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1996 novembre — Rapport du vérificateur général du Canada

Points saillants

32.2 Il y a un écart considérable entre les recettes et les coûts totaux de fonctionnement. En dépit du fait qu'un certain nombre d'études ont souligné la nécessité de procéder à une restructuration et de combler l'écart financier, peu de mesures ont été prises. Nous avons constaté que les services ne répondaient pas à la demande, que la restauration et l'exploitation des canaux n'étaient pas assurées au plus bas coût possible et qu'il était difficile de trouver des partenaires pour assumer des responsabilités liées aux canaux ou pour contribuer à leur financement.

32.3 Les contribuables paient la plus grande partie des dépenses engagées par Parcs Canada pour assurer des avantages personnels aux plaisanciers. La direction des canaux a indiqué qu'elle n'avait pas l'intention d'accroître les recettes provenant des plaisanciers afin qu'elles couvrent les coûts de la navigation et qu'il était impossible de le faire.

32.4 La navigation répond aux besoins d'un marché restreint et en décroissance. Au cours d'une année normale, à peine 1 370 bateaux naviguent sur la voie Trent-Severn et 2 200, sur le canal Rideau. Bien que les canaux soient ouverts pendant cinq mois, 80 p. 100 des plaisanciers les utilisent en juillet et août seulement.
En écourtant la saison de navigation, il serait possible de réduire les coûts de fonctionnement d'environ 45 p. 100. En outre, combiner une saison plus courte à la fermeture des écluses sous-utilisées permettrait de réaliser des économies de près de 10 millions de dollars par année.

32.5 Au fil des ans, le ministère de la Justice a fourni des avis juridiques sur divers aspects de l'obligation de Parcs Canada en matière de navigation. En juin 1996, des avis juridiques ont été obtenus sur un autre aspect de la question. Selon nous, ces avis ne contiennent pas assez d'orientations sur l'obligation de Parcs Canada en matière de navigation. À la lumière des nouvelles réalités financières, il faut que cette obligation de Parcs Canada soit examinée.

32.6 Parcs Canada a demandé au Conseil du Trésor l'autorisation de reconstruire l'écluse récréative du canal de Sault Ste. Marie, en partenariat avec la province de l'Ontario et la ville de Sault Ste. Marie. Les coûts en capital sont évalués à 28 millions de dollars sur une période de 30 ans. Une analyse de rentabilisation rigoureuse aurait démontré que l'exploitation du lieu historique et la fermeture permanente de l'écluse auraient été l'option la plus rentable.

Introduction

32.8 Aujourd'hui, les canaux historiques sont utilisés principalement par les plaisanciers. Les abords des canaux servent également de parcs, d'aires de pique-nique, et de lieux de promenade, d'observation ou de pêche pour les visiteurs. En plus des canaux, des barrages et des écluses, on y trouve de nombreux éléments intéressants au plan historique, notamment les maisons de maîtres-éclusiers, les blockhaus, les centrales électriques et les divers mécanismes pour le fonctionnement des écluses. Des éléments d'exposition didactiques illustrent aussi les différentes périodes de l'histoire de ces canaux.

32.9 Dans les années 70, la gestion des canaux historiques a été transférée au ministre responsable de Parcs Canada, marquant ainsi le fait que ces canaux ne servaient plus au transport commercial, mais bien à des activités récréatives et à l'appréciation historique. En 1972, on a transféré du ministère des Transports à Parcs Canada la gestion de tous les canaux, à l'exception du canal de Lachine et du canal de Sault Ste. Marie. Le premier, qui relevait des Travaux publics, a été transféré à Parcs Canada en 1978, et le second, qui relevait de l'Administration de la voie maritime du Saint-Laurent, l'a été en 1979.

32.10 La gestion des canaux historiques par Parcs Canada relève de deux mandats, qui sont distincts mais complémentaires : le premier mandat découle des décisions du gouvernement menant au transfert des canaux au ministère des Affaires indiennes et du Nord canadien, ainsi que des articles 16 et 17 de la Loi sur le ministère des Transports et du Règlement sur les canaux historiques établi en exécution de cette loi; le deuxième mandat découle des décisions prises en vertu de la Loi sur les lieux et monuments historiques qui porte sur « l'administration, la préservation et l'entretien » des lieux historiques nationaux.

32.11 Le mandat de Parcs Canada concernant la gestion des lieux historiques nationaux découle de la Loi sur les lieux et monuments historiques. En vertu de cette loi, la reconnaissance de l'importance historique nationale d'un ouvrage ou d'un lieu est recommandée par la Commission des lieux et monuments historiques, un organisme indépendant qui fournit des conseils au Ministre. En ce qui a trait aux canaux, la Commission a recommandé qu'on en fasse la commémoration soit par une plaque uniquement ou soit par une plaque accompagnée d'un engagement à les préserver et à les mettre en valeur. Le Ministre peut accepter ou rejeter les recommandations de la Commission.

32.12 Tous les canaux ont été déclarés d'importance historique nationale en tant que voies navigables constituant le réseau canadien de canaux. Le Ministre a autorisé la commémoration de tous les canaux par une plaque, et il a décidé que seuls le canal Rideau et une partie de la voie Trent-Severn méritaient d'être préservés.

32.13 En novembre 1987, la Commission des lieux et monuments historiques a recommandé que le canal Rideau soit constitué en parc historique national, ou qu'il soit géré, tout au moins, comme un parc historique national. Cette recommandation a été approuvée par le Ministre.

32.14 Il a été décidé, également, que certains ouvrages particuliers, tels que l'écluse-ascenseur de Peterborough sur la voie Trent-Severn et le barrage tournant de secours au canal de Sault Ste. Marie, devaient être commémorés et préservés en raison de leur valeur architecturale.

32.15 À l'exception du canal de Lachine et du canal de Sault Ste. Marie, tous les canaux servent à la navigation directe. En 1959, l'ouverture de la Voie maritime du Saint-Laurent a marqué la fin de la navigation de transit sur le canal de Lachine. Les deux extrémités du canal ont été remblayées, et il est interdit d'utiliser ces eaux à des fins récréatives, en raison des risques de contamination. Le canal de Sault Ste. Marie a été fermé à l'été 1987, parce que le mur de l'écluse n'était pas assez stable.

32.16 Au début des années 70, le gouvernement a pris des décisions prescrivant des directives à Parcs Canada sur la gestion des canaux qui lui était transférée. En juillet 1971, le gouvernement a indiqué qu'à la suite du transfert de la gestion du canal Rideau et de la voie Trent-Severn, « il devait être clairement établi qu'on devait entretenir et exploiter les réseaux de canaux en tenant spécialement compte de leur grande valeur historique ». En février 1972, le gouvernement a décidé, en raison du changement de vocation des réseaux de canaux, de mettre désormais l'accent non plus sur le transport, mais plutôt sur la restauration, la préservation et l'interprétation historiques, de même que sur la préservation et l'interprétation du milieu naturel et sur l'utilisation optimale des terres fédérales. On a aussi adopté un plan visant à l'aménagement optimal du corridor de la voie navigable Trent-Severn.

32.17 La gestion du canal de Lachine et celle du canal de Sault Ste. Marie ont toutes deux été transférées à Parcs Canada en vertu de mandats particuliers qui ne découlaient pas de la décision de 1972. Dans le premier cas, ce transfert a eu lieu en 1978; le canal de Lachine était alors inactif et Parcs Canada devait, entre autres objectifs, se charger d'y aménager un parc urbain et périurbain. Dans le deuxième cas, celui du canal de Sault Ste. Marie, le transfert a eu lieu en 1979; une décision du gouvernement ordonnait à Parcs Canada de l'aménager en parc du patrimoine et d'en réduire l'exploitation comme station d'écluse, compte tenu du déclin de la navigation commerciale.

32.18 À ce jour, ni les provinces ni les municipalités n'ont versé de contribution financière pour les coûts de fonctionnement des canaux, bien que l'aménagement à des fins récréatives soit du ressort des provinces. D'après une analyse économique, les dépenses directes faites par les visiteurs et par le gouvernement représentent un apport annuel de 44 millions de dollars au produit intérieur brut des provinces.

32.19 Au moment du transfert de la gestion des canaux, le programme de Parcs Canada était administré par le ministère des Affaires indiennes et du Nord canadien. En 1979, le programme a été transféré au ministère de l'Environnement, en même temps que la gestion des canaux historiques. Par la suite, en juin 1993, Parcs Canada a été englobé dans le nouveau ministère du Patrimoine canadien. Lors de la présentation du Budget de 1996, le gouvernement a annoncé que Parcs Canada deviendrait un organisme de service distinct. On est présentement à rédiger une loi constituant cet organisme.

32.20 Quel que soit son statut futur, Parcs Canada envisage, par ailleurs, de favoriser une prise en charge de certains services par les employés et de procéder davantage par attribution de marchés, lorsque ces solutions seraient plus économiques et plus efficaces. La politique du Conseil du Trésor sur la prise en charge de services de l'État par des fonctionnaires établit à l'échelle de l'administration fédérale la position en ce qui a trait aux prises en charge de services de l'État par des employés. Le ministère du Patrimoine canadien a récemment été inscrit sur la liste des ministères les plus touchés. Pour être ainsi désigné, un ministère doit démontrer au Conseil du Trésor qu'il n'est pas en mesure de faire face à ses réductions de dépenses simplement en comptant sur l'attrition et en utilisant des mécanismes par lesquels il est important de placer le personnel excédentaire. Si ces changements étaient apportés, ils pourraient donner plus de latitude à Parcs Canada en ce qui concerne la prestation des services liés aux canaux.

32.21 Pour l'ensemble des neuf canaux, les dépenses de fonctionnement s'élèvent à environ 24 millions de dollars par année, alors que les dépenses en capital totalisent en moyenne 11,5 millions de dollars par année. En plus d'assurer les services de navigation et de voir à la préservation des ouvrages, Parcs Canada fournit un certain nombre d'autres services liés à la gestion des canaux. Il s'occupe, entre autres, de la régularisation des eaux, de la conservation des terres humides et de la faune, des droits et privilèges relatifs aux biens immobiliers, des services d'interprétation et des services récréatifs. Mais une proportion importante des ressources allouées à la gestion des canaux est utilisée pour le maintien de la navigation et pour l'entretien des ouvrages. En 1994-1995, les coûts d'exploitation et d'entretien pour le canal Rideau et la voie Trent-Severn ont constitué 76 p. 100 de toutes leurs dépenses de fonctionnement (voir la pièce 32.2 ).

32.22 Les dépenses au titre des canaux indiquées dans le chapitre excluent les coûts liés aux services spécialisés, comme l'archéologie, la conservation des ressources historiques, les services de consultation et de gestion, la gestion des ressources culturelles, la recherche historique, de même que les frais d'administration généraux. Ces coûts se rapportent au fonctionnement de l'administration centrale et du bureau de district de Cornwall, et ils ne sont pas comptabilisés par Parcs Canada à titre de frais généraux liés aux dépenses pour les canaux.

Objet de la vérification

Observations et recommandations

Besoin d'une approche différente

Longue marche vers le changement

32.25 Le Groupe de travail Nielsen chargé de l'examen des programmes a formulé les recommandations suivantes dans son rapport : accroître les recettes des canaux, sur une période de cinq ans, pour en arriver à couvrir les coûts d'exploitation et d'entretien; faire des démarches auprès des provinces et des municipalités pour qu'elles assument une partie des coûts de fonctionnement; transformer le canal de Sault Ste. Marie en canal inactif; confier davantage à des sous-traitants les opérations d'entretien. Sauf pour ce qui est des négociations avec les provinces, qui ont été infructueuses, on n'a tenu à peu près aucun compte des autres recommandations.

32.26 Le Groupe de travail sur les canaux historiques a passé en revue le mandat de Parcs Canada, ainsi que la législation, les politiques et les fonctions relatives aux canaux historiques. Il a noté que les ressources allouées aux canaux, tant pour les immobilisations que pour l'exploitation, étaient surtout utilisées pour la navigation, et en deuxième lieu pour la préservation, et qu'une faible partie seulement de ces ressources était consacrée à l'interprétation et aux activités récréatives. Dans son rapport, le Groupe proposait certaines solutions en vue de réduire les activités des canaux. Ses recommandations portaient principalement sur la propriété des canaux, la nécessité d'accroître les recettes et la part du financement par crédits parlementaires, et la nécessité de transférer la gestion du canal de Lachine à un autre organisme ou palier de gouvernement.

32.27 Les examens opérationnels de 1993 portant sur le canal Rideau et la voie navigable Trent-Severn ont été menés en réponse à une proposition de la direction selon laquelle les canaux devaient réduire l'importance des services offerts pour mieux tenir compte des niveaux d'utilisation. Cette proposition aurait entraîné une réduction considérable tant du nombre d'heures de travail pour le personnel d'exploitation, que du niveau de service offert au public. Le Comité de gestion du programme a alors convenu de combler le manque à gagner de la Région de l'Ontario pour l'exercice 1993-1994, mais il espérait que l'étude permettrait de trouver des moyens pour réduire les coûts totaux de fonctionnement de 30 p. 100 et pour faire passer les recettes de 2 millions de dollars à 5 millions, à partir de l'exercice 1994-1995. L'examen opérationnel national comportait une analyse préliminaire portant sur une réduction des services des canaux, mais on n'a pas tenté de calculer avec précision les économies qui pourraient être réalisées. Les responsables des examens ont conclu que les canaux devraient continuer à être exploités en tant que systèmes de navigation, tout en reconnaissant que les coûts d'exploitation dépassaient de beaucoup les recettes générées. Ils ont recommandé que Parcs Canada engage des négociations avec le Conseil du Trésor au sujet de la retenue des recettes et de la transformation du programme en organisme de service spécial.

32.28 En 1994, une Équipe d'examen des canaux a été constituée. Il s'agissait d'une équipe externe indépendante. En 1995, cette équipe a publié un rapport intitulé Corridors du changement , dans lequel elle recommandait d'augmenter les recettes au moyen de certaines activités, tout en réduisant les coûts grâce à une réorganisation des services et à un meilleur emploi du temps des éclusiers. À la suite de la publication de ce rapport, on a procédé à une fusion et à un remaniement des fonctions des canaux, et on a essayé de diversifier les sources de recettes. Après deux décennies de stabilité en ce qui a trait au personnel de ces services, le nombre d'employés affectés au canal Rideau et à la voie navigable Trent-Severn est passé de 373 en 1993-1994 à 312 en 1995-1996, ce qui représente une réduction de 16 p. 100.

32.29 L'Équipe d'examen des canaux a fait les observations suivantes : les coûts de fonctionnement sont trop élevés, compte tenu du nombre de plaisanciers qui utilisent les canaux pendant une bonne partie de l'année, surtout en saison intermédiaire, et compte tenu de la sous-utilisation de certaines sections des canaux. Les canaux ne peuvent plus se payer le luxe de conserver autant de personnel et de maintenir les pratiques actuelles. L'Équipe ajoutait que les politiques du gouvernement fédéral et de Parcs Canada sont très claires. Lorsque les services fournis procurent un avantage personnel, il faut en recouvrer les coûts au moyen de droits d'utilisation. Les frais de navigation font de toute évidence partie des frais à recouvrer. Malgré ces constatations, les auteurs du rapport Corridors du changement ont recommandé le maintien des mêmes heures de service pendant encore cinq ans afin de les stabiliser et d'appuyer les initiatives de commercialisation touristique.

32.30 Bien que les études aient conclu à la nécessité de procéder à une restructuration et de combler l'écart entre les coûts totaux de fonctionnement et les recettes, aucun changement fondamental n'a encore été apporté aux services relatifs aux canaux. Le maintien du statu quo pour ce qui est des services fournis a fait en sorte que, maintenant, les recettes ne couvrent plus qu'un faible pourcentage des coûts, que les services ne sont pas fonction de la demande, que la restauration et l'exploitation des canaux ne sont pas assurées au plus bas coût possible, et qu'on a de la difficulté à trouver des partenaires pour assumer des responsabilités liées aux canaux ou pour contribuer à leur financement. Par ailleurs, nous avons noté que ni les plans de gestion des canaux, ni le plan d'affaires du district du Centre et de l'Est ne prévoient de changements importants au mode de fonctionnement en vigueur.

Écart important entre les recettes et les coûts totaux de fonctionnement

32.32 En 1995, la direction de Parcs Canada a donné instruction aux administrateurs des deux canaux (le canal Rideau et la voie Trent-Severn) de réduire leurs budgets totaux de fonctionnement de 20 p. 100 sur une période de trois ans, c'est-à-dire de 1995-1996 à 1997-1998. Cette réduction représente une somme de 1,2 million de dollars pour le canal Rideau, et une somme de 2 millions de dollars pour la voie Trent-Severn. Pendant la même période, les recettes de ces deux canaux doivent aussi être multipliées par 2,5 environ : elles doivent donc passer de 2 millions de dollars à 4,8 millions.

32.33 Les administrateurs des canaux ont demandé une prolongation de la période de trois ans qui leur a été imposée pour l'augmentation de leurs recettes. On a donc porté cette période à quatre ans. Même en bénéficiant de ce délai supplémentaire, ils s'attendent à un écart important entre les recettes réelles et les recettes prévues. D'après les prévisions qui ont été établies, les recettes totales passeront de 2 millions de dollars en 1995-1996 à 3,4 millions en 1998-1999 (voir la pièce 32.5) .

32.34 Pour l'exercice 1995-1996, les recettes réelles ont atteint 2 millions de dollars, soit 0,5 million pour le canal Rideau et 1,5 million pour la voie Trent-Severn. L'augmentation des recettes au cours des exercices antérieurs est due presque entièrement à la renégociation de l'entente pour la production d'hydro-électricité sur la voie Trent-Severn. Par suite de cette entente, les recettes provenant de la production d'électricité demeureront constantes à long terme.

32.35 En 1995-1996, les dépenses totales de fonctionnement du canal Rideau ont diminué de 0,27 million de dollars ou de 4 p. 100; celles de la voie Trent-Severn ont diminué de 0,15 million de dollars ou de 1 p. 100. Même après une réduction de 20 p. 100, les dépenses totales de fonctionnement des deux canaux dépasseront encore les 14 millions de dollars par année.

32.36 Parcs Canada devrait réexaminer ses options et élaborer une stratégie et un plan d'action réalistes en vue de réduire les coûts et d'augmenter les recettes pour l'ensemble du réseau de canaux.

Réponse du Ministère : Parcs Canada procède à une réduction considérable des coûts associés au réseau de canaux. Certains coûts sont attribuables à la restauration et à la préservation des canaux historiques dont profitent tous les Canadiens et sont donc financés par les fonds de l'État. À ce jour, personne n'a trouvé de méthode pour compenser les coûts grâce aux recettes que peuvent permettre de générer tous ceux qui tirent de nombreux avantages des loisirs et de la gestion de l'eau.

Les plaisanciers ne paient qu'une petite fraction du coût des services des canaux

32.38 La situation ne va pas en s'améliorant. Ces huit dernières années, l'ensemble des recettes provenant des droits d'éclusage et d'amarrage a accusé un recul de 1 p. 100. Depuis 1990, l'année où ces recettes ont atteint un niveau maximum, la diminution a été de 6,5 p. 100. Cette baisse des recettes est due principalement à une réduction du nombre de plaisanciers (voir la pièce 32.6 ), et la tendance à la baisse s'est confirmée au cours de la saison de navigation de 1996. Pour les quatre premiers mois, on a enregistré une diminution de 8 p. 100 du nombre de bateaux sur le canal Rideau, et une baisse de 13 p. 100 pour la voie navigable Trent-Severn.

32.39 Si le nombre de bateaux continue de diminuer, il est probable que les droits versés par les plaisanciers, même après augmentation, ne couvriront à l'avenir qu'une portion encore plus réduite des coûts liés à la navigation. Dans le rapport Corridors du changement , produit en 1995, il était mentionné que de nombreux plaisanciers avaient la nette impression de devoir supporter une part excessive des coûts liés à la navigation. Il était aussi mentionné que « les plaisanciers ne paient qu'une petite fraction des services des canaux ». C'est un dilemme dans lequel Parcs Canada est enfermé depuis longtemps. Une majoration des droits d'éclusage pourrait entraîner une diminution du nombre de plaisanciers, ce qui mettrait en question la nécessité de maintenir en service un réseau de canaux. Parcs Canada n'a pas élaboré de stratégie pour faire face à ce problème important.

32.40 Ce sont les contribuables qui paient la plus grande partie des dépenses engagées par Parcs Canada pour procurer un avantage privé aux plaisanciers qui utilisent les réseaux du canal Rideau et de la voie Trent-Severn. L'insuffisance de recettes s'explique en grande partie par le fait que les plaisanciers paient beaucoup moins que leur juste part des coûts. La direction des canaux a indiqué qu'elle n'avait pas l'intention de combler l'écart entre les recettes et les coûts liés à la navigation et qu'il était impossible de le faire.

32.41 Parcs Canada devrait repenser la prestation de ses services de navigation, pour s'assurer qu'il offre des services pertinents, adaptés aux nouveaux besoins des Canadiens, à un coût abordable.

32.42 Parcs Canada devrait élaborer une stratégie en prévision d'une diminution éventuelle du nombre de plaisanciers qui ferait suite à une majoration des droits d'éclusage. Il devrait faire en sorte que les recettes liées à la navigation se rapprochent davantage des coûts occasionnés par le maintien de ce service, en se conformant aux directives du Conseil du Trésor.

Réponse du Ministère : La navigation n'est qu'un des nombreux services qu'offre Parcs Canada en vertu de son mandat relatif aux canaux historiques. Les plaisanciers devraient payer une part équitable du coût d'utilisation des canaux, conformément au principe de financement par les utilisateurs adopté par le gouvernement. Les droits versés par les plaisanciers ne devraient pas dépasser la part jugée juste et équitable. Il est difficile et onéreux de faire des recherches pour répartir les coûts entre les plaisanciers et les utilisateurs de la partie terrestre et entre ceux qui font de la navigation et ceux qui profitent de la gestion de l'eau. Les conclusions de ces recherches ne seraient utiles que s'il était possible d'établir une corrélation entre les avantages et leurs coûts et une méthode pratique de perception.

Contraintes qui rendent difficile la réalisation d'économies

32.44 Dans le but de réduire les coûts de fonctionnement, la direction a retardé le rappel de certains éclusiers au printemps, en 1995 et en 1996; elle a aussi retranché une ou deux heures de service par jour, et réduit le nombre d'employés affectés à la régularisation des eaux. Un certain nombre d'éclusiers sont donc devenus des employés saisonniers. Des griefs ont été présentés aux deux endroits pour contester le droit de l'employeur de faire d'un employé à temps plein un employé saisonnier. Les employés ont également fait valoir que ce changement constituait un réaménagement des effectifs et que, de ce fait, l'employeur aurait dû accorder aux employés touchés les droits qui leur sont reconnus en vertu de la Directive sur le réaménagement des effectifs. Si les employés touchés ont gain de cause, les économies envisagées ne seront pas réalisées cette année.

32.45 La direction des canaux a aussi proposé de laisser une seule personne
dans les stations d'écluse le printemps et l'automne. Toutefois, selon les exigences du Règlement canadien sur la sécurité et la santé au travail , qui relève du Code canadien du travail , lorsqu'un travailleur est exposé à la noyade sur son lieu de travail, une autre personne pouvant faire fonctionner l'équipement d'urgence doit être présente. La direction a contourné en partie cette difficulté en constituant des équipes qui devaient s'occuper de plus d'une station d'écluse pendant les saisons intermédiaires, aux endroits où les écluses sont suffisamment rapprochées les unes des autres.

32.46 Cette interprétation du Code canadien du travail a empêché Parcs Canada de réaliser certaines autres économies. Nous avons observé, par exemple, que sur la voie Trent-Severn, un grand nombre d'écluses sont mécanisées : les portes sont actionnées au moyen de boutons-poussoirs. On doit quand même garder en poste deux employés à chacune des écluses. Dans les dossiers des accidents, on ne trouve pas tous les détails sur les causes et la gravité des accidents. Selon la direction, aucun employé n'a toutefois été victime d'un accident grave lié au fonctionnement des écluses. En outre, dans le rapport sur le corridor constitué du canal Rideau et de la voie navigable Trent-Severn, on proposait l'intégration de systèmes assistés dans les mécanismes d'ouverture et de fermeture des écluses du canal Rideau. On aurait alors besoin d'une seule personne par écluse. Cette solution n'a pas été étudiée, même dans le cas des endroits où il ne subsiste pratiquement plus de cachet original.

32.47 Il faut s'attendre que la direction des canaux ait à prendre des mesures supplémentaires pour augmenter les recettes ou réduire les dépenses (ou les deux à la fois), comme on le mentionnait dans une note de service destinée à l'ensemble du personnel, en mai 1996. Par suite de la réduction des crédits parlementaires, il devient nécessaire de réduire davantage les coûts totaux de fonctionnement. La gestion du personnel est peut-être l'élément qui sera le plus déterminant pour l'avenir des canaux; c'est un élément qui aura des incidences directes sur les choix effectués.

32.48 Au moment de négocier les conventions collectives, Parcs Canada devrait essayer de s'entendre avec les employés sur un assouplissement des dispositions relatives à la dotation en personnel. C'est la viabilité financière à long terme des canaux qui est en jeu.

Réponse du Ministère : Acceptée. Parcs Canada, comme les vérificateurs l'ont admis, continuera de chercher des méthodes novatrices de dotation.

Services de navigation maintenus malgré la faible demande

32.50 Sur le canal Rideau et la voie Trent-Severn, seules quelques stations d'écluse sont largement utilisées (voir la pièce 32.8 ). Une station d'écluse peut être constituée d'une écluse simple gérée par deux personnes, ou encore d'écluses en escalier placées sous la responsabilité d'un certain nombre de personnes. Pour éviter que des bateaux soient comptabilisés en double au passage d'écluses en escalier, on recueille ces données en fonction des stations d'écluse. Comme on peut le voir sur les graphiques, dans une année normale, le nombre de bateaux qui franchissent la voie navigable Trent-Severn d'un bout à l'autre ne dépasse pas 1 370; en ce qui concerne le canal Rideau, ce nombre ne dépasse pas 2 200. C'est donc à un marché très limité que l'on fournit ce service continu de navigation.

32.51 Il serait possible de réaliser des économies supplémentaires en fermant les écluses qui sont rarement utilisées par les plaisanciers. Nous sommes arrivés à la conclusion que même en fermant 64 p. 100 des écluses du canal Rideau (30 sur 47) et 55 p. 100 des écluses de la voie Trent-Severn (24 sur 44), on pourrait encore répondre aux besoins de 71 p. 100 des plaisanciers. Nous estimons à 7,7 millions de dollars environ les économies annuelles que cette mesure permettrait de réaliser en coûts de fonctionnement, d'entretien et d'administration. D'après nos analyses, si l'on abrégeait la saison de navigation et qu'en même temps, on fermait les écluses sous-utilisées, on pourrait réaliser des économies de tout près de 10 millions de dollars. Mais la fermeture d'écluses peut entraîner certaines conséquences juridiques, comme il est mentionné au paragraphe 32.58.

32.52 La pièce 32.9 donne une idée des économies qui, selon nous, pourraient être réalisées, d'après les registres financiers de Parcs Canada. Ces registres, toutefois, ne permettent pas de connaître les coûts réels engagés pour chacune des écluses ou chacune des stations d'écluse; nos calculs sont donc fondés sur un coût moyen par écluse. Pour que l'on puisse déterminer avec plus de précision les économies possibles, il faudrait que Parcs Canada améliore son système d'information sur les coûts.

32.53 Les chiffres que nous donnons sont prudents. Nous avons estimé à 45 p. 100 la réduction des coûts de fonctionnement à laquelle on pourrait arriver en ramenant la saison de navigation à deux mois au lieu de cinq. Il fallait tenir compte des activités de gestion des eaux et du grand nombre d'heures de travail en juillet et en août. Comme nous l'avons mentionné ailleurs, Parcs Canada ne tient pas de compte séparé des coûts relatifs à la gestion des eaux pour la navigation et des coûts relatifs à la protection contre les inondations. Même si des économies en capital pourraient être réalisées, surtout si l'on cesse d'exploiter certaines écluses, nous n'avons pas fourni d'estimation à ce sujet, faute de données suffisantes. On ne sait pas dans quelle mesure les dépenses en capital et en entretien engagées pour la préservation des ouvrages peuvent aussi être appliquées à la sécurité de la navigation.

32.54 Afin de s'ajuster à la réduction des crédits parlementaires, Parcs Canada devrait examiner des façons de rationaliser ses activités en tenant davantage compte de son marché. Dans le cadre de cette rationalisation, Parcs Canada devrait envisager d'apporter certaines modifications novatrices à son mode de fonctionnement, et de tirer un meilleur parti de la technologie disponible.

32.55 En ce qui concerne les écluses sous-utilisées, Parcs Canada pourrait inviter les provinces ou les municipalités à fournir une contribution financière pour leur exploitation ou à en assumer les frais d'exploitation, à défaut de quoi ces services seraient abandonnés.

32.56 Parcs Canada devrait enregistrer les coûts relatifs à chacune des stations d'écluse. Il devrait rendre compte de ces coûts et utiliser ces données pour prendre ses décisions concernant l'exploitation des canaux.

Réponse du Ministère : Parcs Canada continuera de respecter les exigences juridiques en assurant la navigation sur les canaux historiques de la façon la plus efficace et efficiente possible. Parcs Canada stimule la demande par le biais de la commercialisation, de méthodes de fonctionnement novatrices et de possibilités de partenariats conformes au mandat du gouvernement.

L'obligation d'assurer la navigation n'est pas clairement établie

32.58 Au fil des ans, le ministère de la Justice a fourni des avis juridiques sur divers aspects de l'obligation de Parcs Canada en matière de navigation. En juin 1996, des avis juridiques ont été obtenus sur un autre aspect de la question. Selon nous, ces avis ne contiennent pas assez d'orientations sur l'obligation de Parcs Canada en matière de navigation. À la lumière des nouvelles réalités financières, il faut que cette obligation de Parcs Canada soit examinée.

32.59 Le fait que Parcs Canada insiste autant sur la navigation en ce moment limite considérablement la possibilité que les canaux deviennent financièrement viables. Si Parcs Canada n'était pas tenu d'assurer la navigation sur les canaux, les coûts de fonctionnement et d'entretien de ces derniers s'en trouveraient considérablement réduits. Si on fermait certaines parties des deux canaux, les recettes provenant de la navigation se rapprocheraient davantage des coûts qu'elle entraîne, comme le veut la politique du Conseil du Trésor sur le recouvrement des coûts. Dès lors, d'autres paliers de gouvernement ou l'entreprise privée seraient peut-être davantage disposés à assumer la responsabilité d'une partie, voire de la totalité, des coûts d'exploitation des canaux.

32.60 Parcs Canada devrait :

• clarifier les obligations qui lui incombent en matière de navigation;
• se donner des priorités claires en ce qui concerne la navigation, la préservation des ouvrages des canaux, la mise en valeur de leur histoire et la conservation des ressources naturelles;
• mettre en oeuvre des mesures reflétant ces priorités.

Planification en vue de répondre aux besoins de l'avenir

Parcs Canada n'a pas d'information suffisante pour établir des barèmes de droits d'utilisation

32.62 Parcs Canada a ciblé le domaine des droits et privilèges en matière de biens immobiliers comme étant la source principale de croissance future de ses recettes. En outre, au cours des huit dernières années, Parcs Canada a considérablement augmenté les droits qu'il impose dans ce domaine, notamment au titre de l'hydro-électricité (voir la pièce 32.10 ). Pour 1996-1997, les augmentations proposées comprenaient notamment ce qui suit :

• imposition d'un nouveau tarif annuel de location de 50 dollars par bateau sur les plans d'eau à vocation commerciale équipés d'installations d'amarrage (augmentation reportée pendant la saison 1996, en attendant la tenue de nouvelles consultations);
• multiplication par deux du loyer minimal annuel des terrains d'accès;
• augmentation de 40 p. 100 du coût des permis de dragage et de remblayage dans le cas des entreprises non commerciales; augmentation de 185 p. 100 dans le cas des entreprises commerciales existantes; augmentation de 615 p. 100 pour les nouvelles entreprises commerciales;
• multiplication par deux du loyer minimal annuel au titre des franchissements par desserte et des traversées par câble;
• augmentation de 150 p. 100 des frais minimums imposés pour les points de rejet d'égouts municipaux.

32.64 Il est essentiel de déterminer très exactement le coût des services offerts par Parcs Canada, et quels en sont les plus grands bénéficiaires, pour pouvoir établir un barème de droits d'utilisation qui soit équitable à la fois pour les particuliers qui bénéficient personnellement des services et pour le contribuable.

32.65 Le fait que d'autres profitent de l'existence d'une voie navigable a été mis en lumière pour faire valoir que les coûts réels liés aux services de navigation devraient être partagés. Par exemple, un certain nombre de rapports de Parcs Canada indiquent que la navigation représente un avantage pour les visiteurs terrestres, ces derniers ayant la possibilité d'observer les bateaux défiler sur le réseau des canaux. En conséquence, la navigation est considérée en partie comme un bien public dont le coût devrait être partagé par l'ensemble des contribuables.

32.66 Il n'existe pas d'enquête récente sur les visiteurs permettant d'étayer l'hypothèse cruciale selon laquelle les visiteurs terrestres jouissent d'un avantage personnel du fait de pouvoir observer les bateaux passer par les écluses. Le dernier sondage de ce genre a été effectué en 1987. Bien qu'il ait indiqué que 57 p. 100 des visiteurs qui se rendaient à des stations d'écluse observaient l'éclusage des bateaux, le sondage ne demandait pas par contre si les visiteurs terrestres étaient disposés à payer pour observer le passage des bateaux. D'autre part, le sondage ne tenait pas compte du grand nombre de visiteurs qui se rendent aux canaux sans visiter les stations d'écluse. Parcs Canada a adopté une nouvelle forme de sondage par « fiche de rapport » pour la saison 1996. Sur la fiche, les visiteurs terrestres sont invités à indiquer s'ils ont observé les bateaux qui passaient dans les écluses. Toutefois, on ne demande pas aux visiteurs si cette activité est importante à leurs yeux ni si la possibilité d'observer les bateaux dans les écluses constitue un avantage pour lequel ils devraient payer. En fait, lorsque des droits furent imposés aux visiteurs terrestres des stations d'écluse, leur fréquentation a considérablement diminué. Il est difficile de soutenir que les visiteurs terrestres bénéficient d'un avantage personnel, s'ils ne sont pas disposés à payer un droit minime en contrepartie.

32.67 Le rapport intitulé Corridors du changement indique que 33 p. 100 des coûts totaux de fonctionnement sont imputés aux utilisateurs terrestres, probablement pour l'entretien des lieux et une partie de l'entretien des ouvrages des canaux. Les autres coûts liés à la navigation sont réduits d'une part supplémentaire de 40 p. 100, attribuée à un avantage public présumé. En conséquence, le coût de la navigation indiqué dans le rapport ne représente qu'une fraction du coût réel assumé par Parcs Canada. En outre, les frais généraux et les coûts de recapitalisation ou de réfection ne sont pas inclus dans le calcul. Cette méthode de répartition des coûts fait en sorte que la qualité de l'information servant à fixer les barèmes de droits d'utilisation est discutable.

32.68 Parcs Canada ne dispose pas de renseignements financiers suffisants permettant d'établir avec exactitude des barèmes de droits d'utilisation. Par exemple, les coûts d'entretien et d'immobilisations supplémentaires, engagés pour maintenir les écluses en service et assurer leur franchissement sécuritaire, ne sont pas comptabilisés séparément par rapport aux coûts de préservation de la valeur historique. Parcs Canada a indiqué que le personnel des canaux assume des responsabilités importantes en ce qui a trait à la régularisation des eaux. Or, les renseignements relatifs aussi bien aux coûts qu'au rendement de cette fonction sont insuffisants. En conséquence, l'état des coûts engagés pour régulariser et surveiller les niveaux d'eau pour la navigation par opposition au contrôle des eaux contre les inondations et à d'autres fins n'est pas disponible, pas plus qu'il n'existe de données pour justifier l'attribution de ressources à cette fonction. Comme les renseignements sur les coûts sont incomplets, il est difficile pour Parcs Canada d'établir un barème de droits qui soit justifié et qui reflète les coûts des services fournis.

32.69 Parcs Canada devrait réunir les renseignements nécessaires et procéder à l'analyse des coûts afin d'établir des barèmes de droits d'utilisation qui soient conformes à la politique du Conseil du Trésor en la matière. Parcs Canada devrait procéder à une analyse rigoureuse des avantages publics et privés qu'apportent les réseaux de canaux, afin de pouvoir dûment justifier les barèmes de droits d'utilisation qu'il établira.

Réponse du Ministère : Parcs Canada s'emploie actuellement à améliorer la collecte et l'analyse des données sur les coûts et le rendement par catégorie d'utilisateurs. Il utilisera ces renseignements pour assurer la gestion efficiente du réseau de canaux.

Les plans de gestion font abstraction de l'obligation de rendre compte

32.71 Il ressort de notre examen du plan de gestion du canal Rideau, de celui de la voie navigable Trent-Severn et de celui du Plan d'affaires du district du Centre et de l'Est que ceux-ci ne proposent pas d'options réalistes pour l'avenir. Aucun des plans ne présente une analyse de l'utilisation des canaux qui permettrait de cibler des gains d'efficience opérationnelle potentiels; en outre, aucun des plans ne fait état de mesures concrètes dans l'optique du recouvrement des coûts. Les plans de gestion ne renferment pas d'objectifs ni d'échéanciers opérationnels spécifiques à l'égard desquels la direction des canaux devrait par la suite rendre des comptes. Par exemple, bien que les plans traitent abondamment de la question du partenariat, aucun n'indique si des responsabilités seront confiées aux éventuels partenaires ni quelle serait la contribution financière attendue des partenaires au titre des coûts de fonctionnement assumés par Parcs Canada. Cette information ne figure pas non plus dans le Plan d'affaires. Sans cette information, il est difficile de comprendre de quelle façon les objectifs de chaque plan pourront être atteints.

32.72 Parcs Canada devrait veiller à ce que chaque plan de gestion de canal soit assorti d'objectifs précis, d'activités et d'échéanciers connexes et d'obligations redditionnelles clairement établies pour ce qui est de l'atteinte des objectifs fixés.

Réponse du Ministère : Les plans de gestion, les plans d'affaires et les ententes de gestion constituent ensemble un cadre intégré et exhaustif de planification et de reddition de comptes quant à l'atteinte des objectifs fixés.

Non-conformité à l'esprit du Plan d'activités

32.74 Parcs Canada devrait veiller à ce que les grands projets soient soumis à une analyse de rentabilisation rigoureuse, avant qu'une décision ne soit prise à leur sujet.

Réponse du Ministère : Acceptée. L'analyse de rentabilisation du cas du canal de Sault Ste. Marie a commencé en 1988 et s'est terminée en octobre 1994 par une entente de principe. Le Plan d'affaires de Parcs Canada a été approuvé en 1995.

Pour préserver le meilleur de notre passé, il convient d'élaborer une stratégie de gestion des ressources historiques

32.76 En 1985, une évaluation détaillée des ouvrages du canal Rideau fut entreprise pour déterminer lesquels étaient le mieux conservés. Afin de déterminer quels ouvrages devaient bénéficier de la meilleure protection possible du point de vue patrimonial, ils ont été classés respectivement selon leur degré (élevé, moyen ou faible) d'importance historique (voir la pièce 32.12 ).

32.77 Les critères utilisés aux fins de l'évaluation étaient le caractère unique et l'intégrité structurelle du bien, et l'intégrité globale du site. À propos des ouvrages ayant une faible importance historique, le rapport indique ce qui suit : « Les ouvrages de cette catégorie ont subi de profondes altérations ou ont été reconstruits en béton recouvert d'une façade en maçonnerie, si bien que leur cachet original est grandement altéré . »

32.78 En 1995-1996, les biens des deux canaux ont été répartis en trois catégories, à savoir niveau 1, niveau 2 et Autre, en conformité avec la Politique sur la gestion des ressources culturelles. Un certain nombre d'ouvrages ont été reconnus comme ayant une valeur historique qui était supérieure en 1995 à ce qu'elle était en 1985. En fait, certains ouvrages auxquels on reconnaissait jusque-là un faible niveau d'importance historique sont devenus des biens de niveau 1, c'est-à-dire ayant la valeur historique la plus élevée. La pièce 32.13 illustre les changements intervenus en ce qui concerne les écluses sur le canal Rideau seulement, bien que l'on ait pu observer des tendances similaires pour d'autres ouvrages de canaux, notamment des barrages et des ponts. Nous avons appris de Parcs Canada que les changements à cet égard s'expliquent par des valeurs historiques intangibles plutôt que par des évaluations techniques. Le fait que cette évaluation ne tienne pas compte des coûts de reconstruction et de restauration, en pleine période de compressions budgétaires, nous préoccupe.

32.79 Le canal Rideau comporte 91 biens ou éléments reconnus comme étant de niveau 1, 47 biens de niveau 2 et 70 appartenant à la catégorie Autre. Dans le cas de la voie Trent-Severn, on dénombre 30 éléments du niveau 1, 139 du niveau 2 et 184 éléments sont classés dans la catégorie Autre.

32.80 Initialement, l'objectif de la classification des ouvrages le long des canaux était de déterminer lesquels devaient être préservés pour les générations futures, en raison de leur caractère unique et de leur intégrité structurelle. De cette façon, Parcs Canada aurait été en mesure de cibler les rares ressources dont il dispose vers la préservation d'un plus petit nombre de biens. Nous nous retrouvons toutefois avec une longue liste de biens de niveau 1 qui n'ont pas été classés par rang de priorité, de sorte que tous ces biens sont considérés comme ayant une égale importance et devant ainsi bénéficier d'une pleine protection patrimoniale. La direction nous a appris qu'elle ne dispose pas des fonds nécessaires pour la recapitalisation, et malgré cela, il n'existe pas de critères rationnels sur lesquels se baser pour attribuer les fonds entre des projets concurrents.

32.81 Nous sommes également préoccupés par le traitement accordé aux ressources classées dans la catégorie Autre, c'est-à-dire la catégorie des biens qui n'ont plus ou à peu près plus de valeur historique. Le coût de reconstitution de tels biens est important, comme le montre le cas des écluses à Ottawa ( voir le cas no 2 ). Il n'est pas évident que tous ces ouvrages doivent avoir un cachet historique ou être exploités de manière à mettre en valeur leur caractère historique. Il serait possible de réduire à la fois les coûts d'entretien et de recapitalisation par la sélection et la préservation minutieuses de quelques exemples représentatifs.

32.82 Parcs Canada devrait examiner le classement des biens aux fins de leur protection et de leur préservation, pour que les fonds disponibles soient ciblés vers les biens dont la valeur historique est la plus grande.

32.83 Lorsque des ouvrages sont restaurés de telle manière qu'il en subsiste une faible valeur historique, Parcs Canada devrait envisager les options les plus rentables.

Réponse du Ministère : Acceptées. Il faudrait orienter rapidement les ressources vers les biens culturels d'importance historique.

Nécessité d'une meilleure information pour les besoins de la gestion

32.85 Il n'existe pas de système fiable de collecte de données sur les visiteurs, qu'il s'agisse des visites par voie terrestre ou par voie navigable. Parcs Canada estime à environ trois millions le nombre de personnes qui ont visité le canal Rideau et la voie Trent-Severn par voie terrestre en 1993-1994. Cette estimation n'inclut pas les personnes qui ont visité le canal à des endroits autres que des stations d'écluse. Le nombre total de personnes ayant visité le corridor des canaux est estimé à près de dix millions. Notre examen de même que les résultats de ceux menés par Parcs Canada révèlent que les statistiques sur les visiteurs terrestres ne peuvent être considérées comme étant fiables. En outre, une analyse économique indépendante datant de 1992 indiquait qu'on sous-estimait de manière importante le nombre de visiteurs terrestres.

32.86 De plus, rien n'est fait pour calculer le nombre réel de bateaux qui empruntent le réseau. Par exemple, le canal Rideau et la voie navigable Trent-Severn font état respectivement de 84 000 et de 187 000 bateaux qui sont passés par leurs écluses en 1994-1995. Toutefois, le même bateau peut être compté plusieurs fois, puisqu'il passe d'une écluse à l'autre. Nous estimons que pas plus de 8 000 bateaux ont emprunté les écluses du canal Rideau et que pas plus de 20 000 ont franchi celles de la voie Trent-Severn au cours de l'année dernière, si l'on se fie au nombre de permis d'éclusage vendus. Ces données ont leur importance particulière dans la perspective d'une réduction des opérations, d'une évaluation des répercussions de la hausse des droits d'utilisation ou d'une analyse économique.

32.87 Par exemple, les recettes que Parcs Canada pourrait toucher des 28 000 propriétaires de bateau seraient considérablement inférieures à celles qu'il serait possible d'obtenir si leur nombre était de 271 000. Faute de connaître le nombre de personnes auxquelles l'augmentation des droits d'utilisation s'appliquerait, Parcs Canada ne peut pas déterminer l'incidence potentielle de la hausse. Il est difficile de comprendre comment Parcs Canada peut analyser les options quant aux niveaux de service, sans connaître le nombre de personnes qui utilisent ces services. Une réduction du niveau de service pourrait affecter un très petit nombre de plaisanciers qui franchissent les mêmes écluses plusieurs fois. Nous notons également que l'étude d'impact économique effectuée en 1992 pour les canaux était fondée sur le nombre de bateaux les utilisant. Comme Parcs Canada n'était pas en mesure de fournir de données à ce sujet, le nombre de bateaux a été estimé à 198 141 sur la base d'autres renseignements disponibles.

32.88 On ne recueille pas de renseignements pour déterminer si les plaisanciers sont Canadiens ou étrangers, aux fins des analyses de tendance. Bien que les plans de gestion soulignent l'importance de faire connaître les canaux à la clientèle des plaisanciers de l'étranger, il sera difficile d'évaluer la réussite de tels programmes sans ce type de renseignements. Les résultats de l'enquête menée auprès des plaisanciers en 1986 se lisaient comme suit : 88 p. 100 des plaisanciers résident en Ontario, 9 p. 100 proviennent des États-Unis et 1 p. 100, d'autres pays, tandis que 2 p. 100 sont originaires de provinces autres que l'Ontario. Depuis ce temps, on ne relève qu'une étude dans laquelle on demandait l'origine des plaisanciers. L'étude en question a été menée aux écluses d'Ottawa seulement et, par conséquent, elle ne peut être considérée comme représentative de l'ensemble des plaisanciers qui utilisent le canal Rideau. L'origine des plaisanciers est également essentielle pour pouvoir évaluer la contribution économique des canaux aux économies locale et provinciale. À cet égard, on présume que les plaisanciers qui empruntent un canal dépensent un certain montant d'argent chaque jour. Toutefois, l'observation du trafic des bateaux permet de penser que de très nombreux plaisanciers, en particulier sur la voie navigable Trent-Severn, sont des villégiateurs locaux. Ces derniers sont susceptibles de dépenser dans la collectivité locale, que les écluses fonctionnent ou non. Dans ce cas, la contribution supplémentaire à l'économie locale pourrait être inférieure aux estimations.

32.89 Nous avons également mentionné que l'impact économique présumé, qui serait de 44 millions de dollars, inclut les dépenses de fonctionnement et de capitalisation de Parcs Canada. L'avantage économique supplémentaire, au-delà des dépenses directes de Parcs Canada, équivaut à environ 20 millions de dollars. Les avantages économiques liés aux dépenses des visiteurs terrestres en regard des dépenses des plaisanciers ne sont pas indiqués, bien que cette information soit disponible dans une analyse d'impact économique détaillée qui avait été faite à partir de données sur les plaisanciers de 1990 et sur des données concernant les visiteurs terrestres de 1987. Cette analyse révèle que les visiteurs terrestres qui passent par les stations d'écluse du canal Rideau et de la voie navigable Trent-Severn représentent respectivement 75 p. 100 et 66,7 p. 100 de l'ensemble des dépenses des visiteurs terrestres et des plaisanciers. Comme les éclusages ont diminué de 18 p. 100 depuis 1990, il est bien possible que ces pourcentages ne soient plus exacts aujourd'hui. En conséquence, l'information actuelle n'est plus à jour et n'est plus fiable pour les besoins de la prise de décisions. En outre, l'analyse économique détaillée fait état de dépenses directes importantes de la part des visiteurs terrestres qui ne se rendent pas dans les stations d'écluse, par exemple des villégiateurs ou des personnes assistant à des événements organisés sur les canaux. Cette information est importante pour l'analyse de l'impact économique que pourrait avoir une réduction des services sur les canaux.

32.90 Le Système de gestion de l'entretien a été conçu pour faciliter la planification et l'enregistrement des travaux d'entretien (nombre d'heures et coûts). Nous avons noté que le système est utilisé à des degrés divers et qu'il n'est pas utilisé pour la production des rapports de fin d'exercice, étant donné que les données ne sont pas considérées comme fiables. Lors de notre vérification du Service canadien des parcs en 1989, nous avions constaté que la sous-utilisation du Système de gestion de l'entretien faisait obstacle à l'amélioration de l'efficacité et que peu d'examens des fonctions d'entretien pour l'ensemble du réseau avaient été effectués. Depuis ce temps, aucun examen important de la fonction d'entretien des canaux n'a été fait. Compte tenu du nombre d'employés affectés à la fonction d'entretien (88 postes à temps plein et 60 postes de durée déterminée en date de mai 1996) et de la possibilité de voir cette activité être impartie au secteur privé dans l'avenir, il est important de recueillir des données fiables sur les besoins en entretien et sur les coûts.

32.91 Nous avons noté que la Partie III du Budget des dépenses n'inclut pas la moindre information sur les activités des canaux, notamment sur la justification de l'utilisation des ressources, sur les indicateurs de rendement, sur les initiatives stratégiques ni non plus sur les objectifs quantitatifs relatifs aux ressources patrimoniales. Faute de tels renseignements sur le rendement, il est difficile de demander à la direction de Parcs Canada et au Ministère de rendre compte de l'utilisation économique et efficiente des fonds publics, sans compter que le Parlement ne dispose pas de renseignements quantitatifs ou qualitatifs sur les avantages que l'exploitation de ces canaux apporte aux Canadiens.

32.92 En vertu du Système de gestion des dépenses révisé, la Partie III du Budget des dépenses sera remplacée par des plans ministériels et des rapports sur le rendement du Ministère. Parcs Canada aura ainsi la possibilité d'améliorer l'information qu'il communique au Parlement à propos des activités des canaux historiques.

32.93 Parcs Canada devrait recueillir des renseignements à caractère économique plus complets et plus utiles à ses efforts de planification quant à l'avenir des différents canaux.

32.94 Parcs Canada devrait veiller à ce que la fonction d'entretien reflète les besoins réels. Parcs Canada devrait envisager d'avoir recours à la sous-traitance et s'assurer de réunir des données fiables et complètes aux fins de son processus décisionnel.

32.95 La direction de Parcs Canada devrait s'assurer d'inclure dans la Partie III du Budget des dépenses ou dans les rapports exigés en vertu du Système de gestion des dépenses révisé, les initiatives stratégiques, les objectifs, les résultats et les indicateurs de rendement.

Réponse du Ministère : Acceptées. Il faudra dans l'esprit des projets de rapports et de reddition de comptes du gouvernement, notamment en ce qui concerne l'amélioration des rapports au Parlement et la révision du Système de gestion des dépenses, avoir des renseignements plus fiables et pertinents pour la prise de décisions de gestion. Les résultats et la mesure du rendement sont intégrés au cycle de planification et de gestion du ministère du Patrimoine canadien.

Réponse globale du Ministère : Les vérificateurs et le ministère du Patrimoine canadien ont des points de vue divergents en ce qui concerne les canaux historiques. Le Ministère est d'avis qu'il a comme mandat tant sur le plan juridique que du point de vue de l'élaboration de politiques publiques de protéger les caractéristiques naturelles et historiques des canaux; de permettre au public d'utiliser les canaux et d'en profiter en autorisant les plaisanciers à y naviguer et en fournissant des espaces accessibles sur les rives; de voir à la gestion de l'eau en vue d'en conserver les valeurs naturelles et de protéger les biens publics et privés. Actuellement, le Ministère réduit les coûts, exige des droits d'utilisation personnelle compatibles avec le marché et prend des mesures de commercialisation pour accroître le tourisme et les retombées économiques. Le Ministère admet devoir préciser les coûts et les avantages associés aux différentes facettes de son mandat.

Le rapport de vérification ne tient pas compte du mandat de Parcs Canada et traite uniquement de l'aspect navigation de plaisance. Il conclut que Parcs Canada devrait fermer les écluses les moins utilisées, ce qui causerait des inconvénients de taille pour les touristes et les collectivités situées le long des canaux.

Ni les vérificateurs, ni le Ministère n'ont trouvé de façon d'obtenir des recettes des visiteurs, des résidents et des autres personnes qui profitent personnellement des canaux. Les vérificateurs reconnaissent que les visiteurs utilisent les rives des canaux comme les terres des parcs pour y faire des pique-niques ou des balades, y observer la nature et y pêcher; ils ajoutent que la régularisation des eaux, la conservation des milieux humides et de la faune, les droits et privilèges de propriété sont au nombre des nombreux services fournis par Parcs Canada en plus de la préservation des ouvrages des canaux et de l'organisation de la navigation.

Tous les Canadiens profitent de la protection et de la mise en valeur des ressources patrimoniales naturelles et culturelles des canaux historiques. Puisque ces derniers sont un bien public, les coûts découlant de ce volet du mandat de Patrimoine canadien sont financés par les fonds de l'État. Il y aura donc toujours un écart entre les coûts et les recettes.

Le Ministère est heureux de constater que les vérificateurs reconnaissent les efforts faits par Parcs Canada pour adopter des méthodes de travail novatrices dans le contexte des restrictions législatives et de la modification du fonctionnement des canaux historiques. La mise en place du Plan d'affaires de Parcs Canada, la mise en oeuvre des recommandations du rapport intitulé Corridors du changement , axées sur la commercialisation, ainsi que les mesures de réduction des coûts et d'augmentation des recettes démontrent nettement que le Ministère préconise le changement. Il continuera de chercher des méthodes novatrices pour accroître son efficience.

À propos de la vérification

Objectif

Étendue

Le canal Rideau relie les villes d'Ottawa et de Kingston sur une distance de 202 km. Le canal est jalonné de 49 écluses et de 24 postes d'éclusage. La voie navigable Trent-Severn s'étend sur 386 km entre Trenton, sur le lac Ontario, et Port Severn, sur la baie Georgienne. Elle comprend 44 écluses, dont deux écluses à élévateur hydraulique, ainsi qu'un ber roulant. La voie navigable comporte également quelque 125 barrages qui assurent le maintien d'un niveau d'eau approprié pendant toute la saison de navigation.

Critères

• les canaux historiques doivent être gérés dans un souci d'économie et d'efficacité;
• le ministère du Patrimoine canadien doit élaborer et appliquer des critères économiques appropriés afin de répondre aux besoins en transport sur les canaux;
• le ministère du Patrimoine canadien doit disposer de renseignements pertinents, opportuns et précis sur le rendement des canaux, et les communiquer au Parlement.

Méthode

Nous avons consulté la Direction générale de l'examen des activités du Ministère. Comme la Direction générale n'a pas mené d'examen de la gestion des canaux historiques, elle n'a pu nous fournir de données supplémentaires.

Membres de l'équipe de vérification

Pour obtenir de l'information, veuillez communiquer avec le vérificateur responsable, M. Harry A. Ruthnum.