournisseurs, a produit un rapport où il est fait état des principales questions et préoccupations liées à cette initiative complexe.

29.98 Fait plus important, les directions générales des programmes adoptent les concepts de la gestion axée sur les résultats dans leur travail quotidien. Par exemple, pour favoriser une compréhension commune de l'application de l'énoncé de principe sur la GR et des progrès réalisés par l'ACDI en vue de sa mise en oeuvre, des colloques ont eu lieu sur le terrain et à l'administration centrale, auxquels ont assisté ses employés et ses partenaires. Les travaux d'élaboration et d'utilisation d'une méthode du cadre logique révisée (MCL), outil clé de la conception et du suivi des projets, vont bon train. Ils visent à empreindre la conception et le suivi d'une orientation plus marquée sur les résultats.

29.99 Les indicateurs de rendement forment une partie importante de la gestion axée sur les résultats. L'ACDI consacre donc beaucoup de temps et d'énergie à l'élaboration d'indicateurs appropriés. La Direction générale des politiques de l'ACDI a préparé des guides et un programme de formation sur l'utilisation des indicateurs de rendement des projets découlant de la priorité « les femmes et le développement ». La Direction générale de l'Asie a aussi préparé un nouveau guide pour l'élaboration et la sélection des indicateurs de rendement en vue de faciliter la conception, la mise en oeuvre et le suivi des projets. Ce nouveau guide favorise la cohérence entre les indicateurs au niveau des projets et les indicateurs au niveau plus élevé.

29.100 L'ACDI a pris des mesures pour recueillir systématiquement de l'information cohérente au sujet de ses résultats. Les directions générales des programmes font maintenant rapport annuellement des résultats obtenus à la lumière des six priorités de l'ACDI. Les vice-présidents examinent les résultats obtenus pour les projets en cours dans leurs directions générales respectives. Ils font part de cette information au Comité de direction lors de sa réunion régulière de planification et d'examen à l'automne. Un exercice semblable, qui est en cours pour cette année, a intégré le concept de la chaîne de résultats présenté dans l'énoncé de principe sur la GR.

Meilleure communication de l'information et plus grande transparence

29.101 Dans Le Canada dans le monde , l'ACDI s'est engagée à mieux communiquer au Parlement et au public les résultats de ses efforts en matière de développement. Elle devait y parvenir, en partie, en faisant du Budget des dépenses principal un mécanisme clé de rapport pour l'Agence. Au cours de la dernière année, l'ACDI en a modifié la structure de manière que l'information y soit présentée plus clairement et plus simplement. La partie du Budget des dépenses principal de 1996-1997 qui porte sur l'ACDI fait état des dépenses et des résultats de tous les canaux d'acheminement des programmes en fonction des six priorités de l'aide publique au développement (APD). Ce document présente aussi des exemples précis des activités et des résultats de l'ACDI dans les secteurs prioritaires.

29.102 L'ACDI s'est engagée à entreprendre une série de six grands examens du rendement, soit un pour chacune des priorités de programme recensées dans l'énoncé de la politique étrangère du gouvernement, Le Canada dans le monde . Ces examens porteront sur une foule d'activités de l'ACDI et constitueront un cadre structuré d'apprentissage par l'expérience. Les examens seront effectués dans l'ordre suivant : les femmes et le développement et l'équité entre les sexes (1996); les besoins humains fondamentaux, y compris l'aide alimentaire et les services d'infrastructure (1997); le développement du secteur privé et l'environnement (1998); les droits de la personne, le développement démocratique et le bon gouvernement (1999).

29.103 L'Agence se sert maintenant de mécanismes supplémentaires pour communiquer aux parlementaires et au public canadien l'information sur ses initiatives. Un exemple remarquable est le bulletin télécopié mensuel intitulé Développements qui est adressé aux parlementaires : il traite de questions de développement ainsi que des activités et des réalisations de l'ACDI. Le bulletin a suscité des commentaires positifs de la part de certains députés.

29.104 De plus, les responsables du Programme d'information sur le développement de l'ACDI ont travaillé en partenariat avec des organisations non gouvernementales et des entreprises du secteur privé afin de fournir aux Canadiens de l'information sur des questions de développement. Le Programme fait ressortir le rôle important et les contributions uniques des Canadiens dans les pays en développement.

Systèmes de mesure du rendement

29.105 Un élément important des efforts que l'Agence déploie pour s'orienter davantage vers les résultats est l'amélioration de ses systèmes de mesure du rendement. Ces systèmes n'ont pas pour objet de mesurer pour mesurer, mais de fournir aux gestionnaires de l'ACDI et aux partenaires de cette dernière une meilleure information pour gérer leurs projets.

29.106 Vu le caractère unique des divers canaux d'acheminement des programmes de l'ACDI ' dont les directions générales des programmes bilatéraux et multilatéraux, du Partenariat canadien et de l'Europe centrale et de l'Est ' il n'est peut-être pas possible d'élaborer un système de mesure du rendement unique et normalisé. Il faut aussi tenir compte de la diversité des partenaires de l'ACDI et des pays en développement.

29.107 À la lumière de ces considérations, l'ACDI doit façonner un système de mesure du rendement distinct pour chacune des directions générales des programmes bilatéraux et multilatéraux, du Partenariat canadien et de l'Europe centrale et de l'Est afin de répondre à leurs divers besoins. L'ACDI doit aussi examiner les questions de rendement au niveau des programmes et de l'Agence pour s'assurer qu'il est possible de « cumuler » les résultats des projets pour formuler des commentaires sur le rendement de l'ACDI en général ou dans un pays en particulier. Cette année, l'ACDI s'est concentrée sur l'élaboration d'un système d'examen du rendement des projets bilatéraux, étant donné que les projets constituent l'unité de base de la prestation de l'aide bilatérale. Les projets, qui ont des budgets définis et qui visent des objectifs précis, constituent les composantes des programmes-pays et des programmes-région qui aident l'ACDI à remplir son mandat. Les leçons tirées de la mise au point du système d'examen du rendement des projets bilatéraux seront utiles à l'élaboration des systèmes de mesure du rendement des autres directions générales.

29.108 La dynamique du processus d'élaboration signifie qu'il est important de développer un système de mesure qui peut changer et qui changera avec l'émergence de nouvelles connaissances et de nouvelles priorités. Il est important de poser les bonnes questions et de chercher des données tant qualitatives que quantitatives pour y répondre.

Le système d'examen du rendement des projets bilatéraux

29.109 Le système d'examen du rendement des projets bilatéraux (le système) aide à normaliser et à intégrer les travaux déjà en cours dans les directions générales aux fins de la mesure du rendement des projets. Ce système remplace ce que l'on appelait le « modèle de mesure du rendement des programmes bilatéraux » dans le rapport d'auto-évaluation de 1995. Il a pour objet d'aider les gestionnaires et le personnel des directions générales des programmes bilatéraux de l'ACDI à gérer en vue d'obtenir des résultats, à apprendre par l'expérience et à faire rapport des réalisations.

29.110 Le système compte deux composantes principales :

  • un cadre des résultats et des facteurs clés de réussite (le cadre) qui détermine un ensemble d'exigences d'information pour l'évaluation du rendement des projets (voir la pièce 29.9 ). Cette année, l'ACDI a concentré ses efforts sur la mise au point de ce cadre.
  • un jeu d'outils d'évaluation (les outils) pour que l'ACDI et ses partenaires puissent satisfaire aux exigences d'information du cadre et contribuer à accroître l'efficacité de la gestion.
29.111 Le cadre est le noyau du système. Il représente la première étape de l'élaboration et de l'opérationnalisation d'un système d'examen du rendement des programmes bilatéraux qui fonctionne. Il établit les facteurs clés de réussite pour les projets bilatéraux de l'ACDI. Le cadre comporte trois volets principaux, à savoir les résultats, les facteurs de développement et les facteurs de gestion. C'est dans le volet « résultats » qu'on trouve l'analyse empirique, qu'on détermine, en fait, ce qui s'est passé. Les facteurs de développement et de gestion sont tous les deux des critères de réussite et ils aident l'ACDI à comprendre pourquoi les choses se sont produites (ou pas).

  • Le volet « résultats » aide à évaluer les progrès réalisés en vue de l'obtention de résultats aux trois niveaux établis dans l'énoncé de principe sur la GR de l'ACDI : extrants, effets et impacts. Les résultats seront signalés en fonction des projets et des six priorités de l'ACDI énoncées dans Le Canada dans le monde .
  • Les facteurs de développement sont la pertinence, le caractère adéquat , le rapport coût-efficacité et la durabilité. Ces facteurs aident à clarifier la notion de l'efficacité du développement et mettent en perspective ce que le projet a changé dans la vie des destinataires. Une évaluation de la réussite ou de l'échec d'un projet est fondée non seulement sur les résultats obtenus par rapport aux attentes, mais aussi sur la question de savoir si ces résultats ont répondu aux besoins importants des personnes que l'ACDI essayait d'aider, si cette dernière y est parvenue à un coût raisonnable, et si les avantages sont susceptibles de continuer à se manifester après la fin du financement du projet par l'ACDI.
  • Les facteurs de gestion ' partenariat, innovation et créativité, utilisation appropriée des ressources humaines, prudence et probité, et intervention éclairée et opportune ' sont davantage axés sur les processus. Ces facteurs sont les éléments clés de l'exécution et de la gestion réussies des projets .
29.112 Les outils nous aident à recueillir de l'information en fonction du cadre. Ils incluront les outils d'auto-évaluation des gestionnaires, comme les rapports de fin de projet, les lignes directrices relatives au suivi, et les examens traditionnels comme l'évaluation de projet, les études d'impact et, s'il y a lieu, les vérifications. Ces outils aideront les gestionnaires de programme et de projet de l'ACDI à prendre des décisions plus éclairées. Ils aideront aussi les évaluateurs et les vérificateurs indépendants à porter des jugements structurés, d'après une analyse comparative d'un ensemble logique et organisé d'informations sur les projets.

29.113 Le cadre final a été approuvé pour fins de mise en oeuvre. La pièce 29.10 énumère les projets dont nous nous sommes servis pour en faire l'essai. Les pièces 29.11 , 29.12 , 29.13 , 29.14 et 29.15 illustrent l'application de différents facteurs du cadre à certains de ces projets. L'ACDI tire des leçons de ce qui fonctionne et de ce qui ne fonctionne pas. Au moment de l'élaboration des applications, on a surtout tenté d'illustrer ce qui fonctionne et la raison pour laquelle cela fonctionne. Dans la section suivante, nous décrivons le processus d'élaboration du cadre.

Élaboration du cadre

29.114 Le cadre a été élaboré en trois étapes :

  • Étape I. Élaboration d'un prototype.
  • Étape II. Mise à l'essai du prototype.
  • Étape III. Mise au point.

Étape I : Prototype de cadre

29.115 En 1995, nous avons élaboré un prototype de cadre à la suite de consultations et de recherches documentaires.

29.116 Les consultations tenues au sein de l'Agence ont aidé à faire en sorte que le cadre soit cohérent et pratique, et qu'il réponde aux besoins de l'Agence. On a notamment consulté la haute direction ainsi que les gestionnaires de programme et de projet.

29.117 L'ACDI a aussi profité de l'expérience que d'autres donateurs et ministères gouvernementaux avaient de l'élaboration et de la mise en oeuvre de systèmes de mesure du rendement. Parmi les donateurs consultés figurent les suivants : l'Agence des États-Unis pour le développement international (USAID), le Fonds des Nations Unies pour l'enfance (UNICEF), le Programme des Nations Unies pour le développement (PNUD), la Banque mondiale, la Banque interaméricaine de développement (BID) et l'Agence de l'Australie pour le développement international (AusAID). Comme l'ACDI, tous ces donateurs sont confrontés à de nouvelles façons de mesurer et d'évaluer le rendement, vu l'obligation de résultats de plus en plus pressante qui leur est faite.

29.118 Enfin, nous avons tiré profit de nos consultations avec des spécialistes canadiens du développement et de l'évaluation, le Secrétariat du Conseil du Trésor et d'autres ministères fédéraux. Des relations de collaboration ont été établies avec le personnel du Bureau du vérificateur général. L'information recueillie auprès de ces sources canadiennes s'est révélée utile pour la comparaison du cadre avec les pratiques appliquées dans l'ensemble du gouvernement fédéral.

29.119 D'après ces consultations, pour que les systèmes de mesure fonctionnent, ils doivent être simples, pratiques et utiles aux gestionnaires de programme et de projet. On a souligné qu'il était important de faire la mise à l'essai et l'expérimentation des systèmes sur le terrain, car il s'agissait d'un moyen d'en garantir l'aspect pratique et d'obtenir les vues des destinataires, des employés sur le terrain et des partenaires de l'ACDI. Aussi, l'Agence a élaboré un prototype de cadre dont elle est prête à faire l'essai dans le contexte de projets véritables.

Étape II : Mise à l'essai du cadre

29.120 La mise à l'essai du cadre avait pour objet de faire en sorte qu'il soit pratique et d'obtenir d'autres suggestions en vue de l'améliorer. À la fin de 1995 et au début de 1996, le cadre a été mis à l'essai dans le contexte de neuf projets dans quatre pays (voir la pièce 29.10 ). L'échantillon comprenait :

  • des projets terminés et opérationnels;
  • de grands et de petits projets;
  • des projets visant différentes priorités de programme de l'ACDI (besoins humains fondamentaux, développement du secteur privé, femmes et développement, équité entre les sexes, et environnement);
  • des projets « flous », comme le développement des institutions et le renforcement des capacités;
  • des projets mis en oeuvre par différents partenaires de l'ACDI, y compris des organisations non gouvernementales (ONG) canadiennes, des entreprises canadiennes, des organisations locales dans le pays partenaire et un ministère du gouvernement fédéral.
29.121 Cet échantillon de projets nous a convaincus que les concepts du prototype de cadre sont applicables aux projets bilatéraux en général.

29.122 La recherche documentaire et les entrevues avec les membres de l'équipe canadienne chargée des projets ont eu lieu à l'administration centrale de l'ACDI, et elles ont été suivies de missions dans les quatre pays retenus. Un représentant du Bureau du vérificateur général (BVG) a accompagné chacune des missions sur le terrain. Des évaluateurs du Centre de recherches pour le développement international (CRDI) ont participé à l'essai du cadre pour deux projets en Égypte. Des experts locaux ont participé aux travaux sur le terrain, en Égypte et aux Philippines.

29.123 Les missions ont permis de recueillir les vues des principales parties intéressées, particulièrement celles des destinataires et des partenaires dans les pays bénéficiaires. On a discuté du cadre avec le personnel de l'ACDI sur le terrain, y compris les responsables de l'aide dans les missions et les ambassadeurs canadiens.

29.124 La mise à l'essai a donné lieu à un cadre des résultats et des facteurs clés de réussite simplifié. Elle a aussi fait ressortir l'importance d'élaborer un système d'examen du rendement des projets bilatéraux. Parmi les autres leçons apprises, mentionnons les suivantes :

  • le cadre doit occasionner le moins de travail supplémentaire possible pour les gestionnaires de projet;
  • le cadre doit être souple et adapté au contexte des projets;
  • le cadre doit être intégré aux processus de planification et de gestion de l'ACDI.

Étape III : Mise au point du cadre

29.125 Au printemps de 1996, le cadre révisé a été présenté lors d'un atelier international pour fins de commentaires. Cet atelier innovateur a réuni des spécialistes de l'évaluation et de la vérification et des gestionnaires hiérarchiques pour qu'ils puissent discuter de développement et de gestion sous l'angle de la mesure du rendement.

29.126 L'ACDI, le CRDI et le BVG ont coparrainé l'atelier, auquel ont assisté plus de 30 participants, dont le vérificateur général du Canada, la présidente de l'ACDI et le président du CRDI. Les représentants de l'USAID, du National Audit Office du Royaume-Uni, de la Banque mondiale, du CRDI et de la BID ont fait part de leur expérience des systèmes de mesure du rendement et discuté des efforts de l'ACDI dans ce domaine.

29.127 L'atelier international a fait naître un certain nombre d'idées sur la mesure du rendement. À la lumière de ces dernières, l'ACDI a tiré les conclusions suivantes :

  • L'ACDI compte parmi les donateurs qui procèdent à l'élaboration d'un système de mesure du rendement. Le cadre des facteurs clés de réussite du développement et de la gestion mis au point par l'ACDI constitue un fondement solide pour l'élaboration d'un tel système.
  • Les facteurs du cadre de l'ACDI sont appropriés.
  • L'ACDI devrait mettre en oeuvre le système sans tarder.
  • Un processus participatif qui implique réellement les partenaires - y compris les partenaires bénéficiaires, les destinataires et les entrepreneurs ' est crucial tant pour la conception que pour l'élaboration des systèmes de mesure du rendement.
  • Le système d'examen du rendement des projets bilatéraux devrait être doté de composantes indépendantes d'évaluation et d'auto-évaluation par les gestionnaires hiérarchiques.
  • Les mesures tant qualitatives que quantitatives sont importantes, y compris le jugement éclairé du personnel de l'ACDI.
  • Un système de mesure du rendement doit reconnaître la valeur de la prise de risques, de l'innovation et de l'expérimentation pour la prestation de l'aide.
  • Le cadre doit être simple et cohérent, mais suffisamment souple pour s'adapter à différents types de projets.
29.128 L'atelier international a contribué à la conception du cadre des résultats et des facteurs clés de réussite présenté à la pièce 29.9 .

Application du cadre

29.129 Les trois étapes de l'élaboration du cadre ont montré que ce dernier peut être appliqué de façon utile aux projets bilatéraux de l'ACDI. Le cadre fournit une démarche standardisée pour le suivi, la mesure et la communication du rendement de ces projets.

29.130 De l'avis de l'ACDI, le cadre final est clair, simple et facile à comprendre, et s'applique généralement à différents types de projets. Le cadre saisit l'information essentielle à l'appréciation du rendement et à la gestion axée sur les résultats et il pourrait être utilisé pour rendre compte des priorités de l'ACDI. Par exemple, les essais ont indiqué que : les objectifs du Projet d'aide au développement coopératif des Philippines (voir la pièce 29.14 ) étaient compatibles avec la stratégie du programme des Philippines qui vise à renforcer les organisations privées et publiques en vue de permettre aux pauvres d'avoir accès au crédit et aux services, de même qu'avec les priorités de l'ACDI concernant la réduction de la pauvreté, les femmes et le développement et l'équité entre les sexes; et les objectifs du projet d'approvisionnement en eau et d'assainissement de l'EUMC au Pérou (voir la pièce 29.15 ) sont compatibles avec l'objectif lié aux besoins humains fondamentaux du programme du Pérou et avec la même priorité de l'Agence. Enfin, les essais ont montré que les exigences d'information du cadre sont raisonnables à la lumière des commentaires obtenus auprès des équipes de missions sur le terrain et des employés du programme.

État actuel du système d'examen du rendement des projets bilatéraux

29.131 Les paragraphes 29.132 à 29.139 font état de notre plan de mise en oeuvre du système d'examen du rendement des projets bilatéraux. L'ACDI a déjà amorcé un processus d'internalisation (c'est-à-dire d'opérationnalisation) de la gestion axée sur les résultats et du système d'examen du rendement des projets bilatéraux. La haute direction de l'ACDI reconnaît la nécessité de renforcer constamment ces nouvelles approches partout au sein de l'Agence. L'ACDI est consciente qu'il faudra temps et engagement pour assimiler ces approches, et que pour faciliter le processus, des changements culturels seront nécessaires. L'ACDI ne se fait pas d'illusions quant à la vitesse à laquelle les changements peuvent se produire. Le plan de mise en oeuvre part de la prémisse selon laquelle l'ACDI doit apprendre par l'expérience au fur et à mesure qu'elle intègre le système dans son travail de tous les jours. L'Agence examinera les progrès dans un an.

29.132 Le cadre des résultats et des facteurs clés de réussite servira de fondement aux évaluations de projet, aux rapports de fin de projet et aux vérifications, s'il y a lieu. Il servira également de guide pour le suivi des projets en cours.

29.133 Le cadre sera aussi inclus dans la Carte routière des programmes géographiques ' guide interactif que les agents de l'ACDI utilisent lorsqu'ils conçoivent et gèrent des projets. Il sera ainsi possible de faire en sorte que les facteurs de réussite, comme la durabilité et le partenariat, soient utilisés de façon uniforme à toutes les phases du cycle des projets.

29.134 L'application du cadre se fera de façon distincte selon qu'il s'agira d'un projet nouveau ou d'un projet en cours. Pour les nouveaux projets ' ceux entrepris après l'adoption du cadre ' tous les éléments du cadre s'appliqueront. Il se peut que les facteurs du cadre ne s'appliquent pas tous aux projets en cours, qui seront évalués en fonction de l'objet et du concept initiaux.

29.135 L'utilisation du cadre sera aussi fonction de la nature du projet. Par exemple, les projets à risques élevés et les projets novateurs pourraient exiger une application plus intégrale du cadre que les projets à faibles risques ou les projets traditionnels. Pour décider de la façon d'appliquer le cadre, on peut adopter une méthode axée sur les risques afin de déterminer l'étendue, le calendrier et la nature de la mesure. Enfin, tous les facteurs du cadre n'ont pas la même pertinence à toutes les étapes du projet ' conception, mise en oeuvre et clôture du projet. Il est essentiel d'exercer son jugement si l'on veut que les facteurs retenus soient appliqués avec succès.

29.136 Au cours du prochain exercice, la Division de l'examen du rendement à l'ACDI se servira du cadre comme base des évaluations de projet dans le secteur des besoins humains fondamentaux (y compris l'aide alimentaire) et des examens du rendement des services d'infrastructure. Le cadre servira aussi aux évaluations demandées par la direction et, s'il y a lieu, il sera pris en considération pour les vérifications de gestion et les vérifications de l'optimisation des ressources.

29.137 Un prototype de rapport de fermeture de projet, qui transpose le cadre en un outil d'information standardisé interactif, a été conçu et élaboré. Cet outil est actuellement mis à l'essai dans le cadre de 12 projets bilatéraux. Les agents d'exécution canadiens participent à quatre des 12 essais.

29.138 L'ACDI procède à l'élaboration d'un plan de travail pour créer une base de données sur le rendement qui fournira aux employés travaillant à des projets un accès en direct à des outils d'évaluation et à l'information sur le rendement.

Conclusion

29.139 Le système d'examen du rendement des projets bilatéraux constitue un premier pas important en vue de promouvoir une gestion axée sur les résultats plus efficace à l'ACDI. Il rendra l'ACDI plus à même d'atteindre ses objectifs qui sont d'améliorer son efficacité en matière de développement et de favoriser le développement durable dans les pays en développement.

29.140 L'ACDI continuera à innover et à s'adapter pendant la mise en oeuvre du cadre et la mise au point des outils d'évaluation. La simplicité restera une priorité. L'Agence arrivera à s'améliorer en travaillant de pair avec ses partenaires au Canada et à l'étranger.

Partie II : Suivi du Rapport du vérificateur général de 1994, chapitre 21 : Contributions d'aide technique à l'Europe centrale et de l'Est et à l'ex-Union soviétique

Vérificateur général adjoint : David Rattray
Vérificateur responsable : Vinod Sahgal

Contexte

29.141 Notre vérification de 1994 visait à fournir une information objective qui aiderait le Parlement à scruter la façon dont le ministère des Affaires étrangères utilise ses ressources et mène sa gestion pour obtenir les résultats escomptés. Nous voulions aussi mettre l'accent sur les domaines où des améliorations pouvaient être apportées au niveau de la gestion de programme et de projet. Cette vérification a révélé que le Ministère avait engagé un effort substantiel pour évaluer la gestion de son programme et pour l'axer davantage sur l'obtention de résultats. Nous avons mentionné qu'il subsistait des problèmes et des préoccupations concernant la capacité du Ministère à évaluer l'efficacité du programme dans un environnement aussi complexe.

29.142 En avril 1995, le gouvernement a transféré la gestion du programme du ministère des Affaires étrangères et du Commerce international à l'Agence canadienne de développement international (ACDI). Nous faisons état ci-après des progrès réalisés au regard de chacun des points que nous avions soulevés en 1994.

29.143 Objectifs et pouvoirs. Le programme d'aide aux États de l'Europe centrale et de l'Est (ECE) et de l'ex-Union soviétique (EUS) a été lancé en 1989 en réponse à la fin de la Guerre froide. Le gouvernement voulait établir rapidement la présence du Canada dans la région. Son effort a été couronné de succès. Dans son énoncé de politique étrangère de 1995 intitulé Le Canada dans le monde , le gouvernement donne son appui au processus de réforme dans les États de l'ECE et de l'EUS, qu'il lie aux intérêts canadiens en matière de sécurité et d'économie. Étant donné la politique officielle du gouvernement pour les États de l'ECE et de l'EUS, le programme maintient pour objectifs de renforcer les liens de commerce et d'investissement avec cette région et d'y appuyer la transition à un régime d'économie de marché ainsi que le développement de la démocratie. De plus, le programme met davantage l'accent sur ce dernier objectif.

29.144 Bien que le programme ne relève pas de l'aide publique au développement (APD), l'ACDI fait valoir qu'il respecte les six priorités établies pour l'APD. Le financement du programme est maintenant englobé dans l'Enveloppe de l'aide internationale, avec les autres programmes de l'ACDI, et approuvé sous les crédits 15 et 10 du Budget des dépenses principal de l'Agence. Il n'est plus assuré annuellement par le Conseil du Trésor. Aucune loi d'autorisation n'a été spécifiquement adoptée pour le programme.

29.145 Une partie importante de l'aide bilatérale a été acheminée vers un petit nombre de pays, dont la Russie (voir la pièce 29.16 ). Le programme couvre 26 pays de la région, mais ne cible spécifiquement et stratégiquement que les pays clés (Russie, Ukraine, Pologne, République tchèque, Hongrie, Roumanie, Slovaquie et États baltes). La région continue à évoluer rapidement. La République tchèque, la Hongrie et la Pologne (les « Trois de Visegrad ») ainsi que les États baltes vivent actuellement une période de croissance. À la fin de 1996, les Trois de Visegrad seront devenus membres de l'Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE), ce qui montre le succès de leurs initiatives de réforme. Comme le fait remarquer l'ACDI, la Russie s'est initialement lancée avec enthousiasme dans la réforme économique. Toutefois, les coûts élevés de l'effort sur le plan social et humain ont suscité la déception chez le peuple et provoqué un certain recul au niveau du gouvernement. L'Ukraine, d'abord réticente à la réforme, a fait des progrès dans certains domaines, surtout dans le secteur de l'énergie, mais traîne de l'arrière dans d'autres, notamment dans celui de l'agriculture. Avec la signature de l'Accord de Dayton en décembre 1995, les activités du programme dans l'ex-Yougoslavie ont été élargies pour inclure le redressement, la reconstruction, le développement de la démocratie et l'offre de secours humanitaires.

29.146 Transfert des Affaires étrangères à l'ACDI. L'ACDI est maintenant l'agence responsable de la gestion du programme bien que l'orientation stratégique globale soit maintenue aux Affaires étrangères pour assurer l'uniformité entre la politique et les activités d'aide, les objectifs de politique étrangère du Canada et les opérations dans la région.

29.147 L'ACDI est d'avis que le regroupement de toutes les activités canadiennes d'aide sous un même toit a permis de faire plus facilement profiter les administrateurs du programme - autant à l'administration centrale que sur le terrain - des ressources et de la vaste expérience technique et administrative de l'Agence. Mais l'ACDI nous a aussi mentionné que l'administration du programme a été perturbée, retardant ainsi la correction de certains problèmes soulevés dans notre rapport de 1994. Les contacts quotidiens avec le personnel des Affaires étrangères ont également été réduits et il a fallu un temps considérable pour intégrer le programme aux systèmes des finances et du personnel et aux procédures administratives de l'ACDI.

Conclusion

29.148 Des progrès ont été réalisés sur plusieurs fronts, mais il faut s'attacher à renforcer les procédures pour mesurer l'efficacité du programme et en faire rapport.

29.149 Le programme est maintenant davantage axé sur les résultats. Il reste à tirer parti des progrès déjà réalisés. On peut le faire :

  • en appliquant les stratégies de programme-pays récemment élaborées;
  • en continuant à concentrer l'attention sur la sélection de projets et de partenaires de grande qualité;
  • en encourageant et en récompensant l'expérimentation, l'innovation et l'adaptation;
  • en faisant rapport sur les résultats et les réalisations des projets et programmes pour ce qui est de leur contribution aux stratégies et aux objectifs des programmes canadiens.
29.150 En 1994, nous avons signalé qu'il était possible d'améliorer la qualité de l'information fournie au Parlement sur les résultats du programme. Comme première mesure, l'ACDI pourrait soumettre au Ministre et au Parlement des rapports sur ses réalisations dans des pays comme la Pologne, la Hongrie et la République tchèque - où les efforts canadiens d'aide ont commencé il y a sept ans et où ils devraient maintenant commencer à être réduits. Les parlementaires seraient aussi intéressés à obtenir de l'information sur les résultats éventuels dans des pays comme la Russie, où la majeure partie du financement est actuellement acheminée.

29.151 L'Agence mentionne qu'il lui faudra de trois à quatre ans encore avant de pouvoir faire pleinement rapport au Parlement sur les résultats du programme. Nous l'incitons à tenter d'atteindre plus rapidement cet objectif.

Observations

Efficacité du programme

29.152 L'ACDI s'est donné des stratégies de programme pour les pays clés. En 1994, lorsque l'accent était surtout mis sur la transition au régime d'économie de marché et sur le renforcement des liens de commerce et d'investissement canadiens avec la région, nous nous demandions si et dans quelle mesure la participation à des projets d'aide technique avait procuré des avantages commerciaux aux entreprises canadiennes, par exemple pour ce qui est des ventes additionnelles de biens et de services. Nous croyions alors que le ministère des Affaires étrangères devait surtout se demander si son approche de la consultation et de la planification, de la collecte et de la diffusion de l'information ainsi que des possibilités de suivi était adéquate et suffisamment stratégique pour tirer le maximum d'avantages du potentiel existant. Le Ministère avait alors reconnu que la question devait être examinée plus en profondeur. Nous avions fait observer qu'une orientation plus stratégique était requise pour optimiser les possibilités de commerce et d'investissement à long terme.

29.153 Depuis 1995, l'ACDI a élaboré un cadre régional qui définit l'approche requise pour la réalisation des trois grands objectifs du programme. L'ACDI précise que le cadre est conçu de façon à rendre le programme cohérent et homogène. Il énonce la mission et les objectifs; situe la région dans son grand contexte politique, économique et social; prend en compte les intérêts canadiens dans la région; et souligne que la « réforme » est le principe directeur du programme et que la flexibilité et le partenariat en sont des caractéristiques importantes. Le cadre tire aussi les leçons de l'expérience acquise.

29.154 Comme l'ACDI croit que le pays est le niveau de programmation approprié, des stratégies de programme pour les pays clés de la région ont récemment été élaborées en conséquence. On nous a informés du fait que ces stratégies se fondent sur une analyse des conditions et des besoins locaux ainsi que des intérêts canadiens. Le secteur privé canadien a été consulté pour la préparation des stratégies. Nous encourageons l'ACDI à déterminer les indicateurs qui seront utilisés pour juger si les stratégies pour un pays sont efficaces.

Gestion des projets

29.155 La gestion des projets est maintenant davantage axée sur les résultats. En 1994, nous avions fait observer qu'en raison de la croissance rapide de la portée et du volume des contributions d'aide technique, conjuguée à une pénurie de personnel à l'administration centrale et dans les missions, on n'avait pas accordé suffisamment d'attention à la gestion des projets dans les débuts du programme. Les critères de sélection des projets n'étaient pas clairs; la surveillance était insuffisante et aléatoire; et aucune évaluation, vérification ou mesure des résultats n'avait été effectuée entre la date de lancement du programme et décembre 1992. À ce moment-là, le ministère des Affaires étrangères avait pris un certain nombre de mesures pour axer davantage la gestion des projets sur l'obtention de résultats. Lorsque nous avons achevé notre vérification de 1994, il était encore trop tôt pour évaluer l'efficacité de ces mesures.

29.156 Le processus d'amélioration engagé par les Affaires étrangères s'est poursuivi avec le transfert du programme à l'ACDI. Dans son cadre régional, l'ACDI note que, sur la base de plusieurs examens internes du programme et d'évaluations des projets au niveau de la politique et selon l'expérience acquise directement sur le terrain dans les sept dernières années, elle a tiré plusieurs leçons et certaines conclusions susceptibles d'améliorer les résultats potentiels de ses projets. La qualité du projet retenu pour financement, les qualifications techniques du partenaire choisi et son engagement à donner la priorité à l'édification de partenariats appropriés dans les pays hôtes, souvent dans des conditions difficiles, sont par exemple des conditions préalables au succès d'un projet. Cela est particulièrement important pour les projets qui visent à promouvoir le développement de la démocratie et à soutenir la transition au régime d'économie de marché. Il est aussi important que la direction appuie les projets qui encouragent et récompensent l'expérimentation, l'innovation et l'adaptation.

29.157 Les effectifs sur le terrain spécifiquement affectés au programme ont été renforcés. Des lignes directrices pour la sélection et l'approbation des projets ainsi que des orientations sur l'examen et l'évaluation du rendement ont été préparées à l'intention du personnel. Ces orientations prévoient un processus d'examen formel. Les chargés de projets auront la responsabilité de veiller à ce que les projets sous leur contrôle soient adéquatement suivis, et la Direction générale de l'Europe centrale et de l'Est (ECE) devra mener des examens des programmes et des projets et en communiquer les résultats au public.

29.158 L'ACDI nous a informés qu'elle établit présentement un système de collecte et de documentation de l'information sur les résultats des projets. L'objectif est de tirer les leçons nécessaires des succès et des échecs et d'améliorer les prises de décision de façon à éviter la répétition d'erreurs. Cette initiative est conforme à l'effort entrepris dans l'ensemble de l'Agence pour renforcer les procédures liées à la mesure de l'efficacité et à la présentation de rapports sur les résultats.

29.159 L'Agence a fait valoir la nécessité de mieux former et de mieux encadrer ses agents ainsi que d'élaborer des mandats uniformes et des rapports-types pour aider son personnel à s'acquitter de ses fonctions de suivi. À cet égard, nous reconnaissons que le suivi des progrès dans des domaines comme le développement de la démocratie exigera, pour l'évaluation des résultats, des indicateurs et des échéanciers différents de ceux utilisés, par exemple, pour les initiatives en matière de commerce et d'investissement. Mais comme le suivi des progrès réalisés vers l'obtention de résultats doit rester une question d'intérêt pendant toute la durée de vie du projet, il serait opportun d'accélérer l'élaboration d'indicateurs simples qui puissent être utilisés pour mesurer et communiquer les progrès réalisés en vue d'obtenir les résultats escomptés.

29.160 Le personnel souligne la nécessité d'un leadership et d'un soutien permanents de la haute direction pour le suivi de la mise en oeuvre du système de gestion axée sur l'obtention de résultats. À notre avis, l'ACDI doit aussi clarifier les responsabilités respectives des employés associés à l'établissement et à la mise en oeuvre des systèmes et des employés chargés de recueillir et de documenter l'information sur les résultats de ses programmes et projets. Il faudra aussi établir la forme et le contenu des rapports requis par la haute direction. Des fonctionnaires nous ont mentionné qu'il faudra de deux à trois ans pour rendre le système proposé entièrement opérationnel.

29.161 La Direction générale a mentionné qu'elle avait eu un peu de difficulté à amener certains contrôleurs indépendants à donner une description complète et exacte des problèmes que suscitent les projets. À son avis, c'est l'une des difficultés qui entravent la présentation de rapports plus transparents sur les perspectives de résultats.

Vérification des contributions

29.162 La nature et la portée de la certitude que l'argent n'a pas été dépensé à des fins autres que celles auxquelles il était destiné par le Parlement s'améliorent. En 1994, nous avons fait remarquer que les fonds du programme de contributions d'aide technique du Ministère sont autorisés par le Parlement. À titre de vérificateurs au service du Parlement, nous avons le devoir de signaler les cas où l'argent a été dépensé à des fins autres que celles auxquelles le Parlement l'avait affecté. Les vérifications menées par le ministère des Affaires étrangères à l'égard de son programme d'aide technique avaient surtout porté sur le respect des modalités des ententes de contribution, conformément aux lignes directrices du Conseil du Trésor sur la vérification des contributions fédérales. Nous nous sommes demandés si le système alors en place permettait de réduire au minimum le risque de dépenser l'argent à des fins autres que celles auxquelles il était destiné par le Parlement. Les opinions exprimées par les vérificateurs engagés à contrat par le Ministère ne faisaient aucunement référence à « l'utilisation des sommes d'argent aux fins pour lesquelles le Parlement les avaient affectées. ». Nous avons reconnu que les vérificateurs avaient effectué leur travail conformément aux lignes directrices et aux normes du gouvernement.

29.163 Au moment où notre vérification prenait fin en 1994, les Affaires étrangères avaient commencé à prendre des mesures pour rendre plus explicites la nature et la portée de la certitude recherchée par la vérification.

29.164 Depuis que le programme a été transféré à l'ACDI, l'Agence a à diverses reprises rehaussé la qualité de la certitude qu'elle cherche à obtenir de ses vérificateurs. Par exemple, un mandat type de vérification oblige aujourd'hui le cabinet de vérificateurs, entre autres choses, à déterminer si une partie de l'argent a été utilisée à des fins autres que celles visées dans l'entente de contribution et, le cas échéant, à préciser.

29.165 L'Agence a aussi préparé des guides à l'intention du personnel, tenu des séances d'information pour aider le personnel et les organismes d'exécution à mieux comprendre les ententes de contribution et les exigences en matière d'information financière, et elle a encadré le personnel appelé à passer les marchés, à rédiger les ententes de contribution et à préparer les rapports financiers.

29.166 Nous avons examiné un échantillon de neuf rapports de vérification rédigés par deux cabinets de vérificateurs, les mandats donnés à ces derniers ainsi que les ententes de contribution correspondantes.

29.167 Conformément aux mandats, les vérifications menées par les cabinets de vérificateurs sont des vérifications de conformité qui consistent principalement en un examen de la preuve fournie par l'agent d'exécution canadien à l'appui des sommes engagées et déclarées. L'opinion de vérification formulée par les vérificateurs, dans les neuf cas, voulait que les sommes que le vérificateur avait été capable de vérifier étaient conformes aux modalités des ententes de contribution. Les vérificateurs ont constaté dans certains cas que l'argent avait été dépensé à des fins autres que celles auxquelles il était destiné dans les ententes de contribution. Des mesures ont été prises pour recouvrer les paiements excédentaires. Cependant, dans trois cas, les vérificateurs ont fait remarquer qu'ils avaient été incapables de vérifier des sommes importantes déclarées par les agents d'exécution canadiens. Le total des sommes déclarées dans les trois cas s'élevait à 2,5 millions de dollars; celles que le vérificateur n'a pas été en mesure de vérifier se chiffraient à 793 596 $, soit 31 p. 100 du total. Dans deux cas (511 633 $), la direction a décidé qu'il ne serait pas rentable de poursuivre l'affaire. Dans le troisième cas (281 963 $), la somme non vérifiée avait trait à la contribution versée par les partenaires de l'ACDI à l'étranger. La Direction générale a décidé de ne pas poursuivre l'affaire sous prétexte que c'était à peu près impossible. On nous a informés que la direction de l'Agence et ses vérificateurs internes se sont penchés sur ces dossiers et sont convaincus que le personnel a agi comme il se devait.

Communication de l'information au Parlement

29.168 Une meilleure information sur les résultats et les réalisations est nécessaire. En 1994, nous avons examiné aux Affaires étrangères plusieurs Parties III ministérielles afin de déterminer comment et dans quelle mesure le Ministère faisait part des résultats du programme. Nous avons trouvé passablement de texte, dans un certain nombre de sections, sur le bien-fondé du programme, les principaux pays bénéficiaires, les secteurs prioritaires, les types d'aide ainsi que les activités passées, actuelles et futures. Ce genre d'information a constitué une utile mise en contexte. Il reste cependant qu'il manquait à l'égard des résultats et des réalisations des renseignements que nous estimons essentiels dans tout rapport d'intendance de qualité. Les documents publics ne fournissaient pas d'information exhaustive sur l'ampleur du programme, ses objectifs stratégiques, ses plans et les indicateurs permettant de mesurer les résultats, ni sur les résultats atteints.

29.169 En 1994, nous avons suggéré que les Affaires étrangères fournissent aux parlementaires un rapport périodique axé sur les résultats à l'égard de son programme d'aide technique afin de rendre la communication d'information plus transparente et de démontrer la valeur du programme et l'efficacité de sa gestion.

29.170 L'ACDI a amélioré certains aspects de l'information fournie au Parlement sur le programme. La Partie III du Budget des dépenses principal de l'ACDI pour 1996-1997 contient pour la première fois une section distincte sur les pays en transition. Cette section regroupe, à un endroit, de l'information sur le budget du programme, ses objectifs, le nombre et les genres de projets ainsi que les dépenses totales dans les principaux pays. Voilà qui diffère de 1994 puisque l'information sur le programme était alors fragmentée et éparpillée dans différentes sections de la Partie III.

29.171 Les responsables du programme font remarquer que la Direction générale de l'Europe centrale et de l'Est (ECE) travaille avec le reste de l'Agence à améliorer sa capacité de rendre compte du programme dans son ensemble. Un système de planification conçu pour faire le suivi des résultats atteints dans l'ensemble de l'ACDI et pour en rendre compte commence à être mis au point. Le programme, ajoutent-ils, commence aussi à être intégré au système global de rapports de l'ACDI et il faudra compter trois ou quatre ans pour que les rapports puissent être établis en regard d'une base de données sur le rendement. La raison invoquée est que seuls les projets approuvés en 1996-1997 seront suivis par le nouveau système. La Direction générale croit qu'il ne sera pas possible de bien communiquer les résultats et les réalisations dans ces cas avant 1998-1999 ou même plus tard.

29.172 Nous sommes conscients qu'il est plus complexe et plus difficile d'atteindre et de mesurer les résultats des initiatives de promotion du développement démocratique et d'appui à l'économie de marché, deux des trois objectifs du programme, que dans les domaines du commerce et de l'investissement. Nous pensons cependant que l'Agence doit pouvoir vérifier et communiquer périodiquement dans quelle mesure ses projets et le programme, même dans les secteurs difficiles, contribuent à l'atteinte des résultats escomptés.

29.173 À notre avis, la Direction générale de l'ECE doit mettre en oeuvre un système d'information de gestion plus complet à la fois pour mesurer et communiquer les résultats de ses programmes de pays et de certains projets propres à un pays, tant à l'interne qu'à l'externe pour ses partenaires. À cet égard, la Direction générale pourrait profiter de l'expérience des autres directions générales de l'ACDI et des autres organismes donateurs qui ont établi des procédures pour mesurer leur contribution au développement de tels pays.

29.174 Nous croyons en outre qu'il serait fort utile aux parlementaires de posséder de l'information sur les résultats potentiels ainsi que sur les réalisations concrètes, particulièrement en Pologne, en Hongrie et en République tchèque, où les efforts canadiens d'aide ont commencé il y a sept ans et auxquels on envisage de mettre fin graduellement d'ici 2000-2002. Il serait également intéressant pour les parlementaires d'être renseignés sur les résultats visés par l'Agence dans des pays comme la Russie, où les sommes consenties pour l'aide technique sont les plus élevées.

Équipe de vérification

Manfred Kuhnapfel
Rajesh Dayal
Martin Dompierre
Jacques Marquis

Pour obtenir de l'information, veuillez communiquer avec le vérificateur responsable, M. Vinod Sahgal.