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1996 novembre — Rapport du vérificateur général du Canada

Points saillants

31.2 Le Budget fédéral de mars 1996 annonçait l'intention du gouvernement de créer un organisme de service distinct pour administrer le programme de Parcs. Ce nouvel organisme aura pour mandat de gérer et de préserver pour les générations à venir, un réseau de parcs nationaux, de lieux historiques nationaux et d'aires protégées pour l'usage et le plaisir des Canadiens.

31.3 Dans l'ensemble, Parcs Canada doit améliorer ses connaissances au sujet de l'état des ressources naturelles des parcs nationaux afin d'adopter une approche de gestion avisée fondée sur les écosystèmes. Cette approche lui permettrait de s'assurer que les parcs nationaux demeurent intacts pour le plaisir des générations futures, comme l'exige la Loi sur les parcs nationaux. Nous avons constaté que :

• dans les six parcs nationaux étudiés, les données biophysiques de Parcs Canada ne sont plus à jour ou sont incomplètes, sauf dans le parc national de la Mauricie;
• bien que les politiques et les lignes directrices de Parcs Canada accordent une priorité élevée à la surveillance de l'intégrité écologique des écosystèmes des parcs nationaux, dans bien des parcs nationaux, le Ministère n'a pas surveillé les conditions écologiques de façon régulière et continue.

31.5 Vingt-quatre des trente-neuf régions naturelles sont actuellement représentées par un parc national. Depuis 1990, quatre nouveaux parcs nationaux (pour lesquels les préparatifs de création avaient débuté avant 1990) ont été créés. À ce rythme, le réseau des parcs nationaux ne sera pas achevé d'ici l'an 2000 comme prévu.

31.6 Certains des sites envisagés pour devenir des parcs nationaux sont encore ouverts aux activités de développement industriel. Nous craignons que ces activités n'endommagent les écosystèmes et l'habitat de la faune que les parcs nationaux tentent de protéger et diminuent leur valeur en tant que réserves naturelles.

31.7 Parcs Canada n'a pas élaboré de plan d'action ni fixé de date cible pour le parachèvement du réseau des aires marines nationales de conservation.

Introduction

Rôle de Parcs Canada

31.9 Parcs Canada administre 38 parcs nationaux, dont deux récemment créés, cinq rivières du patrimoine canadien, quatre aires marines nationales de conservation et 131 lieux historiques nationaux parmi lesquels neuf canaux historiques. Le réseau de 38 parcs couvre environ 225 000 kilomètres carrés. En 1994-1995, les parcs nationaux, les lieux et les canaux historiques ont accueilli quelque 25 millions de visiteurs. Pour 1996-1997, le budget s'élève à 368 millions de dollars.

31.10 La Loi sur les parcs nationaux de 1988 stipule que « les parcs sont créés à l'intention du peuple canadien afin que celui-ci puisse les utiliser pour son plaisir et l'enrichissement de ses connaissances; ... ils doivent être entretenus et utilisés de façon à rester intacts pour les générations futures. » La Loi prévoit donc l'utilisation durable des parcs nationaux. Elle précise également « en ce qui concerne le zonage du parc et l'utilisation par les visiteurs, il importe en premier lieu de préserver l'intégrité écologique et, à cette fin, de protéger les ressources naturelles. »

31.11 Parcs Canada a divisé le Canada en 39 régions naturelles, chacune ayant des particularités physiques et biologiques distinctes. Dans le Plan vert de 1990 , le gouvernement fédéral se donne pour but d'achever le réseau de parcs nationaux d'ici l'an 2000 en établissant un parc national dans chacune des 39 régions. Parcs Canada propose de compléter le réseau en négociant une entente pour l'établissement d'un parc national dans chacune des régions non représentées ou de préserver de façon permanente de tout développement industriel les terres proposées pour la création de parcs nationaux.

31.12 Les parcs nationaux aident à protéger les populations fauniques, les habitats essentiels, les bassins hydrographiques et les rivières ainsi que les espèces en voie de disparition. Ils aident également à surveiller la santé du paysage canadien en fournissant des repères naturels à partir desquels on peut mesurer les modifications survenant dans les écosystèmes naturels. Les parcs nationaux contribuent au développement durable en préservant des écosystèmes représentatifs du paysage canadien. De plus, lorsque l'aménagement des terres adjacentes est envisagé, l'administration des parcs peut voir à ce que cela se déroule dans un contexte de développement durable en raison d'éventuelles conséquences néfastes à l'intérieur du parc.

31.13 En 1990, le Plan vert énonçait ce but à long terme du Canada : mettre en réserve 12 p. 100 de l'ensemble de son territoire en tant qu'espaces protégés. Le Plan renfermait également des mesures particulières ayant trait directement aux parcs nationaux :

• créer cinq nouveaux parcs nationaux d'ici 1996;
• conclure des ententes en vue de la création de 13 autres parcs pour parachever le réseau de parcs terrestres d'ici l'an 2000;
• créer trois nouveaux parcs marins nationaux d'ici 1996 et trois autres d'ici l'an 2000.

31.15 Le Budget fédéral de mars 1996 annonçait l'intention du gouvernement de faire de Parcs Canada un organisme de service distinct ayant pour mandat de gérer et de préserver, à l'intention des générations futures, un réseau de parcs nationaux, de lieux et de canaux historiques nationaux ainsi que les aires protégées connexes pour l'usage et le plaisir des Canadiens. La législation visant à créer cet organisme sera élaborée.

Objet de la vérification

Observations et recommandations

Maintien et amélioration de l'intégrité écologique dans les parcs nationaux

31.18 Parcs Canada s'occupe de toute une gamme d'activités qui contribuent à maintenir et à améliorer l'intégrité écologique des parcs nationaux. Ces activités comprennent des enquêtes relatives au braconnage, la surveillance de facteurs environnementaux comme les précipitations acides et la qualité de l'eau ainsi que la tenue d'études sur les impacts environnementaux des travaux d'immobilisations. Parvenir à l'intégrité écologique dans les parcs nationaux exige de Parcs Canada un engagement à long terme. Les résultats de ses efforts ne sont souvent mesurables que sur de longues périodes et ne peuvent être constatés dans l'immédiat.

31.19 Parcs Canada a adopté le principe d'une gestion fondée sur les écosystèmes. Cela suppose qu'il donne suite à ses objectifs d'intégrité écologique en utilisant une approche globale pour protéger des écosystèmes qui peuvent être plus étendus que la superficie d'un parc. Cette approche repose sur la connaissance des perturbations causées par les activités de l'homme et par la nature et qui ont un impact sur les écosystèmes; elle doit aussi tenir compte du fait que ces écosystèmes sont en perpétuelle modification. À partir d'une information adéquate et de plans cohérents, la gestion des écosystèmes exige donc des mesures visant à réduire les perturbations de façon que les écosystèmes puissent évoluer naturellement dans le temps.

31.20 Cette approche diffère des précédentes qui se concentraient généralement sur la protection d'espèces particulières ou sur l'analyse des relations linéaires existant dans des chaînes ou des cycles alimentaires spécifiques. La gestion fondée sur les écosystèmes repose en grande partie sur la surveillance des modifications et sur l'évaluation des effets de perturbations sur l'ensemble d'un écosystème.

Gérer pour parvenir à l'intégrité écologique

31.22 Dans la mesure où ces préalables ou composantes de base seront en place, Parcs Canada pourra gérer de façon à maintenir et à améliorer l'intégrité écologique des parcs nationaux. À l'inverse, si l'un ou l'autre de ces préalables est faible ou absent, il y a risque que certains ou l'ensemble des objectifs écologiques ne puissent être entièrement atteints.

31.23 Cette section du chapitre présente nos constatations en regard de ces préalables. Nos constatations concernant l'obligation de rendre compte figurent sous la rubrique « Obligation de rendre compte au Parlement » aux paragraphes 31.81 à 31.90. Nous y avons joint des observations concernant les efforts de Parcs Canada pour communiquer de l'information sur l'écologie aux visiteurs des parcs nationaux et au public en général (voir les paragraphes 31.47 et 31.48).

31.24 La pièce 31.2 présente des données de base touchant l'état des six parcs que nous avons étudiés dans le cadre de cette vérification. Les concepts et les termes utilisés dans la pièce sont expliqués dans cette section.

Le processus de planification ne permet pas toujours d'établir clairement les liens existant entre les objectifs d'intégrité écologique et les mesures prises

31.26 Ces plans ont été établis avant que Parcs Canada n'élabore ses lignes directrices et ses politiques actuelles préconisant une gestion axée sur les écosystèmes. Les retards dans la préparation des plans de gestion et des plans de conservation des écosystèmes réduisent la capacité de Parcs Canada de préserver l'intégrité écologique des parcs nationaux. Par exemple, ils rendent plus difficile l'intégration d'objectifs et de pratiques de conservation plus rigoureux exigés par la révision de 1988 apportée à la Loi sur les parcs nationaux et par les lignes directrices et les politiques axées sur les écosystèmes qu'a par la suite adoptées Parcs Canada. En outre, 13 parcs ont affirmé ne pas avoir de plan de conservation complet pour les écosystèmes.

31.27 À l'exception de la réserve du parc national Pacific-Rim, les plans de gestion des six parcs que nous avons étudiés ne permettent pas d'établir un lien clair entre les objectifs d'intégrité écologique et les mesures prises. Les liens ne sont pas plus clairs entre les plans d'activités (ou plan d'affaires) et les plans de gestion. Les plans d'activités sont censés expliquer la mise en oeuvre des initiatives du plan de gestion. Par conséquent, il est difficile d'évaluer comment les mesures prises pour préserver l'intégrité écologique seront mises en oeuvre pour atteindre les objectifs stratégiques et si Parcs Canada prévoit allouer ses ressources conformément à ces objectifs. Parcs Canada ne possède pas non plus de mécanisme en bonne et due forme pour surveiller la mise en oeuvre des plans de gestion ni pour étudier les initiatives antérieures.

31.28 Nous sommes préoccupés du fait que dans certains cas, les plans de gestion accordent plus d'importance aux facteurs économiques et sociaux plutôt qu'aux facteurs écologiques. Cette tendance peut influer sur les décisions touchant l'aménagement d'installations dans les parcs et la prolongation de baux commerciaux. Notre inquiétude porte particulièrement sur les parcs Banff et Jasper où le développement commercial a été très important au cours des dernières années.

31.29 Parcs Canada devrait s'assurer que les plans de gestion des parcs sont mis à jour conformément aux exigences de la politique et de la Loi sur les parcs nationaux et que les plans d'activités ont un lien clair avec ces plans de gestion. Parcs Canada devrait également établir un mécanisme en bonne et due forme afin de surveiller la mise en oeuvre des plans de gestion.

Réponse du Ministère : Acceptée. Parcs Canada procède à l'établissement de corrélations entre le processus de planification de gestion et le processus de planification d'affaires en vue de garantir le respect des grandes responsabilités, dont l'intégrité écologique, lors de la planification et de la mise en oeuvre du plan. Des mécanismes d'évaluation de la mise en oeuvre des plans de gestion sont intégrés au cycle annuel d'établissement des plans d'affaires et des plans de travail. Ils seront revus et étayés au besoin.

Parcs Canada ne dispose pas de certaines informations essentielles à la gestion des parcs

31.31 La fréquentation accrue des parcs nationaux pourrait nuire à l'intégrité écologique. Grâce à sa stratégie de marketing, Parcs Canada s'attend à attirer dans les parcs nationaux un nombre croissant de Canadiens et de visiteurs étrangers qui y feront des séjours plus longs. Cette stratégie devrait également contribuer à la hausse de la fréquentation pendant les saisons mortes. Nous nous demandons si Parcs Canada sera en mesure de préserver l'intégrité écologique des parcs nationaux et de garantir l'utilisation durable des parcs. De plus, l'ajout de nouveaux parcs au réseau national imposera des contraintes aux ressources dont dispose Parcs Canada pour maintenir et améliorer l'intégrité écologique de chaque parc. Ces contraintes financières ne feront qu'empirer à mesure que diminueront les ressources gouvernementales.

31.32 Étant donné que Parcs Canada prévoit faire la promotion des parcs nationaux sur une vaste échelle et vu le risque important pour l'intégrité écologique associé à la fréquentation accrue des parcs, il devient indispensable de réunir de l'information détaillée sur ce qui constitue un niveau de fréquentation acceptable au plan écologique. Dans les parcs examinés, nous avons constaté l'absence d'une telle information. Par ailleurs, déterminer un niveau acceptable de fréquentation devient très complexe en l'absence d'objectifs mesurables d'intégrité écologique. Sans une telle information, Parcs Canada est moins bien placé pour assurer l'utilisation durable des parcs nationaux, ce qui pourrait entraîner la détérioration des aires écologiques vulnérables auxquelles le public a facilement accès.

31.33 La menace pour l'intégrité écologique que représente un nombre élevé de visiteurs est réelle; on l'a déjà constaté dans quelques parcs. La durabilité écologique des quatre parcs des Rocheuses (Banff, Jasper, Kootenay et Yoho) est une question des plus préoccupantes. Le nombre de visiteurs dans ces parcs a augmenté de 25,7 p. 100 entre 1988-1989 et 1994-1995. En 1994-1995, 8 650 000 personnes se sont rendues dans ces parcs. Comparativement, pendant la même période, la fréquentation a augmenté de 13,7 p. 100 dans les autres parcs nationaux.

31.34 La vallée de Bow, à l'écologie fragile, accueille un grand nombre des visiteurs venus dans les quatre parcs des Rocheuses; Parcs Canada reconnaît que cette région a déjà beaucoup subi les effets négatifs de l'activité humaine et du développement. Le mandat de l'étude sur la vallée de Bow à Banff, demandée par le ministre du Patrimoine canadien, a souligné la nécessité d'assurer l'utilisation durable de la vallée de Bow et de protéger les valeurs naturelles du parc national Banff. Néanmoins, un récent projet du ministère du Patrimoine canadien (Sur la route... à la découverte du Canada) vantait avec énergie les attraits de la vallée de Bow.

31.35 On a consulté les employés sur place dans les parcs nationaux afin de connaître leur point de vue sur la fréquentation. Selon eux, les deux tiers des parcs nationaux souffrent, jusqu'à un certain point, de surutilisation. Les consultations ont également révélé que la hausse de la fréquentation commence à causer des problèmes environnementaux dans certains parcs du Nord.

31.36 Parcs Canada devrait déterminer le niveau acceptable de fréquentation de chaque parc afin de préserver l'intégrité écologique des parcs nationaux.

Réponse du Ministère : Le Ministère convient que Parcs Canada doit déterminer le niveau acceptable de fréquentation de chaque parc afin d'en préserver l'intégrité écologique. L'étude sur la vallée de Bow à Banff diffusée récemment en est un excellent exemple.

31.37 Il faudra améliorer l'information biophysique de référence. En vue de préserver l'intégrité des systèmes écologiques des parcs nationaux, il faut réunir des données sur les ressources des parcs et tenir à jour des données biologiques, écologiques et physiques. Il faut également faire des recherches scientifiques sur l'état des écosystèmes et surveiller leur évolution afin de déceler les changements et de prendre rapidement des mesures correctrices.

31.38 Parcs Canada n'a pas réuni de façon systématique de données scientifiques sur les ressources naturelles ni surveillé leur évolution dans tous les parcs nationaux. Nous avons constaté que les données biophysiques que possède Parcs Canada pour les six parcs étudiés sont souvent incomplètes ou désuètes. Sans cette information essentielle, Parcs Canada pourra difficilement évaluer l'état et l'évolution des ressources de ces parcs, notamment des espèces à risque. Ainsi, Parcs Canada pourrait moins bien en protéger l'intégrité écologique.

31.39 Dans notre sondage sur les parcs nationaux, 14 parcs ont répondu qu'ils n'avaient pas de stratégie de recherche scientifique en vue de la collecte de données servant à résoudre les problèmes de gestion des écosystèmes. Des 22 parcs qui ont signalé posséder une telle stratégie, 11 ont ajouté qu'elle ne faisait pas partie du cadre de recherche scientifique de la région administrative du parc. Parcs Canada peut moins bien garantir que la recherche répond efficacement aux besoins d'information sur l'intégrité écologique du parc et de la région.

31.40 En dépit de ces points faibles, Parcs Canada a obtenu quelques résultats positifs en matière de maintien et d'amélioration de l'intégrité écologique des parcs nationaux. Par exemple, Parcs Canada collabore avec d'autres organisations gouvernementales, l'industrie, les peuples autochtones et des propriétaires des terres avoisinantes pour mettre en place des pratiques compatibles de gestion des terres des parcs nationaux et des terres voisines. Il procède ainsi pour réduire l'impact qu'ont sur les écosystèmes des parcs nationaux les activités se déroulant à l'extérieur de ceux-ci. Par exemple, dans les parcs nationaux de la Mauricie et de la Pointe-Pelée, un certain nombre de projets mixtes de recherche et d'autres initiatives conjointes ont eu des incidences positives sur l'intégrité écologique. On a, entre autres, mis fin à l'empoissonnement des lacs situés à l'extérieur du parc national de la Mauricie, mais reliés à des plans d'eau à l'intérieur du parc. Au parc national de la Pointe-Pelée, les pépinières locales vendent moins de plantes non indigènes. Dans les deux cas, on a freiné la modification des processus naturels des parcs.

31.41 Les partenariats conclus par Parcs Canada continuent de jouer un rôle de premier plan en ce qui concerne le maintien de l'intégrité écologique des parcs nationaux. Par exemple, le partenariat établi pour la mise en place du programme de forêt modèle de Fundy a permis à la direction du parc national Fundy de réunir et d'analyser une grande quantité de données dans une période relativement courte et à un coût peu élevé. Ce programme a pour but, entre autres, d'assurer la durabilité environnementale du grand écosystème du parc.

31.42 Parcs Canada devrait améliorer la quantité et la qualité des données biophysiques de référence afin de pouvoir résoudre les problèmes de gestion des écosystèmes dans le but de préserver l'intégrité écologique des parcs nationaux.

Réponse du Ministère : Acceptée.

On n'a pas déterminé un éventail complet d'espèces-repères pour l'intégrité écologique

La surveillance exercée sur l'état écologique des parcs nationaux est incomplète

31.45 Sans un programme efficace de surveillance reposant sur des indicateurs valides, Parcs Canada ne sera pas bien placé pour déceler les problèmes qui touchent l'intégrité écologique et pour prendre des mesures correctrices. Pour illustrer les risques associés à une surveillance insuffisante, nous exposerons le cas de Wasagaming dans le parc national du Mont-Riding où les effluents d'un bassin de sédimentation se déversent dans des milieux humides voisins; cette mesure vise à réduire la quantité de résidus toxiques qui polluent un lac. Parcs Canada ne surveille pas les milieux humides pour déterminer si les effluents détériorent le secteur et les espèces fauniques qui s'y trouvent et le cas échéant, si la détérioration est prononcée.

31.46 Parcs Canada devrait mettre en oeuvre un système efficace de surveillance de l'état écologique de tous les parcs nationaux.

Réponse du Ministère : Acceptée. Parcs Canada occupe l'avant-scène dans ce domaine en raison des travaux qu'il a entrepris. Parcs Canada est considéré comme un partenaire important du réseau de surveillance et d'évaluation environnementale du Canada.

Les programmes d'interprétation et d'éducation du public pourraient contribuer davantage à la préservation de l'intégrité écologique des parcs nationaux

31.48 Le sondage que nous avons mené dans les parcs nationaux a révélé que des 28 parcs les plus accessibles, 19 n'ont pas conçu de stratégie de diffusion des renseignements relatifs à l'intégrité écologique. De plus, il n'y a aucune harmonisation quant au niveau et au contenu de l'information sur l'intégrité écologique diffusée dans les parcs nationaux; dans certains cas, il faudra resserrer les liens entre les efforts de communication et la protection des ressources naturelles. L'assurance quant à la diffusion efficace de renseignements sur l'intégrité écologique s'en trouve amoindrie. Aux centres d'accueil des parcs nationaux du Mont-Riding, de Fundy et de Pacific-Rim, l'information ne présentait pas de lien clair avec les enjeux environnementaux plus vastes, ce qui ne favorise pas la transmission d'un message sur la protection des écosystèmes. À notre avis, Parcs Canada pourrait en faire davantage pour communiquer des renseignements qui l'aideraient à expliquer et à protéger les caractéristiques écologiques des parcs nationaux.

31.49 Vu les avantages potentiels pour l'intégrité écologique, Parcs Canada devrait améliorer ses programmes d'éducation du public afin de mieux communiquer l'information sur l'écologie aux visiteurs et aux Canadiens.

Réponse du Ministère : Acceptée. Parcs Canada est le commanditaire de la série sur les grands parcs du Canada diffusée sur le réseau « Discovery » et d'une série de vidéos éducatives montée par Stan Rowe, un écologiste de renom.

Établissement de nouveaux parcs

Le réseau des parcs nationaux pourrait ne pas être achevé d'ici l'an 2000

31.52 Vu le rythme d'établissement de nouveaux parcs nationaux à ce jour, les démarches limitées qu'on a entreprises dans plus de la moitié des régions naturelles toujours non représentées et le nombre de sites potentiels à confirmer, le réseau des parcs nationaux pourrait ne pas être achevé d'ici l'an 2000, tel qu'il avait été prévu. Aujourd'hui, moins de cinq ans avant l'échéance, Parcs Canada négocie avec des gouvernements provinciaux et territoriaux, des peuples autochtones et des collectivités locales en vue d'aménager des parcs dans 7 des 15 dernières régions naturelles. Nos vérificateurs ont constaté que dans trois régions, aucune négociation n'était prévue en raison du manque d'appui des autres gouvernements et des collectivités locales. Dans les cinq autres régions, aucun projet n'avait été formulé, ce qui en fait également des régions inactives.

31.53 Le fait de ne pas représenter toutes les régions terrestres définies par Parcs Canada pourrait miner l'engagement énoncé initialement par le gouvernement fédéral dans le Plan vert (1990), puis réitéré dans l'Engagement formel de compléter le réseau canadien des aires protégées (1992) par le Conseil tripartite. Cela irait également à l'encontre d'un engagement international du Canada, soit créer un réseau d'aires protégées pour conserver la diversité biologique, énoncé dans la Convention sur la diversité biologique (1992).

Parcs Canada n'a ni défini ni diffusé ses priorités relatives à chaque région naturelle

31.55 Parcs Canada a mis à jour le plan du réseau des parcs nationaux en 1990 et dressé en 1992 un plan d'action provisoire d'achèvement du réseau des parcs nationaux. Le plan du réseau renferme un aperçu des caractéristiques que Parcs Canada veut protéger dans chaque région naturelle. Il précise aussi où en sont les démarches pour les régions non représentées et décrit une formule en cinq étapes d'établissement d'un parc :

• repérer des aires naturelles représentatives;
• choisir des aires potentielles;
• procéder à une étude de faisabilité pour évaluer la possibilité d'établir un parc;
• négocier une entente d'établissement de parc;
• créer un nouveau parc par voie législative.

31.57 Parcs Canada devrait mettre à jour et diffuser son plan du réseau des parcs nationaux et son plan d'action pour l'achèvement de ce réseau.

Réponse du Ministère : Le plan du réseau est en voie d'être mis à jour. Le plan d'action actuel sera maintenu.

Parcs Canada n'a pas suffisamment cherché d'appui pour l'établissement de nouveaux parcs nationaux

31.59 Parcs Canada doit prendre des mesures plus énergiques pour s'assurer la collaboration des provinces et des collectivités s'il veut créer des parcs nationaux dans les huit régions inactives. En l'absence de démarches concrètes, les sites potentiels pourraient servir au développement industriel ou à d'autres utilisations du territoire qui empêcheront la création d'un nouveau parc national. Nous avons constaté que Parcs Canada n'avait pas d'approche stratégique, par exemple qu'il avait rarement recours à des spécialistes de l'extérieur et aux ateliers communautaires pour réunir ses représentants et ceux des gouvernements des provinces et des territoires, des peuples autochtones, des collectivités locales et des autres parties concernées et ce, afin d'étudier les défis et les occasions à saisir, surtout dans les régions inactives. Le fait que Parcs Canada attend que les autres gouvernements et collectivités locales adoptent une attitude favorable nuit à la représentation de plusieurs régions naturelles au sein du réseau des parcs nationaux et au maintien de l'intégrité écologique.

31.60 Parcs Canada devrait adopter une formule plus stratégique et proactive pour solliciter le soutien des provinces, des territoires, des peuples autochtones et des collectivités locales, en ce qui concerne les sites potentiels. Il pourrait ainsi achever le réseau des parcs nationaux dans les délais convenus.

Réponse du Ministère : Le Ministère juge que Parcs Canada a adopté une approche stratégique et proactive. Il est important d'admettre que l'appui des provinces, des territoires, des autochtones et des collectivités est le résultat d'échanges et de consultations qui tiennent compte de demandes légitimes et d'autres utilisations possibles du territoire.

Certains sites potentiels sont encore ouverts au développement industriel

31.62 Dans plusieurs sites du sud qui pourraient devenir éventuellement des parcs nationaux, certaines entreprises ont déjà jalonné des concessions minières. De plus, des secteurs au potentiel minier de moyen à élevé ont été repérés dans les limites de plusieurs parcs éventuels du Nord, et pourraient donc être jalonnés avant que Parcs Canada ne puisse terminer les négociations relatives à la création de ces parcs. Le gouvernement fédéral ne peut pas prendre de mesures provisoires pour protéger les éventuels parcs du sud, car les terres appartiennent à la province. Il peut cependant le faire dans les Territoires du Nord-Ouest.

31.63 Le gouvernement fédéral a pour politique de voir à ce que soit dressé un inventaire des ressources naturelles non renouvelables des aires situées dans les territoires avant qu'elles ne deviennent officiellement des parcs nationaux. Le gouvernement procède à des évaluations des ressources minières et énergétiques afin de s'assurer que l'on tienne dûment compte de l'importance économique et stratégique de leur potentiel lors de l'établissement de nouveaux parcs. Tant que les évaluations ne sont pas terminées, les sites potentiels peuvent faire l'objet de prospections minières et de jalonnage. Par exemple, nous avons constaté que des permis de prospection minière avaient été délivrés pour des secteurs devant être intégrés au parc national Tuktut Nogait avant que ne soient terminées les négociations entre Parcs Canada et une collectivité autochtone du Nord. Les négociations sur l'achèvement du parc en ont été retardées.

31.64 Parcs Canada devrait poursuivre ses efforts en vue de convaincre les autres compétences et les ministères fédéraux d'invoquer dès que possible leurs pouvoirs législatifs pour interdire toute activité dans les sites potentiels et ainsi en préserver l'intégrité écologique.

Réponse du Ministère : Acceptée. En cours. Succès démontré.

Parcs Canada n'a pas envisagé de formule autre que la propriété

31.66 L'objectif du gouvernement fédéral est de représenter chacune des 39 régions naturelles par un parc national dont les terres soient sa propriété. Idéalement, les gouvernements provinciaux et fédéral devraient travailler ensemble au parachèvement du réseau des parcs nationaux. Cependant, dans plusieurs régions naturelles, la province s'oppose à la cession des terres des parcs nationaux potentiels au gouvernement fédéral. Le fait que le gouvernement fédéral doit posséder les terres restreint aussi les options à envisager. Cela peut aussi faire augmenter les coûts d'établissement de nouveaux parcs, surtout si les terres ont été attribuées pour fins de développement avant qu'elles ne soient identifiées comme emplacement possible d'un parc national. Nous croyons essentiel de faire preuve de souplesse en ce qui concerne les droits de propriété des terres si l'on veut représenter toutes les régions naturelles à un coût raisonnable et selon l'échéancier. En fait, le Groupe de travail sur l'établissement des parcs nationaux (1987) et le Conseil consultatif canadien de l'environnement (1992) ont proposé que Parcs Canada reconnaisse les aires protégées gérées selon les normes retenues pour les parcs nationaux dans le cas des régions naturelles où il est impossible que les terres destinées à des parcs nationaux deviennent la propriété du gouvernement fédéral.

31.67 Il est donc évident qu'il faudra trouver des formules de rechange originales pour remplacer la propriété fédérale si l'on veut représenter toutes les régions naturelles de Parcs Canada. Ce dernier devra demander au gouvernement que son objectif soit modifié et que la représentation d'une région naturelle se fasse autrement que par le biais d'un parc national et par un moyen de protection des terres et des eaux autre que la Loi sur les parcs nationaux . Par exemple, nous avons constaté qu'une version de cette formule a servi à l'établissement du parc national des Prairies. Dans ce cas, le gouvernement de la Saskatchewan a conservé les titres de propriété aux principaux plans d'eau du parc et, par le truchement des lois provinciales régissant les parcs, a délégué à Parcs Canada la gestion des plans d'eau selon les normes retenues pour les parcs nationaux. Parallèlement, le gouver-nement de la Colombie-Britannique a adopté une loi provinciale permettant à Parcs Canada d'administrer Pacific-Rim jusqu'à ce que l'aire soit officiellement reconnue parc national en vertu de la Loi sur les parcs nationaux .

31.68 Lorsque des régions naturelles doivent être représentées par une aire protégée autre qu'un parc national, Parcs Canada doit analyser l'effet de cette dérogation et en déterminer les avantages. Il doit aussi veiller à ce que le public appuie sa décision, étant donné que l'objectif de parachever le réseau des parcs nationaux d'ici l'an 2000 par la création de parcs nationaux administrés en vertu de la Loi sur les parcs nationaux a été sanctionné dans le cadre de deux vastes programmes de consultations à l'échelle nationale entre 1989 et 1994. L'avantage de cette approche est qu'elle permet d'assurer plus rapidement l'intégrité écologique des aires naturelles d'importance nationale et d'éviter tout aménagement de nature industrielle pendant les discussions sur le transfert des terres d'une instance à une autre.

31.69 Dans le cas des régions naturelles où l'appartenance au fédéral devient un obstacle, Parcs Canada doit adopter une attitude proactive dans sa recherche d'une solution. Ainsi, il doit collaborer avec les instances provinciales pertinentes en vue de repérer une aire de parc potentielle répondant aux objectifs fédéraux et provinciaux de représentation. Une fois ce site confirmé, il doit encourager le gouvernement provincial à appliquer des mesures provisoires de protection pendant que les gouvernements de la province et du Canada sont à mettre sur pied une stratégie commune de conservation répondant aux normes établies pour les parcs nationaux.

31.70 Parcs Canada doit continuer de représenter chaque région naturelle par un parc national lorsque les terres visées peuvent devenir la propriété du fédéral. Lorsque la chose est impossible, Parcs Canada doit étudier des solutions de rechange et recommander au gouvernement :

• d'étudier, au cas par cas, les incidences des autres solutions envisagées sur la région naturelle visée;
• d'envisager que le fédéral reconnaisse ces aires protégées lorsque le gouvernement provincial s'engage à les protéger et à les gérer conformément aux normes établies pour les parcs nationaux;
• de soumettre les solutions de rechange à des consultations publiques afin d'obtenir l'appui du public en vue d'une dérogation à l'objectif du gouvernement fédéral, qui est de représenter plusieurs régions naturelles données par un parc national.

Toutes les régions naturelles ne sont pas représentées de façon adéquate

31.72 Nous avions signalé en 1989 que Parcs Canada prévoyait évaluer dans quelle mesure chaque région naturelle était dûment représentée par des parcs nationaux. Cette évaluation n'a pas été faite.

31.73 Il aurait pourtant été important de procéder à cette évaluation, car les parcs de 12 des 24 régions naturelles qui sont censées être représentées par un parc national ont été créés avant l'adoption du plan de réseau. Ils n'ont donc pas été conçus en fonction du critère de représentation et ils ne représentent peut-être pas leur région naturelle respective de façon adéquate.

31.74 Parcs Canada devrait évaluer dans quelle mesure les régions sont représentées par les parcs nationaux existants et veiller, s'il y a lieu, à ce que les plans de gestion des parcs tiennent compte de la nécessité d'améliorer la représentation.

Réponse du Ministère : Acceptée. Les priorités actuelles du gouvernement fédéral comprennent la création de nouveaux parcs nationaux dans les régions naturelles non représentées et la création de nouvelles aires marines nationales de conservation.

Il n'y a pas de priorités ni d'objectifs clairs en vue du parachèvement du réseau des aires marines nationales de conservation

31.76 Parcs Canada n'a pas élaboré de plan d'action ni fixé de date pour le parachèvement du réseau des aires marines nationales de conservation. Par exemple, le Conseil consultatif canadien de l'environnement et la campagne sur les sites naturels menacés ont recommandé l'an 2010 comme date cible.

31.77 Des études en vue de repérer des aires possibles ont été réalisées dans 12 régions marines et des études de faisabilité sont en discussion dans trois autres. Cependant, Parcs Canada n'a pas fixé de priorités de travail dans chacune des 29 régions. Les dérèglements biologiques et économiques possibles soulignent la nécessité d'accorder la priorité à la protection des ressources marines.

31.78 Parcs Canada devrait élaborer un plan stratégique, et notamment fixer une date cible, en vue du parachèvement du réseau des aires marines nationales de conservation.

Réponse du Ministère : Parcs Canada a l'intention de dresser un plan d'action pour l'établissement d'aires marines nationales de conservation. Vu le manque d'expérience en matière de création et de gestion d'aires marines nationales de conservation, il n'est pas réaliste de fixer une date pour l'achèvement du réseau des aires marines nationales de conservation. Tout dernièrement, les consultations sur une loi adéquate portant sur les aires marines nationales de conservation ont été approuvées.

Lourdeur du processus d'ajout de nouveaux parcs

31.80 Parcs Canada devrait continuer de chercher des modifications possibles à la Loi sur les parcs nationaux pour permettre au gouvernement fédéral d'ajouter de nouveaux parcs ou d'agrandir les parcs existants au moyen d'un processus législatif simplifié sans devoir présenter un projet de loi devant le Parlement.

Réponse du Ministère : Acceptée. Le Ministère souligne toutefois qu'une loi est déjà indispensable.

Obligation de rendre compte au Parlement

31.82 Le premier État des parcs a été déposé en 1990, le deuxième en 1994. Parcs Canada n'a pas respecté son obligation légale de déposer un rapport en 1992 et propose de modifier la Loi sur les parcs nationaux de façon à devoir rendre compte au moins tous les cinq ans plutôt que tous les deux ans. Nous reconnaissons qu'il s'agit là d'une question d'ordre législatif, mais nous craignons que le prolongement de l'intervalle entre les rapports n'atténue l'obligation de Parcs Canada de rendre compte au Parlement.

31.83 Parcs Canada devrait déposer un rapport sur l'état des parcs devant le Parlement selon les délais prescrits dans la Loi sur les parcs nationaux.

Réponse du Ministère : Acceptée. Si le Parlement décide de faire correspondre le cycle de parution de l'État des parcs avec celui des rapports sur la Stratégie de développement durable, Parcs Canada adoptera le cycle retenu.

Les rapports sur l'état des parcs doivent être améliorés

31.85 Le principal outil qui a servi à évaluer l'état des écosystèmes aux fins de L'État des parcs de 1994 était un questionnaire sur 29 facteurs de perturbation (causes de dégradation) prédéterminés affectant les parcs nationaux. Parmi ces facteurs se trouvaient les installations destinées aux touristes et aux visiteurs ainsi que les activités d'exploitation forestière à proximité des parcs. Cette méthode n'a cependant pas permis de recueillir certains renseignements clés nécessaires pour tirer des conclusions justes sur les conditions écologiques qui règnent dans les parcs nationaux. Ainsi,

• elle n'a pas permis de savoir dans quelle mesure les ressources et les processus naturels des parcs sont perturbés;
• elle n'a pas permis de savoir comment un facteur de perturbation donné affecte les ressources naturelles.

31.87 Nous avons constaté que le Parlement n'a pas suffisamment d'information pour évaluer les progrès de Parcs Canada en ce qui concerne l'établissement de nouveaux parcs, car L'État des parcs de 1994 omet des données et en inclut d'autres qui sont incomplètes. Nous avons aussi constaté que le rapport exagère les progrès réalisés dans plusieurs parcs nationaux et aires marines nationales de conservation. Par exemple, il indique que Parcs Canada a acquis toutes les terres nécessaires pour la création des parcs des Prairies et de la Péninsule-Bruce. Or, nous avons observé que cette information est inexacte et que les programmes d'acquisition des terres pour ces deux parcs nationaux restent à compléter.

31.88 Nous avons aussi constaté que L'État des parcs de 1994 donne l'impression que des progrès ont été réalisés au chapitre des cinq étapes menant à l'établissement d'un parc, mais qu'il ne fournit aucune estimation quant au délai nécessaire pour passer à l'étape suivante. Par exemple, l'étape de la négociation d'une entente semble longue et peut même prendre des années dans certains cas. En outre L'État des parcs n'indique pas clairement :

• les sites prioritaires sur lesquels doit porter le travail;
• si un projet d'établissement de parc est inactif;
• les défis auxquels Parcs Canada est confronté dans toutes les régions naturelles.

31.90 Parcs Canada devrait améliorer la qualité de l'information que renferme L'État des parcs . Ce rapport devrait fournir une information suffisamment complète et fiable pour présenter une image juste de l'intégrité écologique des parcs nationaux et des progrès réalisés en vue du parachèvement du réseau. Il devrait aussi inclure de l'information sur la situation des aires marines nationales de conservation.

Réponse du Ministère : Acceptée. Des travaux sont déjà en cours dans ce domaine.

Réponse globale du Ministère : Le ministère du Patrimoine canadien constate avec plaisir que le vérificateur général appuie l'amélioration des programmes liés à l'intégrité écologique. Les gestionnaires de parc actuels et à venir auront besoin de connaissances scientifiques élargies, d'une technologie de pointe et de renseignements plus étendus. Les conclusions du vérificateur général sont conformes aux orientations que le Ministère a déjà intégrées au rapport de 1994 sur l'État des parcs .

Le vérificateur général propose diverses façons d'améliorer le rapport sur l'état des parcs en tant qu'un outil de reddition de comptes. Le Ministère approuve ces propositions et apportera des améliorations à mesure que les connaissances et les données scientifiques seront disponibles. Si le Parlement est d'accord, le rapport sur l'état des parcs pourrait concorder avec le nouveau cycle triennal de rapport retenu pour la Stratégie de développement durable. Comme les données se recoupent, on éviterait ainsi des doubles emplois, des chevauchements et du gaspillage.

Parcs Canada prend des mesures énergiques pour concevoir et diffuser des priorités claires en matière de création de nouveaux parcs nationaux dans les régions naturelles non représentées. Tous les partenaires, qu'il s'agisse de gouvernements provinciaux, de peuples autochtones ou d'organisations non gouvernementales, connaissent nos priorités et sont tenus au courant des développements. La vérification ne tient pas suffisamment compte des progrès réalisés quant à l'établissement de nouveaux parcs nationaux et à la protection des terres destinées aux parcs nationaux projetés. Ces progrès comprennent - l'acquisition de terres pour un nouveau parc dans les îles Gulf; la création des parcs nationaux Wapusk et Tuktut Nogait; la mise en réserve de terres pour la Baie-Wager et l'île Bathurst; l'avancement des dossiers sur les ententes fédérales-provinciales relatives à la région d'Interlake au Manitoba et des monts Torngat au Labrador. Ces progrès sont le résultat de nombreuses années de travaux intensifs. Au cours des six derniers mois, le gouvernement fédéral a protégé, par le biais de deux nouvelles ententes de création de parc et de la mise en réserve de terres, une superficie de plus de 60 000 kilomètres carrés, soit une zone plus grande que la Nouvelle-Écosse.

Parcs Canada continue de travailler avec d'autres juridictions et ministères fédéraux afin d'invoquer leurs pouvoirs législatifs pour éviter que des secteurs réservés à des parcs soient exploités. Au cours des deux dernières années, Parcs Canada a réussi à faire mettre en réserve trois secteurs situés dans les Territoires du Nord-Ouest et relevant du Ministère des Affaires indiennes et du Nord canadien (MAINC) et un au Manitoba (Wapusk).

Le vérificateur général propose à Parcs Canada d'envisager de représenter des régions naturelles autrement que par le biais d'un parc national. Le Ministère suit les orientations explicites du gouvernement qui désire achever le réseau en créant de nouveaux parcs nationaux qui appartiennent à tous les Canadiens et qui soient gérés au nom de tous les Canadiens. Parcs Canada poursuivra cette orientation.

Parcs Canada a l'intention de dresser un plan d'action pour l'établissement d'aires marines nationales de conservation (AMNC). Le 14 octobre 1996, le Premier ministre annonçait le début de consultations fédérales-provinciales-publiques portant sur la présentation au Parlement, en 1997, d'une loi sur les AMNC. Il est encore trop tôt pour choisir une date cible d'achèvement du réseau des aires marines nationales de conservation. Le Ministère estime que le but actuel de création de six aires d'ici l'an 2000 est réaliste et réalisable.

À propos de la vérification

Objectif

Étendue

Critères

Protection du patrimoine naturel (Intégrité écologique)

Le ministère du Patrimoine canadien doit posséder et présenter au Parlement des renseignements pertinents, fiables et opportuns sur l'état du patrimoine naturel des parcs nationaux.

Le ministère du Patrimoine canadien doit avoir mis au point des façons de mesurer l'efficacité des mesures de protection en place.

Établissement de nouveaux parcs

Le ministère du Patrimoine canadien doit posséder et présenter au Parlement des renseignements adéquats sur le parachèvement du réseau des parcs.

L'établissement de nouveaux parcs doit se faire avec un souci d'économie et d'efficience.

Méthode

Nous avons examiné des documents sur les progrès et les activités liés à l'établissement de nouveaux parcs, en plus de rencontrer des fonctionnaires oeuvrant directement à l'établissement de nouveaux parcs, à l'administration centrale et dans les régions. Nous avons également examiné des documents sur trois projets de parcs, notamment dans le sud du Canada, le Nord proche et le nord du Canada. Nous avons choisi un projet de parc national qui a abouti, un qui est encore en voie de négociation et un dont l'issue se fait encore attendre.

Nous avons consulté la Direction des examens ministériels sur tous les aspects de la vérification. Comme cette direction ne s'était pas encore penchée sur la protection de l'intégrité écologique dans les parcs nationaux ou sur la création de nouveaux parcs, elle n'a cependant pas pu nous donner d'information additionnelle.

Équipe de vérification

Pour obtenir de l'information, veuillez communiquer avec le vérificateur responsable, M. Harry A. Ruthnum.