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1997 avril — Rapport du vérificateur général du Canada

Vérificateur général adjoint : Shahid Minto
Vérificateur responsable : Michael Weir

Points saillants

6.1 En 1995-1996, le gouvernement a versé, à des fournisseurs de l'extérieur, environ 14,3 milliards de dollars (pour des biens, des services et des travaux de construction) pour six millions d'opérations d'achat distinctes touchant des milliers de gestionnaires de centres de responsabilité et de fournisseurs, par l'entremise de 93 ministères et organismes et de 2 000 spécialistes des achats.

6.2 Les partenaires du Canada dans le cadre d'accords commerciaux, les entreprises, les fonctionnaires nommés, les représentants élus et les citoyens de ce pays ont tous leur définition du terme « bon rendement des marchés ». Le processus d'attribution des marchés devient de plus en plus complexe.

6.3 Sur la foi de notre examen, il semble que, bien qu'il y ait de nombreux éléments valables sur lesquels on peut miser, il y a aussi beaucoup d'améliorations à apporter au rendement des marchés de l'État. Les conclusions que nous avons tirées sont suffisamment sérieuses et les problèmes sont suffisamment répandus et chroniques pour justifier qu'on porte, aux échelons supérieurs, plus d'attention à l'attribution des marchés qu'on ne l'a fait au cours des dernières années.

6.4 Certains aspects du rendement se sont détériorés à la longue et d'autres restent inférieurs aux attentes depuis des décennies. Le Conseil du Trésor n'a pas établi de normes de base, malgré la multiplicité des objectifs contradictoires.

6.5 Les contraintes qui empêchent d'améliorer l'attribution des marchés (et l'établissement de rapports plus honnêtes sur le rendement des marchés) sont complexes, existent depuis longtemps et sont solidement enracinées. En raison de la nature de ces contraintes, des différences entre les ministères et de l'évolution du contexte des marchés de l'État, les possibilités d'amélioration ne sont pas uniformes parmi les ministères (et même au sein de ces ministères) ou parmi les différentes catégories de biens et de services.

6.6 Le Conseil du Trésor et Travaux publics et Services gouvernementaux Canada ont mis en place les éléments essentiels d'un cadre visant à permettre aux ministères d'exercer une plus grande autonomie dans l'attribution des marchés. Toutefois, dans l'ensemble, il reste beaucoup à faire pour s'assurer que l'on comprenne, adopte et réalise ces objectifs dans les faits.

6.7 Pour continuer d'exercer, dans l'ensemble, un contrôle efficace sur les activités d'attribution des marchés, qui sont de plus en plus déléguées, la délégation doit s'appuyer sur une orientation fonctionnelle plus efficace et sur une plus grande visibilité des résultats et des décisions. Le Secrétariat du Conseil du Trésor doit :

  • étudier de meilleures façons de gérer les tensions permanentes entre les responsabilités, les attentes et les pouvoirs des individus et des organisations;
  • soumettre périodiquement au Parlement une meilleure évaluation stratégique d'ensemble du rendement des marchés et des priorités à ce titre, évaluation faisant état des progrès accomplis dans la réalisation des objectifs convenus.
6.8 Travaux publics et Services gouvernementaux Canada peut apporter son concours en offrant aux autres ministères des conseils et des compétences à caractère fonctionnel. Ce ministère doit aussi veiller à ce que l'information sur les marchés, adressée au Secrétariat du Conseil du Trésor et aux autres intervenants, soit ponctuelle, crédible et exempte d'erreurs importantes.

Introduction

Les marchés de l'État — Un aperçu

Qu'est-ce que l'attribution des marchés?
6.9 Un marché est un accord ou une promesse, exécutoire selon la loi. Ce chapitre porte sur les accords grâce auxquels le gouvernement achète des biens et des services auprès de fournisseurs de l'extérieur. Nous utilisons les termes « marchés », « activité d'attribution des marchés » ou « processus d'attribution des marchés » pour décrire les moyens grâce auxquels les fonctionnaires définissent les biens ou les services qu'ils doivent acheter, établissent des accords et surveillent et exécutent les marchés. En outre, nous utilisons l'expression « rendement des marchés » pour décrire les résultats nombreux et différents obtenus dans l'attribution des marchés.

Pourquoi l'État attribue-t-il des marchés?
6.10 L'État achète des biens et des services pour atteindre certains objectifs. On a décrit les « activités » du gouvernement comme « la définition et la réalisation des objectifs de la politique d'intérêt public ». L'achat de biens et de services constitue un moyen de se procurer les intrants dont les fonctionnaires ont besoin pour « exercer leurs activités ». Parfois, il est plus logique de les acheter auprès de fournisseurs de l'extérieur que de les fabriquer ou de les fournir directement.

Quels sont les biens ou les services que l'État achète?
6.11 Quelle est l'importance des marchés? Pour 1995-1996, les Comptes publics indiquent que le gouvernement a versé, à des fournisseurs de l'extérieur, environ 7,6 milliards de dollars pour des services et 6,7 milliards de dollars pour des biens, soit un total de 14,3 milliards de dollars, ce qui représente un peu moins de la moitié des dépenses courantes de l'État. En dollars constants, il s'agit d'à peu près la même somme que celle qu'il a dépensée en 1983-1984 (voir la pièce 6.1) .

6.12 Les Rapports sur les activités d'attribution de marchés du gouvernement, qui portent sur la valeur des marchés au moment de leur signature plutôt qu'au moment du paiement, ne tiennent pas compte des marchés très modestes ou « informels ». Pour 1994-1995, soit les données les plus récentes disponibles, le Conseil du Trésor a signalé que l'État a passé des marchés officiels dont la valeur nominale est de quelque 8,6 milliards de dollars.

6.13 Le gouvernement effectue chaque année environ six millions d'opérations d'achat distinctes. Chaque opération d'achat constitue un « marché » entre l'État et un fournisseur. La plupart de ces opérations ont une faible valeur individuelle. Par exemple, selon les données de Travaux publics et Services gouvernementaux Canada, moins de 0,2 p. 100 des marchés représentent environ 90 p. 100 de la valeur totale des opérations traitées par l'État. Dans l'ensemble du gouvernement, les opérations peu importantes peuvent toutefois finir par représenter des sommes considérables et offrir des occasions significatives d'optimiser les achats. Ainsi, un ministère a obtenu des réductions de 40 p. 100 sur les prix de catalogue pour des fournitures de bureau et de la papeterie en faisant appel à la concurrence pour l'ensemble de ses besoins.

6.14 Sur quoi portent les achats? Le gouvernement achète des biens et des services de types à la fois nombreux et différents. Dans le cas des biens, il peut s'agir de navires ou de stylos; dans le cas des services, il peut s'agir de services de conciergerie comme de soins de santé. Selon Travaux publics et Services gouvernementaux Canada, les dix premières catégories de biens et de services parmi les marchés qu'il passe sont celles indiquées à la pièce 6.2 .

Risques de l'attribution des marchés
6.15 En général, les marchés visent à répondre à des besoins opérationnels et à s'assurer que les sommes dépensées offrent le meilleur rapport qualité-prix. Toutefois, il y a de nombreuses fenêtres par lesquelles on peut jeter l'argent [consacré aux marchés]. Cela peut se produire lorsque les gestionnaires ne définissent pas ce qu'ils recherchent vraiment - ou lorsqu'ils prennent une décision sans comparer les prix. Des sommes d'argent peuvent s'envoler en fumée si les gestionnaires s'adressent à des fournisseurs peu fiables ou dont les prix sont élevés, qu'ils commandent des biens ou des services en trop grandes ou en trop petites quantités ou qu'ils acceptent des biens ou des services dont la valeur est inférieure à celle qui fait l'objet de l'engagement contractuel. En outre, ceux et celles qui passent des marchés doivent respecter le cadre des lois civiles et pénales. Enfin, il y a toujours le risque que des gestionnaires puissent décider d'attribuer des marchés dans leur propre intérêt ou dans celui d'amis ou de relations d'affaires. Tous ces aspects s'appliquent à l'attribution des marchés, dans le secteur privé comme dans le secteur public.

6.16 Dans les marchés qu'il attribue, le secteur public doit harmoniser des risques et des objectifs supplémentaires. On s'attend à ce que les marchés concourent à toutes sortes d'objectifs d'intérêt public qui sont « secondaires » par rapport à des besoins opérationnels directs, mais qui n'en sont pas moins importants pour les intervenants. En droit, les marchés doivent respecter des obligations juridiques complexes. En outre, ils doivent résister comme il se doit aux pressions exercées pour influencer leur attribution à des fins électorales ou partisanes ou pour des considérations d'intérêt particulier, notamment celui des fournisseurs. Les activités d'attribution des marchés se déroulent dans le cadre des conventions de la responsabilité ministérielle : un ministre peut être appelé à expliquer et à défendre toute opération conclue, qui relève de sa compétence. Conformément à la mise en garde du Conseil du Trésor, chaque opération doit pouvoir résister à l'épreuve de l'examen public. Les marchés de l'État doivent répondre à ces autres attentes, sans qu'on puisse faire appel aux tactiques plus vigoureuses - ou coopératives - qu'on attribue à certains organismes du secteur privé dans la gestion des marchés, et sans engager de frais d'administration excessifs.

6.17 L'adoption d'autres formes de prestation des services met en relief l'importance, pour l'État, d'améliorer l'attribution des marchés sous deux angles. Tout d'abord, les études portant sur certaines activités privatisées laissent entendre que l'amélioration de l'attribution des marchés a constitué l'un des moyens essentiels grâce auxquels ces activités ont pu réduire leurs frais. Pour exercer ses activités plus judicieusement et à moindres frais, l'État doit se préoccuper du rendement de ses marchés. Deuxièmement, la prestation de services dans le cadre de marchés fait intervenir différents types de risques que l'État doit gérer.

Incidences importantes sur l'attribution des marchés
6.18 Le contexte actuel pose de nombreux défis aux représentants élus et aux fonctionnaires nommés, responsables d'encadrer et d'améliorer le rendement des marchés; il en va de même du législateur qui souhaite exercer un encadrement éclairé et constructif, et des vérificateurs qui examinent les rapports de responsabilisation. Nous décrivons ci-après les défis les plus importants.

6.19 Attentes différentes . Les partenaires du Canada dans le cadre d'accords commerciaux, les entreprises, les fonctionnaires nommés, les représentants élus et les citoyens de ce pays ont tous des attentes différentes à l'endroit des résultats des marchés de l'État. Tous définissent différemment le terme « rendement ». À ces attentes fondamentales (soit répondre aux besoins opérationnels et réaliser le meilleur rapport qualité-prix qui soit), on peut ajouter celles des différents défenseurs de la politique d'intérêt public, des groupes d'intérêt et des intervenants.

6.20 Obligations juridiques . Les marchés de biens et de services du gouvernement fédéral sont, comme tous les marchés passés au Canada, assujettis aux dispositions de la common law (ou, au Québec, du Code civil), à quelque 15 lois du Parlement en particulier et à différentes obligations dans le cadre des accords commerciaux. Ces lois constituent le cadre juridique dans lequel les fonctionnaires nommés et les représentants élus peuvent exercer correctement leurs pouvoirs discrétionnaires. Au nombre des accords les plus importants figurent :

  • l 'Accord sur le commerce intérieur ;
  • l 'Accord sur les marchés publics de l'Organisation mondiale du commerce;
  • les ententes sur les revendications territoriales globales;
  • l' Accord de libre-échange nord-américain .
6.21 Dans l'ensemble, ces accords ont eu pour effet de restreindre la mesure dans laquelle l'État peut intervenir arbitrairement dans l'attribution et l'administration des marchés. Ils définissent des mécanismes de recours à l'intention de différents fournisseurs. Dans une certaine mesure, ils étendent au processus d'attribution des marchés les droits exécutoires existants des fournisseurs - à un traitement équitable dans l'administration des marchés. Parallèlement, ces accords ont limité la mesure dans laquelle l'État peut diriger des marchés pour des raisons socio-économiques (en particulier pour le développement régional), tandis que les ententes sur les revendications territoriales ont créé des obligations de promotion du développement autochtone au moyen de l'attribution des marchés.

6.22 Technologie de l'information. De plus en plus, l'avènement de la technologie modifie le déroulement des opérations d'achat de l'État et les produits et services qu'il achète. L'État consacre environ deux milliards de dollars par année à l'achat de biens et de services dans les secteurs de l'information et des communications; l'application des processus traditionnels d'approbation et de passation des marchés pour le matériel de pointe et les services afférents peut causer, en cours de route, des problèmes qu'on ne peut pas prévoir précisément d'avance.

6.23 La technologie a aussi changé la façon dont l'État attribue les marchés, et cette évolution se poursuivra probablement. On diffuse plus rapidement de plus grandes quantités d'information, parmi laquelle on peut établir des corrélations différentes, ce qui permet de l'utiliser de diverses façons et ce qui change la nature de l'information que les décideurs recherchent. La technologie a permis d'apporter des perfectionnements, par exemple l'achat selon le principe « juste à temps », en plus de révolutionner la gestion du matériel. Cela modifie les rapports entre l'État et ses fournisseurs.

6.24 Réforme administrative . Comme tous les aspects des opérations de l'État, l'attribution des marchés subit l'incidence de l'évolution continue de la gestion de la fonction publique. Selon le Conseil du Trésor, cette évolution est caractérisée par la quête d'une fonction publique factuelle, axée sur les résultats, transparente et responsable. Dans le cadre de cette évolution, la culture de la fonction publique est en pleine mutation. Les hypothèses de continuité, de sécurité d'emploi, d'homogénéité et d'anonymat, qui faisaient partie du « contrat » traditionnel d'emploi dans la fonction publique, cèdent la place à une constatation croissante de la permanence du changement. En témoignent la plus grande mobilité des gestionnaires professionnels parmi les ministères et entre l'État et l'entreprise privée, une fonction publique plus variée et la visibilité accrue des fonctionnaires nommés. Sans faire d'observations sur leur bien-fondé, nous soulignons que ces changements influent sur l'environnement de contrôle dans lequel on attribue les marchés. Ils ont changé les hypothèses fondamentales sur lesquelles le gouvernement se fondait traditionnellement dans sa démarche de gestion des risques propres à l'attribution des marchés.

6.25 En outre, parce qu'on continue de déléguer les pouvoirs d'attribution des marchés aux ministères, les différents ministres et leurs sous-ministres sont placés dans une situation où ils doivent exercer un jugement plus judicieux qu'auparavant dans les activités de passation et d'exécution des marchés. Les ministères sont tous différents. Il faut donc prévoir une certaine souplesse dans les méthodes adoptées. On doit aussi prévoir des outils grâce auxquels les gestionnaires pourront trouver un équilibre entre se consacrer à l'exécution des marchés dans le cadre de leurs responsabilités principales d'une part et, d'autre part, éviter de laisser cette activité pour compte lorsqu'elle ne respecte pas l'épreuve de l'examen public.

6.26 Pressions sur le rendement des marchés . Le souci grandissant du déficit a obligé l'État à réduire sa taille et ses coûts et à mieux faire fructifier les sommes dépensées. L'importance ainsi accordée aux « résultats » au sein du gouvernement crée un certain nombre de défis.

6.27 L'un de ces défis consiste à mettre en équilibre la volonté d'obtenir des résultats fructueux et le souci de s'acquitter comme il se doit des obligations imposées par les procédures établies et les lois. Aux prises avec un choix à faire entre l'observation des règles de l'attribution des marchés et le respect d'une échéance opérationnelle importante, la plupart des gestionnaires opérationnels avec lesquels nous nous sommes entretenus contourneraient au moins les règles. Parfois, ils ne les respectent pas et se font prendre (voir la pièce 6.3) .

6.28 Un autre défi consiste à savoir si les résultats s'améliorent ou s'aggravent et à décider si les cas déclarés de résultats médiocres permettent de distinguer une évolution qui exige une intervention à un niveau supérieur dans l'ensemble ou s'il s'agit de dérogations isolées, que l'on peut mieux corriger à l'échelle locale.

6.29 Contexte de la gestion dans l'ensemble . Les décisions et les choix portant sur les différents marchés se situent toujours dans le contexte de décisions de gestion plus vastes, en particulier les affectations budgétaires. Le gestionnaire dont le budget prévoit des fonds pour l'attribution de marchés, mais qui n'est pas habilité à embaucher des employés, n'a pas vraiment le choix entre l'attribution de marchés et l'embauche de personnel. Les décisions antérieures et l'évolution de l'affectation des ressources influent sur les décisions et les choix actuels dans l'attribution des marchés. Ces décisions sont prises et ces choix sont faits avant le début de l'« activité d'attribution des marchés » et sont corrigés grâce à des mécanismes comme les budgets, les plans d'activités et les plans opérationnels. On a démontré que les considérations relatives à la gestion financière ont pour effet d'entraîner une forte concentration d'activités d'attribution de marchés au cours du dernier trimestre de l'exercice, par exemple, ce qui limite la possibilité de se prévaloir du meilleur rapport qualité-prix.

6.30 Considérations propres au marché . La nature, la taille et la structure du bassin des fournisseurs auprès desquels le gouvernement achète ses biens et ses services influent sur les marchés de l'État. Par exemple, il est difficile d'obtenir une concurrence efficace sur les marchés caractérisés par un petit nombre de fournisseurs dominants et un faible excédent de capacité. De même, lorsqu'un appel d'offres donne lieu à 100 soumissions, il y a 99 fournisseurs déçus et un seul qui est retenu. Le gouvernement a des choix à faire en ce qui concerne la façon dont il exprime ses exigences aux différents marchés, et les marchés auxquels il s'adresse; ces choix entraînent des conséquences.

Responsabilité du rendement des marchés

6.31 Au sein du gouvernement, on partage la responsabilité qui consiste d'une part à s'adapter à ces incidences et, d'autre part, à répondre aux attentes nombreuses et nuancées des différents intervenants. Les spécialistes des achats et les gestionnaires opérationnels et financiers de l'État ainsi que les fournisseurs se partagent la responsabilité de répondre aux attentes, jour après jour et pour chaque marché. Conformément aux articles 7 et 41 de la Loi sur la gestion des finances publiques , le Conseil du Trésor exerce un leadership et fournit un cadre stratégique pour tous les ministres. Travaux publics et Services gouvernementaux Canada assume des responsabilités opérationnelles. Le Parlement lui a confié le pouvoir exclusif de faire l'acquisition des biens et la responsabilité de planifier et d'organiser l'approvisionnement en biens et en services. À titre d'organisme de services communs, ce ministère conçoit la plupart des outils que les fonctionnaires et les fournisseurs utilisent. Il détient en outre l'essentiel de l'information et des compétences nécessaires pour appuyer le Secrétariat du Conseil du Trésor et les ministères. Parce qu'on délègue dorénavant plus de pouvoirs aux ministères opérationnels, ces derniers ont une part grandissante dans cette responsabilité.

6.32 Le Parlement, en particulier par l'entremise de son Comité permanent des opérations gouvernementales, a tenu de nombreuses audiences afin d'étudier et de recommander les changements à apporter aux pratiques d'attribution des marchés publics. Ce faisant, il a fait un tour d'horizon des incidences pratiques produites par l'encadrement à exercer et la responsabilisation à instituer pour les marchés de l'État, en plus de faire ressortir l'importance que les parlementaires accordent aux marchés.

Objet de la vérification

6.33 Nous avons entrepris cette vérification pour donner au Parlement de l'information sur le rendement des marchés de l'État. La question que nous nous sommes posée ne consistait pas à savoir si le gouvernement s'acquitte bien ou non de sa fonction d'attribution des marchés; nous avons plutôt mis l'accent sur l'orientation générale des marchés de l'État. Nous voulions savoir si les cas de mauvais résultats déclarés parfois dans le cadre de nos vérifications, dans les vérifications internes et dans les médias sont endémiques et s'aggravent - réclamant par le fait même l'attention des échelons supérieurs - ou s'ils constituent essentiellement des cas isolés de dérogation aux principes et aux normes en vigueur. Nous avons examiné à la fois le cadre de responsabilisation institué par le Conseil du Trésor et les résultats obtenus par ceux et celles qui suivent ses directives et exercent leurs activités en respectant ce cadre. La pièce 6.4 donne un aperçu des principaux critères que nous avons jugés importants pour produire les résultats de gestion et opérationnels qui caractérisent un bon rendement relativement aux marchés.

6.34 Les jugements que nous portons se fondent sur la politique du Conseil du Trésor, qui est étoffée, dans les cas nécessaires, par des attentes justifiées. Par rapport à ces attentes, nous avons tenu compte de différents éléments d'information provenant des bases de données du gouvernement, des rapports de gestion, de témoignages devant les comités permanents, de vérifications antérieures, d'entrevues et de l'examen de divers marchés.

6.35 Nous présentons, dans l'encadré , en guise d'exemples, des cas qui étayent nos constatations.

6.36 Le lecteur trouvera, à la fin de ce chapitre, à la section À propos de la vérification , de plus amples renseignements sur les modalités selon lesquelles nous avons réalisé cette vérification. Un rapport fondé sur l'examen technique du processus d'attribution des marchés, en regard de nos critères de vérification, a été présenté au Secrétariat du Conseil du Trésor.

Observations

Dans l'ensemble, les marchés devraient recevoir plus d'attention aux échelons supérieurs

6.37 Sur la foi de notre examen, il semble que, bien qu'il y ait de nombreux éléments valables sur lesquels on peut miser, il y a beaucoup d'améliorations à apporter au rendement des marchés de l'État. Les conclusions que nous avons tirées sont suffisamment sérieuses et les problèmes sont suffisamment répandus et chroniques pour justifier qu'on porte, aux échelons supérieurs, plus d'attention à l'attribution des marchés qu'on ne l'a fait au cours des dernières années.

6.38 Les éléments probants que nous avons recueillis montrent que certains aspects du rendement des marchés se sont détériorés à la longue, et selon une comparaison avec des études antérieures et les rapports de commissions royales d'enquête, d'autres aspects restent obstinément inférieurs aux attentes depuis des décennies. Le Secrétariat du Conseil du Trésor n'a pas défini de normes de base ni d'attentes claires, et il n'y a pas suffisamment d'information pertinente et crédible à propos des résultats obtenus par rapport à certains critères essentiels, pour étayer une conclusion ferme qui permettrait de savoir si les résultats s'améliorent ou s'aggravent ou si, en fait, nombre des objectifs souhaités sont réalisés. Les possibilités d'amélioration ne sont pas uniformes parmi les ministères (et même au sein de ces ministères) ou parmi les différentes catégories de biens et de services.

6.39 En ce qui concerne les responsabilités ayant trait aux politiques et au cadre, le Secrétariat du Conseil du Trésor (SCT) et Travaux publics et Services gouvernementaux Canada (TPSGC) sont intervenus pour :

  • responsabiliser davantage les ministères à l'égard de l'attribution des marchés;
  • mettre en oeuvre les obligations des différents accords;
  • s'adapter à l'incidence de la technologie.
Ils ont institué les éléments importants d'un cadre prévoyant une plus grande autonomie des ministères dans l'attribution des marchés. Toutefois, dans l'ensemble, il reste beaucoup à faire pour s'assurer que l'on comprenne, adopte et réalise ces objectifs dans les faits. À l'heure actuelle, l'absence d'objectifs et de priorités convenus indique que l'on accepte uniquement des changements marginaux, ce qui va à l'encontre des défis que doit relever l'État dans l'attribution des marchés.

6.40 On a consacré des investissements considérables aux systèmes de traitement et d'information, qui doivent aujourd'hui produire les économies opérationnelles voulues. On commence à peine à canaliser l'information produite par les systèmes et par la capacité d'examen du gouvernement pour aider le Secrétariat du Conseil du Trésor à guider le rendement des marchés, pour connaître le niveau actuel (ou capacité) de rendement des marchés, pour adopter des objectifs clairs en matière d'amélioration et pour veiller à ce que ces objectifs soient atteints.

6.41 Les consultations entre l'État et le secteur privé et nos entrevues révèlent des préoccupations généralisées selon lesquelles le gouvernement a perdu, ou est sur le point de perdre, les compétences essentielles nécessaires pour bien conclure les marchés publics. Or, à notre connaissance, personne n'est responsable de veiller à ce que le gouvernement soit doté des compétences nécessaires pour maintenir ou améliorer le rendement des marchés ou à ce qu'il améliore ses compétences. Le rendement des marchés sera indispensable dans le cadre de la stratégie du gouvernement de recourir à d'autres formes de prestation des services.

6.42 Les résultats opérationnels que nous avons constatés varient d'un ministère à l'autre ainsi qu'en fonction des divers types de biens et de services. À notre avis, le gouvernement continue à récolter des avantages substantiels des valeurs de la fonction publique qui lui ont été léguées et de l'intégrité fondamentale des processus établis, en particulier dans les marchés pour l'acquisition de biens traditionnels. Or, le rendement des marchés obéit trop rarement à des objectifs et à des attentes clairs, concrets et riches en défis.

6.43 Les résultats sont décevants, en particulier dans les marchés portant sur la technologie de l'information et les services professionnels connexes. L'analyse des demandes de marchés de développement de systèmes représente des défis particuliers, et nous sommes d'accord avec le Secrétariat du Conseil du Trésor pour affirmer que le besoin d'améliorations à cet égard est aujourd'hui essentiel.

6.44 Il faut du temps pour constater les résultats produits par les efforts déployés. Le présent rapport ne serait pas équilibré s'il ne faisait pas état de l'étendue et de l'importance des efforts consacrés à l'heure actuelle à l'exercice d'un leadership plus vigoureux et à l'institution d'un cadre plus souple, mais défini plus clairement. Nous avons relevé certaines mesures adoptées par les organismes centraux et dans les ministères, ainsi que par des fonctionnaires. Il s'agit, par exemple :

  • du rapport récent d'un groupe de travail de sous-ministres sur la gestion des services communs;
  • des mesures de refonte adoptées dans les ministères;
  • de la modification des habitudes d'achat afin de réaliser des économies d'échelle éventuelles.

Les résultats de l'attribution des marchés continuent d'être inférieurs aux attentes

Orientation de la direction - Nécessité de préciser le cadre et le rendement prévu
6.45 Dans l'ensemble, les objectifs de l'attribution des marchés de l'État - répondre à des besoins opérationnels et obtenir le meilleur rapport qualité-prix - sont généralement clairs, à notre avis. On a institué ou prévu la plupart des mécanismes d'intégration de ces objectifs dans les plans et les structures, et on a commencé à modifier les pratiques.

6.46 Toutefois, selon nous, on milite à juste titre pour une amélioration plus significative des résultats de l'attribution des marchés. On a réalisé un certain nombre d'analyses utiles; or, depuis le Rapport du Groupe de travail Nielsen en 1985, nous n'avons pas pu relever de tentatives claires en vue d'évaluer le rendement possible d'opérations d'achat plus judicieuses et les efforts qu'il faudrait y consacrer pour y parvenir.

6.47 Le leadership exercé par le SCT et TPSGC n'a pas toujours été clair ni concerté. Ces deux organismes ne sont pas encore en mesure de démontrer qu'ils ont réussi à créer les conditions permettant de favoriser à la fois des résultats de qualité et le respect des règles. Trop souvent, on ne sait pas clairement qui est responsable de quoi, et les attentes à l'égard du rendement sont vagues et contradictoires.

6.48 La confusion quant aux rôles et responsabilités respectifs de TPSGC, du Secrétariat du Conseil du Trésor et des ministères opérationnels règne depuis des décennies. D'une part, la loi prévoit, par exemple, que TPSGC est responsable d'améliorer l'efficacité de l'ensemble du processus d'attribution des marchés. Les représentants du Ministère soulignent que le rôle d'organisme de services communs pourrait bien donner l'impression que l'on refuse d'accorder aux gestionnaires de programme les pouvoirs de gestion. Parallèlement, on s'attend clairement à ce que TPSGC - par exemple, dans les décisions du Tribunal canadien du commerce extérieur - exerce une fonction de contrôle, en analysant les demandes d'achat pour s'assurer que les devis sont transparents et équitables et en veillant à ce que le processus appliqué respecte les lois. Par ailleurs, les représentants du Secrétariat du Conseil du Trésor reconnaissent que TPSGC a, en vertu de la loi, le pouvoir d'acheter des biens et de passer des marchés de services si les ministères clients lui en font la demande. On s'attend à ce que TPSGC exerce les activités d'attribution de marchés dans le respect des politiques et des lignes directrices diffusées par le Conseil du Trésor, comme tous les autres ministères.

6.49 Nos propres constatations, les vérifications internes et certains documents laissent tous supposer que cette confusion au sujet des services ou du contrôle s'étend aussi aux différents agents d'approvisionnement, de même qu'aux gestionnaires opérationnels qui reçoivent des messages ambigus quant à savoir s'ils doivent faire des suggestions pour améliorer les pratiques d'attribution des marchés et dans quelle mesure ils doivent le faire. Les rapports de vérification interne permettent de constater à maintes reprises que les gestionnaires opérationnels et les responsables des achats ne comprennent pas bien leurs responsabilités, ni la façon dont ils doivent se concerter efficacement pour produire des résultats fructueux. Au sein des ministères, nos constatations confirment cette évaluation, tout en indiquant que certains ministères ont adopté une orientation plus claire que d'autres.

6.50 Une synthèse, par le Conseil du Trésor, de rapports de vérification interne portant sur l'attribution des marchés au cours des cinq dernières années comporte des observations sur l'étendue de cette compréhension :

À maintes reprises, les gestionnaires ont indiqué qu'eux-mêmes et leurs employés ne savaient pas qu'on avait contrevenu à la politique sur l'attribution des marchés, ne comprenaient pas l'importance d'une exigence ou ne voyaient pas comment elle s'appliquait dans leur situation particulière.
Le fil directeur le plus répandu dans le cadre des examens était l'absence de communication claire au sujet de la signification, de la teneur et de l'importance des exigences des politiques des organismes centraux ou des ministères à l'intention de ceux et celles qui devaient le plus les comprendre.
6.51 Au sein de Travaux publics et Services gouvernementaux Canada - et entre ce ministère, le Secrétariat du Conseil du Trésor et les ministères - on relève d'importantes dissensions, qui ne sont pas résolues, en ce qui concerne la portée des responsabilités organisationnelles et la meilleure façon de s'en acquitter. En l'absence d'une orientation plus claire et de liens plus étroits avec les responsabilités et l'obligation de faire rapport, les discussions et les dissensions continues au sujet des pouvoirs de Travaux publics et Services gouvernementaux Canada et des différents ministères sont mal orientées, et nous sommes incapables de savoir si les pouvoirs qui sont délégués correspondent à la responsabilité qui est confiée et au rendement prévu.

Surveillance et rapports - Absence continue de renseignements crédibles et pertinents
6.52 Depuis quelques années, le gouvernement déploie des efforts pour améliorer sa capacité de surveillance et de mesure. Nous avons constaté des applications encourageantes de l'information. Par exemple, le Secrétariat du Conseil du Trésor a commencé à donner aux ministères une rétroaction à partir de leurs statistiques sur l'attribution des marchés. Récemment, il a analysé des rapports de vérification interne portant sur les marchés, afin de dégager des tendances et des thèmes communs. Le Comité permanent des opérations gouvernementales a tenu une série d'audiences sur l'attribution des marchés, qui ont permis d'obtenir des points de vue externes, de mettre au jour les inexactitudes dans les données existantes et, ce qui est encore plus important, de mettre en relief l'importance que le Parlement accorde à l'attribution des marchés.

6.53 Toutefois, dans l'ensemble, les pratiques actuelles d'établissement des rapports n'apportent pas encore les renseignements crédibles et pertinents nécessaires à la gestion. Les données quantitatives sur les marchés de l'État sont fragmentées, alourdies par le vocabulaire spécialisé et marquées par des incohérences. Parmi les problèmes relevés figurent les définitions incohérentes des indicateurs, des données qui ne concordent pas et une attention insuffisante de la part de la haute direction.

6.54 Manque d'uniformité dans les indicateurs. Les deux principaux indicateurs de l'activité d'attribution des marchés que surveille le Secrétariat du Conseil du Trésor sont le ratio des marchés concurrentiels par rapport aux marchés non concurrentiels et les modifications. Ces deux indicateurs soulèvent des difficultés.

  • Marchés concurrentiels et non concurrentiels. Selon la politique du Conseil du Trésor, un marché attribué à un fournisseur unique est concurrentiel si l'on a diffusé un avis public pour faire connaître l'intention de l'attribuer et que cet avis n'a pas été contesté de façon valable par un autre soumissionnaire. Toutefois, pour les besoins des rapports établis en vertu des accords commerciaux, ces marchés sont considérés comme des contrats non concurrentiels. On attribue certaines offres permanentes et des arrangements en matière d'approvisionnement à l'issue d'un processus de mise en concurrence. Parfois, on considère que les commandes subséquentes passées dans le cadre de ces arrangements sont concurrentielles et d'autres fois, on considère qu'elles ne le sont pas. Un fonctionnaire ministériel écrit [traduction] : « On suggère que Travaux publics et Services gouvernementaux Canada et le Secrétariat du Conseil du Trésor... collaborent avec les ministères pour apporter des solutions aux questions ci-dessus afin de définir uniformément et équitablement les pratiques d'approvisionnement ministérielles. » Ces problèmes sont aggravés par le nombre d'appels d'offres donnant lieu à une seule soumission, mais qui n'en sont pas moins considérés comme concurrentiels.
  • Données sur les modifications. Les modifications ne sont pas toutes répréhensibles. Or, les systèmes ne font pas, par exemple, la distinction entre les prorogations qui ont été prévues à l'évidence - et annoncées - lorsque l'appel d'offres a été lancé, celles qui s'expliquent par des circonstances imprévisibles et celles qui sont attribuables à des erreurs dans les estimations ou les devis.
6.55 Attention insuffisante de la part de la haute direction. Les audiences du Comité permanent des opérations gouvernementales ont fait ressortir l'importance accordée au rendement des marchés, en amenant les fonctionnaires ministériels à se pencher plus attentivement qu'auparavant sur les résultats des marchés qu'ils attribuent. Les représentants d'un ministère nous ont confié qu'il avait fallu consacrer quatre mois-personnes de travail pour tirer des conclusions sur les chiffres portant sur les activités d'attribution de marchés déclarés au sujet du ministère, et pour se préparer à ces audiences. Les responsables de Travaux publics et Services gouvernementaux Canada sont conscients des problèmes que soulèvent les données sur l'attribution des marchés de l'État mais, à leur avis, ils n'ont pas pour mission de corriger ces problèmes.

6.56 Comme nous l'avons déjà mentionné, la plupart des mécanismes permettant de conclure des opérations d'achat plus déterminantes sont en place; or, on n'a pas encore la mainmise sur les renseignements relatifs au marché et aux achats qui permettraient d'appuyer ces mécanismes.

6.57 Le Secrétariat du Conseil du Trésor et Travaux publics et Services gouvernementaux Canada doivent toujours :

  • mettre au point un cadre de rapports uniforme et équilibré, qui appuierait de façon adéquate la tendance visant à déléguer un plus grand nombre de « pouvoirs d'attribution de marchés » sans porter atteinte à l'efficacité du contrôle exercé;
  • trouver les moyens voulus pour permettre aux gestionnaires d'interpréter les données et les indicateurs bruts;
  • apporter des solutions aux problèmes soulevés couramment en ce qui concerne la façon de définir et de classer les indicateurs et les éléments de données communs pour appuyer un cadre convenu et permettre de partager et de regrouper efficacement les données;
  • traiter les demandes de marché plus rapidement, les vérifier selon des méthodes plus uniformes et en diffuser les résultats plus efficacement.
Personnes et contexte de travail - Préoccupation soulevée par l'effritement des connaissances sur l'attribution des marchés
6.58 En ce qui concerne les stimulants et les sanctions dans le rendement des marchés, le Conseil du Trésor a donné le ton aux échelons supérieurs, en félicitant certains ministères et en invitant d'autres ministères à s'améliorer, d'après leurs rapports sur les activités d'attribution des marchés. Jusqu'à maintenant, les lacunes exposées ailleurs en ce qui concerne les rapports sur l'information permettent difficilement de distinguer le bon rendement et le mauvais rendement pour définir les stimulants, les sanctions et les activités de formation qui s'imposent.

6.59 L'art de cerner l'importance des personnes. En ce qui concerne les personnes, on nous a fait connaître deux cas dans lesquels on avait abrogé ou annulé les pouvoirs d'attribution de marchés dans sept ministères au cours des cinq dernières années. Les responsables de l'attribution des marchés et des finances savaient que certains gestionnaires de centres de responsabilité s'acquittaient toujours mieux que d'autres de leurs responsabilités d'attribution des marchés. Or, sauf une exception, nous n'avons relevé aucun effort concerté visant à définir les tendances et à orienter les activités de formation ou les mesures correctives dans les cas où cela aurait été le plus utile. Certains gestionnaires avec lesquels nous nous sommes entretenus au sujet de cette tendance nous ont confié, en guise de mise en garde, que les pressions informelles des pairs, bien qu'elles ne soient pas manifestes, jouent un rôle important dans la création du contexte de travail. Toutefois, d'autres ont constaté que si l'on n'accorde pas plus d'importance à la question, il n'y aura pas de véritable obligation de rendre compte et l'on n'incitera personne à changer la situation actuelle.

6.60 On relève une inquiétude généralisée au sujet de l'effritement des compétences, de la mémoire et des connaissances ministérielles (comme dans d'autres secteurs du gouvernement) et de la nécessité d'étoffer les compétences pour continuer de déléguer les pouvoirs d'attribution des marchés et de s'adapter à l'évolution des tendances. On constate, en particulier, l'absence de connaissances détaillées sur les produits et les marchés. Sur la foi des résultats opérationnels, des explications fournies pour ce qui est des dérogations et des sondages auprès des employés, les éléments probants relevés indiquent que ces inquiétudes sont largement fondées. Par exemple, bien qu'on ait assisté à une hausse de 10 p. 100 du nombre d'agents des achats au cours des dix dernières années (voir la pièce 6.5) , nous avons constaté que personne n'avait clairement la responsabilité d'évaluer les besoins permanents en compétences et en capacité.

Autres ressources et outils - On accomplit des progrès
6.61 Le Secrétariat du Conseil du Trésor, différents ministères et Travaux publics et Services gouvernementaux Canada ont accompli des progrès dans la mise au point des outils visant à appliquer les exigences des accords commerciaux et à automatiser l'attribution des marchés. Selon les éléments probants relevés, on doit toujours réaliser une part considérable du rendement que cet investissement pourrait apporter.

6.62 Perfectionnement des outils. Travaux publics et Services gouvernementaux Canada vise à améliorer son service des invitations ouvertes à soumissionner et ses systèmes d'environnement automatisé pour les acheteurs, afin de permettre au gouvernement de réaliser sa stratégie qui consiste à accroître les pouvoirs délégués aux ministères, tout en concentrant ses propres efforts sur les opérations d'achat à risques élevés. En décembre 1996, ce ministère a terminé l'évaluation de sa politique et de son système en matière d'invitations ouvertes à soumissionner. Dans son rapport d'évaluation, il a conclu que bien qu'on ait adopté la technologie de l'information, on doit corriger des problèmes de « croissance » importants et répondre aux préoccupations soulevées par la mise en oeuvre. Il s'agit notamment :

  • de réduire les coûts des systèmes et des processus pour le gouvernement comme pour les fournisseurs;
  • de mieux classer l'information et les occasions dans le système;
  • d'établir des liens entre le système de publicité et les systèmes de traitement.
Cette évaluation a également permis de se pencher sur un certain nombre de questions restées sans solution au sujet d'une orientation plus vaste de la direction qu'il faut définir avant d'adopter le principe de l'invitation ouverte à soumissionner pour tous les marchés de plus de 25 000 dollars, à l'exclusion de la sélection préalable des soumissionnaires grâce à des listes de fournisseurs et à d'autres moyens.

6.63 D'autres mesures permettent de réagir aux pressions propres au marché et d'apporter des solutions aux problèmes de rendement dans les marchés complexes de développement de systèmes. Le gouvernement n'est pas encore en mesure d'affirmer qu'il réussit à mettre au point les outils nécessaires pour passer des marchés efficaces de prestation des services ou à élaborer (ou à acheter) les outils permettant d'acquérir judicieusement certains types de biens ou de services. Nous ne sommes pas en mesure de dire, dans nos conclusions, si les coûts engagés ont été raisonnables, puisque nous ne connaissons pas la somme que le gouvernement a dépensée. En ce qui concerne les autres aspects des coûts de soutien, l'information est fragmentée et enregistrée de façon incomplète. Toutefois, à eux seuls, les coûts de développement des systèmes dépassent largement les 300 millions de dollars. Un groupe de travail de sous-ministres constitué récemment a mis en doute le caractère abordable du travail de développement des systèmes de façon non concertée et a recommandé la concertation des efforts à cet égard.

Analyse sélective - Les pratiques ont besoin d'améliorations considérables
6.64 Le Conseil du Trésor établit des attentes élevées pour l'analyse des demandes de marchés. Le Conseil du Trésor et les gestionnaires opérationnels font massivement appel aux processus de planification et de budgétisation d'entreprise pour distinguer les « voeux » des « besoins » ainsi qu'à des processus d'examen et d'approbation pour encadrer les besoins de façon à réaliser le meilleur rapport qualité-prix et à respecter les règles de l'État en matière d'attribution des marchés. Nous n'avons examiné ni la gestion ni le contrôle des programmes dans les différents ministères et nous n'avons donc pas pu tirer de conclusion définitive permettant de savoir si on ne passe des marchés que pour des besoins opérationnels valables. Toutefois, des éléments probants tels que le niveau élevé des stocks en magasin (dont il est question dans le chapitre 23 de notre Rapport de 1996) et les tendances générales de l'évolution des dépenses laissent entendre que ces mécanismes ont remporté un succès limité dans la remise en question des modes traditionnels d'attribution des marchés.

6.65 Les pratiques d'analyse sélective appliquées aux différentes demandes de marchés stimulent effectivement la concurrence ou encouragent les intéressés à négocier un meilleur rapport qualité-prix avec les fournisseurs, en plus de détecter et de décourager les demandes non pertinentes. Les gestionnaires opérationnels et fonctionnels ont précisé que leurs interventions, leurs contacts et leur participation au jour le jour leur apportent des renseignements importants sur les activités et le rendement dans l'attribution des marchés. Nombre d'entre eux ont fait état d'anecdotes qui prouvent qu'on a modifié des projets de contrat ou qu'on y a mis fin avant de lancer des demandes officielles. En outre, ils ont généralement fait observer qu'environ 80 p. 100 des demandes de marché soulevant des problèmes provenaient de 10 à 20 p. 100 des gestionnaires. Ils préfèrent, pour la plupart, se mettre en rapport avec ces gestionnaires de façon informelle. Un ministère opérationnel et un organisme central ont fait état d'anecdotes prouvant qu'on a limité ou annulé les pouvoirs d'attribution de marchés, ou encore exigé des activités de formation complémentaire dans la foulée d'une surveillance informelle.

6.66 Toutefois, nos travaux actuels laissent entendre qu'il faudrait améliorer considérablement les résultats pour respecter les attentes du Conseil du Trésor, voire s'en approcher. Il n'y a pas suffisamment de marchés soumis aux appels d'offres pour respecter les attentes du Conseil du Trésor ou du public. Malgré les pressions soutenues en vue d'améliorer l'importance de l'appel à la concurrence, les rapports annuels sur les activités d'attribution de marchés pour les quatre exercices de 1991-1992 à 1994-1995 (voir la pièce 6.6) montrent des niveaux d'appels d'offres ouverts ou sélectifs qui, selon le gouvernement, sont restés inférieurs aux attentes.

6.67 Lorsqu'il n'est pas pratique de faire appel à la concurrence, on pourrait faire plus d'efforts pour négocier un meilleur rapport qualité-prix. Dans les cas où un seul fournisseur est invité à déposer une soumission, ou bien où l'on fait appel à des offres permanentes, on négocie parfois les prix. L'échantillon que nous avons prélevé révèle que cela s'applique à 40 p. 100 des marchés attribués à des fournisseurs uniques et à 29 p. 100 des marchés passés dans le cadre d'offres permanentes. La question de savoir s'il convient de négocier le prix dans le cadre d'une offre permanente et les conditions dans lesquelles on peut le faire suscitent une certaine confusion.

6.68 Malgré le nombre d'approbations exigées dans la politique, il semble que les pratiques d'analyse sélective aient remporté un succès limité dans la définition des besoins véritables, surtout dans les marchés d'informatique et de services. Les éléments probants laissent croire que certains ministères définissent leurs besoins plus clairement que d'autres.

Concurrence - Les attentes sont vagues
6.69 Le Conseil du Trésor décrit la concurrence comme la pierre angulaire des marchés de l'État. Une mise en concurrence efficace vise à réaliser le meilleur rapport qualité-prix et à réduire le risque que des hauts fonctionnaires prennent des décisions relatives à l'attribution des marchés à leur avantage ou pour favoriser des amis et des relations d'affaires.

6.70 Les éléments probants laissent croire que la concurrence, lorsqu'on y fait appel efficacement, permet effectivement de se prévaloir de prix plus avantageux et d'autres avantages. Lorsqu'on y fait appel, l'invitation ouverte à soumissionner attire un plus grand nombre de soumissionnaires pour différents marchés. Grâce aux mécanismes de préavis, le processus est plus transparent; grâce aux mécanismes des appels indépendants, il est plus équitable. L'évaluation, en 1996, des invitations ouvertes à soumissionner nous apprend qu'en moyenne, Travaux publics et Services gouvernementaux Canada a diffusé un plus grand nombre de dossiers d'invitation et reçu plus de soumissions pour les marchés annoncés publiquement que pour ceux qui ont été diffusés sélectivement. En 1994-1995, ce ministère a obtenu, en moyenne, quelque dix soumissions pour chaque marché annoncé publiquement, par rapport à six soumissions environ pour les marchés diffusés sélectivement.

6.71 Parallèlement, on réalise peu d'avantages lorsque les types de mise en concurrence ne permettent pas d'attirer plus d'un fournisseur. Une vérification interne effectuée à TPSGC a permis de constater que les invitations ouvertes à soumissionner n'avaient remporté qu'un succès limité dans les efforts déployés pour ouvrir les marchés publics à de nouveaux fournisseurs. Au lieu de cela, les mêmes fournisseurs se concurrençaient plus âprement pour les marchés annoncés dans le cadre du système des invitations ouvertes à soumissionner.

6.72 La plupart des marchés ne sont pas diffusés dans le système des invitations ouvertes à soumissionner. Ils sont attribués dans le cadre d'appels d'offres sélectifs ou selon le principe du fournisseur unique. Les déclarations des petites entreprises et les vérifications internes laissent supposer que ces marchés ne sont pas ouverts, parce que leur complexité et le coût des activités exercées avec le gouvernement ont tendance à faire obstacle à la participation à la concurrence. En outre, les analyses et les prévisions insuffisantes au sujet des objectifs poursuivis par le gouvernement dans certains secteurs de l'économie empêchent de nouveaux fournisseurs de participer à ces marchés.

6.73 Dans l'ensemble, à notre avis, le Conseil du Trésor n'est pas encore en mesure d'affirmer qu'il réalise les objectifs qu'il recherche par la mise en concurrence, dans les cas où l'on y fait appel. Ses attentes à l'égard de la mise en concurrence sont vagues et peut-être irréalistes. De plus, nous avons constaté que personne ne surveille à intervalles réguliers les effets de la concurrence de façon significative; l'évaluation de la Politique relative aux invitations ouvertes à soumissionner, effectuée par TPSGC en 1996, constitue une exception à la règle. Les preuves laissent croire que la mise en concurrence inéquitable, non efficace ou artificielle est relativement faible.

Réalisation - Peu d'incitation à respecter les conditions convenues
6.74 Les hauts fonctionnaires s'en remettent massivement aux attestations prévues à l'article 34 de la Loi sur la gestion des finances publiques pour s'assurer que le gouvernement obtient la contrepartie des sommes qu'il dépense. Toutefois, des rapports de vérification interne et nos propres travaux laissent entendre que leur assurance n'est pas toujours justifiée.

6.75 Environ la moitié des rapports de vérification interne que nous avons examinés renferme des renseignements sur un ou plusieurs des résultats attribuables à la réalisation des contrats. La moitié environ de ces rapports fait état de problèmes qui, à notre avis, sont graves ou très graves en ce qui concerne le service visé par la vérification. Dans quelques-uns de ces rapports au moins, les vérificateurs internes étaient appelés à confirmer ou à infirmer les préoccupations de la haute direction. Par conséquent, l'étendue générale des problèmes pourrait ne pas être aussi importante que les chiffres bruts le laissent croire.

6.76 La plupart de ces problèmes, mais non la totalité, avaient trait à des marchés de services plutôt qu'à des marchés de biens. Par exemple :

  • « Les gestionnaires de centres d'activités ne connaissent généralement pas clairement ce qu'ils doivent attester en vertu de l'article 34, à savoir la réception de biens, la concordance et la vérification de factures ou l'exactitude des prix. »
  • « Les factures et les dossiers ne justifient pas A) le nombre d'heures de travail et B) les extrants du marché - on a soumis, remanié et resoumis certains extrants. »
  • « Souvent, on ne remplit pas les formulaires d'évaluation des entrepreneurs, même si la politique l'exige. »
  • « ...les modalités de paiement n'étaient pas conformes à la base de paiement indiquée dans le contrat ou n'étaient pas précisées. »
  • « ... absence d'énoncés de travaux définissant clairement les extrants et les exigences de rendement... et justification objective selon laquelle on a reçu intégralement la contrepartie des paiements effectués. »
  • « ... 91 p. 100 des marchés examinés dans cette direction générale n'ont pas été réalisés conformément aux clauses et aux conditions négociées. Le tiers de ces marchés a donné lieu à une augmentation de plus de 50 p. 100 du financement ou à une majoration de 100 p. 100 des heures nécessaires à l'achèvement des travaux. »
6.77 Les données sur les modificatifs contractuels constituent un moyen de savoir que les résultats sont faibles. L'analyse des tendances dans les modificatifs contractuels laisse voir que la plupart des marchés donnent les résultats prévus à l'origine, les marchés de service étant modifiés plus souvent et pour des sommes plus importantes que les marchés de biens. On ne sait pas très bien si cette situation s'explique par le fait que les exigences ont été mal précisées à l'origine, que les entrepreneurs ont été mal encadrés ou que leurs soumissions étaient irréalistes. Les marchés ayant trait à certains ministères et à certains fournisseurs sont modifiés de façon beaucoup plus considérable que d'autres.

6.78 Comme le Bureau l'a déclaré dans le cadre de travaux antérieurs, la réalisation des marchés de développement de systèmes s'est révélée particulièrement problématique. La situation actuelle de la surveillance et des rapports établis sur le rendement des marchés offre peu d'incitation aux entrepreneurs et aux ministères qui respectent leurs engagements contractuels plus fidèlement que la moyenne.

Durée du cycle - Nécessité d'analyser davantage les raisons qui expliquent cette durée
6.79 Nombreux sont les gestionnaires qui sont d'avis qu'il faut beaucoup trop de temps pour passer des marchés publics. Afin de réduire la durée du cycle, le Secrétariat du Conseil du Trésor et Travaux publics et Services gouvernementaux Canada ont donné aux ministères plus de pouvoir pour passer leurs propres marchés et ont lancé les offres permanentes et les cartes d'achat. Nous avons constaté que les données factuelles permettant de justifier cette évolution de l'orientation et de l'intervention ou d'en mesurer le succès sont peu nombreuses.

6.80 Les éléments probants limités disponibles donnent à penser que la durée du cycle de Travaux publics et Services gouvernementaux Canada s'allonge depuis les cinq dernières années. La direction de TPSGC considère que ces changements reflètent bien un certain nombre de facteurs, entre autres les effets des accords commerciaux et de l'accroissement des pouvoirs délégués. Un nombre limité d'études de refontes ministérielles semblent indiquer que l'élimination des étapes non productives pourrait permettre de réduire la durée du cycle de 40 à 70 p.100.

6.81 Dans l'échantillon que nous avons prélevé (voir la pièce 6.7) , les marchés attribués en régime de concurrence ont demandé plus de temps que les marchés attribués à des fournisseurs uniques et que les commandes dans le cadre des offres permanentes, tout comme les marchés passés par l'entremise de Travaux publics et Services gouvernementaux Canada. Nous constatons qu'il faut analyser plus en profondeur les causes qui expliquent l'allongement de la durée du cycle.

Coûts - Frais d'administration plus élevés qu'il n'est nécessaire
6.82 Dans le cadre de son processus d'Examen des programmes, le gouvernement s'est engagé à réduire les frais d'administration des marchés de l'ordre de 50 millions de dollars par année. Les preuves que nous avons vues confirment généralement que les coûts de passation et d'administration des marchés - que nous estimons très approximativement à 600 millions de dollars par année - sont plus élevés qu'il n'est nécessaire.

6.83 Les données limitées disponibles sur les coûts et la productivité laissent supposer que ces frais d'administration ont augmenté de façon appréciable au cours des dix dernières années, malgré les investissements consacrés à la technologie, et de façon disproportionnée par rapport à l'évolution des dépenses d'attribution des marchés ou de cette activité (voir la pièce 6.5) . Un nombre limité d'études de refonte laissent entendre que certains de ces coûts pourraient être comprimés dans une proportion pouvant parfois même atteindre 50 p. 100. Les preuves donnent aussi à penser que les perspectives d'économies ne sont pas uniformément réparties dans l'ensemble du système.

Concours apporté aux autres objectifs
6.84 Les vérifications antérieures du Bureau ont permis d'examiner le concours apporté par les grands projets de l'État (et les marchés importants) à la réalisation des objectifs socio-économiques. Dans la présente vérification, nous nous sommes penchés sur l'effet cumulatif de différents marchés de moindre importance sur toutes sortes d'autres objectifs. Des projets récents - par rapport aux carburants de rechange et aux marchés réservés aux autochtones (soit la politique visant à adopter des objectifs pour ce qui est du niveau des marchés attribués aux autochtones) - visent à établir des objectifs plus clairs qu'auparavant en matière d'attribution de marchés. Toutefois, il est encore trop tôt pour en évaluer l'incidence.

6.85 Traditionnellement, les attentes auxquelles les marchés devraient répondre par rapport à d'autres objectifs étaient ajoutées sans qu'on précise clairement les résultats prévus, ni qu'on mesure les résultats obtenus. Les attentes et l'information sur les résultats sont généralement trop vagues pour étayer des conclusions fermes. Les preuves disponibles laissent croire que les efforts consacrés à la promotion - ou, du moins, au respect - des objectifs déclarés ne permettent pas de répondre aux attentes des intervenants. Cependant, aux yeux des gestionnaires ministériels, l'absence d'une rétroaction précise de la part des ministères chargés de l'élaboration des politiques confirme que les résultats sont fructueux.

Conclusions et recommandations

6.86 À notre avis, nos constatations les plus importantes sont celles qui se rapportent à l'orientation de gestion, à la surveillance et à l'établissement des rapports et au contexte de travail. Il s'agit de questions cadres : elles portent sur la capacité du Conseil du Trésor de savoir si l'attribution des marchés s'améliore ou s'aggrave, de gérer les responsabilités partagées et de s'entendre sur les priorités relatives aux améliorations à apporter. Ces questions portent également sur la capacité de tous les ministères d'obtenir de bons résultats dans l'attribution des marchés.

6.87 Ces questions étaient sans doute moins importantes lorsque le Conseil du Trésor pouvait supposer que le maintien de la situation actuelle constituait une stratégie pertinente. Aujourd'hui, elles empêchent les personnes et les organismes intéressés de s'adapter comme il faut à un contexte en évolution rapide et à produire le type de résultats très efficaces (à un coût faible) que les gouvernements doivent être en mesure d'offrir et de démontrer. L'attribution des marchés doit être mieux encadrée et appuyée, et être orientée plus rigoureusement, si l'on veut changer les tendances antérieures sans porter atteinte aux valeurs traditionnelles d'intégrité et de probité.

6.88 L'amélioration du rendement des marchés n'est pas simplement un problème technique pour les bureaucrates ou les spécialistes des achats. Les contraintes qui empêchent d'améliorer l'attribution des marchés (et d'établir des rapports plus honnêtes sur le rendement des marchés) sont complexes, anciennes et solidement enracinées . Elles ne s'inscrivent pas toutes dans le cadre de l'étendue de cette vérification, bien qu'elles doivent entrer en ligne de compte dans tout effort réaliste visant à améliorer le rendement des marchés.

6.89 En raison de la nature de ces contraintes, des différences entre les ministères et de l'évolution du contexte des marchés de l'État, nous ne croyons pas que l'on pourra améliorer l'attribution des marchés en adoptant des solutions simples ou des modèles « universels » conçus pour toutes les situations et de façon permanente. On devra faire des choix difficiles et des distinctions précises : sur l'objet des marchés; sur les secteurs où il est utile que la direction consacre son attention pour réaliser l'excellence dans l'attribution des marchés; et sur la façon d'harmoniser le souci des résultats avec le processus à respecter.

6.90 Parce que le Conseil du Trésor continue de déléguer des pouvoirs dans l'attribution des marchés et que Travaux publics et Services gouvernementaux Canada en fait autant pour ce qui est des pouvoirs d'achat, les ministères opérationnels sont de plus en plus responsables de ces choix et doivent cerner les occasions et les problèmes et prendre des mesures à cet égard. Le Secrétariat du Conseil du Trésor peut les aider en mettant à leur disposition les outils qu'il leur faut.

6.91 Le Secrétariat du Conseil du Trésor devrait fournir aux ministères :

  • un cadre stratégique qui tient compte des différences entre les ministères et qui définit des objectifs de rendement plus clairs, lorsqu'il y a lieu;
  • de meilleurs moyens de gérer les tensions de longue date entre les responsabilités, les attentes et les pouvoirs des personnes et des organismes;
  • un cadre pour les rapports de gestion, mieux adapté aux responsabilités attribuées et aux attentes à l'égard du rendement et étayé par une information sur le rendement définie uniformément et crédible.
6.92 Nous avons été impressionnés par la façon dont les rapports publics, qu'ils soient ou non exigés par la loi, peuvent influer sur les comportements et informer les milieux hors du gouvernement. Il est nécessaire de lancer le mouvement d'amélioration, de donner l'occasion de débattre l'importance relative des différents résultats et de continuer de mettre l'accent sur le rendement des marchés.

6.93 Le gouvernement devrait améliorer ses rapports pour soumettre au Parlement une évaluation périodique globale du rendement des marchés et des priorités en la matière, en faisant état des progrès accomplis.

Réponse du Secrétariat du Conseil du Trésor : Dans le cadre de la politique sur les marchés, comme dans d'autres secteurs de politiques, le Conseil du Trésor accorde davantage de pouvoirs, de latitude et d'options à chaque ministère et organisme, ce qui leur permettra d'exécuter efficacement leurs programmes à l'intérieur des balises d'un cadre solide d'orientation stratégique. Les pierres angulaires du cadre de la politique sur les marchés sont bien définies et comportent fondamentalement l'utilisation de marchés pour satisfaire efficacement les besoins liés aux opérations et aux programmes, obtenir la meilleure valeur de façon équitable et transparente, et atteindre d'autres objectifs gouvernementaux à l'échelle nationale. Ces principes ont récemment été renforcés par les accords commerciaux internationaux et intérieurs du Canada et par leurs mécanismes connexes de règlement des différends liés aux marchés. À l'intérieur de ce cadre stratégique, les ministères auront la latitude d'atteindre de bons résultats relativement à l'exécution des programmes, tout en tenant compte d'un processus approprié et de l'intégrité de l'adjudication des marchés. Les ministères et les organismes seront de plus encouragés à mettre au point des outils et des processus de mise en oeuvre adaptés à leurs besoins particuliers et à établir des objectifs de rendement, tenant compte du cadre stratégique ainsi que de leurs objectifs en ce qui a trait aux opérations et à l'exécution des programmes. Enfin, le Conseil du Trésor appuie l'amélioration des rapports sur les marchés avec une évaluation globale périodique du rendement des marchés et des priorités dans la mesure où cela est possible et réalisable avec les ressources disponibles.

Réponse de Travaux publics et Services gouvernementaux Canada : Travaux publics et Services gouvernementaux Canada, de concert avec le Secrétariat du Conseil du Trésor, passe actuellement en revue les cadres de travail et les responsabilités en matière de politique d'approvisionnement. Les discussions permettront sans aucun doute à tous les intervenants de mieux comprendre les responsabilités, les attentes, les pouvoirs et les obligations à cet égard.

Des initiatives, comme la mise en oeuvre récente dans tous les ministères d'un instrument automatisé de rapport sur les marchés, devraient aussi permettre d'obtenir des statistiques plus exactes et plus complètes sur ce genre d'activité à l'échelle du gouvernement.


À propos de la vérification

Objectif

L'objectif de notre vérification était de donner au Parlement de l'information sur le rendement des marchés de l'État.

Étendue et méthode

Nous avons examiné les responsabilités du Conseil du Trésor et de Travaux publics et Services gouvernementaux Canada selon la politique et le cadre officiels, soit leur rendement dans l'établissement du cadre des marchés de l'État et dans le leadership et l'encadrement qu'ils exercent auprès des autres ministères. Ces responsabilités sont définies dans :

  • l'article 7 de la Loi sur la gestion des finances publiques , qui autorise le Conseil du Trésor à intervenir au nom du Cabinet dans les questions d'administration courante, notamment le droit inhérent des ministres d'acheter des biens et des services;
  • l'article 7 de la Loi sur Travaux publics et Services gouvernementaux Canada , qui ordonne au ministre de planifier et d'organiser la fourniture des biens et la prestation des services.
Nous avons examiné le cadre de responsabilisation d'après les critères exposés dans les pages suivantes. Sous l'angle de ces critères, nous avons étudié l'information provenant :

  • d'une analyse des dispositions de la politique même, en mettant l'accent sur les documents de principe du Conseil du Trésor de même que sur ceux de Travaux publics et Services gouvernementaux Canada et de quatre autres ministères;
  • des constatations des rapports de vérification interne portant sur l'attribution des marchés au gouvernement au cours des cinq dernières années et des vérifications antérieures du Bureau;
  • des témoignages et des instances des comités permanents des opérations gouvernementales et des comptes publics;
  • des entrevues avec des fonctionnaires du Secrétariat du Conseil du Trésor, de Travaux publics et Services gouvernementaux Canada, de trois ministères chargés d'élaborer des politiques et de sept ministères opérationnels.
Pour examiner les résultats obtenus par ceux et celles qui appliquent le cadre stratégique du Conseil du Trésor et de Travaux publics et Services gouvernementaux Canada, nous avons examiné l'information provenant des sources ci-dessus, ainsi que :

  • de l'examen et de l'analyse des données sur les marchés et les comptes publics du gouvernement;
  • de l'analyse de documents fournis par des représentants de Service correctionnel Canada, de Pêches et Océans Canada, de Santé Canada, du ministère de la Défense nationale, de Ressources naturelles Canada, de Revenu Canada et de Transports Canada et de discussions avec ces représentants;
  • de l'analyse de plus de 250 marchés, dans le cadre desquels quatre ministères ont versé des sommes de 69 millions de dollars en 1995-1996.
Nous n'avons pas examiné les marchés de travaux de construction, de biens immobiliers ou de services de voyages.

Critères et indicateurs de rendement

Les critères que nous avons appliqués sont énoncés ci-après, avec les sous-critères et les indicateurs des résultats quantitatifs dont nous avons tenu compte. On a défini ces critères comme suit. Les quatre premiers critères, qui portent essentiellement sur les résultats du cadre, se fondent sur les critères édictés par CCAF-FCVI Inc. Dans un certain nombre d'autres administrations, les vérificateurs législatifs et les gestionnaires ont fait l'essai et l'application de ces critères dans différentes situations. Ces critères se fondent sur des sous-critères dont nous avons discuté avec les représentants du Conseil du Trésor du Canada et que nous avons mis à l'épreuve dans le cadre de vérifications antérieures portant sur la politique administrative.

Les autres critères ont trait à des résultats qui concernent davantage les opérations. Nous les avons mis au point expressément pour cette mission de vérification, pour ensuite les examiner avec les gestionnaires et les autres intervenants et les adopter avec l'accord du Secrétariat du Conseil du Trésor et de Travaux publics et Services gouvernementaux Canada. Nous avons envisagé d'appliquer un critère supplémentaire en examinant les marchés portant sur les services de technologie de l'information, soit la mesure dans laquelle les marchés de l'État protègent l'information et la propriété intellectuelle du gouvernement . Toutefois, nous n'avons pas, dans le cadre de nos travaux, tiré une conclusion globale par rapport à ce critère.

Critère

Sous-critères

Indicateurs des résultats

Orientation de la direction. Mesure dans laquelle les objectifs du gouvernement en ce qui a trait à l'attribution des marchés sont clairs, bien compris et bien intégrés dans les plans, les structures, les pouvoirs délégués et les décisions du gouvernement.

  • Mesure dans laquelle les responsabilités sont clairement attribuées.
  • Mesure dans laquelle les attentes de rendement sont claires.
  • Mesure dans laquelle les pouvoirs (et d'autres ressources) sont délégués proportionnellement à la responsabilité et aux attentes.
  • énoncés de politique
  • énoncés de mandat et de mission
  • pouvoirs délégués
  • plans et objectifs
  • interdictions
  • chacun comprend ce qu'on attend de lui
  • Surveillance et rapports. Mesure dans laquelle on surveille le rendement des marchés, on établit des rapports et on donne suite aux conclusions.

  • Mesure dans laquelle la surveillance et les rapports permettent de définir les occasions d'effectuer des opérations d'achat plus judicieuses.
  • Mesure dans laquelle il existe des rapports pertinents et fiables sur l'exercice des responsabilités dans l'attribution des marchés.
  • Mesure dans laquelle on examine à juste titre l'exécution des marchés.
  • cadres des rapports
  • définition des données
  • données et regroupements
  • interprétations et analyses
  • mesures donnant suite à l'information
  • Personnes et contexte de travail. Mesure dans laquelle le gouvernement prévoit les stimulants, les sanctions et les occasions de perfectionnement voulus pour continuer de compter sur du personnel compétent et d'expérience dans l'attribution des marchés.

  • Mesure dans laquelle on reconnaît le bon rendement et le rendement faible et l'on prend des mesures à ce sujet.
  • Mesure dans laquelle on prend des mesures pour définir, garder et améliorer les compétences nécessaires.
  • évaluation des compétences et des besoins de formation ainsi que des plans à cet égard
  • formation donnée
  • attestations
  • stimulants et sanctions appliqués
  • Autres ressources et outils. Mesure dans laquelle les processus et les outils d'attribution des marchés permettent d'obtenir le rendement voulu dans l'attribution des marchés.

  • Mesure dans laquelle les processus, les ressources en information, les devis
    normalisés et les conditions permettent aux fonctionnaires et aux fournisseurs d'obtenir de bons résultats.
  • Mesure dans laquelle les processus et les outils d'attribution des marchés sont conçus à un coût raisonnable.
  • utilité (plaintes et évaluations)
  • (coûts)
  • Analyse sélective. Mesure dans laquelle on repère les demandes de biens et de services qui sont inadmissibles, trop onéreuses ou inutiles, de sorte que le gouvernement fédéral n'achète - avec intégrité - que ce dont il a besoin.

  • Mesure dans laquelle on distingue les « besoins » des « voeux ».
  • Mesure dans laquelle les marchés tiennent compte des exigences.
  • Mesure dans laquelle on détecte et prévient les opérations restreintes ou interdites.
  • demandes rejetées, avis donnés (adoptés et rejetés)
  • changements apportés aux devis ou à la stratégie d'approvisionnement
  • économies réalisées
  • opérations interdites ou non autorisées traitées (négatives)
  • nombre de modificatifs (devis faibles)
  • Concurrence. Mesure dans laquelle le processus de la mise en concurrence (lorsqu'on y fait appel) est transparent et équitable et permet d'obtenir un bon rapport qualité-prix.

  • Mesure dans laquelle on fait appel à la concurrence.
  • Mesure dans laquelle on négocie les prix lorsque la mise en concurrence n'est pas pratique.
  • Mesure dans laquelle la concurrence permet d'attirer les fournisseurs les plus compétents.
  • Mesure dans laquelle le gouvernement traite équitablement les fournisseurs mis en concurrence.
  • Mesure dans laquelle la concurrence permet de réaliser des économies (ou un meilleur rapport qualité-prix).
  • nouveaux fournisseurs attirés
  • renouvellement du bassin de fournisseurs
  • nombre de soumissionnaires et étendue de l'invitation
  • examens d'assurance de la qualité
  • taux de plaintes et décisions
  • Réalisation. Mesure dans laquelle les marchés de l'État permettent de réaliser les objectifs convenus, au moment voulu et au prix établi.

  • Mesure dans laquelle le gouvernement obtient la contrepartie du marché qu'il passe (pour ce qui est du coût,
    de la qualité et du délai)
  • Mesure dans laquelle les fournisseurs obtiennent la contrepartie des marchés qu'ils concluent.
  • attestations de paiement
  • évaluations des entrepreneurs
  • modificatifs
  • résultats de la vérification des marchés
  • application des sanctions et des stimulants destinés aux fournisseurs
  • Durée du cycle. Mesure dans laquelle le gouvernement passe des marchés en temps opportun.

  • Mesure dans laquelle la durée du cycle respecte les exigences de l'utilisateur et les besoins opérationnels.
  • Mesure dans laquelle la durée du cycle est proportionnelle à la valeur ajoutée.
  • délai entre la demande et l'approbation
  • délai entre l'approbation et l'appel d'offres
  • délai entre l'appel d'offres et l'adjudication
  • Coûts administratifs. Mesure dans laquelle le gouvernement fédéral passe et administre les marchés à un coût raisonnable pour tous les participants.

  • Mesure dans laquelle les coûts engagés doivent être surveillés et contrôlés.
  • Mesure dans laquelle les coûts doivent être raisonnables à la lumière du rendement prévu.
  • coûts du gouvernement (directs, généraux et de gestion)
  • coûts des fournisseurs
  • Concours apporté aux autres objectifs. Mesure dans laquelle l'attribution des marchés concourt aux autres objectifs ou n'y fait pas obstacle.

    (Selon les mécanismes adoptés)

  • Mesure dans laquelle les volumes cibles d'activités sont confiés aux destinataires désignés.
  • Mesure dans laquelle le gouvernement évite les cas où l'utilisation des marchés est restreinte ou interdite ( voir analyse sélective ).
  • Mesure dans laquelle le gouvernement achète des biens ou des services selon les caractéristiques privilégiées.
  • Mesure dans laquelle des clauses et conditions uniformisées sont appliquées.
  • Effet du regroupement et du dégroupement sur les groupes de fournisseurs ( voir concurrence )
  • volume d'activités
  • fréquence des opérations interdites ( voir aussi analyse sélective )
  • pourcentage d'application des clauses et conditions uniformisées
  • proportion du « total des achats » respectant les caractéristiques souhaitées
  • Équipe de vérification

    Michael Weir
    Jaak Vanker
    Alain Boucher
    Joe Reperto
    Gerry Nera
    Tony Brigandi
    Holly Shipton
    Marjorie Pound
    Cyril Lee-Shanok
    Barry Neilson
    Janet Hatt
    Rosemary Marenger

    Pour obtenir de l'information, veuillez communiquer avec le vérificateur général adjoint responsable, M. Shahid Minto.