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1996 novembre — Rapport du vérificateur général du Canada

Vérificateur général adjoint : David Rattray
Vérificateur responsable : Peter Kasurak

Points saillants

35.2 Le Ministère n'a pas mis en place de système adéquat de suivi permettant de vérifier s'il avait été donné suite à nos recommandations en conformité avec les réponses qu'il avait formulées à leur égard. Puisque la mise en oeuvre des engagements du Ministère n'a pas été surveillée adéquatement, certains plans d'action n'ont pas été complètement réalisés.

35.3 Certains progrès ont été accomplis pour ce qui est de l'application de nos recommandations portant sur les systèmes de gestion de la Défense nécessaires à la planification, l'organisation, la direction et le contrôle de la défense du Canada, mais il reste beaucoup à faire. Par exemple, le Ministère a commencé à faire une évaluation du caractère raisonnable des coûts de la politique de défense et à en rendre compte, mais son évaluation ne porte que sur une période de cinq ans.

35.4 Le Ministère a accompli des progrès marqués quant à la mise en oeuvre de nos recommandations concernant la technologie de l'information. Il a accordé une grande importance à la réduction des coûts au cours des deux dernières années. Le Ministère soutient l'approche de gestion des projets de technologie de l'information que nous recommandions dans notre rapport de 1994 et que recommandait aussi le Secrétariat du Conseil du Trésor. Cependant, la mise en service du Système de commutation stratégique de messages (SCSM), qui permettra de réaliser des économies nettes de 52 millions de dollars par année, accuse environ 24 mois de retard et le système de commandement et de contrôle de la Force terrestre ne sera pas parfaitement interfonctionnel avec les autres systèmes du Ministère avant l'an 2001.

35.5 Des progrès marqués ont été accomplis en vue de la rationalisation de l'infrastructure. Le Ministère semble respecter les échéances établies pour ce qui est de la mise en oeuvre de son plan de réductions. Par ailleurs, les méthodes servant à préciser les besoins d'infrastructures nouvelles et d'infrastructures de remplacement devraient améliorer la rapidité d'exécution et la rentabilité des projets de construction. L'élaboration des stratégies d'entretien a peu progressé.

35.6 Des progrès ont été réalisés au plan de la mise en oeuvre de nos recommandations sur la gestion des infrastructures. Les projets de construction sont maintenant administrés à l'aide d'une structure organisationnelle remaniée et le Ministère s'efforce d'adopter des pratiques novatrices. Ce nouveau système de réalisation des travaux de construction connaîtra un succès total dans la mesure où le Ministère réussira à instaurer la planification des activités aux niveaux des commandements et des bases. Pratiquement toutes les bases militaires étudient la possibilité d'utiliser le système de prestation de rechange des services pour les travaux jadis effectués uniquement par le Génie construction. Cependant, il faut prendre d'autres mesures pour éliminer l'arriéré de dix ans qu'accusent les projets d'entretien, pour mettre un terme aux déficits d'exploitation des logements familiaux et pour s'entendre avec les municipalités sur les services à recevoir en échange des subventions versées en remplacement de l'impôt foncier.

Introduction

35.8 Le Comité permanent des comptes publics de la Chambre des communes a examiné les chapitres du Rapport de 1994 du vérificateur général qui traitaient du ministère de la Défense nationale. Il a formulé 29 recommandations à l'intention du gouvernement dans son Douzième rapport datée du 12 juin 1995. Nous avons également fait le suivi de la suite donnée à ces recommandations.

Réponse du Ministère aux recommandations

Contexte

Conclusions

Observations

35.12 La plupart des officiers d'état-major intéressés des groupes du Quartier général de la Défense nationale avaient obtenu un exemplaire du Rapport, mais certains étaient incapables d'en indiquer la provenance. La haute direction n'a imposé aucune mesure concrète pour donner suite aux recommandations et aucune directive ni instruction n'a été émise à cette fin aux niveaux subalternes. Les officiers d'état-major du Commandement de la Marine et du Commandement de la Force terrestre n'ont toujours pas reçu copie d'une recommandation élaborée à l'intention des commandements. Certains membres du personnel ne savent pas dans quelle mesure ils sont tenus de donner suite aux recommandations des vérificateurs. Le représentant d'un commandement nous a fait savoir qu'il serait mal à l'aise de prendre des mesures sans avoir reçu de directives.

35.13 Voici un exemple de ce manque de lignes de conduite. Une des recommandations demandait au Ministère de prendre tous les moyens possibles pour mener à bien les évaluations de l'état de préparation opérationnelle, les programmes d'exercices opérationnels et les rapports post-exercices. Les systèmes d'information sur l'état de préparation opérationnelle des commandements ainsi que l'instruction collective relèvent des commandements. Cependant, le Quartier général de la Défense nationale n'a pas demandé aux quartiers généraux des commandements d'agir même si le Ministère avait dit être « d'accord » avec la recommandation. En conséquence, aucun progrès significatif n'a été réalisé à cet égard depuis 1994.

35.14 Le Ministère est à mettre au point un mécanisme intégré de mise en oeuvre et de suivi des recommandations du Bureau du vérificateur général et du Comité des comptes publics. Une fois que les réponses définitives auront été formulées et diffusées au nom du Ministère, le Vice-chef d'état-major de la Défense publiera des directives en vue de l'élaboration de plans de mise en oeuvre au sein du Ministère. Une fois le feu vert donné, des plans d'action détaillés seront élaborés pour les recommandations clés et ces plans seront suivis jusqu'à leur achèvement par le Chef - Service d'examen, pour le compte du Sous-ministre et du Chef d'état-major de la Défense. La technologie des réseaux internes (Intranet), dont l'utilisation doit débuter à la fin de 1996, servira probablement de point de convergence pour connaître l'état d'avancement des plans de mise en oeuvre à l'échelle du Ministère.

Systèmes de gestion de la défense - 1994, chapitre 24

Contexte

Conclusion

Observations

Les processus de planification de la défense et de développement des forces

35.18 Scénarios de conflits. Nous avions recommandé en 1994 que le Ministère précise, à l'aide de scénarios de conflits, la gamme des conditions dans lesquelles il prévoit que les Forces canadiennes auront à oeuvrer. Cela permettrait de mieux informer le Parlement et de mieux orienter les responsables de la planification du développement des forces. Le Ministère s'est dit d'accord avec « l'intention générale » de notre recommandation. Au moment de notre suivi, le Ministère avait élaboré des plans opérationnels et une structure des forces basés sur quatre scénarios clés : le déploiement de forces de réserve, le déploiement de forces d'intervention, le soutien des forces d'intervention et la mobilisation totale. Dans le Livre blanc de 1994, on trouve des détails supplémentaires sur l'emploi éventuel des Forces canadiennes. D'autres améliorations pourraient être apportées aux scénarios si l'on y ajoutait des descriptions de menaces explicites et une analyse des options pour les forces et une analyse des coûts.

Réponse du Ministère : Au sujet des scénarios de conflits, la suggestion voulant qu'ils puissent être améliorés par l'adjonction de descriptions de menaces explicites et d'options des forces a été en principe acceptée; alors que ces éléments sont actuellement examinés par le personnel de la planification au QGDN, on s'appliquera à mettre cet aspect de la planification des cas d'urgence encore plus en relief. Quand au calcul du coût des scénarios hypothétiques, le Ministère estime que la meilleure façon de traiter cette fonction est de l'intégrer au processus de préparation des options à soumettre au gouvernement. Une fois la comptabilité par activité introduite, il sera relativement simple de déterminer avec précision les frais connexes de chaque option retenue par les forces.

35.19 Une structure des forces d'un coût abordable. En 1994, nous avons constaté que l'évaluation du caractère raisonnable des coûts de la politique de défense posait des difficultés du fait que le Ministère ne tenait compte que des coûts des activités et projets déjà approuvés plutôt que d'évaluer tous les coûts nécessaires à la mise en oeuvre de la politique.

35.20 Le Comité des comptes publics a formulé deux recommandations ayant trait aux études sur la « faisabilité financière ». Dans une de ses recommandations, il demande au Ministère de présenter une information complète et détaillée sur les coûts ainsi que des études de faisabilité financière pour les éléments essentiels de tous ses mécanismes d'élaboration des politiques et de développement des forces. Dans l'autre recommandation, il demande au Ministère d'inclure des renseignements sur la « faisabilité financière » dans ses documents publics, notamment dans ses plans d'activités et dans sa Partie III du Budget des dépenses. Le Ministère s'est dit d'accord avec ces deux recommandations.

35.21 Nous avons constaté que, même si l'on n'avait jamais établi les coûts des exigences prescrites dans le Livre blanc de 1994 en ce qui a trait à la capacité requise des Forces canadiennes, les planificateurs des forces en avaient fait une évaluation au jugé en tenant compte des ressources existantes et des crédits anticipés. Ils étaient arrivés à la conclusion que les exigences de la politique étaient d'un coût abordable.

35.22 L'approche qu'adoptent actuellement les planificateurs consiste à prendre des mesures visant à réduire la demande de ressources en général et à garder les coûts à un niveau acceptable pour l'ensemble des programmes. Cela veut dire que les planificateurs partent d'une enveloppe budgétaire précise et qu'ils établissent en conséquence l'ordre de priorité de leurs besoins. La planification couvre désormais une période de cinq ans et non plus une période de quinze ans comme autrefois. Cela veut dire, en clair, que le plan prévoit doter les Forces canadiennes, pour les cinq prochaines années, des capacités prévues dans le Livre blanc, aucune garantie n'étant offerte pour la période ultérieure. Le plan est cependant reporté d'une année à l'autre, de façon à toujours s'étaler sur une période de cinq ans. L'approche se fonde essentiellement sur les budgets et elle a pour effet de rationner les ressources disponibles plutôt que de faire une estimation des besoins à long terme. Certains hauts fonctionnaires nous ont indiqué que, dans le cas des pénuries anticipées longtemps à l'avance, ils portaient à quinze ans la période visée par les plans internes de manière à pouvoir porter ces pénuries à l'attention du ministre en temps opportun.

35.23 Dans ce contexte, le fait de juger « abordable » le coût d'un service ou d'un article à un moment donné ne veut pas dire qu'il faille en maintenir indéfiniment l'utilisation ou l'acquisition. Compte tenu des 30 ans de vie utile de l'équipement et de la lenteur du processus d'acquisition, cette approche semble présenter un risque de failles et de pénuries. Le Ministère a réalisé des analyses qui indiquent que cela pourrait effectivement arriver. En mai 1996, le Ministère a élaboré le modèle d'une structure de développement basée, d'une part, sur des activités et des projets dont la mise en oeuvre avait déjà été approuvée dans le cadre de planification financière de 15 ans et, d'autre part, sur les niveaux de référence budgétaires approuvés par le gouvernement. Ce modèle témoigne d'une programmation en trop des dépenses de capital, des frais de personnel, des frais de fonctionnement et des frais d'entretien et de maintenance pour l'exercice 1997-1998 et les exercices ultérieurs, ce qui imposera de corriger la répartition des ressources. Le Ministère estime que le niveau de cette programmation en trop est acceptable et que cette dernière ne constitue pas moins un outil de gestion utile, vu la taille du budget de la Défense.

Réponse du Ministère : Pour ce qui est des commentaires sur le coût abordable de la structure des forces, le Ministère affirme que la structure des forces requise à l'appui du Livre blanc sur la Défense (1994) demeure d'un coût abordable. Toutefois, ainsi que l'indique le document Perspectives 1996 du Ministère , la Défense nationale reconnaît aussi, qu'à long terme, un niveau accru de dépenses en capital pourrait être requis afin d'éviter d'avoir à remplacer de l'équipement.

35.24 Rapports publics. Pour respecter son engagement envers le Comité des comptes publics, le Ministère parle brièvement de la question des moyens de payer dans ses Perspectives de 1996 du Ministère . Il y indique qu'il juge abordable le coût de son programme. Il fait remarquer que les réductions ultérieures au budget de 1994 influeront sur les Forces canadiennes à plus long terme et que le remplacement de l'équipement ainsi qu'une diminution de rendement sont peut-être inévitables. Il n'a toutefois pas présenté les fondements de son évaluation, ni l'ampleur des lacunes prévues. Le Ministère a également accepté de mettre à jour ses manuels de façon à indiquer le plus fidèlement possible les processus actuels de planification des politiques et à signaler les innovations et les changements par rapport aux pratiques antérieures. Le Ministère n'a pas encore modifié son manuel de gestion.

Système d'information sur l'état de préparation opérationnelle du Ministère

35.26 Le Ministère n'a encore présenté aucune donnée du SEEPO au Chef d'état-major de la Défense depuis la publication de notre rapport de 1994. Il recueille encore des données et ne signale que les lacunes nouvelles et importantes. Le Ministère a l'intention d'intégrer un nouveau système aux plans d'activités de l'exercice 1997-1998. D'ici là, le Ministère ne disposera d'aucun système objectif et vérifiable permettant de rendre compte de l'état de préparation opérationnelle des Forces canadiennes.

35.27 Des responsables nous ont indiqué que le nouveau système qu'ils sont en train d'élaborer permettra de combler les lacunes soulevées dans notre vérification de 1994, notamment :

• le système sera moins subjectif que le système actuel;
• il permettra de remonter aux unités qui sont à l'origine des lacunes;
• il y aura un suivi continu, plutôt qu'un simple compte rendu des situations exceptionnelles;
• il y aura saisie des données sur les coûts.

Systèmes d'information sur l'état de préparation opérationnelle des commandements

35.29 En 1994, nous avons constaté que le Commandement de la Marine avait recours à trois systèmes de mesure et de compte rendu : les inspections de l'état de préparation au combat, le Système de compte rendu sur l'état de préparation opérationnelle et le Système de compte rendu sur les déficiences opérationnelles. Aucune inspection de l'état de préparation au combat n'a été effectuée depuis 1994. Les représentants du Commandement de la Marine nous ont expliqué que ce système a été remplacé par la phase d'évaluation du nouveau programme de croisière d'endurance. Ce programme assure la formation de l'équipage d'un navire à la suite d'un carénage, d'une transformation importante ou du renouvellement de son personnel. Nous n'avons pas vérifié les registres des différentes croisières d'endurance. Les porte-parole du commandement nous ont toutefois affirmé que les croisières d'endurance étaient réalisées conformément au programme.

35.30 Le Commandement de la Marine n'a pu nous rendre compte des progrès accomplis pour la mise en oeuvre du Système de comptes rendus sur l'état de préparation opérationnelle, système nécessaire à l'évaluation de l'état de préparation des équipes opérationnelles à bord des navires. Le Commandement de la Marine n'a élaboré aucun système visant à garantir la correction des lacunes relatives à l'état de préparation opérationnelle signalées dans notre rapport de 1994. En raison de la caducité des exercices requis, les divisions de la Réserve navale n'ont effectué aucune évaluation de l'état de préparation opérationnelle depuis mars 1995.

35.31 En 1994, le Commandement de la Force terrestre ne possédait pas de système pour évaluer l'état de préparation opérationnelle de ses unités ou de ses formations et pour en rendre compte. Depuis lors, il a mis en place des normes collectives d'aptitude au combat régissant la conduite des opérations. Une ébauche de ces normes est en vigueur depuis septembre 1995 et elles ont été partiellement utilisées dans le cadre de l'exercice VENOM STRIKE. La moitié de ces normes ont été validées à ce jour. Des règlements régissant l'entraînement en campagne, qui fournissaient des directives sur la manière de donner l'instruction collective, ont été approuvés en principe par le commandement en juin 1996. Il reste encore à élaborer des normes visant les opérations autres qu'en temps de guerre, telles les missions au pays et les missions de maintien de la paix.

35.32 Le Commandement de la Force aérienne utilise un système de vérification appelé l'évaluation opérationnelle (OPEVAL) pour mesurer l'état de préparation opérationnelle des unités, mais il n'a établi aucun système en vue de mettre en oeuvre nos recommandations de 1994. Par suite d'importantes réductions budgétaires imposées au printemps de 1995, le commandement a entamé une restructuration en profondeur de ses activités. Les évaluations opérationnelles ont été maintenues, mais la refonte du système de compte rendu a été reportée jusqu'en avril 1996 à cause de la restructuration de l'ensemble du commandement. Le nouveau système sera mis au point en tenant compte de la nouvelle structure du commandement. Au moment de notre suivi, le Commandement de la Force aérienne ne savait pas dans quelle mesure le niveau de préparation opérationnelle de ses unités répondait aux exigences du système OPEVAL. En réponse à notre suivi, le Commandement aérien a mis à jour les données communiquées en 1994 sur les évaluations opérationnelles et, en 1995-1996, il a évalué 5 des 18 unités devant être assujetties à ce genre d'évaluation conformément à la politique. Une autre unité fera l'objet d'une évaluation après la période prescrite parce qu'elle a été déployée à Haïti à deux reprises en 1995 et 1996. Aucun progrès n'a été réalisé depuis notre rapport de 1994; à l'époque, 7 unités sur 22 avaient fait l'objet d'une évaluation, dont une après le délai prescrit.

35.33 Depuis la présentation de nos recommandations en 1994, les efforts ont surtout porté sur la mise au point des systèmes d'information sur l'état de préparation opérationnelle des commandements plus que sur leur mise en utilisation, par exemple : le Commandement de la Marine effectue des croisières d'endurance, mais il ne sait toujours pas dans quelle mesure les équipes opérationnelles à bord des navires ont atteint le niveau prescrit de préparation; les divisions de la Réserve navale ne font plus d'évaluation; la validation des normes d'aptitude au combat élaborées par le Commandement de la Force terrestre n'a pas été achevée; le Commandement de la Force aérienne n'a établi aucun système en vue de mettre en oeuvre notre recommandation. Une mise à jour, par le Ministère, des données présentées en 1994 confirme l'absence de progrès.

Instruction collective

35.35 Même si le Ministère était d'accord avec notre recommandation de prendre tous les moyens possibles pour mener à bien les programmes d'exercices opérationnels et les rapports post-exercices, le Commandement de la Force terrestre et le Commandement de la Force aérienne ont été incapables de fournir des renseignements sur les progrès accomplis depuis 1994 quant à la réalisation des principaux exercices envisagés et quant à la production des rapports post-exercices. Les officiers d'état-major des trois commandements n'ont pas été mis au courant de la réponse que le Ministère avait donnée à notre recommandation. En conséquence de notre suivi, le Commandement de la Marine a examiné les principaux exercices réalisés depuis notre vérification de 1994. Le commandement avait réalisé tous les grands exercices planifiés : trois en 1994-1995 et deux en 1995-1996. Quatre des rapports post-exercices avaient été rédigés à cette date.

35.36 Les représentants du Ministère nous ont fait savoir qu'un nouveau plan national d'instruction serait approuvé dans un proche avenir afin d'harmoniser les objectifs des politiques et les guides de planification de la Défense avec les exercices. De plus, depuis l'automne 1995, le Ministère est à mettre au point un Système national d'information sur les leçons apprises afin de saisir et d'utiliser les données sur les résultats des exercices.

Gestion des coûts

35.38 Dans le cadre de notre vérification de la productivité des services de soutien de la Défense (chapitre 34 du présent rapport) nous avons examiné les progrès accomplis par le Ministère en ce qui concerne la planification des activités de « niveau un ». Les plans de niveau un sont élaborés par les commandants des commandements ou par les chefs des groupes du Quartier général de la Défense nationale et sont approuvés par le Sous-ministre ou le Chef d'état-major de la Défense. Nous avons vérifié si ces plans présentaient une description adéquate des activités, des objectifs, de l'ordre des priorités, des évaluations de rendement et des résultats attendus. Pratiquement tous les plans d'activités donnaient une description satisfaisante des activités, mais certains omettaient de décrire les résultats escomptés. La plupart des plans ne présentaient pas suffisamment de données sur le rendement et sur le coût des activités. Comme il a déjà été indiqué, les représentants du Ministère entendent rectifier la situation d'ici 1997-1998. Nous avons aussi constaté que le financement intégral du dépôt de données nécessaire à la planification des activités n'a pas encore été approuvé. Nous avons remarqué des progrès pour ce qui est de l'élaboration des plans d'activités, mais une bonne partie des efforts ont été consacrés à la définition des activités et des objectifs afin d'avoir des éléments de base valables pour les travaux à venir. Le Ministère a consacré beaucoup d'énergie à la mise au point de systèmes d'information sur les coûts, mais aucun de ces travaux n'est encore achevé.

35.39 Le Ministère a défini la planification des activités comme un processus de reddition de comptes, visant à établir un lien entre les activités et les mesures de rendement au moyen d'un contrat conclu entre supérieurs et subalternes. Les plans d'activités de niveau un ont été institués officiellement le 1er avril 1996. Même si les gestionnaires locaux se sont vu confier davantage de fonds et s'ils sont par conséquent responsables d'un plus grand nombre de ressources du Ministère, les plans d'activités des niveaux inférieurs n'ont pas encore été mis en oeuvre. Notre vérification de la productivité des services de soutien de la Défense confirme le manque de renseignements sur les résultats à tous les niveaux du Ministère. À ce que nous avons pu constater, il n'y eu ni amélioration de la gestion des coûts, ni élaboration de nouvelles politiques incitant à l'améliorer. Le Ministère a toutefois publié l'ébauche d'un nouveau document sur les pouvoirs de signer les documents financiers qui, une fois approuvé, dotera les gestionnaires des niveaux inférieurs de plus de pouvoirs et leur permettre de travailler plus efficacement dans les limites de leurs plans d'activités.

35.40 Le Ministère a aussi mis en oeuvre un système de suivi permettant de relever les économies découlant des budgets fédéraux de 1994 et de 1995. Le système de Rapport de contrôle et de suivi des réductions de dépenses de défense (baptisé DERMAT) permet de relever les réductions de coûts découlant des décisions prises par le Cabinet. Le système fournit des rapports semestriels sur les mesures gouvernementales visant à réduire les dépenses en matière de défense. Cependant, le système ne permet pas de relever les mesures de réduction des dépenses prises par le Ministère sans qu'elles aient été imposées par des directives gouvernementales. Par exemple, le système DERMAT rend compte des économies réalisées grâce à la fermeture de bases militaires, mais non des mesures prises dans le cadre du système de prestation de rechange des services mis sur pied par le Ministère. Il s'agit de mesures visant à économiser en remplaçant les fournisseurs de services du Ministère par des organismes de l'extérieur ou du secteur privé. Le système DERMAT ne procure pas une réponse totale à notre observation de 1994 concernant l'absence de moyens de faire le suivi des décisions de gestion du Ministère.

35.41 Le Comité des comptes publics a recommandé que le Ministère trouve les moyens de fournir aux gestionnaires les renseignements sur les coûts dont ils ont besoin pour fonder leurs décisions. Ces données doivent être pertinentes, exactes et vérifiables. Le Comité a aussi demandé au Ministère de lui rendre compte des progrès faits à ce chapitre. Le Ministère était d'accord avec ces recommandations.

35.42 Dans sa réponse au Comité, le Ministère a fait mention d'initiatives visant à rendre les renseignements sur les coûts plus aisément accessibles aux gestionnaires. Il s'agissait, notamment, du système de gestion des centres de coûts, conçu pour relever les coûts et en rendre compte par activité, du projet de sensibilisation des clients, permettant d'établir le coût du matériel puisé dans les inventaires et du projet de dépôt de données, visant à mettre en place le matériel et les logiciels nécessaires à la transmission des données. Durant notre vérification de la productivité des services de soutien de la Défense, nous avons constaté qu'existe encore un manque de renseignements sur les coûts, quoique certains progrès ont été réalisés. Le projet du système de gestion des centres de coûts du Commandement de la Force aérienne progresse et le Ministère améliore la protection de l'intégrité des données. Comme il a déjà été mentionné, le Ministère n'a pas encore financé le projet qui permettra d'établir un dépôt central de données en vue de la planification des activités. Néanmoins, le Ministère continue de s'efforcer de fournir aux gestionnaires de meilleurs renseignements sur les coûts. Il a créé un groupe de travail sur la comptabilisation de gestion, et il compte mettre en place d'ici 1998 un système d'établissement des coûts basé sur les activités.

35.43 Le Comité a recommandé au Ministère d'élaborer dans les meilleurs délais des mécanismes permettant de vérifier les résultats des mesures de réduction des coûts afin de garantir l'atteinte des objectifs prévus. Le Comité a aussi demandé au Ministère de rendre compte de ses efforts. Cependant, comme il a été indiqué, le rapport DERMAT ne répond pas complètement aux préoccupations exprimées par le Comité des comptes publics relativement aux économies.

35.44 Le Comité a également demandé au Ministère de continuer de renforcer et d'améliorer ses mécanismes de reddition de comptes et d'encouragement. Dans cette optique, le Ministère imputerait aux budgets des commandements et des bases, dans toute la mesure du possible, le coût intégral de la consommation des ressources. Nous avons constaté que le Ministère a pratiquement réalisé son objectif de confier 40 p. 100 des fonds de fonctionnement aux commandements et aux groupes du Quartier général de la Défense nationale. En outre, les représentants du Ministère nous ont fait savoir qu'ils poursuivent un certain nombre d'initiatives visant à rendre les gestionnaires aptes à travailler de manière plus efficace dans le cadre des plans d'activités.

Les principaux quartier généraux ont cessé de croître

35.46 Même si nous n'avons formulé aucune recommandation précise à ce sujet, le Comité des comptes publics a recommandé au Ministère de réaliser d'ici 1999 l'objectif qu'il s'est donné de réduire de moitié les ressources qu'il affecte à ses quartiers généraux. Il a aussi recommandé que le Ministère dépose des rapports d'étape annuels concernant la réduction des effectifs de ses quartiers généraux.

35.47 Le Ministère a répondu au Comité qu'il réduira au moins du tiers le personnel et les ressources affectés aux fonctions des quartiers généraux, comme le prescrit le Livre blanc sur la défense de 1994, et qu'il a adopté l'objectif « optimiste » d'une réduction de 50 p. 100 pour les besoins de ses activités de planification interne. Le Ministère a aussi fait savoir qu'à compter de 1996-1997 il inclura dans sa publication intitulée Perspectives 1996 du Ministère des rapports d'étape sur la compression de l'effectif de ses quartiers généraux.

35.48 En avril 1995, le Vice-chef d'état-major de la Défense a réitéré l'engagement pris par le Ministère de réduire de moitié les ressources allouées à ses quartiers généraux d'ici 1999. Cette volonté de réduire le personnel est également confirmée dans d'autres documents du Ministère, notamment dans le plan d'investissement à long terme en matière de gestion de l'information ainsi que dans divers documents de l'Équipe de restructuration - Gestion, commandement et contrôle. Les premières données fournies au Comité des comptes publics en novembre 1995 laissent entendre que les effectifs du Quartier général de la Défense nationale ont diminué d'environ 9 p. 100 entre le milieu de l'exercice 1994-1995 et le milieu de 1995-1996. Les projections pour 1999 indiquent que l'effectif global des quartiers généraux pourrait se resserrer à 7 100 militaires et civils, ce qui laisse supposer une réduction en personnel de près de 45 p. 100 à cette date.

Technologie de l'information - 1994, chapitre 25

Contexte

Conclusion

Observations

35.52 Le Comité des comptes publics a recommandé au Ministère de commencer à établir ses prévisions de dépenses relativement aux projets de technologie de l'information sur une base quinquennale et qu'il institue un système permettant d'accorder une plus grande priorité aux projets qui réduiront les coûts. Le Comité a aussi demandé au Ministère de lui faire rapport de ses progrès dans la révision du Système de gestion du programme de défense, relativement à la gestion et aux achats de technologies de l'information.

35.53 Nous avons constaté que ces recommandations sont en train d'être exécutées. L'Organisation des services d'information de la Défense (OSID) est responsable de la coordination de tous les projets de technologie de l'information au Ministère. L'OSID dresse également un plan d'investissement à long terme en gestion de l'information, plan qui porte plus précisément sur une échéance de cinq ans. Onze seulement des 54 projets liés à la technologie de l'information dont le financement a débuté en 1996-1997, ou avant, s'étendent au-delà de l'exercice 1999-2000. La réduction des coûts a pris une grande place au Ministère au cours des deux dernières années. Le Ministère est à restructurer ses méthodes administratives afin d'éliminer les travaux inutiles et de réduire la somme de travail qu'imposent les activités essentielles qui restent. Il a également établi un fonds d'investissement de 10 millions de dollars visant expressément des projets permettant des économies, ce qui inclut des projets en technologie de l'information.

35.54 Gestion de projet. En 1994, la gestion de projet, ou les procédés utilisés pour concevoir et acquérir des systèmes particuliers, posaient aussi des problèmes. La définition des besoins et l'analyse des options étaient insuffisantes et occasionnaient des coûts supplémentaires pour le Ministère. Nous avons recommandé au Ministère d'utiliser une méthode évolutive pour élaborer ses projets de technologie de l'information, de n'approuver les projets qu'après avoir effectué des analyses d'option appropriées, de veiller à ce que les directeurs et administrateurs de projets d'information possèdent les qualifications nécessaires et de veiller à la stabilité des équipes de travail, et cela pendant toute la durée des projets. Le Ministère s'est dit d'accord avec nos recommandations.

35.55 Le Comité des comptes publics a également recommandé que le Ministère adopte rapidement une démarche modulaire à l'égard des projets de technologie de l'information en les divisant en unités plus petites et plus simples à administrer. Il a également demandé au Ministère de rendre compte au Comité des changements apportés en ce qui concerne la gestion des projets en technologie de l'information. Le Ministère était d'accord avec ces recommandations.

35.56 Par suite d'un examen ayant fait ressortir des problèmes en ce qui a trait à la gestion des projets gouvernementaux de technologie de l'information, le Secrétariat du Conseil du Trésor a publié un Cadre amélioré pour la gestion des projets de technologie de l'information , en vue de régler bon nombre des problèmes associés à la gestion de projets, problèmes que nous avions signalés dans notre Rapport de 1994. Dans une lettre adressée au Secrétariat du Conseil du Trésor, le Ministère a exprimé son appui à la gestion des projets de technologie de l'information de la manière indiquée dans nos recommandations de 1994 ainsi que dans le document énonçant le cadre amélioré de gestion. Le Ministère a mentionné plusieurs projets pour lesquels seraient mises en oeuvre nos recommandations, notamment l'adoption du système d'acquisition par étapes permettant de subdiviser les projets et de les soumettre à des examens indépendants avant d'obtenir l'autorisation et les fonds nécessaires pour passer à l'étape suivante. Dans ce contexte le Conseil du Trésor doit approuver chaque étape de ce genre de projet. Le Ministère a dit craindre que ce processus alourdisse inutilement la gestion des projets. Le Conseil du Trésor et le Ministère se sont mis d'accord sur la démarche suivante : les ministres du Conseil du Trésor approuveront les projets et délégueront au Secrétariat du Conseil du Trésor le soin d'octroyer les fonds requis pour la réalisation de chaque étape des projets. Cette façon de faire devrait permettre un examen impartial des projets tout en allégeant le plus possible leur administration.

35.57 Le Ministère a modifié le système de gestion du programme de la Défense de façon à inclure, pour chaque proposition de projet, l'étude de solutions de rechange telles l'achat de marchandises en vente libre, le partenariat, les coentreprises et le crédit-bail. Au moment d'élaborer le plan d'investissement à long terme en gestion de l'information, on inclut les analyses de rentabilisation dans la documentation portant sur les différents projets. Le Ministère indique que dans le cas de certaines applications, il est souvent possible de présenter une analyse coûts-avantages qui justifie l'investissement. Cependant, les avantages financiers découlant d'infrastructures et d'applications communes sont plus difficiles à cerner parce qu'ils sont répartis entre les divers secteurs fonctionnels de l'organisation. Le Ministère a également fait remarquer que si l'analyse de rentabilisation peut laisser entrevoir des économies, elle englobe également des facteurs intangibles comme le fait de pouvoir accomplir le travail de manière plus efficace.

35.58 En ce qui concerne les qualifications des administrateurs de projets, le Ministère a entrepris d'élaborer des lignes directrices visant la formation des administrateurs, la coordination de la mise en oeuvre des projets d'un point de vue administratif et d'un point de vue technique, et le contrôle de l'état d'avancement des projets. Ce dernier point en particulier vise une meilleure standardisation de la conception et des procédures d'élaboration des projets de technologie de l'information, ce qui inclurait une évaluation des risques et une évaluation continue des résultats à l'aide de bonnes pratiques de gestion et à l'aide d'outils d'évaluation de l'avancement des travaux.

35.59 Lorsqu'on lui a demandé quelles mesures officielles il avait prises pour veiller à la stabilité de la gestion d'un projet pendant toute sa durée, le Ministère a répondu que même si aucune politique ni aucune procédure officielle n'avait été adoptée, la division des projets en modules devrait avoir pour conséquence d'en réduire la durée. Le resserrement des échéances des projets devrait réduire le taux de roulement des équipes de gestion militaires. En réponse à notre recommandation, le Ministère a aussi indiqué que l'affectation d'administrateurs qualifiés pendant la durée de vie des projets doit se faire en fonction des exigences des Forces canadiennes et de la disponibilité du personnel civil qualifié.

35.60 Gestion des opérations. La gestion des opérations englobe l'utilisation interne de la technologie de l'information au Ministère. Nous avons constaté que, pour l'ensemble du programme, l'absence d'une gestion centrale satisfaisante nuisait à l'efficience et à l'efficacité opérationnelles. Nous avons recommandé de donner aux utilisateurs des systèmes d'information une formation appropriée, de faire en sorte que les systèmes d'information renferment les données dont les utilisateurs ont besoin pour accomplir leur travail et d'améliorer la transférabilité des données entre les systèmes. Le Ministère était d'accord avec nos recommandations. Nous n'avons pas interrogé les utilisateurs des systèmes d'information dans le cadre de notre suivi.

35.61 Nous avons relevé des possibilités d'économies en télécommunication et en informatique. Dans notre chapitre de 1994 sur le sujet, nous recommandions de veiller à ce que les plans relatifs au Système de commutation stratégique de messages (SCSM) et le Service de liaison téléphonique de la Défense (SLTD) soient pleinement au point et à ce que leur financement soit complet. Les plans devraient décrire les avantages, fournir des estimations précises des coûts en capital et des frais de fonctionnement, présenter un calendrier détaillé de mise en oeuvre et traiter des conséquences techniques des projets et de leurs répercussions sur l'effectif. Nous avons aussi recommandé de réduire les coûts en accélérant le rythme auquel les utilisateurs sont raccordés au Réseau intégré de données et de veiller à ce qu'une information adéquate appuie la planification opérationnelle relative à la gestion des services de télécommunication. Le Ministère était d'accord avec nos recommandations, sous réserve de la disponibilité du matériel de sécurité.

35.62 Selon une présentation au Conseil du Trésor, la mise en oeuvre du SCSM permettrait au Ministère d'économiser la somme nette de 52 millions de dollars par année. Cependant, la date d'achèvement du projet ayant été reportée de 24 mois environ, cela retarde le moment où pourront se concrétiser ces économies. Le projet du Service de liaison téléphonique de la Défense a progressé, mais il est moins avancé que le SCSM. Les plans relatifs au SLTD ne précisent pas clairement encore les économies possibles, les coûts à prévoir et le calendrier de mise en oeuvre. Les représentants du Ministère nous ont indiqué que le plan d'évolution subit des changements malgré le fait que l'on devait consacrer à ce projet 4,6 millions de dollars en 1996-1997 et 0,2 million en 1997-1998, sur un budget global de 7,25 millions de dollars. D'autres retards sont prévus.

35.63 Notre recommandation visant à réduire les coûts associés au rythme auquel les utilisateurs sont raccordés au Réseau intégré de données (RID) n'est plus pertinente. Le Ministère remplace graduellement la technologie du RID par le nouveau protocole de communication par mode de transfert asynchrone et par relais d'images, protocole qui offre une puissance et une capacité de raccordement accrues.

35.64 Le Ministère ne tient pas de renseignements détaillés sur l'utilisation des communications à l'appui de ses plans d'activités. Même s'il possède une bonne connaissance de ses dépenses globales en télécommunication, il ne tient pas de relevé des dépenses associées à l'utilisation des systèmes d'application. Il a fait une exception dans le cas du Réseau canadien de communications par commutation, dont les coûts sont partagés avec les États-Unis. Ces dépenses équivalaient à 23 p. 100 environ, soit 7,5 millions de dollars, du coût global des télécommunications. Le Ministère pourrait faire l'estimation d'un coût représentatif et connaît très bien les facteurs ayant une incidence sur les coûts, mais il lui faut réaliser des études spéciales sur les coûts chaque fois qu'il a besoin de renseignements détaillés.

35.65 Les réseaux locaux sont des systèmes informatiques au moyen desquels sont raccordés des groupes de petits ordinateurs ou de postes de travail de manière à ce qu'ils puissent partager des logiciels, des bases de données et des ressources du réseau, par exemple des imprimantes. L'étendue des réseaux varie. Ils peuvent être locaux ou nationaux, ou servir un seul service ou un seul immeuble. En 1994, la plupart des ordinateurs personnels du Ministère étaient raccordés à des réseaux locaux et on projetait d'établir de plus grands réseaux métropolitains. Le Ministère n'a pas pleinement tiré profit des sommes qu'il a investies dans les réseaux locaux. Nous avions recommandé au Ministère de revoir ses politiques et pratiques de gestion de réseaux et de les adapter à une technologie pouvant exiger des mises à niveau tous les 36 ou 48 mois, et d'établir centralement des normes et de les diffuser rapidement. Nous lui avions également recommandé de veiller à ce que le personnel de soutien au réseau reçoive la formation requise pour s'acquitter de ses fonctions. Le Ministère s'est dit d'accord avec ces recommandations.

35.66 Nous avons constaté que le Ministère produit des politiques provisoires qu'il soumet à l'examen de la haute direction. Les pratiques ont été améliorées par l'établissement de réseaux locaux par site plutôt que par groupe organisationnel, par armée ou par application. Les commandements et les bases entendent mettre en oeuvre cette approche. Le Ministère a approuvé une politique relative à la formation en gestion de l'information, politique précisant les compétences que chaque personne doit posséder. La politique a été mise en oeuvre partiellement au Quartier général de la Défense nationale. En 1995-1996, le nombre de cours de formation à l'intention des administrateurs de systèmes, par comparaison à 1993-1994, a augmenté de 300 p. 100 et le nombre de participants de 222 p. 100.

35.67 Le Comité des comptes publics a recommandé que le Ministère approuve les plans prévus pour accroître les économies du Réseau intégré de données et qu'il dépose un rapport devant le Comité sur les économies réalisées. Le Comité a aussi recommandé que l'on accorde à l'Organisation des services d'information de la Défense (OSID) les ressources et les pouvoirs dont elle a besoin pour gérer efficacement la technologie de l'information du Ministère.

35.68 L'OSID s'est vu accorder les pouvoirs appropriés et des responsabilités nouvelles. Elle a maintenant charge de la technologie de l'information, c'est-à-dire des logiciels, du matériel et de ce qui concerne les télécommunications. L'OSID est l'un des trois organismes ayant le pouvoir d'élaborer des plans d'investissement à long terme que doit approuver le Conseil du Trésor. L'organisation est à mettre au point la structure de gestion qui régira tous les avoirs du Ministère dans le domaine de l'information.

35.69 Systèmes d'information de commandement et de contrôle. Dans un ministère de la défense, le contrôle des opérations militaires est sans doute l'utilisation le plus importante que l'on puisse faire de la technologie de l'information. Les organisations militaires utilisent les systèmes d'information de commandement et de contrôle pour communiquer avec les troupes, les gérer et les déployer sur le terrain. En 1994, nous avions constaté que les projets du système d'information de commandement et de contrôle avaient été élaborés en vase clos, et que leur capacité d'interfonctionnement était limitée. Nous avons recommandé au Ministère d'envisager l'emploi de normes « communes » pour la mise au point de tous les systèmes de commandement et de contrôle, et de voir à ce que les caractéristiques et les concepts relatifs aux nouveaux systèmes imposent la capacité, pour ces systèmes, d'assurer les communications dans le cadre d'opérations interarmées et combinées et d'avoir un fonctionnement assuré sur les champs de bataille. Le Ministère était d'accord avec la recommandation.

35.70 Nous avons constaté que la plupart des systèmes de commandement et de contrôle qui sont conçus au Ministère pourront fonctionner de concert dans le cadre d'opérations interarmées et combinées, grâce à la participation du Ministère à une initiative des États-Unis appelée le système universel de commandement et de contrôle (Global Command and Control System - GCCS). Le Ministère est à doter tous les quartiers généraux des normes et de l'architecture du GCCS.

35.71 Le Ministère utilise une approche différente dans le cas de la Force terrestre. Il a demandé au Conseil du Trésor d'approuver le projet de Système de communication de la Force terrestre (SCFT) afin de mettre en oeuvre le SICC SIC-F de l'Armée française. Ce projet, d'une valeur de 180 millions de dollars, ne sera pas parfaitement interfonctionnel avec le GCCS avant l'an 2001. Au départ, ce système était conçu pour n'accommoder que le courrier électronique et le transfert de messages structurés vers d'autres systèmes, soit les premiers niveaux d'interfonctionnement. Les représentants du Ministère nous ont indiqué que ce système répond davantage à leurs besoins et qu'il serait économique. Le Ministère s'est engagé à assurer l'interfonctionnement entre le SCFT et les autres systèmes d'ici l'an 2001 mais, au moment de notre vérification, il n'y avait en place aucun plan technique visant la réalisation de cet objectif.

35.72 Le Comité des comptes publics a formulé deux recommandations que le Ministère a acceptées. Le Comité a recommandé au Ministère de rendre ses systèmes d'information de commandement et de contrôle interfonctionnels le plus tôt possible. Le Comité a aussi recommandé que le Ministère l'informe dès que les systèmes seront interfonctionnels, mais pas plus tard qu'en avril 1996, sinon qu'il fournisse un rapport dans lequel il expliquera les raisons du retard et indiquera la date prévue de mise en oeuvre du système interfonctionnel.

35.73 Dans sa réponse, le Ministère a indiqué que l'objectif avait été atteint partiellement du fait qu'il a défini les quatre niveaux d'interfonctionnement et établi un programme pour apporter des solutions. Selon le Ministère, il atteindra les premiers niveaux d'ici 1997-1998 et les troisième et quatrième niveaux d'ici l'exercice 2000-2001. Il indique que ces niveaux seront atteints grâce à l'établissement d'un noyau commun de produits et de normes. Comme il a déjà été indiqué, le projet de la Force terrestre sera exclu de l'ensemble commun de produits et de normes, mais les porte-parole nous ont indiqué que le système de la Force terrestre utilisera le plus grand nombre d'éléments communs qu'il sera rentable d'employer.

Réponse du Ministère: En ce qui concerne les observations d'interfonctionnement, le Ministère a imposé, comme indiqué, des contraintes précises pour garantir l'interfonctionnement complet du Système d'information du Commandement de la Force terrestre avec les autres systèmes de commandement et de contrôle des Forces canadiennes d'ici 2001.

Réductions de l'infrastructure - 1994, chapitre 26

Contexte

35.75 Au chapitre 26 de notre rapport de 1994, nous avons recommandé qu'en fonction de ses plans de développement des forces à long terme, le Ministère poursuive sa mise au point d'une stratégie globale et intégrée de gestion du portefeuille et des investissements qui lui permettrait de préciser l'infrastructure optimale de la Force totale, d'établir la liste des installations à obtenir, à remplacer ou à aliéner et d'élaborer des stratégies de maintenance. Dans sa réponse à notre recommandation, le Ministère dit ne pouvoir faire d'évaluations supplémentaires des installations qu'après l'examen de la politique de défense (le Livre blanc sur la défense a été publié à l'automne 1994). Nous avons aussi recommandé que le gouvernement envisage d'adopter un processus indépendant, ouvert à l'examen public, lorsqu'il faut fermer des bases ou procéder à des réductions. Il devrait mener des études coûts-avantages de l'aide financière qu'il se propose d'offrir aux collectivités touchées. Comme cette recommandation était destinée au gouvernement, le Ministère n'y a pas répondu.

Conclusion

Observations

35.78 Dans son document intitulé Incidences du Budget de 1995 , le Ministère définit ainsi les besoins opérationnels des Forces canadiennes :

• « assurer la présence de forces navales et aériennes maritimes sur les côtes de l'Atlantique et du Pacifique;
• assurer la présence de forces terrestres dans les quatre régions du Canada;
• disposer de bases d'avions de chasse dans l'est et dans l'ouest;
• disposer de bases de transport aérien dans l'est et dans l'ouest. »

35.80 Nous avons constaté que pour le type et le nombre de bases militaires qui sont maintenues, le Ministère se rapproche de la réalisation de son objectif. Nous avons discuté de la situation des bases qui ne fermeront pas, mais qui ne font pas l'objet du document sur les incidences du Budget de 1995, et nous avons obtenu des explications à cet égard. Le quartier général du Commandement de la Force aérienne est fusionné à Winnipeg pour former un seul niveau de quartier général, et il portera le nom de 1re division aérienne du Canada/Quartier général de la Région canadienne du NORAD. Cela n'était pas prévu et aucune économie n'est attendue. Puisque nos alliés paient leur part des coûts annuels des bases d'entraînement qu'ils utilisent, les représentants du Ministère nous ont indiqué qu'ils ne prévoient aucune économie significative découlant de la fermeture de ces installations. Le Ministère ne disposait toutefois d'aucune donnée sur le coût total. Les porte-parole nous ont aussi fait savoir que le Ministère ne projette pas pour l'instant de modifier la situation des installations de Montréal, de Moose Jaw, ou de Gander.

35.81 La fermeture et le fusionnement de bases militaires ont engendré un besoin d'infrastructures nouvelles dans les bases qui restent. D'autres projets de construction, de remplacement ou d'aliénation d'infrastructures seront administrés par l'entremise du nouveau Système de gestion des ressources de la Défense, lequel repose sur le processus de planification des activités. Ce processus permet maintenant au Conseil du Trésor d'approuver simultanément un certain nombre de projets de construction de remplacement. Cela devrait diminuer de beaucoup les délais de mise en oeuvre. Les porte-parole du Ministère nous ont indiqué qu'une fois mis au point les indicateurs de rendement pour l'entretien de l'infrastructure, des stratégies de maintenance seront élaborées et intégrées aux plans d'investissement.

35.82 Dans notre chapitre aussi bien que dans le document du Comité des comptes publics, il est recommandé que le gouvernement élabore un processus de rationalisation de l'infrastructure du Ministère qui soit aussi ouvert et transparent que possible et qui permette aux parties concernées d'être consultées. Le Ministre a répondu au Comité que l'ampleur et l'urgence des compressions budgétaires ne permettaient pas l'utilisation d'une approche qui exige autant de temps.

Gestion de l'infrastructure - 1994, chapitre 27

Contexte

Conclusion

Observations

Gestion de la construction

35.86 Des mesures importantes ont été prises pour donner suite à ces recommandations. Dans le cadre du nouveau système adopté par le Ministère, les projets prennent naissance au moment de l'établissement du plan d'activités ministériel, lequel est basé sur les plans d'activités du commandement et éventuellement des bases. Ces plans permettent de relier les activités secondaires du programme du Ministère aux résultats de l'organisation et tentent d'établir un lien entre les ressources allouées et les résultats escomptés.

35.87 Le Quartier général de la Défense nationale assure maintenant la mise en oeuvre de projets à l'aide d'une structure organisationnelle modernisée et axée sur les projets, et à l'aide de procédés d'approbation rationalisés. Il tente également d'incorporer de nombreuses pratiques novatrices dans la réalisation des projets de construction. Ces initiatives devraient améliorer l'analyse des besoins et des exigences, de même que les délais d'exécution des projets. Par ailleurs, les analyses de rentabilisation sont maintenant un élément clé de la prise de décisions à l'égard des projets, car le Ministère s'efforce d'évaluer une vaste gamme de solutions possibles, y compris les possibilités d'économiser. Un examen limité des documents relatifs aux projets indique que les équipes chargées des projets continuent d'acquérir les compétences nécessaires à la réalisation des analyses financières sur lesquelles reposent les études de rentabilisation.

35.88 Dans le cadre de notre suivi, nous n'avons pas évalué un nombre suffisant de projets pour nous faire une opinion définitive sur l'efficacité de la nouvelle approche adoptée par le Ministère. Cependant, le Ministère a apporté des changements marqués qui devraient optimaliser les sommes consacrées aux travaux de construction. Une réponse complète à nos recommandations repose sur la réussite de la mise en oeuvre de la planification des activités aux niveaux des commandements et des bases. La planification des activités est nécessaire à la présentation des données qui garantiront que l'on ne financera que les projets de construction les plus rentables et les plus valables pour la Défense.

35.89 Le Ministère utilise encore ses crédits d'entretien pour recapitaliser et rajeunir son infrastructure. Des représentants du Ministère nous ont indiqué que des changements appropriés seront apportés aux politiques d'ici la fin de l'exercice 1996-1997. D'ici là, le Ministère ne pourra pas assainir sa gestion du cycle de vie de son infrastructure.

35.90 Le Comité des comptes publics a formulé deux recommandations ayant trait aux lignes directrices sur les dépenses en capital au chapitre de l'entretien. Dans sa première recommandation, il propose que le Ministère prenne des mesures immédiates pour harmoniser ses politiques relatives à la recapitalisation avec celles du Conseil du Trésor. Dans sa deuxième recommandation, le Comité exprime le souhait que le Ministère respecte les normes de capital de l'Institut Canadien des Comptables Agréés jusqu'à ce que soient harmonisées ses lignes directrices et celles du Conseil du Trésor en matière de recapitalisation. Le Ministère ne respecte pas encore les normes comptables établies à ce chapitre.

Gestion des opérations touchant l'infrastructure

35.92 Le Comité des comptes publics a recommandé que le Ministère cherche activement des moyens de réduire les coûts des services d'entretien et qu'il envisage notamment de confier ces services au secteur privé ou d'exposer ses propres services à la concurrence. Le Comité a aussi demandé au Ministère de présenter un rapport sur ses objectifs de réduction des dépenses et sur les économies réalisées.

35.93 Le Ministère a rendu compte au Comité de son projet de prestation de rechange des services et des réductions apportées aux effectifs de ses quartiers généraux. Il ne mentionne, cependant, aucune économie dans sa réponse. Une étude pilote sur la prestation de rechange des services a été réalisée au service de Génie construction de la base des Forces canadiennes, Kingston. On a estimé avoir réduit les coûts de 40 à 60 p. 100. Cependant, un chiffre plus prudent avancé par un entrepreneur principal laisse entrevoir des économies de 10 à 20 p. 100. Il reste au Ministère à préciser clairement, et dans les détails, ses objectifs de réduction des coûts, les économies escomptées et les échéances à cet égard.

35.94 Le Ministère a entamé un examen approfondi de l'arriéré de 10 ans qu'accusent les projets d'infrastructure et que nous avions relevé en 1994. Depuis cette date, la fermeture et la réduction de bases militaires par le gouvernement ont eu pour effet de réduire cet arriéré. Le Ministère devrait achever d'ici juillet 1997 l'étude des travaux de maintenance différés pour l'infrastructure qui reste. Des données adéquates sur l'infrastructure, appropriées à chaque niveau, seront incluses dans la planification des activités en vue d'améliorer la gestion de l'entretien. Le Ministère communique régulièrement avec les syndicats touchés et cette communication semble efficace.

35.95 Même si bon nombre des installations qui ont besoin d'entretien se trouvent dans des bases qui ont été fermées, le Ministère n'a pas encore résolu la question de l'entretien différé. Un groupe de travail a été mis sur pied et le Ministère a lancé un projet de conception d'un système de mesure du rendement basé sur un indice de l'état des installations. Ce projet doit être achevé d'ici juillet 1997. Une fois le système opérationnel et une fois identifiés les travaux d'entretien différés, le Ministère entend fournir aux commandants des commandements les ressources dont il dispose pour s'attaquer au problème.

35.96 Les hauts fonctionnaires nous ont indiqué que le processus de comparaison des fonctions du Génie construction avec celles d'autres fournisseurs de services, ainsi que la rationalisation et l'adjudication de services de soutien à des contractuels, ont été mis en oeuvre pour toutes les bases sauf une. Un examen complet du processus opérationnel a été réalisé et les fonctions essentielles ont été définies. On a établi des objectifs de réduction des ressources jusqu'en 1999. Aucune donnée n'est toutefois disponible sur le volume total des travaux soumis à la concurrence ou sur l'ensemble des économies réalisées, le cas échéant. Les représentants du Ministère nous ont aussi indiqué que de nombreuses rencontres informelles ont encore lieu avec des délégués syndicaux afin de tenir les employés au courant et d'obtenir leur appui à l'égard de ces initiatives.

35.97 Logement. En 1994, nous avons indiqué que le Ministère était propriétaire d'environ 22 000 habitations et qu'il en louait 2 000 autres, à bail collectif, dans le secteur privé, afin de loger les membres des Forces canadiennes et leurs personnes à charge répartis dans 36 bases et stations. Le Ministère estimait la valeur de remplacement de l'ensemble du portefeuille de logements à quelque deux milliards de dollars.

35.98 Les logements familiaux sont toujours déficitaires et pourraient le demeurer jusqu'en 1998-1999, selon les gestionnaires du nouvel organisme de service spécial baptisé l'Agence de logement des Forces canadiennes. Le Ministère a toutefois décidé dernièrement que tout manque à gagner devra être remboursé à même les recettes éventuelles de l'Agence.

35.99 L'Agence de logement des Forces canadiennes n'est pas propriétaire des logements du Ministère, mais elle en assure l'exploitation et l'entretien. À l'heure actuelle, le Ministère demeure propriétaire des logements et des terrains connexes, mais il peut demander au Conseil du Trésor l'autorisation d'en céder la propriété à l'Agence. La politique générale régissant l'acquisition de logements demeure la responsabilité du Ministère. L'Agence n'est responsable que des politiques d'exploitation.

35.100 Au cours de ses deux premières années de fonctionnement, l'Agence entend réexaminer et déterminer les besoins opérationnels en logement de toutes les bases, élaborer des politiques régissant les logements et appliquer son processus de planification des activités au niveau des bases. Des études exhaustives sur les besoins en logements ont été réalisées pour les bases des Forces canadiennes situées à Comox, à Edmonton et à Esquimalt. Ces études ont permis de préciser le nombre et le type de logements nécessaires et dans quelle mesure ces services pouvaient être offerts par le secteur privé ou le Ministère. La direction de l'Agence compte procéder de la même façon pour étudier les besoins en logements de chacune des bases.

35.101 La haute direction de l'Agence s'est engagée formellement à atteindre le seuil de rentabilité au plus tard en 1998-1999. Elle nous a indiqué qu'elle y arriverait en utilisant les pouvoirs discrétionnaires qu'ont les gestionnaires pour allouer les ressources. Si les recettes ne couvrent pas les dépenses, l'Agence reportera des travaux d'entretien et n'offrira que les services absolument nécessaires.

35.102 Comme l'Agence de logement des Forces canadiennes n'est en exploitation que depuis le 1er avril 1996, nous ne pouvons faire aucun commentaire sur ses chances de réussite. L'Agence s'est engagée à fournir des logements convenables, à un coût abordable, et à faire ses frais. Elle décrit, dans son plan d'activités, la façon dont elle s'y prendra. Il y a toutefois des éléments de ce plan d'activités qui soulèvent certaines appréhensions :

• Les fermetures de bases et la réduction des effectifs militaires n'ont pas été prises en considération au moment de l'élaboration du plan d'activités de l'Agence. Une vacance chronique des logements en certains endroits pourrait nuire à l'aptitude de l'Agence à gérer ses logements. Il serait possible de résoudre le problème par l'aliénation de certains logements, mais l'Agence n'est pas propriétaire du portefeuille et n'a pas le pouvoir de vendre aucun des logements à l'heure actuelle. Les porte-parole du Ministère nous ont indiqué que l'Agence de logement des Forces canadiennes sollicitera sous peu des pouvoirs supplémentaires du Conseil du Trésor.
• Les données sur les recettes et dépenses prévues dans le plan d'activités ne se fondent pas sur les besoins en logements de chaque base. Le nombre de logements requis pour toutes les bases n'a pas encore été établi.
• Les subventions versées en remplacement de l'impôt foncier au titre des services offerts par les administrations municipales ne sont pas incluses dans les recettes et dépenses prévues au plan d'activités. Les gestionnaires estiment que ces subventions pourraient atteindre 20 millions de dollars ou davantage. La direction de l'Agence n'était pas au courant du fait qu'après que l'on aura cédé au Ministère, le 1er avril 1997, la responsabilité budgétaire des subventions en remplacement de l'impôt, les augmentations éventuelles de ces subventions incomberont au Ministère. Les représentants de ce dernier nous ont indiqué que les futurs plans d'activités de l'Agence de logement des Forces canadiennes tiendront compte de ce changement.
• Un seul des membres d'un conseil consultatif de gestion mis sur pied pour conseiller et orienter l'Agence de logement des Forces canadiennes possède une expérience pratique et solide de la gestion d'un important portefeuille de logements.

35.104 Le Ministère a répondu depuis lors au Comité qu'il avait demandé en mars 1994 au Conseil du Trésor d'approuver l'Agence de logement des Forces canadiennes en tant qu'organisme de service spécial. L'approbation de cet organisme n'a toutefois pas été accordée avant décembre 1995, parce que le Conseil du Trésor demandait de régler certains points avant d'accorder son autorisation. En conséquence, l'Agence est devenue opérationnelle plus tard que prévu et le délai fixé par le Comité des comptes publics pour la réduction du déficit n'a pu être respecté. Le Ministère a indiqué que la direction de l'Agence avait adopté, pour la réduction des coûts, une approche plus vigoureuse qu'il ne paraît dans le plan d'activités original. Le seuil de rentabilité est envisagé pour 1998-1999, trois ans après la mise sur pied de l'Agence. La plan initial octroyait un délai de quatre ans. Par ailleurs, le nouveau plan d'activités réduira directement les dépenses d'exploitation, ce qui occasionnera davantage d'économies nettes que le plan original soumis à l'examen du Comité. En outre, le Ministère a pris la décision de combler désormais les déficits d'exploitation à l'aide des surplus à venir.

Réponse du Ministère: Le Ministère est en général d'accord avec les commentaires sur la gestion de l'infrastructure. Nous sommes toutefois en désaccord avec l'affirmation selon laquelle les pertes occasionnées par les logements familiaux pourraient ne pas cesser avant 1998-1999. La récente décision du Ministère de traiter tout manque de ressources financières éprouvé par l'Agence de logement des Forces canadiennes comme temporaire et de prélever le remboursement sur les revenus futurs garantira que le recouvrement des pertes subies en regard des logements familiaux ne proviendra plus des fonds publics.

35.105 Activités financées à l'aide de fonds non publics. Dans le cadre de son programme de soutien du personnel, le Ministère répond aux besoins des militaires et de leur famille en leur fournissant des services et des installations communautaires et de loisirs. Comme le prescrivent les lignes directrices du Conseil du Trésor, les frais de ces programmes sont partagés par l'État et la communauté militaire. En 1994, nous avons recensé 36 activités à fonds non publics ayant reçu une certaine forme d'appui de l'État pour ce qui est des services publics, du matériel, des travaux de construction et de l'administration. À ce moment-là, le Ministère ne pouvait pas nous indiquer l'ampleur du soutien financier qu'il accordait aux activités à fonds non publics.

35.106 Le Ministère estime que le coût direct du financement public des activités à fonds non publics s'élevait à 40,2 millions de dollars en 1994-1995, soit 22,4 millions au titre du personnel, 12,8 millions au titre des locaux et installations et près de 5 millions au titre des dépenses en capital. Les données pour l'exercice 1995-1996 ont été présentées en septembre 1996. La somme ci-dessus ne comprend aucune répartition des coûts au titre du temps consacré à des activités à fonds non publics par des membres du personnel tels le contrôleur de la base ou l'officier d'administration de la base.

35.107 Les lignes directrices du Conseil du Trésor prescrivent que les activités à fonds non publics doivent coûter le moins cher possible à l'État. À cet égard, le Ministère a réalisé un examen stratégique du programme de soutien du personnel. Ses représentants nous ont fait savoir que, comme suite à cet examen, le Ministère a approuvé la formation d'une agence de soutien du personnel, laquelle devrait être pleinement opérationnelle au plus tard en 1998-1999, et dont la mission est d'offrir des programmes de soutien du personnel de manière plus rentable. Le Ministère s'attend à ce que cette initiative réduise substantiellement le nombre de militaires affectés à des activités à fonds non publics et lui permette de réduire de 20 à 25 p. 100 les dépenses en personnel.

Environnement

35.109 Les membres du personnel du Ministère fournissent maintenant de l'information à la haute direction sur le programme de nettoyage du Ministère en ce qui concerne trois types d'activités distinctes. D'abord, dans le cas des bases actives, on rend compte des questions environnementales et des coûts estimatifs du nettoyage et de la surveillance des sites à l'aide d'une nouvelle approche de gestion des risques pour ce qui est des activités de décontamination. Lorsqu'il est peu probable que la contamination ait des répercussions immédiates sur l'environnement ou sur la santé, il sera peut-être préférable de contrôler et de gérer à long terme la situation plutôt que de procéder à des activités de décontamination. Cette approche permet de réduire à la fois les coûts et le temps que requérerait une décontamination complète. Suivant cette approche, on estime à l'heure actuelle que le coût des activités de nettoyage des bases actives se chiffrera à 190 millions de dollars sur une période de dix ans. Le deuxième type d'activités pour lequel on fournit des renseignements environnementaux concerne les bases désaffectées, où les travaux de dépollution, y compris l'enlèvement des munitions non explosées, peuvent prendre jusqu'à dix ans et coûter un montant supplémentaire de quelque 107 millions de dollars. Le troisième type d'activités concerne les emplacements du Réseau d'alerte avancé (DEW), pour lesquels le Conseil du Trésor a approuvé des dépenses de nettoyage de l'ordre de 242 millions de dollars sur une période de dix ans. Ce montant englobe à la fois les mesures d'assainissement et de surveillance. À cette période de nettoyage il faudra ajouter une période de suivi de contrôle de neuf ans.

35.110 Nous avons remarqué que dans le cas des champs de tir actifs, l'enlèvement des munitions non explosées n'avait pas été inclus dans le coût global du nettoyage. Le Ministère a expliqué que ces champs de tir actifs continueront d'être utilisés et que les tirs de munitions s'y poursuivront pour assurer l'entraînement continu des militaires. Le Ministère a adopté des procédures et des normes à l'égard de l'enlèvement des munitions non explosées, mais il ne dispose d'aucun critère pour ce qui est de l'enlèvement des déchets résultant de l'utilisation d'engins explosifs. Les coûts de l'enlèvement des munitions non explosées dans une base désaffectée qui sera cédée à un tiers ne sont pas inclus dans le total susmentionné. Le coût de l'enlèvement des munitions non explosées à la caserne Harvey, à Calgary, s'élèvera à quelque 13 millions de dollars.

35.111 Le Ministère a fait état de son Programme supplémentaire en environnement dans la Partie III de son Budget des dépenses de 1996-1997. On demandera à tous les commandants et gestionnaires d'incorporer les questions environnementales dans leurs plans d'activités.

35.112 On estime à environ 500 millions de dollars la valeur des travaux de nettoyage à effectuer à moyen terme. Cela ne comprend pas les sites qui devront encore faire l'objet d'une étude et d'une enquête afin d'en déterminer le degré de contamination, de préciser les méthodes de dépollution à utiliser et de calculer le coût des opérations. Les porte-parole du Ministère nous ont fait savoir que les études sur le terrain seront achevées d'ici mars 1997.

Principaux systèmes d'information du Ministère

35.114 Le défi à relever par le Ministère consiste à mettre à la disposition des paliers de gestion appropriés des systèmes adéquats d'information sur l'infrastructure. Par exemple, il reste au Ministère à établir des indicateurs fiables de rendement à l'égard de ses activités liées à l'infrastructure, à introduire des politiques établissant une distinction précise entre les dépenses en capital et les frais d'entretien, à remanier en profondeur son nouveau système d'information de base, à établir de nouveaux mécanismes permettant de faire passer l'information de la base aux niveaux supérieurs, et à mettre en vigueur des contrôles visant à garantir la cohérence et la fiabilité de l'information. Le Ministère ne relève ces défis que lentement. Des représentants du Ministère nous ont indiqué que des mesures d'évaluation des résultats sont en voie d'être établis et qu'ils devraient être en place d'ici 1997. De plus, le Ministère élabore un plan stratégique de gestion de l'information qui devrait être achevé au moment de la parution du présent rapport. Le Ministère prévoit mettre en service un nouveau système d'information d'ici 1999.

35.115 En 1994, nous avions constaté que la prestation des services d'infrastructure était souvent répartie entre plusieurs fonctions du Ministère, entre des ministères différents, voire même entre des paliers de gouvernement différents. Par exemple, nous avions indiqué que le Ministère fournissait des services municipaux à des immeubles de la Défense, alors que Travaux publics et Services gouvernementaux Canada payait déjà la municipalité locale pour certains des mêmes services.

35.116 Pour se doter d'un cadre de responsabilisation solide, le Ministère doit d'abord détenir l'information concernant les intrants et les extrants. Comme nous l'avons fait remarquer au chapitre sur la productivité des services de soutien de la Défense, les gestionnaires du Ministère ne disposent toujours pas des données sur les coûts et les résultats qui leur permettraient d'établir ce cadre. À ce jour, le Ministère a mis en oeuvre la planification des activités jusqu'au niveau des commandements seulement - et non pas au niveau des bases où la plupart des services d'infrastructure sont fournis.

Subventions versées en remplacement de l'impôt foncier

35.118 Nous avons recommandé que le ministère de la Défense nationale et Travaux publics et Services gouvernementaux Canada examinent conjointement le cadre législatif et le cadre administratif régissant les subventions en remplacement de l'impôt foncier applicable aux biens-fonds de la Défense, afin de définir les responsabilités, de garantir une coopération maximale avec les municipalités et de réduire le chevauchement des services assurés à la fois par la Défense nationale et les municipalités. Dans sa réponse, le Ministère a confirmé que des membres de son personnel s'attaquaient déjà à cette question, en collaboration avec leurs homologues des organismes législatifs et administratifs pertinents. Travaux publics et Services gouvernementaux Canada était d'accord avec la recommandation, mais ce ministère a fait remarquer que la question de l'obligation de rendre compte des subventions ne se limite pas au seul ministère de la Défense nationale. TPSGC a précisé que si la responsabilité de ce programme est confiée à un autre ministère, il y aura fort probablement lieu de modifier la loi. La question de la valeur des subventions versées par le gouvernement du Canada à l'égard de biens immobiliers pour lesquels le Ministère fournit des services de type municipal sera abordée dans le cadre de l'examen global du programme.

35.119 En avril 1997, le crédit législatif au titre des subventions aux municipalités sera réparti entre les budgets de fonctionnement des ministères qui administrent des biens immobiliers. Par conséquent, le ministère de la Défense nationale aura une responsabilité budgétaire à l'égard des subventions en remplacement de l'impôt foncier qu'il devra verser aux municipalités. Travaux publics et Services gouvernementaux Canada demeurera le ministère responsable du versement des subventions en remplacement de l'impôt foncier et de la négociation des montants à payer aux municipalités.

35.120 Le ministère de la Défense nationale compte transférer ces crédits jusqu'aux commandants des bases. Des représentants de Travaux publics rencontrent les commandants des bases ou leurs représentants afin de les informer de la nature et de l'ampleur des services auxquels ils peuvent raisonnablement s'attendre de la part des municipalités. Les progrès accomplis, en ce qui a trait aux municipalités, sont lents parce que de nombreuses parties doivent s'entendre sur le niveau de services que doivent fournir les municipalités.

35.121 Le Comité des comptes publics a formulé à l'intention du Ministère de la Défense nationale les recommandations suivantes : que le Ministère lui rende compte des résultats de son examen des procédures mises en place afin d'améliorer ses communications avec Travaux publics et Services gouvernementaux Canada sur la question des subventions versées en remplacement de l'impôt et sur celle des services municipaux; que des mesures soient prises pour que les subventions versées en remplacement de l'impôt foncier soient imputées directement aux budgets des installations visées du MDN; que le Ministère confie aux commandants des bases une plus grande part de responsabilité quant aux dépenses relatives aux services assimilables aux services municipaux; et que le Ministère informe le Comité, d'ici janvier 1996, des nouvelles responsabilités déléguées aux commandants des bases. Le Ministère était d'accord avec ces recommandations.