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1996 Novembre Rapport du vérificateur général du Canada

Points saillants

36.2 Les modifications techniques proposées sur les biens immobiliers d'habitation, qui ont été annoncées par le gouvernement le 23 avril 1996, devraient permettre de corriger certaines situations menant à l'inobservation de la loi ou à des résultats non voulus. Cependant, l'administration du programme de remboursement pour habitations neuves fait face à des difficultés qui pourraient n'être résolues que grâce à des modifications législatives ou à des directives d'interprétation supplémentaires de Revenu Canada. Une évaluation du programme de remboursement pour habitations neuves fournirait des renseignements utiles à l'examen de ces questions.

36.3 Revenu Canada consacre des efforts de vérification considérables aux paiements du remboursement pour habitations neuves versés pour des habitations « construites par le propriétaire », mais les efforts axés sur les remboursements versés pour des habitations « construites par le constructeur » sont de beaucoup inférieurs. Même si les remboursements du premier groupe présentent des risques plus élevés, les remboursements du deuxième groupe ne sont pas sans risque d'inobservation et sont, au total, beaucoup plus importants pour le Trésor fédéral (218 millions de dollars sur un total de 303 millions de dollars en paiements du remboursement pour habitations neuves pour l'exercice terminé le 31 mars 1996).

36.4 À l'heure actuelle, les systèmes d'information de Revenu Canada ne peuvent fournir une grande partie des renseignements nécessaires à l'administration du programme de remboursement pour habitations neuves.

36.5 Un des bureaux des services fiscaux de Revenu Canada a mené un projet de vérification réussi concernant l'inobservation des règles de la « fourniture à soi-même » dans le cas des immeubles d'habitation à logements multiples. Il pourrait être utile de reprendre ce projet dans d'autres régions du pays.

36.6 On craint qu'une disposition de la Loi sur la taxe d'accise , dont l'objet est d'assurer un traitement équitable aux constructeurs professionnels non constitués en société qui construisent des maisons à titre de résidence personnelle, soit utilisée par des petits entrepreneurs qui construisent des maisons en vue de les revendre sans payer de TPS. Même si, dans la plupart des cas, les cotisations que Revenu Canada a établies pour de tels constructeurs ont été confirmées par la Cour canadienne de l'impôt, le Ministère et le ministère des Finances continuent à suivre la situation de près.

36.7 La politique de Revenu Canada concernant la divulgation volontaire n'offre pas beaucoup d'encouragement aux constructeurs qui ne se sont pas conformés aux règles sur la fourniture à soi-même pour les inciter à se faire connaître et à reprendre la voie de l'observation.

Introduction

L'application de la TPS aux opérations liées aux biens immobiliers d'habitation est complexe

36.9 De nombreuses règles spéciales complètent les règles générales pour traiter les situations particulières. Cela reflète la grande variété et la complexité des opérations et des circonstances liées aux biens immobiliers d'habitation. Les différences entre le droit immobilier de chaque province contribuent à la complexité des transactions et constituent un défi pour Revenu Canada, qui doit veiller à ce que l'application de la TPS ait des effets semblables dans toutes les provinces. Au Québec, la TPS est administrée par le ministère du Revenu du Québec (MRQ) conformément aux directives de Revenu Canada. Notre vérification s'est limitée aux secteurs de responsabilité de Revenu Canada et excluait donc le MRQ.

36.10 Une grande part de l'inobservation que Revenu Canada rencontre relativement aux dispositions de la Loi sur la taxe d'accise touchant les biens immobiliers d'habitation peut être attribuée à la complexité des dispositions. Comme le régime fiscal du Canada est fondé sur le principe de l'autocotisation, l'observation volontaire complète exige que les contribuables et les inscrits sachent comment se conformer. Plus les règles sont complexes, plus les risques d'inobservation sont élevés simplement en raison de l'ignorance ou de la mauvaise compréhension de la loi. Bon nombre de personnes et d'entreprises ne concluent que rarement des opérations liées à des biens immobiliers d'habitation - certains sont des particuliers qui achètent des maisons; certains sont des particuliers ou des sociétés qui prennent part à une entreprise « qu'une seule fois ». Souvent, la conclusion opportune des opérations est importante et les gens les réalisent sans avoir auparavant examiné leurs conséquences sur le plan fiscal. Même parmi les entreprises qui font régulièrement des affaires dans le secteur des biens immobiliers d'habitation, bon nombre sont des petites entreprises qui n'ont pas nécessairement un accès facile à des fiscalistes.

36.11 Une autre conséquence de la complexité des dispositions, c'est que les contribuables et les inscrits qui tentent de se conformer à la loi doivent assumer des coûts d'observation plus élevés associés à leurs efforts. Les coûts d'observation comprennent des dépenses pour l'acquisition de la connaissance du régime fiscal, la compilation des données sur la taxe payée et la taxe perçue, la préparation et la production de déclarations de revenus, l'obtention d'avis professionnels et des coûts accessoires comme les frais de poste et de téléphone, les coûts indirects et les frais d'entreposage.

Objet de la vérification

36.13 D'autres détails sur les objectifs, la portée et les critères de la vérification sont présentés à la fin du chapitre, à la rubrique À propos de la vérification.

Observations et recommandations

Remboursement pour habitations neuves

36.15 Le remboursement de la TPS pour habitations neuves équivaut habituellement à 36 p. 100 de la TPS payée sur l'achat d'un immeuble d'habitation neuf. Le calcul varie quelque peu dans le cas de certains genres particuliers d'immeubles d'habitation, par exemple, lorsqu'une opération comporte des parts du capital social d'une habitation en coopérative. Le remboursement est assujetti à un seuil (350 000 $ dans un cas normal) au-delà duquel le montant du remboursement est réduit. Cela signifie que le remboursement maximal se chiffre à 8 750 $. Lorsque le prix d'achat atteint 450 000 $, le remboursement est nul. Cette disposition de récupération reflète la volonté du gouvernement de ne pas accorder d'allégement aux propriétaires de maisons neuves à prix élevé. Un document technique diffusé par le gouvernement avant l'instauration de la TPS annonçait l'intention du gouvernement de revoir le seuil au moins tous les deux ans, de manière à tenir compte des changements aux conditions économiques et aux marchés de l'habitation.

36.16 Le remboursement de la TPS pour habitations neuves est accordé aux acheteurs d'immeubles d'habitation neufs. Cependant, la loi permet à un acheteur de céder le remboursement au constructeur (vendeur) de l'immeuble d'habitation neuf. Cette disposition semble avoir pour objet de libérer l'acheteur de la nécessité d'obtenir un financement pour le prix d'achat intégral; il suffit plutôt à l'acheteur de financer le prix d'achat moins le remboursement.

Les modifications techniques proposées rendent plus accessible le remboursement pour habitations neuves

36.18 Cependant, il reste un certain nombre d'autres défis administratifs qui pourraient devoir être corrigés par des modifications législatives futures ou par la diffusion d'énoncés de politique par Revenu Canada. Ces défis seront décrits dans le reste de la présente section. Des 183 énoncés de politique diffusés par Revenu Canada relativement à la TPS, 28 traitent de questions liées aux biens immobiliers. Sept autres énoncés de politiques sur les immeubles sont en voie d'élaboration. Il est clair que le secteur de l'immobilier, qui comprend le remboursement pour habitations neuves, est extrêmement complexe et est source de complications tant pour les inscrits que pour les demandeurs et les administrateurs fiscaux.

L'exécution des « limites » exige beaucoup d'efforts

36.20 Une de ces limites se rapporte à l'expression « achèvement en grande partie », surtout en ce qui concerne les situations où les propriétaires de biens se construisent eux-mêmes une résidence ou s'en font construire une. La Loi sur la taxe d'accise dispose qu'un propriétaire- constructeur peut demander un remboursement pour habitations neuves dans les deux ans après le jour où la construction ou les rénovations majeures de l'immeuble sont « achevées en grande partie ». Il n'y a aucune définition de l'expression dans la Loi et, malgré les tentatives du Ministère pour clarifier son sens et son application dans des énoncés de politique, l'expression demeure une source de différends dans le contexte des vérifications et des appels. Selon la ligne directrice administrative de Revenu Canada, les travaux relatifs à un immeuble doivent être achevés à au moins 90 p. 100 pour être considérés comme étant « achevés en grande partie ». Ces litiges entraînent des frais d'observation pour les demandeurs et des frais administratifs pour Revenu Canada.

36.21 Pour illustrer l'importance de cette question, nous présentons deux situations hypothétiques où un propriétaire-constructeur effectue une planification fiscale pour obtenir le remboursement le plus élevé possible. (Nous utilisons un propriétaire-constructeur dans ces exemples parce que, en pratique, la plupart des vérifications de Revenu Canada concernant le remboursement pour habitations neuves ont porté sur des propriétaires-constructeurs.)

36.22 Nous expliquerons la première situation hypothétique à l'aide d'une comparaison. Dans le premier scénario, un constructeur achève une maison conformément à la pratique habituelle et la vend à un acheteur. Ce dernier, par choix ou parce qu'il n'est pas au courant de la possibilité, ne commande aucun « travail supplémentaire » avant la vente et cède son remboursement pour habitations neuves au constructeur au moment de la conclusion du marché. Si l'acheteur ajoute des travaux supplémentaires par la suite, toute TPS payée sur eux ne peut donner droit à un remboursement, parce que le montant du remboursement est fonction du prix du constructeur à l'acheteur. Dans un autre scénario, un propriétaire-constructeur a la marge de manoeuvre voulue pour inclure des travaux supplémentaires (comme l'aménagement paysager, une terrasse et une piscine) à l'immeuble d'habitation dans les deux ans après le jour où l'immeuble est occupé pour la première fois et avant de déclarer qu'il est achevé en grande partie (en tout temps après que 90 p. 100 des travaux sont terminés) et de présenter une demande de remboursement pour habitations neuves. Ces travaux supplémentaires donnent droit à un remboursement.

36.23 Lorsqu'on s'attend à ce que la juste valeur marchande de la maison en construction dépasse 350 000 $, le propriétaire-constructeur peut profiter de l'absence de précision quant à l'expression « achèvement en grande partie » pour éviter une partie ou l'ensemble de la récupération du remboursement pour habitations neuves. Dans un tel cas, le propriétaire-constructeur pourrait déclarer que la maison est achevée en grande partie à un moment où sa juste valeur marchande est inférieure à 350 000 $, mais où les travaux sont achevés à 90 p. 100. Toute dépense supplémentaire effectuée par la suite ne déclencherait pas la récupération qui survient dans le cas des immeubles d'habitation neufs dont la juste valeur marchande se situe entre 350 000 $ et 450 000 $.

36.24 Une autre façon d'éviter les effets de la récupération dans le cas des habitations construites par soi-même est liée à l'utilisation du concept de la juste valeur marchande dans la formule servant à déterminer le montant de la récupération. Nous comprenons que la référence à la juste valeur marchande vise à faire en sorte que la valeur du fonds sur lequel est situé l'habitation soit prise en considération dans le calcul de la récupération. Il est ainsi possible de tenir compte des situations où le fonds n'a pas été acquis dans le cadre d'une opération commerciale récente (par exemple, le fonds a été acquis par héritage). Cependant, le concept de la juste valeur marchande est appliqué à l'ensemble de l'immeuble d'habitation, dont la juste valeur marchande peut être inférieure au coût. Cela pourrait être le cas lorsqu'une maison à coût élevé est construite dans un secteur non reconnu pour des maisons coûteuses, et que la juste valeur marchande déterminée en fonction de ventes comparables est inférieure au coût. Par exemple, si le coût dépasse 350 000 $ mais que la juste valeur marchande est inférieure à 350 000 $, la récupération pourrait être évitée. Un arrêt-clé portait exactement sur cette situation.

36.25 Ce problème est une variation d'un autre problème qui a été reconnu par le gouvernement et pour lequel une solution se trouve dans les modifications techniques proposées, qui ont été annoncées le 23 avril 1996. Ce problème portait sur l'imposition des projets de logements sociaux. Les règles de la fourniture à soi-même applicables aux projets de ce genre font également référence à la juste valeur marchande - dans ce cas, comme base pour calculer le montant de l'obligation au titre de la TPS. Cependant, puisque ces projets ne font pas partie d'un « marché », l'application de techniques d'évaluation axées sur le secteur privé a chaque fois donné lieu à l'attribution de justes valeurs marchandes considérablement inférieures aux coûts. Comme il y a eu de nombreux projets de ce genre et que certains d'entre eux sont très grands, la perte fiscale a été importante. La solution proposée est décrite à la pièce 36.2 .

36.26 Il est difficile de faire une estimation de la mesure dans laquelle des situations semblables à celles décrites aux paragraphes 36.22 à 36.24 se produisent effectivement maintenant ou se produiront vraisemblablement à l'avenir. D'après nos entretiens avec des agents de Revenu Canada dans certains des bureaux des services fiscaux visités, des exemples de chaque genre d'opération auraient été vus. De toute façon, il est évident que les efforts déployés par Revenu Canada pour voir à ce que les dates liées aux travaux achevés en grande partie soient raisonnables, à ce que les articles de dépenses soient acceptables et à ce que les évaluations de la juste valeur marchande soient appropriées, représentent des frais administratifs considérables.

Une évaluation du programme de remboursement pour habitations neuves est nécessaire

• Les propriétaires-constructeurs peuvent-ils obtenir des remboursements de la TPS payée sur des catégories de dépenses (travaux supplémentaires) alors que d'autres demandeurs de remboursement ne le peuvent pas?
• La « récupération » fonctionne-t-elle efficacement pour ce qui est de refuser le remboursement pour habitations neuves à ceux qui acquièrent des maisons très coûteuses?
• L'utilisation du concept de la juste valeur marchande devrait-elle être limitée, comme le prévoient les dispositions touchant le logement social contenues dans les modifications proposées du 23 avril?
• Les personnes non admissibles ont-elles plus de chance d'obtenir le remboursement pour habitations neuves si elles le cèdent aux constructeurs, et ces derniers prennent-ils le risque d'éventuelles mesures de recouvrement de Revenu Canada relativement à ces remboursements?
• À combien se chiffrent les coûts d'observation et d'administration liés au programme, et est-il possible de modifier le programme pour réduire ces coûts?

• Quel a été l'effet du taux réel de TPS inférieur (c'est-à-dire, déduction faite du remboursement pour habitations neuves) sur l'industrie de la construction résidentielle?
• La structure du programme (par exemple, le seuil relatif à la récupération) permet-elle une distribution équitable des avantages, étant donné la variation régionale quant aux prix des maisons neuves? (Voir la pièce 36.3 .)
• Les acheteurs qui choisissent de céder leur remboursement aux constructeurs profitent-ils du programme dans la même mesure que ceux qui choisissent d'obtenir leur remboursement eux-mêmes?

Réponse du ministère des Finances : Le ministère des Finances surveille continuellement le programme de remboursement pour habitations neuves. Cependant, il se penchera sur la nécessité de procéder à une évaluation dans le cadre des autres priorités en matière d'évaluation.

Réponse de Revenu Canada : Revenu Canada examinera la nécessité d'évaluer le programme de remboursement pour habitations neuves (TPS) en consultation avec le ministère des Finances dans le cadre de son activité de planification de l'évaluation.

Les contrôles de validité automatisés permettent de faire une sélection de base des demandes

36.31 La plupart des étapes du traitement jusqu'à l'approbation et au versement du remboursement inclusivement sont exécutées au Centre fiscal de Summerside (voir la pièce 36.4 ). Certaines demandes exigent une validation préalable à l'approbation et au versement plus détaillée que celle que peuvent faire les centres de traitement; ces demandes sont transmises à l'un des bureaux des services fiscaux (BSF) de Revenu Canada pour qu'une vérification soit faite. Bien que les données disponibles soient incomplètes, selon des renseignements sommaires pour l'année se terminant le 31 mars 1995, il semble qu'environ 28 p. 100 des demandes sont approuvées à l'étape des contrôles de validité et que les remboursements sont envoyés après un examen superficiel de la documentation à l'appui par le Centre fiscal de Summerside (CFS). Cinquante-quatre pour cent des remboursements demandés sont approuvés et envoyés après un examen un peu plus détaillé par le CFS ou le bureau des services fiscaux. Les autres 18 p. 100 des demandes font l'objet d'une vérification du BSF qui donne lieu à un rajustement ou à un refus.

36.32 Au Centre fiscal de Summerside, les demandes sont triées par genre de remboursement (par exemple habitation construite par soi-même et habitation construite par un constructeur), et elles font l'objet d'un examen préliminaire visant à déterminer si tous les renseignement obligatoires ont été fournis. Toutes les demandes de remboursements sont envoyées à la composition pour que les données soient entrées dans le système. Le système met un indicateur aux demandes incomplètes pour qu'elles ne soient pas approuvées tant qu'elles ne sont pas complètes. Au besoin, le Centre communique avec le demandeur pour obtenir les renseignements qui manquent et renvoie les déclarations non signées au demandeur pour que celui-ci les signe. Aucune donnée n'est disponible sur le nombre de demandes pour lesquelles des renseignements supplémentaires ou une signature doivent être demandés.

36.33 À l'étape de la saisie des données, les demandes sont assujetties à un certain nombre de contrôles de validité automatisés et de critères de sélection dont l'objet est de déceler les demandes suspectes. Les demandes interceptées sont envoyées à l'Unité de l'examen et de la vérification du CFS ou au bureau des services fiscaux approprié à des fins de vérification. Autrement dit, l'approbation ou l'envoi du remboursement n'est pas refusé uniquement en raison des contrôles de validité automatisés; il est simplement retardé. Les demandes qui ne sont pas acceptées à l'étape des contrôles de validité automatisés sont examinées plus en détail. Toutefois, les demandes acceptées sont immédiatement traitées, et les remboursements sont approuvés et envoyés.

36.34 Les contrôles de validité automatisés permettent de déceler les demandes en double en comparant la demande traitée aux enregistrements d'autres demandes. Cette comparaison se fait à l'aide de facteurs de référence communs afin d'augmenter les chances que les demandes en double soient repérées. Nous avons examiné des rapports sur les exceptions faisant état de documents identifiés par les contrôles de validité automatisés comme étant peut-être des demandes en double ou encore des demandes pouvant comporter d'autres problèmes.

36.35 Les contrôles de validité automatisés permettent également de déceler les erreurs de calcul, les demandes comportant des montants qui dépassent les plafonds admissibles, les erreurs de logique dans les renseignements fournis et les demandes produites en retard. Les critères de sélection programmés dans le système automatisé font mettre des indicateurs aux demandes les plus susceptibles de poser des problèmes, notamment les demandes soumises par des contribuables non admissibles ou les demandes faisant état de biens ou d'articles de dépenses non admissibles. Le système ne recherche pas particulièrement ces problèmes, mais sélectionne simplement des genres de demandes qui sont considérés comme ayant de fortes chances de comporter différents problèmes. Par exemple, le système met un indicateur à toutes les demandes indiquant que le remboursement doit être versé à l'acheteur plutôt qu'au constructeur.

L'activité de vérification porte principalement sur les demandes présentées par des « propriétaires-
constructeurs »

36.37 Tous les autres genres de remboursements pour habitations neuves sont versés directement à l'acheteur ou au propriétaire-constructeur (environ un tiers de toutes les demandes). Revenu Canada a jugé que ces demandes posent plus de risques et doivent faire l'objet d'une vérification avant l'envoi du remboursement. (Contrairement aux remboursements cédés aux constructeurs, les remboursements destinés à l'acheteur ou au propriétaire-constructeur ne seraient normalement pas assujettis à une vérification après paiement. Il n'y aurait donc pas d'autre possibilité de déceler et de recouvrer les montants versés par erreur.) Cette décision reposait, en partie, sur le taux élevé d'erreurs décelées dans les demandes. Un des bureaux des services fiscaux que nous avons visités estimait que, en moyenne, le montant des demandes de remboursement pour habitations neuves était réduit de 20 p. 100 à la suite de la vérification.

36.38 Pour l'année se terminant le 31 mars 1996, 37 p. 100 du nombre (soit 35 450 sur 95 390) et 28 p. 100 de la valeur (soit 85 millions de dollars sur 303 millions de dollars) des demandes de remboursement pour habitations neuves approuvées ont été produites par des propriétaires-constructeurs. Un grand nombre des cas « d'habitations construites par soi-même » sont semblables aux cas « d'habitations construites par un constructeur » à tous les égards, sauf pour un aspect - la vente du terrain et la vente de l'habitation constituent deux opérations distinctes. Dans certaines provinces, cette méthode est utilisée afin de réduire les droits de cession immobilière. Toutefois, elle a comme conséquence que Revenu Canada considère l'acheteur comme un « propriétaire-constructeur » aux fins du remboursement. Ainsi, cette méthode donne au propriétaire-constructeur la possibilité de garder ouverte la date à laquelle la construction est « en grande partie achevée » et d'augmenter la base des dépenses sur lesquelles la TPS est payée et à partir de laquelle le remboursement pour habitations neuves est calculé, comme il est expliqué plus tôt dans le chapitre.

36.39 En 1996, le Centre fiscal de Summerside a lancé un projet pilote avec une des régions. Tous les contribuables de cette région qui demandent le remboursement pour une habitation neuve construite par soi-même doivent soumettre tous les reçus originaux, une feuille de renseignements et un sommaire des coûts à l'appui de tous les montants indiqués dans la demande comme montants de TPS payés. Le CFS examine tous les reçus et consigne (dans le bloc-notes électronique) toutes les erreurs et d'autres commentaires avant d'envoyer les renseignements au bureau des services fiscaux pour une vérification plus approfondie. On prévoit que cette forme de traitement améliorera l'utilisation des ressources humaines disponibles, étant donné que des employés du CFS qui ne sont pas des vérificateurs remplissent des tâches qui étaient auparavant exécutées par des vérificateurs dans les bureaux des services fiscaux. De plus, il devrait en résulter une application plus uniforme des critères d'admissibilité des dépenses. Toutefois, aucun résultat n'est encore disponible, puisque le projet pilote vient juste de commencer.

Les vérifications avant paiement et après paiement offrent d'autres possibilités d'examen des dossiers des constructeurs

36.41 Une fois reçus au bureau des services fiscaux, les renseignements des déclarations sont examinés par un gestionnaire de la vérification. Celui-ci décide si la déclaration sera vérifiée ou si le remboursement sera approuvé sans vérification. Le Ministère tient à ne pas retarder inutilement les paiements aux inscrits pour ne pas nuire à leur flux de trésorerie et pour ne pas augmenter les intérêts qu'il doit verser (les intérêts commencent à courir 21 jours après la date de production de la déclaration). Pour ces raisons, environ 85 p. 100 des remboursements sont normalement envoyés rapidement. Le Ministère estime qu'il s'agit là d'une mesure de protection supplémentaire dans le cas des inscrits ayant un solde créditeur, parce qu'il peut toujours sélectionner ces inscrits pour une vérification après paiement dans les quatre années qui suivent. Bien qu'on nous ait dit que les remboursements pour habitations neuves cédés à des constructeurs peuvent être examinés au moment de la vérification des déclarations avec solde créditeur, nous n'avons pas pu obtenir de données statistiques sur le nombre d'examens de ce genre qui sont faits.

36.42 Postvérification. La « postvérification » est la vérification des déclarations de TPS qu'un inscrit a produites dans le passé. Au cours de nos visites à l'Administration centrale et dans les bureaux de district, les gestionnaires nous ont expliqué les sources d'information qui sont utilisées pour la sélection des inscrits aux fins de la postvérification, notamment les indices tirés des différentes sources, les déclarations avec solde créditeur extraites du système de sélection de la charge de travail de la vérification, les rapports trimestriels sur les constructeurs, les renseignements de la base de données sur les inscrits et d'autres bases de données comme celles des licences d'exploitation de commerces, des permis de construire et des renseignements sur l'impôt sur le revenu. La nature et l'étendue de la sélection des inscrits selon un ou plusieurs des moyens disponibles sont laissées à la discrétion des bureaux des services fiscaux. Plusieurs des BSF que nous avons visités utilisaient des logiciels commerciaux pour examiner la base de données sur les inscrits en vue de déceler des tendances et des indices de vérification possibles. Le Système de sélection de la postvérification (SelPV) est un outil informatique qui facilite l'identification des inscrits à risques élevés. Le Ministère élabore actuellement une deuxième version du système SelPV, qui constituera une amélioration de la version originale.

Un des bureaux des services fiscaux que nous avons visités avait axé ses vérifications sur les gros constructeurs

36.44 Les autres problèmes d'inobservation comprennent le défaut par le constructeur de calculer la TPS selon les règles de la « fourniture à soi-même » (par exemple lorsque des logements devant être vendus comme logements en copropriété sont loués ) et le défaut de verser à Revenu Canada la totalité de la TPS perçue des acheteurs d'habitations.

36.45 Revenu Canada devrait déterminer s'il fait suffisamment de vérifications de constructeurs à l'échelle nationale. Plus précisément, le Ministère devrait se demander s'il y a suffisamment de vérifications des remboursements pour habitations neuves cédés aux constructeurs.

Réponse de Revenu Canada : Le Ministère est d'accord avec cette recommandation et, comme l'a souligné le vérificateur général, un de nos grands bureaux des services fiscaux a choisi de vérifier tous les gros constructeurs-promoteurs de sa région. Si les résultats de ce projet le justifient, le Ministère entreprendra un projet national au cours du prochain exercice.

Les constructeurs prennent un risque si les acheteurs n'ont pas droit au remboursement pour habitations neuves

36.47 Le programme de remboursement pour habitations neuves permet aux acheteurs de céder leur remboursement aux constructeurs afin d'alléger leur fardeau de financement. Revenu Canada aimerait donc éliminer tout obstacle empêchant les constructeurs d'accepter la cession des remboursements. Si les constructeurs sont informés des exigences en matière de « diligence raisonnable » et s'il les respectent, ils devraient pouvoir accepter les remboursements sans s'exposer à des risques indus.

36.48 Revenu Canada devrait informer les constructeurs de ses normes minimales en matière de diligence raisonnable pour la détermination de l'admissibilité au remboursement pour habitations neuves lorsqu'ils acceptent que des acheteurs leur cèdent leur remboursement.

Réponse de Revenu Canada : Le Ministère travaille en collaboration avec des associations industrielles comme l'Association canadienne des constructeurs d'habitations afin d'améliorer la diffusion des renseignements et la compréhension des règles d'admissibilité des acheteurs aux remboursements pour habitations neuves. Lors du lancement du programme de remboursement pour habitations neuves, un bulletin à ce sujet a été envoyé à tous les constructeurs inscrits dans notre base de données. De plus, les vérificateurs des bureaux locaux ont reçu une directive les informant de la question. Revenu Canada continuera à fournir des rappels aux constructeurs.

Très peu de renseignements fiables sont disponibles au moment opportun

36.50 Au cours de notre vérification, nous avons demandé différentes statistiques sur le programme de remboursement pour habitations neuves, y compris le nombre total de remboursements versés par genre de remboursement, le nombre total de demandes traitées, le nombre de demandes ayant fait l'objet d'un traitement informatisé seulement et le nombre de demandes ayant fait l'objet d'un traitement manuel supplémentaire ou d'une vérification par le Centre fiscal de Summerside ou par un bureau des services fiscaux, ou les deux. Certains de ces renseignements ne sont pas faciles à obtenir pour la période visée par notre vérification. Le rapport qui donnait auparavant ces statistiques et d'autres renseignements n'est plus produit depuis le 31 mars 1995, parce qu'on a découvert que des problèmes de systèmes compromettaient l'exactitude et la fiabilité des résultats indiqués dans le rapport. Le Ministère élabore actuellement un logiciel qui permettra de rassembler ce genre de renseignements, mais on ne sait pas quand cet outil sera disponible.

36.51 Nous avons aussi demandé le nombre de vérifications effectuées par genre de demande, les types d'erreurs décelées, et les rajustements de taxe qui ont résulté des vérifications. Aucun de ces renseignements n'est généré de façon courante, mais certains peuvent être obtenus sur demande, bien que le temps de traitement d'une demande soit de 90 jours. Certains renseignements, comme le nombre de demandes qui ne sont pas vérifiées même si elles portent un indicateur mis à l'étape des contrôles de validité ou des critères de sélection et les genres d'erreurs décelées ne sont tout simplement pas disponibles.

36.52 Revenu Canada devrait s'assurer que des renseignements fiables et pertinents sont disponibles au moment opportun pour la gestion du programme de remboursement pour habitations neuves.

Réponse de Revenu Canada : Certains changements ont été apportés à nos systèmes de traitement et d'établissement de rapports pendant cette vérification. En outre, le Ministère a terminé la rédaction du logiciel mentionné par le vérificateur général et est maintenant en mesure de recueillir, au moment opportun, les renseignements fiables requis.

Fourniture à soi-même

36.54 Les règles de la fourniture à soi-même s'appliquent à tous les immeubles d'habitation. Pour les immeubles d'habitation à logements multiples, le constructeur doit verser une TPS de 7 p. 100 de la juste valeur marchande de l'immeuble entier à la date à laquelle le premier logement est loué. Dans certains cas, les constructeurs terminent un immeuble avec l'intention de vendre les logements comme logements en copropriété enregistrés mais, à la place, pour tenter d'augmenter les mouvements de trésorerie ou pour attendre que le marché s'améliore, louent la totalité ou une partie des logements et omettent de déclarer la juste valeur marchande de la partie de l'immeuble qui est louée. De plus, le fait de louer les logements les rend inadmissibles au remboursement pour habitations neuves, parce qu'ils sont alors considérés comme des logements « non neufs ».

36.55 Le constructeur qui observe volontairement les règles de la fourniture à soi-même calcule et verse la TPS selon la juste valeur marchande de l'immeuble. Le Ministère subit une perte de recettes de TPS lorsque les constructeurs omettent d'établir et de verser volontairement la TPS payable lorsqu'une fourniture à soi-même est réputée avoir été effectuée. En fait, de telles omissions sont assez fréquentes. Un des facteurs qui contribuent à ce problème est que certains constructeurs qui se font « prendre » par les règles de la fourniture à soi-même ne sont pas inscrits aux fins de la TPS. On pourrait s'attendre à ce que les inscrits connaissent mieux la TPS que les non-inscrits.

36.56 Une des façons dont Revenu Canada peut augmenter l'observation opportune des règles sur la fourniture à soi-même relativement aux immeubles de location est d'élaborer des techniques de détection et d'exécution spéciales. Sans projet de vérification précis, un grand nombre de ces locations peuvent demeurer cachées pendant très longtemps, et il pourrait y avoir des cas où il serait difficile de recouvrer la TPS due, même s'il y a généralement beaucoup de documents qui peuvent servir à déceler de telles opérations.

Un projet de vérification était axé sur les « fournitures à soi-même »

36.58 Au cours de notre vérification, nous avons constaté que l'ampleur et la nature des activités d'exécution visant à assurer l'observation des règles sur la fourniture à soi-même variaient selon les bureaux de services fiscaux visités. Certains bureaux ont essayé d'assurer l'observation de ces règles dans le cadre de vérifications ordinaires, lorsqu'il y avait lieu, en examinant les permis de construire et les bases de données sur les cessions immobilières s'ils avaient le temps et le personnel nécessaires pour le faire, mais ils ne semblent pas avoir appliqué de manière systématique et approfondie les techniques de détection et d'exécution mentionnées.

36.59 Revenu Canada devrait étudier l'opportunité d'exécuter un projet de vérification national en vue de régler le problème de l'inobservation des règles de la fourniture à soi-même applicables aux constructeurs d'immeubles d'habitation à logements multiples.

Réponse de Revenu Canada : Le Ministère a lancé le projet mentionné dans le chapitre afin de faciliter la détermination des risques en matière d'observation associés aux règles de la fourniture à soi-même concernant les constructeurs d'immeubles d'habitation à logements multiples. Les résultats de ce projet sont en cours d'évaluation; l'analyse sera terminée d'ici la fin du prochain exercice. Si les résultats de ce projet le justifient, le Ministère entreprendra un projet national.

Les craintes initiales au sujet d'une échappatoire s'atténuent

36.61 Pour bien comprendre la situation, il faut d'abord considérer le cas d'un particulier qui n'exploite aucunement une entreprise de construction ou de vente d'habitations, mais qui, en y travaillant beaucoup personnellement, construit une maison pour y habiter. Ce particulier paie la TPS sur les matériaux et les autres intrants dont il a besoin pour la construction et qu'il achète chez un inscrit aux fins de la TPS. Lorsque le particulier commence à occuper la maison, il n'a plus d'autre TPS à payer sur la maison. Normalement, cela lui fait moins de TPS à payer que s'il achetait une propriété identique d'un constructeur. Cette économie vient de ce qu'il n'aurait pas eu à payer la TPS sur certaines choses, notamment : le bénéfice du constructeur, la valeur du travail effectué pour la construction par le particulier et certains frais qui sont exonérés de la TPS pour le particulier (intérêts, primes d'assurance, impôts fonciers, etc.).

36.62 Considérons maintenant le cas d'un particulier qui exploite une entreprise de construction ou de vente d'habitations et qui construit une maison en vue de l'occuper personnellement comme résidence. En l'absence de toute règle spéciale, ce particulier serait un « constructeur » au sens défini dans la Loi sur la taxe d'accise et il serait donc considéré comme ayant effectué une « fourniture à soi-même », ce qui l'obligerait à payer la TPS sur la juste valeur marchande de la propriété. Pour éviter ce résultat et faire en sorte que le constructeur de métier ne soit pas traité plus durement que le particulier, le législateur a prévu, dans la Loi sur la taxe d'accise , une règle spéciale qui, dans ce genre de situation, empêche tout particulier d'être un « constructeur » et d'être ainsi assujetti aux règles sur la fourniture à soi-même.

36.63 Revenu Canada a vu des cas où des entrepreneurs, alléguant avoir construit une maison pour l'occuper personnellement, ont tenté d'éviter la TPS qui se serait appliquée selon les règles de la fourniture à soi-même avant de vendre la maison comme une habitation non neuve, exonérée de la TPS. Habituellement, dans ces situations, les constructeurs ont construit et vendu un certain nombre de maisons en une période assez courte, essayant de se soustraire chaque fois aux règles de la fourniture à soi-même. Ce comportement a amené le Ministère à inventer l'expression « constructeur-occupant à répétition » pour désigner le particulier qui agit ainsi.

36.64 S'il réussit, le constructeur-occupant à répétition non seulement évite une partie de la TPS (voir la pièce 36.6 ), mais peut également avoir droit au remboursement pour habitations neuves et obtenir ainsi un remboursement partiel de la TPS qu'il a payée sur les matériaux et les services utilisés pour construire la maison. Le constructeur-occupant à répétition peut aussi ne pas déclarer le bénéfice tiré de la vente de la maison, déjouant ainsi l'impôt sur le revenu.

36.65 Lorsque Revenu Canada dépiste un constructeur-occupant à répétition, il envoie une cotisation pour recouvrer la TPS évitée et tout remboursement pour habitations neuves auquel le contribuable n'avait pas droit. Lorsque Revenu Canada a perdu la première contestation d'une cotisation de ce genre en cour, il a craint que la loi comporte une échappatoire et l'empêche de prendre des mesures efficaces contre les activités des constructeurs-occupants à répétition. Toutefois, trois autres actions en justice subséquentes, impliquant des constructeurs-occupants à répétition, ont été réglées en faveur de Revenu Canada, ce qui a atténué quelque peu les craintes initiales.

36.66 Néanmoins, tant Revenu Canada que le ministère des Finances estiment que la situation doit être suivie de près. Le fait que l'issue de chacune des quatre actions a été fondée sur des motifs quelque peu différents laisse croire que le libellé des dispositions pertinentes peut être ambigu. Par exemple, les mots que l'on utilise pour décrire un concept particulier dans la disposition concernant le paiement de la TPS diffèrent de ceux que l'on utilise dans la disposition établissant le droit au remboursement pour habitations neuves, ce qui fait qu'une seule et même action a donné lieu à des conclusions contradictoires.

36.67 Jusqu'à maintenant, toutes les actions en justice ont été entendues selon les procédures officieuses de la Cour canadienne de l'impôt, ce qui fait qu'elles n'ont pas valeur de précédent. Une décision aux termes des procédures générales de la Cour canadienne de l'impôt ou une décision d'une plus haute instance fournirait plus de certitude quant à la façon dont la loi doit être interprétée.

36.68 Revenu Canada et le ministère des Finances devraient continuer à suivre l'évolution de la jurisprudence concernant les constructeurs-occupants à répétition afin de déterminer si le libellé de la Loi sur la taxe d'accise constitue un problème technique qu'il faudrait régler par voie de modification législative.

Réponse du ministère des Finances : Le Ministère, de concert avec Revenu Canada, continuera de surveiller le dossier et déterminera s'il est souhaitable d'apporter des modifications législatives compte tenu des décisions que prendront les tribunaux.

Réponse de Revenu Canada : Comme le Ministère a déjà gagné trois des quatre causes devant les tribunaux, on ne sait pas exactement si une modification législative est nécessaire pour cette question. Toutefois, le Ministère continuera de surveiller étroitement l'inobservation dans ce secteur et joindra ses efforts à ceux du ministère des Finances afin de régler ce problème.

La politique concernant la divulgation volontaire ne donne pas aux constructeurs contrevenants des motifs bien puissants de se faire connaître

36.70 Dans la pratique, s'il n'y a pas renonciation à la pénalité de 6 p. 100, une divulgation volontaire attire au contrevenant le plein montant des intérêts et des pénalités, et le total à payer est le plus souvent le même que si l'opération non déclarée avait été découverte au cours d'une vérification. De l'avis de certains, les gens qui essaient de se conformer à la loi après avoir commis une erreur bénéficient de bien peu d'adoucissements lorsqu'ils se font candidement connaître comme contrevenants. Nous savons que certains fiscalistes conseillent à leurs clients de ne pas faire de divulgation volontaire lorsqu'ils constatent qu'ils ont commis des erreurs de bonne foi, mais plutôt de « tenir ça mort », c'est-à-dire d'effectuer les mêmes versements que d'habitude et d'attendre une vérification.

36.71 Au cours de notre vérification, nous avons demandé différentes statistiques sur les divulgations volontaires concernant la TPS. Toutefois, le nombre de ces divulgations volontaires ne peut être déterminé, car aucun système d'inscription pour en tenir compte n'a été mis en place dans la plupart des bureaux des services fiscaux.

36.72 La politique concernant la divulgation volontaire en vigueur actuellement ne semble pas produire les résultats voulus. Elle décourage la divulgation volontaire, même de la part des inscrits qui ont honnêtement tenté de se conformer à des dispositions législatives compliquées, mais qui ont toutefois omis, à titre de mandataires de l'État, de percevoir la taxe auprès d'autres personnes.

36.73 De concert avec le ministère des Finances, Revenu Canada devrait évaluer sa politique concernant la divulgation volontaire afin de déterminer si cette politique produit le résultat souhaité, à savoir encourager l'observation de la loi.

Réponse de Revenu Canada : Le Ministère étudie actuellement la politique en matière de divulgation volontaire afin d'élaborer une politique entièrement harmonisée s'appliquant à tous les secteurs d'activités.

Conclusion

36.75 Les systèmes et les procédures pour le traitement et la vérification des demandes de remboursement pour habitations neuves sont conçus de manière à viser surtout les demandes qui sont considérées comme présentant un risque élevé d'inobservation. Toutefois, l'absence d'information de gestion fiable, communiquée en temps opportun, rend difficile de déterminer dans quelle mesure ces systèmes et ces procédures sont efficaces dans la pratique. De plus, Revenu Canada ne s'est pas beaucoup occupé de la vérification des constructeurs autres que les « propriétaires-constructeurs ».

36.76 Un projet spécial a été entrepris pour déceler les cas où un constructeur d'immeubles d'habitation à logements multiples n'observe pas les règles de la fourniture à soi-même. Les données qui ont pu être obtenues sur ce projet indiquent un taux de réussite intéressant et donnent lieu de croire qu'il serait rentable d'étendre le projet à d'autres bureaux.

36.77 Revenu Canada et le ministère des Finances doivent continuer à suivre l'évolution de la jurisprudence concernant les constructeurs-occupants à répétition afin de déterminer si le libellé de la Loi sur la taxe d'accise constitue un problème technique qu'il faudrait régler par voie de modification législative.

36.78 De concert avec le ministère des Finances, Revenu Canada devra réexaminer sa politique concernant la divulgation volontaire.

À propos de la vérification

Objectif

Étendue

Critères

• fournir aux contribuables et aux inscrits des indications claires, exactes et opportunes sur la façon de se conformer à la loi;
• concevoir et mettre en oeuvre des programmes d'exécution efficaces visant à corriger l'inobservation constatée et à prévenir l'inobservation future par un effet dissuasif;
• collaborer avec le ministère des Finances pour que des modifications techniques à la loi soient présentées en temps voulu.

Des renseignements fiables et pertinents doivent être disponibles, en temps opportun, afin de permettre à la direction d'appliquer les mesures fiscales.

Équipe de vérification

Pour obtenir de l'information, veuillez communiquer avec le vérificateur responsable, M. Jim Ralston.