4.1 L'objectif premier de cette vérification est de déterminer si Environnement Canada, de concert avec d'autres ministères fédéraux et les provinces, a établi un régime complet et efficace pour contrôler les mouvements transfrontaliers des déchets dangereux, conformément aux engagements internationaux du Canada.

4.2 Environnement Canada a bien amorcé l'établissement d'un régime efficace et complet de contrôle des mouvements transfrontaliers des déchets dangereux, mais des lacunes importantes persistent. Par exemple, Environnement Canada n'a pas encore établi la capacité nécessaire à la prévention proactive des expéditions illégales de déchets dangereux. À la frontière, peu de mesures sont prises pour déceler le trafic illicite de déchets dangereux.

4.3 Le Canada a l'obligation, en vertu d'accords internationaux qu'il a signés, de contrôler les exportations et les importations de déchets dangereux. La Direction générale des services frontaliers des douanes de Revenu Canada possède bien une infrastructure permettant le contrôle des importations de façon continue, mais son organisation opérationnelle ne permet pas un contrôle matériel de chacune des expéditions exportées.

4.4 Il existe de réelles incitations monétaires au trafic illicite, par exemple : le coût de traitement de la charge d'un camion de déchets licites va de 300 $ à 1 200 $ la tonne métrique.

4.5 Le taux de détection du trafic illicite des déchets dangereux à la frontière est faible : il se fait peu d'inspections et d'essais efficaces sur les échantillons des importations et des exportations qui risquent d'être illégales. Qui plus est, le taux de détection des expéditions illicites de déchets dangereux est encore plus faible dans les ports maritimes et les cours de triage ferroviaires.

4.6 Dans un domaine comme le contrôle des mouvements transfrontaliers des déchets dangereux, la chaîne n'est jamais plus forte que son chaînon le plus faible. À notre avis, vu les lacunes importantes dans les domaines de la prévention, de la détection et de l'exécution ainsi que le nombre limité d'installations permettant le contrôle matériel des exportations de déchets dangereux, le Canada n'est pas en mesure de savoir jusqu'où il respecte ses obligations internationales en matière de prévention du trafic illicite à la frontière.à

Introduction

Le Canada est un gros producteur de déchets dangereux

4.7 Il n'y a pas d'affaires sans production de déchets dangereux. À la base d'une bonne partie du niveau de vie actuel du monde industrialisé se trouve un ensemble de produits de consommation d'origine chimique qui sont considérés comme essentiels. La fabrication de milliers de ces produits engendre des déchets dangereux malgré l'application de programmes de réduction et de recyclage dans les usines. Ces déchets posent un défi formidable : comment peut-on les recycler et les éliminer de façon sécuritaire, avec le moins de risques possible pour l'environnement et la santé humaine. L'industrie de la gestion des déchets est bien établie au Canada et sa contribution à l'économie canadienne est importante. Les membres de cette industrie font des efforts considérables pour respecter les règles et les règlements relatifs aux mouvements transfrontaliers des déchets dangereux.

4.8 Environnement Canada évalue à 5,9 millions de tonnes les déchets dangereux produits au Canada chaque année et à 3,2 millions de tonnes ceux expédiés à des centres spécialisés de traitement, de recyclage et d'élimination. En 1995, le Canada a importé 383 134 tonnes de déchets dangereux, dont plus de 70 p. 100 étaient destinés à être recyclés. La même année, le Canada a aussi exporté 225 989 tonnes de déchets dangereux, dont plus de 55 p. 100 étaient destinés à être recyclés. Ce sont les provinces du Québec, de l'Ontario et de la Colombie-Britannique qui exportent et importent les plus forts volumes de déchets dangereux.

4.9 Risques pour la santé, la sécurité et l'environnement. Les déchets industriels dangereux types incluent les solutions et les résidus de métaux lourds; les boues et les résidus inorganiques; les solvants et les solutions inorganiques; les résidus de nettoyage; les huiles et graisses; les peintures et les résidus organiques; ainsi que les pesticides et les herbicides usés.

4.10 Une mauvaise élimination des déchets dangereux pourrait mettre en danger la qualité de l'environnement canadien et, en définitive, la santé des Canadiens, en plus d'entraîner des coûts dans le futur. Il peut y avoir des effets négatifs sur l'environnement et la santé dans le pays qui reçoit les déchets dangereux lorsque ceux-ci ne subissent pas un traitement adéquat. Il peut sembler coûteux de payer 300 $ pour l'expédition d'un baril de déchets dangereux destinés à être incinérés; toutefois, par exemple, un litre d'essence contaminée suffit pour rendre impotable un million de litres d'eau. Qui plus est, les produits des déchets traités inadéquatement peuvent revenir au Canada par l'air, par l'eau ou par la chaîne alimentaire.

Reconnaissance mondiale de la nécessité de contrôler la circulation transfrontalière

4.11 Les déchets dangereux sont un problème international. Il sont comme les gaz qui sont attirés vers les zones de basse pression. Ils continueront de passer des territoires où la réglementation est stricte à ceux où elle est plus tolérante. Voilà pourquoi les mouvements transfrontaliers et l'élimination des déchets dangereux ont commencé à soulever davantage d'inquiétudes à l'échelle mondiale à la fin des années 70 et au début des années 80. Les principales craintes portaient sur l'exportation des déchets à partir des nations industrialisées vers les pays en développement pour y être éliminés à peu de frais dans des installations inadéquates. Au cours des années 80, la communauté internationale a commencé à élaborer des accords mondiaux avec trois grands objectifs :

établir des contrôles sur les mouvements transfrontaliers de déchets dangereux (l'objet de la présente vérification);
favoriser une réduction maximum des déchets;
favoriser une gestion écologique des déchets dangereux.

Obligations du Canada aux termes d'accords internationaux

4.12 Le gouvernement du Canada a indiqué qu'il croit que l'exportation et l'importation non contrôlées de déchets dangereux poseraient un problème pour la santé humaine et l'environnement. Trois accords internationaux définissent les principales obligations internationales du Canada en matière de contrôle des mouvements transfrontaliers des déchets dangereux.

4.13 Accord entre le Canada et les États-Unis concernant les déplacements transfrontaliers de déchets dangereux . Les États-Unis sont le partenaire le plus important du Canada en matière d'exportation et d'importation de déchets dangereux. Par conséquent, en 1986, le Canada a signé un accord bilatéral avec les États-Unis pour régir les mouvements transfrontaliers entre les deux pays. Certains des détails de cet accord sont fournis à la pièce 4.1 . C'était là une étape logique pour permettre au Canada d'appliquer l'expérience qu'il a au niveau transfrontalier de même que son expérience dans le cadre de l'OCDE à la communauté internationale en général.

4.14 Convention de Bâle. La Convention de Bâle sur le contrôle des mouvements transfrontières de déchets dangereux et de leur élimination a été ratifiée par le Canada le 28 août 1992. La Convention de Bâle est le seul accord mondial visant spécifiquement les mouvements de déchets dangereux. Les contrôles établis par la Convention de Bâle visent :

à empêcher le transfert des risques environnementaux à des territoires qui n'ont pas la capacité de les gérer de façon écologique;
à permettre l'exportation de déchets dangereux à la condition qu'elle soit gérée de façon écologique.

4.15 Le régime de contrôle établi par la Convention de Bâle répond à ces deux objectifs, car il fait intervenir une procédure de notification par « consentement après information préalable ». La pièce 4.2 décrit de façon plus détaillée certaines des obligations clés liées au consentement après information préalable. Depuis l'entrée en vigueur de la Convention de Bâle en mai 1992, les parties signataires ont tenu trois conférences : en décembre 1992, en mars 1994 et en septembre 1995. La Convention comme telle est un accord relativement nouveau, et les parties sont en voie de développer de nouveaux outils qui permettront d'atteindre les objectifs de la Convention.

4.16 En septembre 1995, à une réunion des parties signataires de la Convention de Bâle, une décision a été prise en vue de modifier cette convention. La modification prévoit interdire immédiatement l'exportation, pour fins d'élimination, de déchets dangereux à partir des pays industrialisés vers les pays en développement et d'éliminer progressivement d'ici la fin de 1997, moment où elle sera complètement interdite, l'exportation de déchets dangereux, pour fins de recyclage, à partir des pays industrialisés vers les pays en développement. Bien que le Canada ne se soit pas opposé à cette interdiction, il a indiqué qu'il n'envisage pas de ratifier cette modification jusqu'à ce que soient terminés les travaux visant à clarifier la définition des déchets dangereux.

4.17 L'interdiction prévue par la Convention de Bâle a aussi relancé la discussion sur le rapport entre les obligations du Canada aux termes de la Convention de Bâle et ses obligations commerciales, une question qui demeure depuis les débuts de la Convention. La Convention de Bâle est l'un des principaux accords multilatéraux en matière d'environnement (AME) à soulever, croit-on, des questions de cohérence avec certaines règles prévues par l' Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce (GATT) et par l'Organisation mondiale du commerce (OMC). La relation entre les mesures commerciales prévues par les accords multilatéraux en matière d'environnement et les règles de commerce de l'OMC a été scrutée par le Comité sur le commerce et l'environnement de l'OMC et fait actuellement l'objet de discussions.

4.18 Décision de l'OCDE. Une décision prise par le Conseil de l'OCDE en date du 30 mars 1992 s'applique aux mouvements transfrontaliers des déchets destinés à des opérations de récupération dans les pays de l'OCDE. Elle établit, comme l'illustre la pièce 4.1 , une classification à trois paliers et un système de contrôle basé sur des critères de risque.

4.19 Ces grands accords internationaux en matière d'environnement que le Canada a signés lui confèrent l'obligation de contrôler l'importation et l'exportation des déchets dangereux, que ce soit pour fins de recyclage ou d'élimination.

4.20 Réglementation nationale. Les déchets dangereux sont régis de diverses façons au Canada. Les provinces sont responsables de la réglementation de la production, du traitement et de l'élimination de tous les déchets produits à l'intérieur de leurs frontières. La circulation interprovinciale et internationale des déchets dangereux est régie par le gouvernement fédéral, alors que le mouvement des déchets dangereux à l'intérieur des provinces l'est au niveau provincial, aux termes du Règlement sur le transport des marchandises dangereuses . Chaque province et chaque territoire régissent aussi la gestion des déchets de toutes sortes, y compris les déchets dangereux.

4.21 Contrôles internationaux. Le gouvernement fédéral réglemente l'importation et l'exportation des déchets dangereux. En novembre 1992, il a promulgué le Règlement sur l'exportation et l'importation des déchets dangereux (REIDD) aux termes de la Loi canadienne sur la protection de l'environnement . Ce règlement contrôle l'exportation et l'importation de déchets dangereux conformément à la Convention de Bâle, à la Décision du Conseil de l'OCDE sur les mouvements transfrontaliers des déchets destinés à des opérations de récupération, et à l'Accord entre le Canada et les États-Unis. Le Canada a choisi de renforcer son régime de réglementation en incluant dans ce règlement certaines particularités non mentionnées spécifiquement dans ces accords internationaux, par exemple : obligation d'avoir des assurances, notification d'importation et collecte des manifestes à la frontière.

4.22 Les obligations internationales du Canada ont joué un rôle important dans la forme de son régime législatif et politique pour le contrôle des mouvements transfrontaliers des déchets dangereux. Pour que les principaux accords internationaux signés par le Canada soient appliqués efficacement, il faut, à notre avis, un régime de réglementation bien conçu, facile à comprendre et à appliquer; une promotion efficace de la conformité; des pratiques d'application efficaces; finalement, un partenariat solide entre les organismes et les pays.

Objet de la vérification

4.23 Comme on le verra de façon plus détaillée à la fin du présent chapitre, à la section À propos de la vérification , cette vérification fait partie d'une série portant sur la réduction maximum des déchets et les activités du gouvernement fédéral en matière de gestion des risques environnementaux posés par les déchets dangereux.

4.24 L'objet de la vérification était le principal élément du régime fédéral de réglementation des mouvements transfrontaliers des déchets dangereux, soit le Règlement sur l'exportation et l'importation des déchets dangereux . La vérification excluait le régime national de réglementation pour le contrôle des déchets dangereux ainsi que tous les domaines de compétence provinciale en matière de gestion des déchets de toutes sortes, y compris les déchets dangereux. Les vérifications futures porteront sur la promotion de la conformité et l'application d'autres règlements en vertu de la législation fédérale en matière d'environnement - par exemple, la Loi canadienne sur la protection de l'environnement et la Loi sur les pêches .

4.25 Cette vérification avait pour objet premier de déterminer si Environnement Canada, de concert avec d'autres ministères fédéraux et les provinces, avait mis sur pied un régime efficace et complet de contrôle des mouvements transfrontaliers des déchets dangereux - régime qui soit cohérent avec les engagements internationaux du Canada en matière d'environnement et avec son obligation d'assurer une gestion écologique et efficace de ces déchets.

Observations et recommandations

Meilleures pratiques pour la promotion de la conformité et une application efficace de la loi

4.26 Dans le cadre de nos travaux de vérification, nous avons étudié les meilleures pratiques de contrôle des mouvements transfrontaliers des déchets dangereux. Nous avons effectué des entrevues détaillées, tant au Canada qu'aux États-Unis, au cours desquelles nous avons fait des études sur les opérations policières conjointes. Le modèle qui a émergé de toutes nos recherches et entrevues est illustré à la pièce 4.3 et est décrit dans la série d'observations initiales qui suit. Nous avons utilisé ce cadre modèle comme schéma pour signaler nos observations. Ce cadre sert à appliquer la procédure de consentement après information préalable et à suivre les expéditions de déchets dangereux, comme l'exigent les accords internationaux que le Canada a signés, dans le but de promouvoir leur conformité et de décourager les expéditions illicites. Un thème commun à toutes nos entrevues sur les meilleures pratiques était la nécessité d'un cadre pour s'occuper du trafic illicite.

Le défi du contrôle du trafic illicite

4.27 Les termes « application » et « conformité » sont employés maintes fois dans ce chapitre. Il est donc utile de préciser le sens qu'on leur donne. La conformité est le degré de respect de la loi. Elle est assurée par deux types d'activité : la promotion et l'application de la loi. Les mesures visant à promouvoir la conformité incluent la communication et la publication de l'information, la consultation des parties touchées par une loi, l'assistance technique et le développement technologique. Voici certaines des mesures d'application :

l'inspection et le contrôle pour vérifier la conformité;
les enquêtes sur les infractions;
des mesures visant à assurer la conformité sans avoir recours à des mesures juridiques officielles, comme des directives données par des inspecteurs, l'émission de contraventions et des ordonnances ministérielles;
des mesures visant à assurer la conformité par des poursuites en justice (p. ex., injonctions, poursuites, ordonnances judiciaires après déclaration de culpabilité et poursuites civiles pour récupérer les coûts).

4.28 Pour les besoins de cette vérification, nous avons fait une distinction entre le trafic illicite et la non-conformité administrative, qui est elle aussi illégale. Le trafic illicite est essentiellement un crime environnemental grave, susceptible d'avoir des répercussions dangereuses, y compris menacer la santé humaine. La non-conformité administrative peut être due à une erreur, à l'ignorance ou à des infractions techniques relativement mineures.

4.29 Il se peut qu'une personne ait l'intention criminelle de se débarrasser illégalement de déchets dangereux au Canada, aux États-Unis ou ailleurs, pour éviter de payer les frais d'élimination et réaliser des profits importants. La Convention de Bâle oblige chaque partie à prendre les mesures juridiques, administratives ou autres appropriées pour mettre en oeuvre et appliquer les dispositions de la Convention, y compris des mesures pour empêcher et punir les conduites qui contreviennent à la Convention. La Convention de Bâle définit le trafic illicite comme tout déplacement transfrontalier de déchets dangereux ou autres :

sans notification de tous les États concernés;
sans consentement de tous les États concernés;
avec consentement obtenu des États par falsification, fausse déclaration ou fraude;
sans conformité matérielle avec les documents;
entraînant une élimination délibérée (par exemple, déversement) de déchets dangereux ou d'autres déchets en contravention des dispositions de la Convention de Bâle et des principes généraux du droit international.

4.30 Trafic illicite : fausse déclaration délibérée. L'expéditeur qui, délibérément, fait de fausses déclarations enfreint la loi. Il peut s'agir d'une description trompeuse délibérée quant à la charge réelle (les documents n'indiquent pas le contenu réel de l'expédition) ou d'une fausse orientation délibérée (fausse description du traitement que subiront les matières ou de leur lieu d'élimination finale). Il pourrait, par exemple, y avoir description trompeuse si le manifeste d'expédition indique que la charge est du matériau de construction, alors qu'il s'agit de ferraille ayant une forte teneur en plomb, ce qui constitue un déchet dangereux. Il pourrait y avoir fausse orientation si un expéditeur prétend que son chargement est acheminé à une installation de traitement agréée, alors qu'il est ultimement déchargé le long de la route ou expédié, via le Canada ou les États-Unis, à un pays du Tiers monde non spécifié. Environnement Canada ne peut confirmer la destination finale à moins de recevoir la documentation requise. Le fait de ne pas avoir reçu cette documentation pourrait laisser croire à une fausse orientation.

4.31 Il y a aussi des expéditeurs qui ne tiennent aucunement compte des règlements et qui ne remplissent aucun des documents requis.

4.32 Nous avons examiné trois études majeures portant sur le problème du trafic illicite de déchets dangereux. Un rapport en particulier nous a révélé que la Direction générale des services frontaliers des douanes de Revenu Canada connaît la gravité potentielle du problème. Dans un rapport de 1994 préparé par la Division des services du renseignement de la Direction de l'exécution de Revenu Canada, les auteurs ont conclu que :

« D une grande quantité de déchets dangereux illégaux traversent la frontière canadienne;
les déchets dangereux illicites sont difficiles à déceler à la frontière;
il a été prouvé que le crime organisé fait partie de l'industrie de la gestion et de l'élimination des déchets aux États-Unis;
les mouvements transfrontaliers illicites de déchets dangereux augmenteront. »

4.33 Les risques d'être pris sont faibles. Nous avons observé qu'il y a vraiment incitation au trafic illicite de déchets. Des sommes considérables d'argent peuvent être gagnées, les risques de détection sont faibles et ceux de se voir administrer des sanctions administratives, civiles ou criminelles le sont encore plus. L'élimination légale d'une charge de déchets dangereux, dont le poids typique est de 22 tonnes, peut facilement coûter jusqu'à 10 000 $. À ce coût viennent s'ajouter des frais de courtage et d'assurance-responsabilité; de plus, il faut de 35 à 40 jours d'attente pour remplir les documents requis. Les expéditions illicites ne demandent pas de documentation et n'entraînent pas de frais de recyclage ou d'élimination, que les déchets soient éliminés au Canada ou ailleurs. Il y a peu de risques d'être pris, vu le volume du trafic à la frontière et la variété des substances qui constituent des déchets potentiellement dangereux. Même prises, les personnes en infraction au Règlement sur l'exportation et l'importation des déchets dangereux n'ont pas eu à subir de trop fortes pénalités.

Cadre modèle en matière de conformité et d'application de la loi

4.34 Promotion de la conformité et émission des permis. Comme l'illustre la pièce 4.3 , la conception du cadre modèle pour l'application de la loi et la conformité comporte quatre composantes nationales clés. La promotion de la conformité , qui ferait intervenir la diffusion de l'information aux clients (p. ex., les expéditeurs ou les producteurs de déchets dangereux) et la réponse aux demandes du grand public et des clients. L' émission des permis , qui consisterait principalement à examiner les demandes d'exportation et d'importation, à émettre des lettres de consentement et à revoir les documents finals, et l'achèvement des déplacements. La promotion de la conformité et l'émission des permis seraient la responsabilité d'Environnement Canada.

4.35 Détection du trafic illicite à la frontière. La troisième composante serait la détection du trafic illicite à la frontière , qui relèverait de la Direction générale des services frontaliers des douanes de Revenu Canada et des agents régionaux d'Environnement Canada chargés de l'application de la loi. Comme l'illustre la pièce 4.3 , les agents des douanes constitueraient la première ligne de défense. Idéalement, les employés de la Direction générale des services frontaliers des douanes exerceraient une vigilance continue, cherchant à déceler les expéditions illicites de déchets dangereux. Si jamais ils soupçonnaient se trouver en présence d'une telle expédition, ils contacteraient les agents d'Environnement Canada qui, eux, auraient les compétences requises pour inspecter le chargement en toute sécurité et prélever les échantillons appropriés. Pour que cette façon de procéder soit efficace, Environnement Canada assurerait, en tant qu'organisme responsable, la formation nécessaire pour sensibiliser les agents des douanes aux questions relatives aux déchets dangereux. En outre, Environnement Canada fournirait aux agents des douanes une liste d'éléments précis à relever et des renseignements secrets sur la façon de reconnaître les expéditions de déchets dangereux ainsi que sur les personnes à contacter.

4.36 Prévention et détection proactives. Théoriquement, une composante importante de ce régime de réglementation serait la prévention et la détection proactives . L'efficacité globale du système d'application de la loi serait ainsi améliorée, à la fois par un plus grand nombre d'interceptions et l'expectative d'un plus grand risque de détection à la frontière. L'objectif d'une telle approche serait de repérer des situations à risque élevé, qui pourraient être ciblées par des mesures d'exécution spécifiques. Elles feraient généralement l'objet d'opérations policières faisant intervenir deux divisions d'Environnement Canada, soit la Division des mouvements transfrontières et la Direction de l'application de la loi, la Direction générale des services frontaliers des douanes, la GRC et les provinces, ainsi que les services américains correspondants. Pour une application efficace de la loi, il faudrait qu'Environnement Canada interagisse avec d'autres organismes, mette au point des mesures d'exécution et les coordonne en connaissant bien les travaux des divers organismes canadiens et internationaux axés sur le trafic des déchets dangereux. Cela comporterait un échange continu d'information.

4.37 Poursuites. L'objectif ultime visé est la conformité, mais l'application de la loi et les poursuites sont des moyens d'y parvenir.

4.38 Application de la loi au niveau international. La dernière composante du processus, l'application de la loi au niveau international, ferait appel à des activités de liaison entre les responsables canadiens de la réglementation et de l'exécution ainsi que d'autres organismes de la communauté internationale chargés des mesures d'exécution.

4.39 Le reste de nos observations fait une comparaison entre les pratiques actuelles et le cadre de réglementation fédérale idéal déjà décrit et illustré à la pièce 4.3 .

Environnement Canada fait des efforts pour promouvoir la conformité

4.40 Promotion de la conformité. Le Règlement sur l'exportation et l'importation des déchets dangereux a été promulgué en novembre 1992. Pendant les deux premières années de son application, le Ministère a élaboré et utilisé divers outils pour sensibiliser la communauté visée aux exigences de ce règlement. Après cette campagne de sensibilisation, en se basant sur le nombre de notifications et de manifestes reçus, le Ministère a entrepris de reprendre complètement la conception de son système de dépistage informatisé. Environnement Canada nous a informés que l'infrastructure appropriée est maintenant en place et que le Ministère pourra utiliser l'information fournie pour donner du mordant à son programme d'application de la loi en matière de déchets dangereux.

4.41 La Division des mouvements transfrontières d'Environnement Canada a produit plusieurs publications visant la formation du personnel, entre autres des guides de l'usager et des bulletins. La Division a terminé récemment une évaluation de la satisfaction de ses clients; les résultats obtenus ont été positifs. D'après notre examen des documents qui nous ont été fournis et les entrevues que nous avons réalisées à l'administration centrale, dans les régions et auprès de certains expéditeurs, nous avons conclu que la promotion de la conformité a été bien faite durant la mise en oeuvre initiale du Règlement. Voici certains des efforts soutenus en vue de promouvoir la conformité : élaboration, publication et distribution de guides destinés à l'industrie visée, et réponse quotidienne aux demandes concernant la façon de se conformer aux règlements.

Craintes relatives aux taux de conformité

4.42 Émission des permis. Comme nous l'avons décrit à la pièce 4.3 , l'émission des permis comprendrait une étape de gestion des écritures et des approbations requises par le Règlement sur l'exportation et l'importation des déchets dangereux .

4.43 La Division des mouvements transfrontières d'Environnement Canada traite toute l'information présentée par les exportateurs, les importateurs et les transporteurs de déchets dangereux, conformément au Règlement. L'émission des permis est axée sur les systèmes décrits dans l'encadré intitulé « Systèmes de notification et de manifestes » Chaque année, la Division traite environ 5 500 avis d'importation, d'exportation et d'acheminement de déchets dangereux ainsi que quelque 75 000 manifestes pour suivre environ 25 000 expéditions. Ce processus inclut une comparaison des renseignements présentés et des exigences réglementaires; l'exploitation des systèmes informatisés de notification et de manifestes; finalement, une coopération étroite avec les autorités compétentes des provinces et des autres pays, de façon à obtenir le consentement nécessaire à l'expédition de déchets dangereux et de matières dangereuses recyclables.

4.44 Nous avons conclu que la mécanique du processus avait été mise en place et en oeuvre, mais l'examen du taux de conformité à certaines des dispositions réglementaires a quand même soulevé certaines craintes, à savoir : le taux relativement bas de respect des exigences relatives aux manifestes et aux certificats d'élimination ou de recyclage, comme il a été mentionné dans un rapport de conformité interne couvrant la période allant de novembre 1992 à décembre 1994.

4.45 Faible taux de conformité. Des secteurs à faible taux de conformité ont été signalés tant pour les exportations que pour les importations, en particulier en ce qui a trait aux prescriptions réglementaires concernant les manifestes (taux de conformité de 28 p. 100 pour les exportations et de 53 p. 100 pour les importations) et les certificats d'élimination ou de recyclage (taux de conformité de 67 p. 100 pour les exportations et de 62 p. 100 pour les importations). Les exigences relatives aux manifestes comprennent la présentation des diverses copies des documents. Dans bien des cas, Environnement Canada a reçu soit la copie de l'expéditeur, soit la copie du consignataire, mais pas les deux. De plus, le fait que des copies du manifeste doivent être retournées par les personnes d'un autre pays rend plus difficile l'obtention de certains documents, en particulier en provenance des pays où les matières ne sont pas réglementées. Comme nous l'avons noté, la conformité aux exigences du manifeste est quelque peu supérieure pour les importations que pour les exportations. Les exportateurs qui expédient de petites quantités, à l'occasion, ont moins de chance de connaître leurs obligations et de s'y conformer que les importateurs canadiens qui sont en majorité de grosses compagnies et qui expédient des volumes plus importants.

4.46 Importance relative des faibles taux de conformité. Les faibles taux de conformité signifient qu'Environnement Canada ne peut être sûr que les déchets dangereux sont parvenus à leur destination finale ou ont été éliminés ou recyclés convenablement. Certaines expéditions pourraient avoir été expédiées illicitement outre-mer, dans des pays en développement qui n'ont pas la capacité de les gérer d'une façon écologique.

4.47 La Division des mouvements transfrontières a signalé que des efforts ont été faits récemment en ce qui a trait aux manifestes d'exportation et que les taux de conformité ont augmenté durant la période allant de juillet à novembre 1996. Cependant, durant la même période, les taux de conformité ont baissé de façon significative pour les manifestes d'importation. À notre avis, il faudrait faire des recherches sur les fluctuations des taux de conformité afin d'en déterminer la cause. La Division est consciente de la faiblesse des taux de conformité, mais elle a signalé qu'elle n'a peut-être pas actuellement la capacité nécessaire pour améliorer certains de ces taux de conformité. À notre avis, la Division doit analyser davantage les causes profondes et la nature du problème de non-conformité afin de pouvoir évaluer jusqu'à quel point il est ou n'est pas relié aux exigences administratives.

4.48 Environnement Canada devrait trouver des solutions en vue d'améliorer les taux de conformité aux exigences relatives aux manifestes et aux certificats d'élimination ou de recyclage.

Réponse d'Environnement Canada : Le Ministère est d'accord. Environnement Canada continue d'améliorer son registre informatisé et son système de suivi pour les avis; ces outils lui permettront d'améliorer l'évaluation du degré de conformité des déchets dangereux (de leur départ du site d'expédition à leur élimination ou recyclage final) et de prendre des mesures appropriées. Environnement Canada affectera des ressources adéquates pour améliorer le taux de conformité des manifestes et des certificats d'élimination ou de recyclage.

Difficultés à déceler le trafic illicite

4.49 Cette section de nos observations décrit ce qui n'a pas lieu à la frontière, ni ailleurs au pays, en ce qui a trait à la détection, à l'inspection et, finalement, aux poursuites pour trafic illicite de déchets dangereux. (Voir la pièce 4.3.)

Faible taux de détection des importations illicites à la frontière

4.50 La Direction générale des services frontaliers des douanes de Revenu Canada est la première ligne de défense contre toutes les importations qui traversent la frontière canadienne. Cette direction générale aide 18 autres ministères fédéraux à administrer 86 lois et règlements. Elle aide aussi Environnement Canada à administrer le Règlement sur l'exportation et l'importation des déchets dangereux en collectant et en vérifiant les documents nécessaires, en retenant les expéditions soupçonnées d'être non conformes au Règlement et en inspectant à vue l'extérieur des véhicules. Un protocole d'entente qui décrit les rôles et les responsabilités de chacun a été conclu entre Environnement Canada et Revenu Canada. La Direction générale des services frontaliers des douanes a émis un bulletin où sont détaillées les procédures que les transporteurs et le Ministère doivent suivre pour les mouvements transfrontaliers de déchets dangereux. Aux termes du protocole, la Direction générale des services frontaliers des douanes n'est aucunement tenue d'effectuer des inspections. Toutefois, les agents des douanes doivent repérer les expéditions qu'ils soupçonnent de contenir des déchets dangereux par une inspection visuelle des marquages de sécurité, des descriptions et des lettrages au pochoir apposés sur les unités de transport. C'est Environnement Canada qui a la responsabilité de procéder aux inspections.

4.51 Nous avons visité trois régions responsables de 99 p. 100 des importations canadiennes de déchets dangereux. Nous avons constaté que les agents des douanes vérifient si les documents présentés par les camionneurs sont complets lorsque des expéditions de déchets dangereux sont importées au Canada. Étant donné que les trois postes frontières indiqués à la pièce 4.4 sont parmi les plus achalandés au Canada pour ce qui est du volume connu de trafic de déchets dangereux, nous les avons visités pour observer les pratiques qui y ont cours actuellement. Nous reconnaissons qu'il existe aussi un risque d'exportation illicite de déchets dangereux à d'autres postes frontières, en particulier dans les régions où les installations de traitement et de recyclage ne sont pas adéquates. (voir photographe)

4.52 La pièce 4.4 montre le peu d'inspections effectuées par Environnement Canada. Par exemple, au Québec, il y a eu 28 communications téléphoniques entre Environnement Canada et les agents de douanes à la frontière en 1995-1996; de plus, Environnement Canada n'a réellement fait que cinq visites pour inspecter les mouvements transfrontaliers de déchets dangereux. Durant cette période, il y a eu expédition licite de 299 963 tonnes de déchets dangereux (quelque 7 500 charges de camion). Durant la même période, il y a eu, en Ontario, 24 communications téléphoniques et 15 visites à la frontière. Le volume régional de déchets dangereux expédiés légalement était de 245 856 tonnes (quelque 6 147 charges de camion). Dans la région du Pacifique et du Yukon, il y a eu cinq communications téléphoniques et une visite à la frontière, alors que les expéditions licites connues de déchets dangereux étaient de 33 742 tonnes (quelque 844 charges de camion). Les passages frontaliers à Pacific Highway sont très nombreux : 1 350 véhicules commerciaux en moyenne traversent la frontière chaque jour. Nous en avons conclu que les efforts faits par Environnement Canada à la frontière pour déceler les expéditions illicites de déchets dangereux sont limités, vu le volume des expéditions de ces déchets.

4.53 À notre avis, d'autres travaux sont nécessaires pour déterminer l'ampleur possible du trafic illicite de déchets dangereux au Canada. Entre temps, il sera difficile de déterminer quel niveau d'application de la loi convient.

4.54 En mai 1995, la Direction générale des services frontaliers des douanes a mis sur pied le Projet d'évaluation de l'observation dans le secteur commercial. Le mandat de ce projet est de mesurer le taux de non-conformité de tous les véhicules commerciaux aux passages frontaliers routiers. Ces mesures de conformité s'effectuent à 12 importants passages frontaliers, qui représentent presque 80 p. 100 du trafic commercial routier entrant au Canada dans l'ensemble du pays. La Direction générale des services frontaliers des douanes reconnaît qu'elle a besoin de meilleurs renseignements pour pouvoir examiner et développer davantage son approche stratégique en matière de détection du trafic illicite des déchets dangereux. Elle affirme qu'Environnement Canada doit contribuer à l'effort en lui fournissant des renseignements sur l'ampleur de la question et les répercussions éventuelles sur la santé et la sécurité des Canadiens et des habitants des autres pays du monde, ainsi que sur les dommages que risque de subir la réputation internationale du Canada, de façon à lui permettre d'accorder à cette question le niveau de priorité voulu. Jusqu'ici, Environnement Canada n'a pas fourni ces renseignements à la Direction générale.

4.55 Même si le Projet d'évaluation de l'observation dans le secteur commercial ne vise pas les exportations de déchets dangereux, il pourrait constituer pour Environnement Canada, le ministère responsable, un bon point de départ pour commencer à quantifier l'étendue des importations illicites possibles de déchets dangereux au Canada.

4.56 Environnement Canada devrait travailler en étroite collaboration avec la Direction générale des services frontaliers des douanes de Revenu Canada, ainsi qu'avec les autres partenaires internationaux pertinents, à quantifier l'étendue du trafic illicite possible de déchets dangereux au Canada, tant les importations que les exportations. Ces données devraient être utilisées pour déterminer le niveau voulu d'application de la loi.

(Une réponse commune des deux ministères suit le paragraphe 4.68.)

4.57 Aux termes du Protocole d'entente conclu entre Environnement Canada et Revenu Canada, les inspecteurs des douanes ne sont pas tenus d'inspecter les expéditions soupçonnées de contenir des déchets dangereux à cause des risques liés à la sécurité et à la santé du personnel. Si les inspecteurs des douanes soupçonnent que des expéditions contiennent des déchets dangereux, ils doivent les retenir et communiquer les détails pertinents à Environnement Canada. Si une expédition doit faire l'objet d'un examen, c'est le personnel d'Environnement Canada qui doit y procéder selon les modalités du Protocole d'entente. Par conséquent, les inspecteurs des douanes n'ont besoin que d'une formation leur permettant de reconnaître les déchets dangereux et les activités industrielles qui produisent des déchets ainsi que les parties qui peuvent être impliquées.

4.58 Besoin de formation supplémentaire. Environnement Canada a élaboré des documents visant à renseigner les agents des douanes sur la réglementation des déchets dangereux. Lorsque le Règlement sur l'exportation et l'importation des déchets dangereux est entré en vigueur, en 1992, tous les inspecteurs des douanes ont reçu une formation relative aux tâches qu'ils doivent exécuter en vertu de ce règlement. En 1996, Environnement Canada a rédigé des documents à jour pour rappeler aux agents des douanes leurs tâches dans le cadre de ce programme. Jusqu'ici, les cours de mise à jour des connaissances ont été donnés dans les régions du Pacifique et du Yukon et de l'Atlantique et, à deux occasions, aux installations de formation de Douanes Canada à Rigaud. Cependant, nous croyons que, malgré ces efforts, les employés de la Direction générale des services frontaliers des douanes ont besoin d'une formation supplémentaire pour pouvoir déceler les expéditions suspectes. Même aux postes où il est notoire que le volume de déchets dangereux est élevé, les efforts de formation n'ont pas été accrus. Nous croyons que des outils de formation pratiques pourraient faire une grande différence dans la conscientisation des agents des douanes. Par exemple, dans le cas des chlorofluorocarbones (CFC), Environnement Canada a fourni de la formation et d'autres renseignements aux agents des douanes. Nous avons noté qu'une affiche couleurs identifiant les principaux types de contenants à CFC interdits était placée en évidence à un important passage frontalier. Ainsi, les agents des douanes étaient mieux en mesure de déterminer les types de contenants susceptibles d'être utilisés pour l'expédition illicite de CFC. Nous appuyons ces efforts destinés à améliorer la compétence des agents des douanes pour ce qui est de repérer les dangers, mais nous reconnaissons que l'identification des expéditions illicites de déchets dangereux est, en soi, plus complexe que celle des autres formes de contrebande.

4.59 Environnement Canada devrait fournir aux inspecteurs des douanes une formation suffisante pour leur permettre de reconnaître les déchets dangereux et les activités industrielles qui produisent des déchets dangereux ainsi que les parties qui peuvent être impliquées.

Réponse d'Environnement Canada : Le Ministère est d'accord. En plus de la formation qu'il offre présentement aux agents des douanes, Environnement Canada améliorera ce perfectionnement afin d'aider les inspecteurs des douanes à reconnaître les déchets dangereux et à identifier les activités ciblées ou les parties qui pourraient être impliquées dans les mouvements transfrontaliers de tels déchets.

4.60 Faible nombre d'inspections réalisées par Environnement Canada à la frontière. Le nombre d'inspections réalisées par Environnement Canada à la frontière (voir la pièce 4.4) représente aussi bien les inspections déclenchées par un appel de la Direction générale des services frontaliers des douanes que celles faites lors d'un « blitz » à la frontière. Le milieu de l'exécution est généralement d'accord pour dire que les blitz ont une efficacité limitée pour prendre les trafiquants sur le fait, en grande partie parce que l'élément de surprise est perdu après la première heure et que les camionneurs peuvent aller traverser à un autre passage frontalier. Le nombre d'inspections réalisées par Environnement Canada, figurant dans cette pièce, inclut celles où le camion a été ouvert et celles où l'inspecteur a simplement examiné les manifestes. À notre avis, étant donné le volume du trafic, le nombre d'inspections est faible.

4.61 En vertu de l'actuelle structure de responsabilisation d'Environnement Canada, chaque directeur régional du Service de la protection de l'environnement est responsable, et a obligation de rendre compte, de toutes les décisions prises dans la région en application de la loi. Le Bureau de l'application de la loi d'Environnement Canada à Ottawa a la responsabilité fonctionnelle des inspections et des enquêtes. Pour assurer l'adoption de politiques nationales ainsi que la cohérence et l'uniformité au niveau national, le Bureau de l'application de la loi doit être conscient du niveau d'application de la loi dans les régions. Notre vérification a révélé que l'information fournie par les régions à l'administration centrale n'indique pas adéquatement le niveau d'application de la loi à la frontière. Les inspections ne sont pas ventilées par endroit. Le personnel régional d'Environnement Canada n'est pas en mesure de signaler jusqu'à quel point il a bien répondu aux demandes de la Direction générale des services frontaliers des douanes. Par exemple, dans une région, on ne tient pas de dossiers qui permettraient d'indiquer, sur 28 communications téléphoniques, le nombre qui a mené à des visites à la frontière. Dans une autre région, les communications téléphoniques ne sont même pas consignées.

4.62 Un échantillonnage et une analyse efficaces sont essentiels au succès des poursuites. Dans chacune des trois régions que nous avons visitées, les agents chargés de l'application de la loi ont reconnu l'importance croissante d'une analyse efficace des échantillons d'expéditions suspectes. Ils nous ont rapporté qu'il est maintenant difficile de monter une poursuite fructueuse sans un échantillon conforme à la fois aux protocoles d'essai exacts qui sont décrits dans la Loi sur le transport des marchandises dangereuses et aux procédures de la « chaîne de possession » qui sont essentielles à une poursuite criminelle efficace. Dans une région où le trafic de déchets dangereux est élevé, les agents d'Environnement Canada ne procèdent à aucun échantillonnage et ne possèdent ni installation d'analyse, ni laboratoire mobile. Mentionnons le cas d'un exportateur canadien qui n'a pu être poursuivi faute d'échantillons de l'expédition illicite, donc de preuves matérielles qu'une exportation illégale avait eu lieu. Une mauvaise connaissance du Règlement sur l'exportation et l'importation des déchets dangereux et des accords internationaux connexes a compliqué ce cas davantage. Comme l'ont signalé les agents d'Environnement Canada en Ontario et en Colombie- Britannique, sans un échantillonnage efficace, il est possible que les preuves soient insuffisantes pour permettre une poursuite fructueuse. Par conséquent, la possibilité de poursuites n'est pas un élément dissuasif significatif. La pièce 4.4 indique le petit nombre d'échantillons prélevés. En 1995-1996, aucun échantillon n'a été prélevé dans deux des trois régions que nous avons visitées.

4.63 Environnement Canada devrait mettre au point et appliquer une stratégie de gestion permettant le prélèvement et l'analyse des échantillons de déchets dangereux. À tout le moins, cette stratégie devrait porter sur les questions de la formation, de la sécurité, de la fréquence des échantillonnages, de la connaissance du matériel, des postes et des protocoles d'échantillonnage, et de l'accès aux installations d'essai.

Réponse d'Environnement Canada : Le Ministère est d'accord. Environnement Canada va ajuster son plan d'action prioritaire national afin d'appliquer le Règlement sur l'importation et l'exportation des déchets dangereux de manière à y inclure une stratégie de gestion qui améliore sa capacité d'obtenir et d'analyser des échantillons de déchets dangereux. Le Ministère va prendre en considération les questions de formation, de sécurité, de fréquence d'échantillon-nage, de connaissance du matériel, des postes et des protocoles d'échantillonnage et d'accès aux installations d'essai.

Taux de détection encore plus faible dans les ports et les cours de triage ferroviaires

4.64 Aucune inspection ciblée des conteneurs exportés par navire. La Loi et le Règlement prévoient qu'un rapport provisoire doit être présenté à la Direction générale des services frontaliers des douanes par l'exportateur, le représentant de l'exportateur ou le transporteur avant l'exportation et le départ du navire. De plus, tous les documents exigés par les lois d'autres ministères doivent être fournis à la Direction générale des services frontaliers des douanes avant l'exportation. Étant donné le volume de conteneurs exportés par navire et le coût d'inspection d'un conteneur, il faut disposer de renseignements tactiques pour cibler les inspections. Les représentants des douanes aux ports maritimes de Montréal et de Vancouver nous ont informés qu'essentiellement aucun conteneur qui entre au Canada n'est inspecté aux fins de la détection éventuelle d'expéditions illégales de déchets dangereux. Il n'y a aucune donnée sur les mouvements illicites possibles de déchets dangereux à partir des ports maritimes du Canada. À l'heure actuelle, Environnement Canada ne fournit pas à la Direction générale des services frontaliers des douanes les renseignements qui lui permettraient de choisir des conteneurs au hasard pour en faire une inspection visuelle. Les conteneurs ne sont pas examinés au hasard à cause des coûts élevés que cela entraînerait et du fait que ces coûts sont absorbés par l'expéditeur.

4.65 Niveau peu élevé d'inspection des trains. Le nombre de conteneurs transportés par voie ferroviaire qui sont examinés est relativement peu élevé, qu'il s'agisse d'importations ou d'exportations. Toute la cargaison transportée par train est normalement désignée sur un manifeste, qui est fourni à la Direction générale des services frontaliers des douanes au premier point de passage. Si la Direction générale décide qu'un examen est requis, celui-ci aura lieu au point de mainlevée, c'est-à-dire à l'entrepôt ferroviaire d'attente. La Direction générale, en fonction de renseignements fournis par Environnement Canada, peut retenir les expéditions de déchets dangereux à un point de mainlevée.

4.66 Nous avons constaté qu'Environnement Canada possède des données sur la quantité de déchets dangereux qui sont expédiés par rail, mais ces renseignements ne sont pas fournis à la Direction des services frontaliers des douanes. On ne nous a présenté aucun exemple où des renseignements sur certaines cargaisons ferroviaires avaient été envoyés par Environnement Canada à la Direction générale des services frontaliers des douanes. Les agents des douanes et les inspecteurs des bureaux régionaux d'Environnement Canada que nous avons visités avaient une connaissance minimale du volume de déchets dangereux transportés par train, de façon licite ou illicite.

4.67 La Direction générale des services frontaliers des douanes nous a indiqué qu'elle reconnaissait l'existence d'un problème dans l'établissement des niveaux d'inobservation et de contrebande par voie ferroviaire. Elle nous a dit qu'elle mène actuellement un programme d'examen du transport ferroviaire et qu'elle s'attend à ce que cet examen lui fournisse des données statistiques supplémentaires qui pourront être utilisées pour évaluer plus à fond les risques posés par les expéditions par conteneur et par rail.

4.68 Environnement Canada devrait travailler en collaboration étroite avec la Direction générale des services frontaliers des douanes pour mesurer l'ampleur du transport de déchets dangereux par navire et par rail, et s'efforcer de déterminer l'étendue du trafic illicite possible. Ces données devraient être utilisées pour fixer un niveau approprié aux efforts de détection.

Réponse commune de la Direction générale des services frontaliers des douanes de Revenu Canada et d'Environnement Canada : Environnement Canada et Revenu Canada travaillent ensemble, avec leurs partenaires internationaux, pour déterminer l'ampleur du trafic illicite par tous les modes de transport. Il y aura réévaluation des efforts actuels en matière d'application de la loi et de détection afin de cibler stratégiquement les différents modes de transport en regard des risques relevés. Un comité directeur formé de cadres supérieurs d'Environnement Canada et de Revenu Canada sera établi immédiatement pour veiller à ce que l'on prenne des mesures afin de déterminer quelles sont les activités de détection et d'application de la loi nécessaires.

Contraintes à une application efficace de la loi

Importance d'établir des priorités

4.69 Le ministère de l'Environnement administre la Loi canadienne sur la protection de l'environnement (LCPE), la Loi sur les espèces sauvages au Canada (LESC), la Loi de 1994 sur la convention concernant les oiseaux migrateurs (LCCOM) et la Loi sur la protection d'espèces animales ou végétales sauvages et la réglementation de leur commerce international et interprovincial (LPEAVSRCII). En vertu d'un accord administratif avec le ministère des Pêches et des Océans, Environnement Canada a aussi la responsabilité première des dispositions relatives à la pollution aux termes de la Loi sur les pêches . De plus, Environnement Canada sera responsable de l'application de la Loi canadienne sur la protection des espèces en péril (LCPEP), qui sera proclamée prochainement. Il existe en tout plus de 30 règlements administrés par Environnement Canada en vertu de ces lois. La majorité d'entre eux relèvent de la LCPE et de la Loi sur les pêches . Il y a, dans l'ensemble du Canada, environ 20 bureaux d'Environnement Canada qui sont habilités à appliquer ces lois. Le personnel de l'application de la loi d'Environnement Canada se compose d'environ 125 personnes, réparties entre cinq régions et l'administration centrale. Quelque 60 personnes sont des enquêteurs ou des inspecteurs locaux pour les besoins de la Loi sur les pêches et de la Loi canadienne sur la protection de l'environnement .

4.70 La limite des ressources disponibles souligne l'importance d'établir des priorités dans l'application de la loi. Au cours des deux dernières années, les priorités nationales ont été l'application des règlements sur les pâtes et papiers, les substances dangereuses et interdites et la contrebande des espèces menacées d'extinction ainsi que des parties de leurs corps. Dans le cadre du processus de gestion, les gestionnaires du programme d'application de la loi ont préparé, en 1995, un plan national de projets prioritaires dans lequel ils ont formulé leur intention de renforcer à long terme l'application du Règlement sur l'exportation et l'importation des déchets dangereux . Le plan fait de l'application de ce règlement relativement nouveau une priorité. On y reconnaît également qu'une collaboration accrue avec des organismes fédéraux, provinciaux et internationaux clés est vitale, non seulement pour constituer un fonds de renseignements de base et une infrastructure institutionnelle pour ce nouveau règlement, mais aussi pour permettre des enquêtes et des poursuites efficaces.

Nombre limité de poursuites

4.71 Résultats de l'application de la loi. Les enquêtes sont généralement le résultat de renseignements reçus par le personnel du programme d'Environ-
nement Canada et de délations laissant entendre la possibilité d'une non-conformité systémique ou répandue. Les poursuites fructueuses incluent les cas où le contrevenant plaide coupable et ceux qui font l'objet d'un procès gagné par le ministère public. Comme l'illustre la pièce 4.5 , peu d'accusations ont été déposées et il y a eu encore moins de déclarations de culpabilité. Cependant, au cours des dernières années, le niveau d'application de la loi a augmenté. Les porte-parole d'une région nous ont indiqué que, bien qu'ils aient adopté une approche proactive aux poursuites, le nombre limité de poursuites fructueuses est, selon eux, dû en grande partie à la complexité des lois et règlements qui s'appliquent. À notre avis, il faut une formation supplémentaire pour que les personnes chargées de l'application de la loi et des poursuites en vertu du Règlement en comprennent la complexité.

4.72 L'objectif ultime est la conformité à la réglementation; les poursuites fructueuses font partie intégrante d'une stratégie de dissuasion efficace. Nous avons conclu que les incitations au trafic illicite de déchets dangereux dépassent les mécanismes actuels de dissuasion.

Les efforts faits en matière d'application de la loi sont gênés par des problèmes de définitions

4.73 Nécessité d'avoir des lois claires et compréhensibles. Pour que l'application de la loi et les poursuites en vertu des règlements et des lois soient efficaces, il est essentiel que ces lois et règlements soient clairs et compré-hensibles. Les agents responsables de l'application de la loi nous ont affirmé que certains cas judiciaires impliquant un trafic illicite de déchets dangereux ont été suspendus ou n'ont pas fait l'objet de poursuites à cause de difficultés engendrées par les définitions utilisées dans la Loi canadienne sur la protection de l'environnement et le Règlement sur l'exportation et l'importation des déchets dangereux.

4.74 De plus, les poursuites qui ont été intentées se sont généralement soldées par des règlements à l'amiable avant procès et ont comporté des règlements peu élevés. Par conséquent, les pleines répercussions juridiques du Règlement n'ont pas été démontrées au moyen de précédents établis par des poursuites fructueuses au criminel, avec des sanctions significatives.

4.75 Le Conseil canadien des ministres de l'environnement (CCME) travaille actuellement à résoudre certains problèmes de définitions. Environnement Canada a axé ses efforts sur la coopération avec les provinces, l'élaboration de critères et de définitions harmonisées au niveau national relativement aux mouvements des déchets dangereux à l'intérieur du Canada, en parallèle avec les activités internationales correspondantes. Environnement Canada a signalé que les travaux effectués par le CCME sur les définitions dans le domaine des déchets dangereux sont en grande partie liés à l'harmonisation fédérale-provinciale plutôt qu'à des problèmes d'application efficace de la loi.

4.76 Nous avons conclu que la résolution opportune de ces problèmes complexes de définitions sera un élément préalable important à une plus grande efficacité d'application. Nous avons aussi conclu que, jusqu'ici, Environnement Canada a fait des efforts de coopération raisonnables avec le Conseil canadien des ministres de l'environnement en vue d'harmoniser les définitions fédérales-provinciales dans le domaine des déchets dangereux. Nous appuyons les efforts d'Environnement Canada en ce sens.

4.77 Autres contraintes. La pièce 4.6 illustre certaines contraintes à l'efficacité de l'application de la loi. Par exemple, un numéro tarifaire unique permettrait une meilleure mise au point des renseignements et leur utilisation pour cibler les inspections. L'Organisation mondiale des douanes travaille à résoudre ce problème en collaboration étroite avec le Secrétariat de la Convention de Bâle et le Secrétariat de l'OCDE. La Commission de coopération environnementale, qui inclut le Canada, les États-Unis et le Mexique, travaille à l'élaboration d'un système de dépistage nord-américain qui permettra de mieux contrôler les mouvements transfrontaliers des déchets dangereux en Amérique du Nord.

4.78 En ce qui concerne l'échantillonnage à la frontière, Environnement Canada affirme qu'il est difficile de procéder efficacement au prélèvement et à l'analyse d'échantillons des importations illicites à cause du volume élevé du trafic aux passages frontaliers et de la diversité des substances (quelque 3 200) qui pourraient constituer des déchets dangereux ainsi que des limites de temps durant lesquelles les expéditions peuvent être retenues à la frontière.

4.79 Outre l'envoi de lettres d'avertissement, il n'existe actuellement aucune autre sanction générale, comme l'émission de contraventions, si ce n'est des poursuites judiciaires. Sans la possibilité de sanctions administratives, il n'y a aucune option générale sinon les poursuites officielles qui nécessitent la préparation de mémoires au tribunal et l'intervention de l'appareil judiciaire.

4.80 Le personnel chargé de l'application de la loi nous a informés à maintes reprises qu'il y a, à l'intérieur d'Environnement Canada, une réticence culturelle à appliquer la loi. Nous reconnaissons qu'il y a essentiellement deux philosophies différentes qui sous-tendent la conformité avec la loi et son application. La première se fonde sur la promotion de la conformité par une conscientisation et une meilleure éducation. La seconde est axée sur des mesures de dissuasion grâce à l'application de la loi, entre autres les poursuites fructueuses. Environnement Canada affirme qu'il tente de trouver un juste équilibre entre ces deux philosophies. Cela pose, dit-on, un dilemme pour ceux qui sont chargés de la responsabilité d'appliquer la loi en vertu du Règlement sur l'exportation et l'importation des déchets dangereux .

4.81 Dans l'ensemble, lorsque nous comparons les pratiques actuelles aux pratiques décrites à la pièce 4.3 , nous concluons que les opérations actuelles d'application de la loi comportent des lacunes importantes dans les domaines de la détection du trafic illicite à la frontière et de la mise en oeuvre de mesures de dissuasion aux mouvements transfrontaliers illicites de déchets dangereux.

4.82 La question qu'Environnement Canada doit se poser est « depuis combien de temps un règlement doit-il être en vigueur avant de pouvoir l'appliquer de façon optimale? » Environnement Canada indique que ce règlement est un instrument relativement nouveau, qui a fait l'objet d'efforts spéciaux pour ce qui est de l'élaboration d'outils d'application et de la promotion de la conformité. Le Ministère affirme que, une fois l'infrastructure nécessaire en place, il augmentera les efforts qu'il fait pour appliquer le Règlement sur l'exportation et l'importation des déchets dangereux . Cela signifie qu'il aura fallu, en réalité, près de cinq ans au Ministère pour mettre en place un solide programme d'application de ce règlement. Nous notons qu'on a exigé des expéditeurs qu'ils se conforment au Règlement dès son entrée en vigueur en 1992.

Le Canada ne sait pas dans quelle mesure il respecte ses obligations internationales en matière de prévention du trafic illicite

Difficultés inhérentes au contrôle des exportations

4.83 Fort volume de passages à la frontière. Il y a des difficultés inhérentes à concilier la nécessité de contrôler les exportations et le besoin de faciliter le libre-échange à la frontière du Canada, qui s'étend sur 6 000 km. Vu l'inhérence de ce dilemme, nous nous attendions à ce qu'Environnement Canada, une fois ces accords internationaux pris et les obligations qui s'y rattachent acceptées, étudie la possibilité d'appliquer des contrôles à l'exportation et les options lui permettant de s'acquitter de ces obligations. Une de ces options pourrait être, par exemple, d'améliorer l'échange de renseignements opportuns entre Revenu Canada et le service douanier des États-Unis. (voir photographe)

4.84 Avant la ratification de la Convention de Bâle, Environnement Canada a affirmé que la force exécutoire du Règlement sur l'exportation et l'importation des déchets dangereux avait été examinée, de la façon décrite dans le Résumé de l'étude d'impact de la réglementation , ce qui a entraîné, entre autres, la signature d'un protocole d'entente entre le ministère de l'Environnement et Revenu Canada, Douanes.

Nombre limité d'installations consacrées aux exportations

4.85 Dans le bulletin émis par la Direction générale des services frontaliers des douanes qui traite du Règlement sur l'exportation et l'importation des déchets dangereux , les exportateurs de déchets dangereux reçoivent instructions de laisser une copie de leur documentation (lettres d'autorisation, formulaires d'avis et manifestes) dans une boîte prévue à cette fin au bureau de sortie. Nous avons constaté que les efforts faits par les agents des douanes sont gênés par le nombre limité d'installations qui s'occupent des exportations. Nous avons aussi observé, durant nos visites, que les agents des douanes faisaient des efforts limités pour contrôler la conformité et encourager les camionneurs dans ce sens aux voies d'exportation. À certains endroits, il n'y avait pas de boîte pour la collecte de la documentation ni aucune autre installation pour les exportations. À notre avis, ces contraintes rendent le dépistage des infractions et le contrôle de la conformité au Règlement extrêmement difficiles. Sans cette capacité, le Canada n'est pas en mesure de savoir jusqu'à quel point il respecte ses propres exigences réglementaires relativement à la collecte des documents d'exportation ainsi que ses obligations internationales relativement à l'exportation des déchets dangereux. (voir photographe)

4.86 Le Protocole d'entente ne mentionne pas les exportations. Le Protocole d'entente signé par Environnement Canada et Revenu Canada - Direction générale des services frontaliers des douanes - exige que cette direction générale recueille une copie du manifeste d'importation de déchets. Cependant, le Protocole ne mentionne aucunement les responsabilités des douanes quant à la collecte de la documentation relative aux exportations. À notre avis, c'est là une omission importante, qui doit être rectifiée pour clarifier la responsabilisation en matière de collecte de la documentation d'exportation ainsi que le niveau d'effort à investir dans le contrôle des exportations à la frontière.

Commentaires communs de la Direction générale des services frontaliers des douanes de Revenu Canada et d'Environnement Canada : Le Protocole d'entente signé par Revenu Canada et Environnement Canada sera réévalué par les deux ministères, et on le modifiera afin d'inclure une disposition prévoyant des efforts appropriés relativement aux exportations selon le niveau de risque. De plus, le Protocole, dans son ensemble, sera réexaminé par les deux ministères afin de déterminer si d'autres modifications s'imposent. Cet examen portera entre autres sur l'échange des renseignements, la collecte de la documentation et la retenue des expéditions. On prévoit que l'examen et l'ébauche d'un protocole révisé seront terminés avant le 31 mars 1998.

Les renseignements jouent un rôle clé dans l'établissement du profil et le ciblage des trafiquants

L'information n'est pas encore partagée avec toutes les parties

4.87 Nécessité d'information opportune. Lorsque nous avons visité les bureaux régionaux d'Environnement Canada et de la Direction générale des services frontaliers des douanes, les porte-parole régionaux nous ont constamment rappelé qu'il leur fallait recevoir, de l'administration centrale d'Environnement Canada, des renseignements opportuns susceptibles de servir de point de départ à l'établissement du profil et au ciblage des trafiquants, en particulier des renseignements se rapportant au système de manifestes.

4.88 Au cours des deux dernières années, une nouvelle base de données plus souple a été développée et mise en application pour répondre aux besoins des clients et des usagers gouvernementaux. Environnement Canada croit que le nouveau système de dépistage informatisé devrait pouvoir faciliter les modifications qui augmentent la disponibilité, l'accessibilité et l'utilité des données recueillies. Cette information pourrait être utilisée pour établir le profil des trafiquants éventuels et les cibler. Nous félicitons la Division des mouvements transfrontières d'Environnement Canada de ces initiatives importantes et nous l'encourageons à continuer dans ce sens.

L'infrastructure d'Environnement Canada fait peu de place aux renseignements

4.89 L'échange de matériel délicat repose sur une confiance mutuelle. Dans chacune des trois régions que nous avons visitées, nous avons trouvé que les agents des renseignements de la Direction générale des services frontaliers des douanes ne reçoivent pas l'information qui est disponible à Environnement Canada. Cette information leur est nécessaire pour améliorer et élaborer leurs propres données de renseignement afin de pouvoir mieux cibler les efforts de détection faits aux frontières ainsi que les enquêtes des douanes. La Direction de l'application de la loi d'Environnement Canada est consciente de ce problème, mais le Ministère n'a pas, actuellement, la capacité nécessaire à la collecte des renseignements qui lui permettrait de fournir cette information.

4.90 Efforts locaux faits pour donner de meilleurs renseignements. Lors de nos visites régionales à Environnement Canada et à la Direction générale des services frontaliers des douanes, nous avons constaté des efforts locaux pour commencer à créer l'infrastructure d'un système régional du renseignement. Par exemple, dans la région de l'Ontario, le personnel responsable de l'application de la loi s'est servi de ses propres données de renseignements pour poursuivre les contrevenants avec succès. Au Québec, le personnel de la Direction générale des services frontaliers des douanes, y compris les divisions maritimes, a affirmé pouvoir intégrer les déchets dangereux dans son programme de ciblage en continu, sans aucune augmentation des effectifs, si Environnement Canada lui fournit de meilleurs renseignements.

4.91 Environnement Canada devrait assumer ses responsabilités aux termes du Protocole d'entente conclu avec la Direction générale des services frontaliers des douanes de Revenu Canada et fournir à cette direction générale des renseignements qu'elle pourrait utiliser pour le ciblage et les inspections.

Réponse d'Environnement Canada : Le Ministère est d'accord. Environnement Canada prend des mesures en vue de fournir tous les renseignements présentement disponibles aux Services frontaliers des douanes de Revenu Canada, afin de les aider dans leurs efforts de ciblage. Environnement Canada renforcera également ses efforts de coopération avec d'autres ministères et organismes relativement à la mise en oeuvre du Règlement sur l'exportation et l'importation des déchets dangereux, notamment avec les gouvernements provinciaux, Interpol, la GRC, l'Agence de protection environnementale des États-Unis, les douanes américaines et les organismes appropriés des États-Unis.

L'interaction avec les autres ministères et organismes doit être renforcée relativement aux déchets dangereux

4.92 Avantages prouvés des opérations policières conjointes. Lors de nos visites sur place, tant au Canada qu'aux États-Unis, on nous a constamment répété qu'une opération policière conjointe était la meilleure approche pour maximiser l'interaction entre les chargés de la réglementation et de l'exécution, les procureurs et les autres personnes intéressées à assurer la conformité aux règles sur les mouvements transfrontaliers des déchets dangereux. Ces opérations conjointes existent à maints paliers administratifs et à certains niveaux de tous les organismes pertinents. Une telle approche est actuellement utilisée avec succès pour contrer l'importation illicite de drogues, l'exportation illicite de matières stratégiques, d'autos volées, etc.

4.93 Les principaux intervenants. Voici certains des intervenants les plus importants avec lesquels Environnement Canada pourrait interagir :

les agents de la Direction générale des services frontaliers des douanes de Revenu Canada (qui aident à administrer et à appliquer la loi à la frontière);
la GRC et les forces policières provinciales et municipales;
les représentants des gouvernements fédéral, provinciaux et municipaux qui s'occupent du transport des marchandises dangereuses;
les agents fédéraux, provinciaux, territoriaux et municipaux spécialisés en matière de déchets dangereux, qui administrent les règlements sur la gestion et l'élimination des déchets dangereux;
les organismes internationaux.

4.94 Progrès dans certaines régions. Nous avons observé que l'approche des opérations policières conjointes en est encore à ses tout premiers pas dans les régions. Dans la région du Pacifique, la Direction générale des services frontaliers des douanes et Environnement Canada font un bon travail en partenariat. Ils participent tous deux à l'application coordonnée de la loi au moyen de la Co-ordinated Law Enforcement Unit (CLEU), une opération policière conjointe organisée par le procureur général de la Colombie-Britannique. Parmi les autres membres clés de cette unité, mentionnons les douanes américaines, le ministère provincial de la protection et de la conservation de l'environnement, la GRC et Transports Canada. À notre avis, cette approche par opérations policières conjointes en est une qui mérite davantage d'attention.

4.95 Dans l'ensemble, nous avons conclu qu'Environnement Canada ne maximise pas la probabilité de détecter les activités illégales, car il n'adopte pas une approche proactive afin d'utiliser efficacement les renseignements obtenus de diverses sources. Nous avons aussi conclu qu'Environnement Canada n'a encore ni développé ni coordonné ses efforts d'application du Règlement sur l'exportation et l'importation des déchets dangereux en reconnaissant et en incorporant les travaux des divers organismes du pays dont les opérations sont axées sur le trafic des déchets dangereux.

4.96 En ce qui a trait au Règlement sur l'exportation et l'importation des déchets dangereux , Environnement Canada devrait assumer le leadership nécessaire à l'établissement d'opérations policières conjointes qui capitaliseraient sur les compétences qui existent à l'intérieur d'Environnement Canada, de la Direction générale des services frontaliers des douanes, de la GRC et des autres intervenants clés en matière d'application de la loi, tant à l'administration centrale que dans les régions.

Réponse de la Gendarmerie royale du Canada : En collaboration avec Environnement Canada, la GRC enquête sur les infractions criminelles à la Loi canadienne sur la protection de l'environnement. Nous appuyons entièrement cette approche conjointe et le partage continu de l'information auxquels il est fait allusion dans le chapitre. Nous croyons que la Gendarmerie peut contribuer encore davantage aux efforts d'Environnement Canada en matière d'application de la loi en augmentant son aide dans les domaines du renseignement criminel et des enquêtes criminelles internationales. En fait, nos organismes collaborent déjà sur le plan international par l'intermédiaire d'Interpol et de son groupe de travail sur la criminalité de l'environnement.

Réponse d'Environnement Canada : Le Ministère est d'accord. Environnement Canada améliorera sa capacité de recueillir d'une manière proactive les données pertinentes des autres organismes, et il tirera parti de sa propre expérience, de son expertise et de celles d'autres intervenants afin d'assurer la conformité au Règlement sur l'exportation et l'importation des déchets dangereux.

Leadership et coordination des activités internationales

Le Canada joue un rôle actif

4.97 Environnement Canada assure le leadership. Le Canada participe activement aux activités internationales visant à établir et à maintenir le régime international de contrôle des mouvements transfrontaliers des déchets dangereux. Bien que le financement du Secrétariat de la Convention de Bâle par les gouvernements membres ait parfois constitué un problème, le Canada a toujours payé sa pleine part et l'a fait à temps.

4.98 Environnement Canada a assumé le leadership et la coordination de la négociation des obligations internationales du Canada en matière de mouvements transfrontaliers des déchets dangereux. Les entrevues que nous avons eues avec les autres ministères ont révélé qu'ils croient qu'Environnement Canada fait dans ce domaine un travail fiable et professionnel.

Davantage d'information et d'analyses sont nécessaires pour la prise de décisions

4.99 Projet d'interdiction. Comme nous l'avons déjà mentionné, le gouvernement du Canada devra décider s'il ratifie ou non une récente modification à la Convention de Bâle qui interdirait l'expédition de déchets dangereux recyclables, d'un pays industrialisé à un pays en développe-
ment. Cette décision fait intervenir deux éléments clés : une interdiction immédiate des expéditions de matières pour fins d'élimination finale ainsi qu'une interdiction, à compter du 31 décembre 1997, des expéditions de déchets dangereux pour fins de recyclage ou de récupération. Lors de nos entrevues, on nous a affirmé que le premier élément est généralement appuyé par la majorité des intéressés, mais que le second est plus controversé.

4.100 Information et analyse pour prise de décisions. Pour être en mesure de prendre des décisions éclairées sur les compromis politiques qui risquent d'être associés au projet d'interdiction des expéditions de matières recyclables, il faudra une solide information et une analyse approfondie des questions. Notamment, nous nous attendions à une analyse :

des répercussions environnementales liées à l'interdiction des expéditions de matières recyclables;
des intérêts économiques éventuels du Canada dans les marchés d'exportation des pays en développement relativement aux déchets recyclables;
de la façon dont le Canada peut régler toute incohérence éventuelle entre ses politiques et ses obligations internationales en matière d'environnement et de commerce.

4.101 Analyse environnementale. Le Canada s'est engagé à ne pas envisager de ratifier la décision prise par la communauté mondiale quant au projet d'interdiction prévu dans le cadre de la Convention de Bâle avant que les questions techniques associées à la définition des déchets dangereux n'aient été résolues. Dans sa réponse à l'examen de la Loi canadienne sur la protection de l'environnement par le Comité permanent de l'environnement et du développement durable, le gouvernement du Canada a consenti à modifier la Loi canadienne sur la protection de l'environnement , de façon à établir clairement qui a l'autorité de faire des règlements visant à interdire les importations et les exportations de déchets dangereux en provenance et en direction de quelque pays que ce soit lorsque l'exige un accord international dont le Canada est signataire.

4.102 Une fois résolue la question des définitions, Environnement Canada devrait décider s'il doit oui ou non analyser les répercussions positives et négatives du projet d'interdiction sur l'environnement en ce qui a trait à la liste de déchets dangereux nouvellement révisée.

Réponse d'Environnement Canada : Une fois la liste des déchets dangereux finalisée par le Groupe de travail technique de la Convention de Bâle, Environnement Canada effectuera une analyse des risques que présente l'exportation de tels déchets vers des installations qui ne sont pas respectueuses de l'environnement.

4.103 Analyse économique. Selon les dossiers, le Canada n'a autorisé aucune expédition de déchets dangereux vers un pays en développement pour fins de recyclage, mais des craintes ont été exprimées quant à la perte de la capacité de faire de telles expéditions dans le futur. Nous nous attendions à ce que les ministères du gouvernement fédéral qui expriment ces craintes favorisent un processus d'analyse des questions économiques. Même si certaines analyses ont eu lieu, nous avons constaté que les ministères n'ont pas complété une analyse prospective intégrée et intersectorielle, qui soit cohérente avec les craintes qu'ils ont exprimées. L'absence de définition convenue constitue une limite à une telle analyse.

4.104 Analyse de la politique internationale en matière de commerce et d'environnement. Nous avons constaté qu'il y a des craintes relativement à la politique commerciale par rapport au projet d'interdiction. On craignait une incohérence entre le projet d'interdiction en vertu de la Convention de Bâle et les obligations commerciales du Canada. Nous n'avons cependant pas reçu d'analyse complète de cette question. Alors que certaines analyses ont eu lieu, on ne nous a pas fourni d'analyse complète indiquant de quelle façon le Canada pourrait pallier toute incohérence qui pourrait survenir entre ses politiques et ses obligations, en conformité avec la position prise par le Canada qui veut que la libéralisation du commerce et la protection de l'environnement soient, en principe, mutuellement compatibles, et, de fait, complémentaires.

4.105 Prise de décisions. Nous avons conclu que ces analyses aideraient le gouvernement à prendre une décision quant à l'interdiction des expéditions de déchets dangereux recyclables. Nous avons aussi conclu que, pour faciliter les prises de décision ultérieures, cette analyse devrait être intégrée à un processus visant à établir un plan stratégique cohérent et prospectif des activités futures dans le cadre de la Convention de Bâle. Nous appuyons les initiatives de leadership d'Environnement Canada dans ce domaine complexe.

Conclusion

4.106 L'objectif premier de cette vérification était de déterminer si Environnement Canada, de concert avec d'autres ministères fédéraux et les provinces, a établi un régime efficace et complet de contrôle des mouvements transfrontaliers des déchets dangereux, qui soit cohérent avec les engagements internationaux du Canada. Environnement Canada a pris un bon départ dans l'établissement d'un tel régime, mais comme on le note dans ce chapitre, il reste encore quelques lacunes importantes. En ce qui a trait aux sous-objectifs de la vérification qui sont indiqués à la section À propos de la vérification , nous avons conclu ce qui suit :

Environnement Canada doit encore prendre des mesures d'application de la loi appropriées en ce qui concerne la détection du trafic illicite de déchets dangereux à la frontière et l'établissement de la capacité de renseignements nécessaire à la prévention proactive des expéditions illicites. Ce n'est pas la première fois que le Bureau relève des problèmes dans le domaine de l'application de la loi. En 1991, nous avons signalé que les priorités d'application de la loi et de conformité n'avaient pas été clairement définies et que les mesures d'exécution et de vérification du respect de la loi et des règlements n'étaient pas suffisamment contrôlées et évaluées.
Environnement Canada assure un rôle de leadership, tant au pays qu'internationalement, dans le domaine des mouvements transfrontaliers des déchets dangereux.
Environnement Canada fait la promotion et le contrôle de la conformité au Règlement sur l'exportation et l'importation des déchets dangereux . Il a établi des systèmes de notification et de manifestes qu'il exploite et qui sont une composante importante de la réponse du Canada en vue de respecter ses obligations internationales. Durant la mise en oeuvre initiale du Règlement, les activités de promotion de la conformité d'Environnement Canada ont été bien réalisées.
Environnement Canada fait des efforts de promotion dans le but d'harmoniser les définitions fédérales et provinciales dans le domaine des déchets dangereux.

4.107 Dans un domaine comme le contrôle des mouvements transfrontaliers des déchets dangereux, la chaîne n'est jamais plus forte que son chaînon le plus faible. À notre avis, à cause des lacunes importantes qui existent dans les domaines de la prévention, de la détection et de l'application de la loi, ainsi que du petit nombre d'installations permettant le contrôle matériel des exportations de déchets dangereux à la frontière, le Canada n'est pas en position de savoir dans quelle mesure il respecte ses obligations internationales en matière de prévention du trafic illicite à la frontière.

Réponse d'Environnement Canada : Le Ministère est d'accord avec les observations du vérificateur général.

Le Canada a la ferme intention de remplir ses obligations internationales en ce qui a trait aux mouvements transfrontaliers des déchets dangereux et, par conséquent, le Ministère a établi comme priorité la mise en application du Règlement sur l'exportation et l'importation des déchets dangereux.

Le Ministère est déterminé à collaborer avec les pays qui s'intéressent à la prévention et à la détection du trafic illicite de déchets dangereux. À cette fin, il se conformera à la Convention de Bâle et collaborera avec Interpol.

La révision proposée de la Loi canadienne sur la protection de l'environnement marquera un progrès important en donnant au Canada un régime de réglementation rigoureux qui lui permettra de respecter ses engagements internationaux en matière de mouvements transfrontaliers des déchets dangereux.

À propos de la vérification

Partout dans le monde, on est de plus en plus conscient que, pour un développement durable, gérer les déchets signifie les réduire au maximum ou empêcher en tout premier lieu la création de déchets dangereux. Cette vérification fait partie d'une série de vérifications portant sur la question de la réduction des déchets au maximum et sur les travaux du gouvernement fédéral en matière de gestion des risques environnementaux posés par les déchets dangereux.

L'objet de cette vérification était le principal élément du régime de réglementation fédéral sur les déchets dangereux, le Règlement sur l'exportation et l'importation des déchets dangereux (REIDD) promulgué en vertu de la Loi canadienne sur la protection de l'environnement (LCPE). Les prochaines vérifications porteront sur la promotion de la conformité et l'application des autres lois fédérales en matière d'environnement, comme la Loi canadienne sur la protection de l'environnement et la Loi sur les pêches , ainsi que d'autres parties de la législation environnementale que le gouvernement fédéral a la responsabilité d'appliquer.

Objectif

L'objectif premier de cette vérification était de déterminer si Environnement Canada avait, de concert avec les autres ministères fédéraux et les provinces, établi un régime efficace et complet de contrôle des mouvements transfrontaliers de déchets dangereux qui soit cohérent avec les engagements et les obligations internationaux du Canada en matière d'environnement de façon à assurer une gestion écologique et efficiente de ces déchets.

La vérification avait trois sous-objectifs : déterminer si le Canada respectait ses engagements et ses obligations en vertu des accords internationaux qu'il a signés; déterminer l'étendue du leadership assumé par Environnement Canada, tant au pays qu'internationalement; déterminer jusqu'à quel point Environnement Canada fait la promotion et le contrôle de la conformité et prend des mesures d'application de la loi appropriées; finalement, étudier les efforts faits pour harmoniser les définitions fédérales et provinciales dans le domaine des déchets dangereux.

Étendue et méthode

La vérification a porté sur le leadership assumé par la Division des mouvements transfrontières de la Direction des déchets dangereux d'Environnement Canada, eu égard aux accords internationaux en matière d'environnement. Des entrevues ont été réalisées à Environnement Canada, à Ressources naturelles Canada, à Industrie Canada et à Affaires étrangères et Commerce international. La vérification incluait aussi un examen des travaux de la Division en vue de mettre au point des définitions canadiennes harmonisées dans le domaine des déchets dangereux, ainsi que des rôles de la Division dans la promotion de la conformité. La vérification était axée sur les activités d'application de la loi assurées à l'administration centrale d'Environnement Canada par la Direction de l'application de la loi du Service de la protection de l'environnement ainsi que sur les activités des régions. Des travaux de vérification détaillés ont été menés aux passages frontaliers entre le Canada et les États-Unis où le volume connu d'exportations et d'importations licites de déchets dangereux est le plus grand : Lacolle au Québec, Sarnia en Ontario et Pacific Highway en Colombie-Britannique. L'objectif de ces visites sur place était de déterminer l'étendue de l'application du Règlement sur l'exportation et l'importation des déchets dangereux ainsi que le respect des obligations internationales aux passages frontaliers. Au cours de ces visites, nous avons fait des travaux pratiques à Revenu Canada (Douanes), en parlant aux inspecteurs des postes frontières ainsi qu'aux agents de renseignement responsables de tracer le profil des expéditeurs de déchets dangereux illicites. Dans ces régions, nous avons aussi effectué des entrevues avec le personnel d'Environnement Canada responsable de l'application de ce règlement. Nos travaux n'incluaient pas d'entrevues ni d'examen des documents dans les domaines de compétence provinciale. Nos travaux excluaient aussi les mouvements transfrontaliers des déchets dangereux par voie aérienne. L'étendue de cette vérification excluait aussi les domaines du régime de réglementation national sous compétence provinciale, comme la réglementation du transport des déchets dangereux à l'intérieur des provinces ainsi que la réglementation provinciale des déchets de toutes sortes, y compris les déchets dangereux. Cette vérification excluait aussi le transport des déchets dangereux à l'intérieur du Canada.

Critères

Nous nous attendions à ce qu'Environnement Canada puisse montrer que le Canada assume ses engagements et ses obligations internationaux en matière de mouvements transfrontaliers de déchets dangereux. Nous nous attendions à ce que le Ministère puisse montrer que les différents éléments du régime de réglementation canadien pour le contrôle des mouvements transfrontaliers des déchets dangereux soutiennent les efforts faits pour améliorer la gestion écologique des déchets dangereux et la réduction au maximum des déchets. En ce qui a trait au leadership assumé par Environnement Canada, nous nous attendions à ce que le Ministère prennent l'initiative, au gouvernement fédéral, en élaborant des politiques nationales, en établissant des normes nationales et en gérant les questions liées aux mouvements transfrontaliers des déchets dangereux. En ce qui a trait à l'application de la loi et à la conformité, nous nous attendions à ce que le Ministère inspecte les expéditions, exécute des contrôles pour vérifier la conformité et enquête sur les infractions soupçonnées au Règlement, et s'assure de dissuader adéquatement les contrevenants. Nous nous attendions à ce que, lorsqu'une enquête confirme qu'il y a eu infraction, le Ministère puisse s'assurer que des mesures correctives soient prises. En ce qui a trait à la coordination avec les provinces, nous nous attendions à ce que le Ministère évalue les secteurs de chevauchement et de dédoublement et, là où c'est possible, adopte des approches appropriées pour minimiser ces chevauchements et ces dédoublements, et qu'il élabore des stratégies pour combler toute lacune.

Équipe de vérification

John Affleck
Frank Barrett

Pour obtenir de l'information, veuillez communiquer avec les vérificateurs responsables, MM. Wayne Cluskey ou Dan Rubenstein.

1997 avril — Rapport du vérificateur général du Canada

Chapitre 4 — Le contrôle des mouvements transfrontaliers des déchets dangereux