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1997 octobre — Rapport du vérificateur général du Canada

Points saillants

14.2 Pour faire face à cette situation, le gouvernement fédéral a mis en oeuvre des programmes de soutien du revenu et d'adaptation, qui viennent en aide à ceux qui dépendaient de la pêche, en plus de prendre des mesures particulières visant à améliorer la gestion des ressources halieutiques et à faire concorder la capacité de l'industrie avec l'importance de la ressource en poisson de fond. Le gouvernement aura consacré, ces derniers dix ans, plus de trois milliards de dollars de fonds de programmes nouveaux et réaffectés. Cela a permis de réaliser certains progrès, mais bon nombre des problèmes cruciaux connexes à la pêche, notamment la surcapacité en matière de capture du poisson, ne sont toujours pas réglés et le nombre de personnes qui dépendent des programmes d'aide à la pêche et de soutien du revenu est élevé.

14.3 La gestion, dans l'optique d'une exploitation durable, de la pêche du poisson de fond de l'Atlantique, qui est saisonnière et exige une importante main-d'oeuvre, constitue un défi extrêmement complexe. Les décideurs doivent tenir compte de l'imprécision inhérente à la détermination de l'état des stocks de poisson en plus de subir les pressions exercées par les pêcheurs, les travailleurs d'usine et l'industrie qui souhaitent maintenir leur participation à la pêche et en tirer des revenus, être admissibles à l'assurance-emploi pendant la saison morte et bénéficier d'autres formes d'aide gouvernementale en périodes de crise.

14.4 Pêches et Océans Canada a énoncé les principes d'une pêche de l'avenir, mais il reste à élaborer des indicateurs mesurables qui permettront d'en évaluer les progrès. Des progrès ont été accomplis dans le domaine de la réduction du nombre de permis de pêche au poisson de fond, mais la surcapacité de récolte, exprimée en capacité de tuer les poissons, demeure. Le Ministère se doit de poursuivre ses efforts dans le but de cerner l'étendue de l'effet des facteurs environnementaux et autres sur le déclin du poisson de fond. En outre, les pratiques de gestion se doivent d'être encore améliorées afin de mieux gérer les risques et l'incertitude inhérents à la gestion des pêches en tant que ressource durable. Il faut accorder la priorité au principe de précaution à la conservation et s'attaquer aux pratiques de pêche non durable.

14.5 Le Ministère a affirmé qu'il avait pour mandat la conservation des ressources halieutiques et que cela se reflétait dans la législation actuelle, mais nous n'avons trouvé aucun énoncé clair d'une politique nationale sur les pêches durables. De plus, les indicateurs de rendement se doivent d'être améliorés et les processus de planification et de communication de l'information sur le rendement doivent être mieux intégrés.

14.6 L'attachement culturel profond pour la pêche au poisson de fond a été renforcé par plusieurs décennies de subsides gouvernementaux. Il en est résulté des pressions appréciables sur le gouvernement pour le maintien du statu quo, c'est-à-dire l'utilisation du poisson pour la prestation de soutien au revenu. Les gouvernements qui se sont succédé ont accordé un soutien au revenu de plus en plus important aux personnes qui habitent les collectivités côtières éloignées du Canada atlantique. Cette façon de réagir aux pressions sociales ne s'est pas traduite par une pêche rentable. En réalité, la disparition de la pêche a révélé, plus clairement que jamais, qu'une partie importante de l'industrie de la pêche de l'Atlantique reposait fortement sur le soutien du revenu. Cette dépendance complique encore plus les problèmes déjà complexes découlant de la surcapacité ou de la gestion des pêches.

14.7 L'avenir de la pêche au poisson de fond demeurant incertain, les problèmes demeurent, eux-aussi, critiques. Selon nous, le Ministère, de pair avec le gouvernement, se doit de prendre d'autres mesures afin de mettre en application le principe selon lequel la « conservation demeure le premier impératif », et de maintenir ses efforts afin de veiller à ce que les décisions en matière de gestion de la ressource soient conformes au principe selon lequel « la capacité de récolte se doit de correspondre à la ressource disponible. » En même temps, le gouvernement doit prendre de difficiles décisions socio-économiques quant à l'avenir de ceux que la pêche ne peut faire vivre, si la gestion des pêches a pour objet de garantir le caractère durable des pêches des points de vue écologique et économique.

Introduction

14.9 La plupart des espèces de poisson de fond se rencontrent à proximité du fond de l'océan, du moins lorsque les poissons ont atteint l'âge d'être récoltés. On trouve comme exemples de poissons de fond : la morue, l'aiglefin, la goberge, le flétan et divers poissons plats. Les poissons de fond constituent l'un des trois grands groupes de poissons qui composent les prises commerciales dans l'Atlantique canadien. Les autres groupes incluent les crustacés, comme les crevettes et le homard, et les poissons pélagiques, comme le hareng et le maquereau. Les débarquements de poissons de fond ont diminué pendant les années 90, mais ceux des crustacés ont augmenté de façon appréciable tandis que ceux des espèces pélagiques sont demeurés stables.

14.10 Le déclin des stocks de poisson de fond a été extrêmement important. Les captures annuelles totales de poisson de fond des pêcheurs canadiens et étrangers, qui atteignaient 2 000 000 de tonnes au cours des années 60, n'atteignaient plus que 120 000 tonnes environ par année après l'effondrement. Auparavant, le poisson de fond constituait les deux tiers du volume des prises effectuées dans tout l'Atlantique et 40 p. 100 de la valeur des débarquements. Au cours de certaines années, avant l'effondrement, 600 000 tonnes de poissons de fond étaient débarqués par la flotte canadienne. Ce volume, d'une valeur de 350 millions de dollars, assurait la subsistance de plus de 40 000 pêcheurs et travailleurs d'usines dispersés dans des centaines de collectivités de l'est du pays. Ces débarquements étaient aussi à l'origine de retombées économiques pour d'autres travailleurs de ces collectivités.

14.11 Les activités de pêche, surtout saisonnières et exigeant beaucoup de main-d'oeuvre, permettaient à des dizaines de milliers de Canadiens de l'Atlantique d'obtenir des revenus d'activités connexes et bon nombre d'entre eux devenaient admissibles aux prestations d'assurance-chômage pendant la saison morte. De nombreux Canadiens de l'Atlantique vivant dans des zones sans autres possibilités d'emploi ont perdu ces deux sources de revenu lorsque le moratoire imposé sur la pêche au poisson de fond a pris de l'ampleur, à partir de 1992. Leur situation déplorable contrastait avec celle d'un petit nombre de leurs voisins de l'industrie florissante des crustacés dont les débarquements et les prix élevés étaient sources de prospérité.

14.12 Les répercussions sociales et économiques du moratoire auraient sans doute été de beaucoup plus importantes sans l'intervention du gouvernement qui a pris la forme de divers programmes. Le gouvernement fédéral a entrepris divers examens, mis en oeuvre des programmes de soutien du revenu et d'adaptation et appliqué des mesures dont le but était de faire correspondre la capacité de l'industrie à l'importance de la ressource en poisson de fond. Au total, ces programmes auront coûté aux contribuables canadiens plus de trois milliards de dollars au cours des années 90. Le plus récent de ces programmes, la Stratégie du poisson de fond de l'Atlantique, consacre 1,9 milliard de dollars au soutien du revenu et à l'adaptation (1 748 millions de dollars), à la rationalisation de la capacité (97 millions de dollars) et au développement économique (50 millions de dollars). La Stratégie est un programme mixte de Développement des ressources humaines Canada, de Pêches et Océans Canada, de l'Agence de promotion économique du Canada atlantique et du Bureau fédéral de développement régional (Québec).

Objet de la vérification

14.14 Le chapitre 15 traite des progrès accomplis avec les pratiques de gestion des pêches dans le contexte des problèmes fondamentaux qui touchent les pêches de l'Atlantique. Les chapitres 15 et 16 traitent de la mesure dans laquelle les programmes de soutien du revenu, de rationalisation de la capacité et d'adaptation administrés par Pêches et Océans Canada et Développement des ressources humaines Canada ont permis d'atteindre les objectifs formulés tant pour la gestion des pêches que pour la Stratégie du poisson de fond de l'Atlantique. Dans le chapitre 16, il est aussi question de la mesure dans laquelle un régime efficace de responsabilisation a été mis sur pied pour la Stratégie du poisson de fond de l'Atlantique.

14.15 Le lecteur pourra trouver des précisions supplémentaires à la section intitulée À propos de la vérification , à la fin du chapitre.

Observations et recommandations

14.17 En 1994, Pêches et Océans Canada signalait que le Canada atlantique comptait plus de 25 000 bateaux de pêche enregistrés et environ 58 000 pêcheurs enregistrés, dont quelque 45 000 pratiquaient activement la pêche (voir la pièce 14.2 ). En 1996, 832 usines de transformation du poisson y étaient enregistrées auprès du gouvernement fédéral, et 741 de ces usines étaient en activité.

14.18 L'industrie du poisson de fond a joué un rôle appréciable dans l'économie des quatre provinces de l'Atlantique et du Québec (voir la pièce 14.3 ). Ainsi, à Terre-Neuve par exemple, en 1990, les captures de poisson de fond représentaient 62 p. 100 environ de la valeur totale des prises débarquées; par le passé, l'industrie du poisson de fond était à l'origine de 16 p. 100 environ des emplois à Terre-Neuve. Par comparaison, en Nouvelle-Écosse, le poisson de fond était à l'origine de 40 p. 100 environ de la valeur des prises débarquées et de 6 p. 100 environ de l'emploi. Le Québec et les autres provinces de l'Atlantique possèdent aussi une industrie du poisson de fond, mais elle est moins importante. En 1997, on comptait 13 061 permis de pêche au poisson de fond dans le Canada atlantique. Ce chiffre comprend les 2 626 permis non renouvelables que l'on prévoit éliminer au fil des ans.

Effondrement de l'industrie du poisson de fond de l'Atlantique

14.20 Le ministre des Pêches et des Océans a mis fin à la pêche de la morue du Nord en juillet 1992. Il est devenu apparent que la valeur des indicateurs biologiques clés déclinait rapidement et que la biomasse de bon nombre de stocks de poisson de fond était la plus faible jamais observée. Non seulement les stocks étaient-ils en déclin, mais les poissons connaissaient une croissance plus lente. Ainsi, dans quatre zones de gestion, le poids des morues à l'âge de sept ans avait diminué de façon appréciable, de 1977 à 1993. Le ministre des Pêches et des Océans a créé le Conseil pour la conservation des ressources halieutiques afin d'obtenir des avis sur les niveaux de pêche dans de telles conditions. Le Conseil a tout d'abord examiné l'état des stocks de poisson en 1993 et a conclu que l'on devait cesser d'exploiter de nombreux stocks de poisson de fond afin de leur permettre de se rétablir.

Incidence du moratoire de la pêche du poisson de fond

14.22 Les travailleurs de l'industrie du poisson de fond se retrouvent surtout dans des populations rurales et isolées. Les collectivités qu'ils habitent offrent peu d'autres sources d'emploi et les taux de chômage y sont élevés. Même lorsque ces collectivités offrent d'autres possibilités d'emploi, bon nombre des travailleurs de l'industrie du poisson de fond ont un faible niveau d'instruction (voir la pièce 14.4 ) et n'ont pas d'expérience dans un autre secteur que celui des pêches. De plus, bon nombre d'entre eux sont propriétaires d'une maison, ont un fort attachement à leur collectivité et sont persuadés que l'industrie du poisson de fond se rétablira.

14.23 Les revenus tirés de l'assurance-chômage ont, avec les années, représenté une portion appréciable et de plus en plus importante du revenu des pêcheurs. Ainsi, par exemple, en 1981, pour chaque dollar de revenu tiré de l'industrie, les pêcheurs indépendants recevaient 43 cents en prestations d'assurance-chômage et, en 1990, cette valeur atteignait 81 cents. Dans le cas des travailleurs d'usine, ce pourcentage est passé de 33 cents à 57 cents (voir la pièce 14.5 ).

14.24 Le moratoire de la pêche au poisson de fond risquait d'avoir les plus fortes répercussions à Terre-Neuve, la province avec la plus grande industrie du poisson de fond. La dépendance envers les prestations d'assurance-chômage y était aussi la plus élevée. En 1990, les pêcheurs indépendants recevaient 1,60 $ en prestations d'assurance-chômage pour chaque dollar gagné dans l'industrie, alors que ces prestations n'étaient que de 96 cents en 1981.

14.25 La combinaison des revenus tirés de la pêche et de ceux tirés de l'assurance- chômage s'est révélée plus intéressante que toute autre possibilité, quelle soit locale ou non, et a permis à de nombreuses collectivités côtières de l'Atlantique de maintenir leur population.

14.26 Étant donné l'absence de travail dans l'industrie du poisson de fond, de nombreux travailleurs ont été incapables de trouver un emploi qui leur permette d'être admissibles à l'assurance-emploi (antérieurement l'assurance-chômage). Le soutien du revenu accordé par la Stratégie du poisson de fond de l'Atlantique se terminera bientôt; les stocks de poisson ne se sont pas suffisamment rétablis pour alimenter l'industrie, et bon nombre des régions touchées par l'effondrement des stocks de poisson de fond n'ont toujours pas beaucoup d'autres possibilités d'emploi.

Causes du déclin du poisson de fond de l'Atlantique

14.28 L'accroissement de la récolte du poisson, avec le temps, est illustré à la pièce 14.6 . On y note que les niveaux de pêche étaient de beaucoup supérieurs à ceux de la norme du Ministère visant à assurer la conservation. Pour bon nombre de stocks de poisson de fond, comme ceux de la morue, la pêche au niveau de conservation correspond à la capture de deux poissons sur dix environ au cours d'une même année, le reste des poissons étant épargnés afin d'assurer la reproduction et la rentabilité de la pêche des années suivantes.

14.29 Les fonctionnaires du Ministère ont cerné trois facteurs de sur-récolte des stocks de poisson de fond : les niveaux de pêche étaient fixés à des valeurs supérieures aux normes de conservation, les pêcheurs capturaient plus que la quantité allouée et certains pêcheurs utilisaient des pratiques contraires à la pêche durable.

14.30 Niveaux de pêche supérieurs aux normes de conservation. Le ministre des Pêches et des Océans fixe, dans des plans annuels, le total autorisé des captures pour les stocks de poisson sous sa gestion et divise ce total entre les groupes d'utilisateurs afin de garantir une récolte ordonnée et équitable. À l'occasion, ces niveaux ont été fixés à des valeurs supérieures à la norme de conservation du Ministère qui s'applique à la mortalité par pêche.

14.31 Les services scientifiques du Ministère préparent, chaque année, une évaluation de l'état des stocks de poisson de fond. Avant 1993, ces évaluations faisaient l'objet d'un examen par les pairs, réalisé par les scientifiques du Comité scientifique consultatif des pêches canadiennes dans l'Atlantique. Depuis 1993, les services scientifiques fournissent ces estimations au Conseil pour la conservation des ressources halieutiques qui, à son tour, recommande des niveaux de pêche cibles au Ministre.

14.32 Les difficultés découlant de la variabilité des facteurs environnementaux du milieu marin et des écarts d'échantillonnage font que ces évaluations souffrent d'un manque d'exactitude. En 1986, il est devenu apparent pour les scientifiques du Ministère et les spécialistes de l'extérieur que la surestimation constante des stocks de poisson de fond avait donné lieu à un niveau de pêche des stocks de morue du Nord au moins deux fois supérieur à la norme de conservation du Ministère.

14.33 L'évaluation des populations de poisson est une opération très complexe, tant pour les scientifiques du Canada que pour ceux des autres pays. Les problèmes d'évaluation résultent des hypothèses du modèle de prévision par analyse séquentielle des populations qui est appliqué à bon nombre de stocks de poisson de fond; ils sont le reflet d'une connaissance incomplète de la biologie des stocks et souffrent de l'insuffisance des données. L'évaluation des populations faite par les services scientifiques du Ministère reposait surtout sur les données recueillies au moment de relevés de recherche et sur les statistiques des débarquements commerciaux. Il y avait aussi un décalage entre le moment des relevés et la période pour laquelle les évaluations étaient faites.

14.34 Au cours de la période qui a précédé l'effondrement des stocks de poisson de fond, les relevés de recherche indiquaient que certains stocks allaient en s'amenuisant, mais les données sur la pêche commerciale hauturière ne faisaient pas état d'un tel déclin. Les données sur les opérations de la pêche commerciale traduisaient les résultats d'une pêche sélective, faite par des capitaines d'expérience qui utilisaient de l'équipement électronique et des engins de plus en plus perfectionnés et qui pêchaient dans des zones à forte concentration de poisson. En outre, l'information sur les stocks se révèle inexacte, elle aussi, à cause des sous-déclarations, des déclarations erronées ou d'une mortalité par pêche supplémentaire découlant de pratiques de pêche non durable, dont nous parlons ci-après.

14.35 Le total des captures autorisées est le volume total d'un stock de poisson donné que l'on peut prélever au cours d'une année donnée. Au cours des années qui ont précédé le déclin du poisson de fond, le Ministre faisait l'examen des recommandations scientifiques mais, par convention, fixait le total des captures autorisées selon des règles de décision prévoyant une certaine souplesse. Une de ces règles permettait que le total des captures autorisées soit fixé à mi-chemin entre le taux de mortalité par pêche actuel et le taux cible de mortalité par pêche de l'année suivante. Cette souplesse servait à atténuer les incidences socio-économiques, sur une industrie de la pêche à capacité excessive, des variations annuelles du total des captures autorisées, mais cette règle a eu des effets néfastes pour les stocks en déclin.

14.36 Dépassement des volumes alloués par les pêcheurs. Les pressions exercées sur les stocks de poisson s'expliquaient aussi, du moins en partie, par le fait que les pêcheurs capturaient des volumes de poisson supérieurs à ceux qui leur avaient été alloués. Ainsi, les débarquements d'aiglefin de 1991 et de 1992 ont presque été de deux fois supérieurs au total autorisé. À l'occasion, les gestionnaires des pêches n'ont mis fin à la pêche qu'un certain temps après que le quota ait été atteint, car ils ne disposaient pas en temps opportun des données sur les prises. La pêche exercée par les flottes étrangères dans la zone de réglementation de l'Organisation des pêches de l'Atlantique nord-ouest adjacente à la limite de la zone canadienne de 200 milles a été de beaucoup plus importante que la norme de conservation établie par l'Organisation (voir la pièce 14.7 ). Le Rapport du Groupe d'études sur les revenus et l'adaptation des pêches de l'Atlantique signalait que la surpêche étrangère des stocks transzones constituait un facteur du déclin des stocks de morue. Depuis lors, le Ministère a joué un rôle actif dans le but de promouvoir la conservation à l'échelle internationale et de favoriser ainsi la protection des stocks de morue et la réduction de la surpêche étrangère.

14.37 Pratiques contraires à la pêche durable. Selon Pêches et Océans Canada, de telles pratiques de pêche ont aussi contribué à l'effondrement des stocks de poisson de fond. On compte, parmi ces pratiques, les débarquements non signalés ou déclarés de façon erronée, le rejet des prises accessoires et la bonification des captures par rejet sélectif.

• Il peut y avoir des débarquements non signalés du fait que les pêcheurs veulent maximiser leurs revenus dans le contexte d'une pêche concurrentielle et à cause des limites et des déficiences dans les contrôles et l'enregistrement des débarquements.
• Les pêcheurs déclarent parfois des débarquements de façon erronée, en signalant que du poisson capturé dans une zone fermée l'a été dans une zone où la pêche est autorisée.
• Les prises accessoires sont constituées d'espèces non visées par la pêche, ou dont la capture est autorisée dans le cadre d'un quota pour une espèce donnée. Ainsi, des pêcheurs peuvent capturer des flétans de façon accessoire au moment de la pêche à la morue. Une certaine quantité de prises accessoires est autorisée par les quotas, mais les prises accessoires excédentaires sont souvent rejetées de façon illégale.
• La bonification est le rejet de poissons effectué afin de les remplacer par des poissons de plus grande valeur, donc plus rentables, ou pour lesquels il existe une demande à l'usine de transformation. Par exemple, les sommaires hebdomadaires de la bonification faite par bon nombre de dragueurs hauturiers au cours des années 80 indiquaient le rejet de centaines de tonnes de poisson.

14.38 Ces pratiques contraires à la pêche durable influent sur les estimations de la mortalité par pêche. Les rejets et les débarquements non signalés n'apparaissent généralement pas dans les données des scientifiques sur la récolte commerciale et les débarquements enregistrés de façon erronée affectent l'exactitude de l'évaluation des stocks. La portée de cette imprécision est difficile à quantifier, notamment à cause de l'absence de données.

14.39 Conditions environnementales et relations prédateurs-proies. Pêches et Océans Canada a mentionné que les relations prédateurs-proies pouvaient avoir donné lieu à une augmentation de la mortalité naturelle et il a souligné que les conditions environnementales avaient pu contribuer à l'effondrement des stocks de poisson de fond dans certaines zones. Cela est confirmé par des études réalisées par le Ministère, qui démontrent le mauvais état physiologique des stocks de poisson de fond et d'autres espèces de même que le déclin continu des stocks de poisson de fond après la fermeture de la pêche. La période du déclin du poisson de fond coïncide avec un refroidissement des eaux de l'Atlantique. Le Ministère pense que les eaux plus froides ont nui aux stocks de poisson de fond et il a réalisé des recherches sur ce phénomène. La période de déclin correspond aussi à une croissance constante et appréciable des populations de phoques découlant des restrictions imposées par le gouvernement au commerce de la fourrure à la suite des pressions internationales. Les phoques consomment des poissons de fond et du capelan, qui sert de nourriture aux poissons de fond. Le Ministère a aussi effectué des recherches sur ce phénomène. Les recherches en cours portent sur les apports relatifs des causes de l'effondrement des stocks de morue du Nord, mais le Ministère n'a pas fait de déclaration concernant la mesure dans laquelle l'effondrement des stocks de poisson de fond pouvait être attribué à ces divers facteurs.

14.40 Pêches et Océans Canada devrait tenter de cerner l'apport le plus probable de ces facteurs à l'effondrement des divers stocks de poisson de fond et assurer le Parlement que les mesures prises pour s'attaquer à ce problème en visent les causes les plus probables.

Réponse du Ministère : Ces dernières années, les scientifiques du Ministère, en collaboration avec des scientifiques de diverses universités, ont entrepris plusieurs projets de recherche, dans le cadre du Fond des recherches stratégiques prioritaires, afin d'évaluer l'apport relatif des divers facteurs à l'effondrement des stocks de poissons de fond. Un atelier de travail scientifique sera tenu en mars 1998 afin d'examiner les résultats de ces projets.

La surcapacité - Un problème de fond qui existe depuis longtemps

14.42 Selon un mémoire de 1970 au Cabinet, maintenant rendu public, l'industrie de la pêche canadienne souffrait déjà d'une surcapacité de main-d'oeuvre et d'équipement. Son rapport de surcapitalisation était d'au moins 2:1, et l'on estimait que les captures commerciales du Canada de 1970 auraient pu être obtenues avec seulement 40 p. 100 des bateaux, la moitié des engins et la moitié du nombre de pêcheurs.

14.43 Le gouvernement fédéral s'est rendu compte qu'une politique délibérée de rationalisation de la pêche serait source de problèmes qu'il faudrait résoudre, notamment le déplacement de milliers de personnes, la vente de milliers de bateaux et la fermeture éventuelle de centaines de petites collectivités. L'absence générale d'autres sources d'emplois signifiait qu'un grand nombre de familles devraient être déplacées et qu'une nouvelle formation devrait être donnée. Le gouvernement a alors décidé que la rationalisation de la pêche ne se ferait qu'au fur et à mesure que des solutions de remplacement seraient trouvées. Dans les faits, au contraire d'une rationalisation, la décennie suivante a été témoin d'une expansion.

14.44 Le prolongement, en janvier 1977, de l'aire de compétence en matière de pêche jusqu'à la limite de 200 milles a permis au Canada d'assumer le contrôle des ressources halieutiques au large de ses côtes est et ouest. La pêche étrangère a été réduite au sein de la zone canadienne et les contingents des flottes nationales ont été accrus. L'industrie canadienne a réagi à ces mesures par une augmentation de sa capacité, prenant la forme d'acquisition de bateaux plus gros et plus puissants, à capacité technologique accrue. Par exemple, la jauge brute enregistrée des bateaux a augmenté de 150 p. 100 entre 1980 et 1989 (voir la pièce 14.9 ). La concurrence faisait que les pêcheurs se devaient de disposer d'une capacité de plus en plus importante pour s'assurer d'une partie de la ressource en poisson de fond. La dette liée aux bateaux a augmenté avec l'importance de ces derniers.

14.45 Au début des années 1980, les grandes sociétés se sont retrouvées très endettées et sur le bord de la faillite. L'expansion rapide de leur capacité s'était traduite par un ratio d'endettement de 9:1. La récession économique, de pair avec les taux d'intérêt élevés et les prix à la baisse, a provoqué une crise financière au sein de l'industrie. Cette dernière a été refinancée et restructurée, en grande partie grâce à l'intervention gouvernementale. La surcapitalisation et un endettement élevé peuvent donner lieu à des pratiques contraires à la pêche durable, visant à maximiser le rendement des pêcheurs.

14.46 Bon nombre de personnes ont été attirées par la pêche côtière faite à partir de petits bateaux à cause de l'accès facile accordé par les politiques antérieures de délivrance de permis et l'attrait des programmes de soutien du gouvernement qui permettaient d'augmenter les revenus limités tirés de la pêche. De 1980 à 1991, le nombre de personnes employées par l'industrie de la transformation du poisson de l'Atlantique s'est accru de 31 p. 100 tandis que, durant la même période, la ressource disponible diminuait de 2,5 p. 100. Cet écart était particulièrement visible à Terre-Neuve où le nombre de personnes du secteur de la transformation du poisson s'est accru de 50 p. 100 tandis que le volume des stocks disponibles a diminué de 18 p. 100 (voir la pièce 14.10 ). La dépendance envers les programmes de soutien augmentait à mesure que la ressource s'appauvrissait; dans certains secteurs de la pêche, la dépendance envers l'aide était totale, la ressource s'étant complètement effondrée.

14.47 Le Ministre a créé le Groupe de travail sur la pêche du poisson de fond de la région de Scotia-Fundy (Haché), en juillet 1989, à la suite de la réduction des quotas de poisson de fond sur le plateau néo-écossais. Le Groupe de travail a signalé que les stocks d'aiglefin avaient été exploités à des valeurs correspondant de deux à quatre fois les niveaux cibles, et cela depuis 1984. Dans son rapport, le Groupe concluait que la capacité de récolte excessive constituait un important obstacle au rétablissement de la pêche et que la surcapacité, comme la surcapitalisation, se devaient d'être réduites le plus rapidement possible.

14.48 Les baisses de plus en plus importantes des prises de la pêche au poisson de fond de l'Atlantique et d'autres problèmes structurels permanents de l'industrie ont amené les ministres de Pêches et Océans et de Développement des ressources humaines à créer, en 1993, le Groupe d'études sur les revenus et l'adaptation des pêches de l'Atlantique. Ce groupe a aussi déterminé que la surcapacité constituait un problème fondamental de l'industrie du poisson de fond.

14.49 Il a été largement reconnu que la capacité estimée de l'industrie des pêches de l'Atlantique correspondait au double environ de la capacité nécessaire. Cette surcapacité donne lieu à une surpêche, car les pêcheurs ont consenti des investissements appréciables pour leurs bateaux et engins de pêche et ils souhaitent maximiser leurs revenus dans un contexte concurrentiel.

Les politiques socio-économiques favorisent la surcapacité

14.51 L'assurance-chômage et d'autres mesures visant à s'attaquer aux problèmes socio-économiques des travailleurs de l'industrie des pêches de l'Atlantique ont favorisé la surcapacité, car l'emploi dans cette industrie, même pour de courtes périodes, permettait aux travailleurs d'être admissibles aux prestations d'assurance-chômage. Ainsi, la période d'emploi nécessaire pour être admissible aux prestations d'assurance-chômage variait en fonction de la saison de pêche locale et pouvait être inférieure à dix semaines.

14.52 De 1980 à 1991, le nombre de personnes employées dans le secteur de la transformation des pêches de l'Atlantique s'est accru de façon beaucoup plus importante que celui des années-personnes à temps plein. Cela porte à croire qu'en 1991, l'employé moyen travaillait pendant moins de mois. La durée moyenne d'emploi dans le secteur de la transformation, qui était de huit mois en 1980, était tombée à 5,5 mois en 1991 (voir la pièce 14.10 ).

14.53 Les gouvernements fédéral et provinciaux ont favorisé l'accroissement de la capacité en accordant des prêts ou des garanties de prêt pour la construction de bateaux et l'amélioration des techniques de pêche. Par exemple, l'aide fédérale à l'industrie de la pêche au Canada prenait la forme de fonds accordés par le Programme d'aide pour les bateaux de pêche (jusqu'en 1986), le Programme d'aide aux constructeurs de navires (jusqu'en 1985) et le Régime d'assurance des bateaux de pêche (maintenant privatisé). Les prestations d'assurance-chômage accordées aux pêcheurs ont augmenté pour passer de 20,4 millions de dollars en 1972-1973 à 270,1 millions de dollars en 1988-1989. La province de Terre-Neuve a effectué des paiements appelés « primes d'engagement » pour l'acquisition de nouveaux bateaux de pêche côtière. Avec les années, le nombre signalé d'usines de transformation enregistrées auprès du gouvernement fédéral, et donc en mesure d'effectuer des ventes dans d'autres provinces ou dans d'autres pays, est passé de 641 en 1980 à plus de 900 en 1988 (voir la pièce 14.11 ) et à 1 063 en 1991; les chiffres sur l'augmentation du nombre d'usines ne tiennent pas compte de leurs capacités diverses.

14.54 Les problèmes fondamentaux de l'industrie du poisson de fond mentionnés ci-dessus démontrent que :

• les ressources en poisson de fond sont limitées;
• l'industrie du poisson de fond continue de présenter une surcapacité structurelle;
• même si les ressources en poisson de fond se rétablissaient au niveau de la dernière décennie, l'industrie ne pourrait fournir des revenus suffisants à toutes les personnes qui en dépendaient antérieurement.

14.56 La capacité de l'industrie de la pêche au poisson de fond n'est pas facile à définir et les avis divergent beaucoup à ce sujet. Le gouvernement s'est intéressé au nombre de détenteurs de permis ou au nombre de personnes que peut employer l'industrie. Il s'agit d'éléments importants de la capacité de récolte, mais le risque de surpêche qui découle de la capacité et du besoin de l'industrie de capturer du poisson en est aussi un élément. Cela soulève les notions d'investissement en capital dans la technologie, du fort accroissement de la capacité de pêche grâce aux technologies améliorées et des revenus souhaités par ceux qui participent à l'industrie.

14.57 Des progrès ont été accomplis en matière de réduction du nombre de permis de pêche au poisson de fond, qui est passé de plus de 17 000 en 1993 à tout juste plus de 10 000 permis de pêcheurs du « noyau » en 1997 (voir la pièce 15.5, au chapitre 15). Il n'en demeure pas moins qu'il subsiste une surcapacité de récolte, exprimée en capacité de tuer les poissons.

14.58 Pêches et Océans Canada devrait élaborer une stratégie en vue de réduire davantage la surcapacité de l'industrie du poisson de fond, puis la proposer au gouvernement.

Réponse du Ministère : Même si des réductions appréciables ont été obtenues, la surcapacité de récolte du poisson de fond demeure. Le maintien du budget de rationalisation à 300 millions de dollars aurait permis de retirer un plus grand nombre de permis de pêche dans le cadre de la Stratégie du poisson de fond de l'Atlantique. Le Ministère proposera donc une stratégie en vue de réduire encore plus la capacité, à long terme, en tenant compte des fonds disponibles et des opportunités économiques de rechange pour les pêcheurs visés.

14.59 Les questions de soutien du revenu doivent être traitées en soi. La ressource n'est pas, et n'a pas été, suffisante pour faire vivre le nombre de personnes et de collectivités côtières qui ont dépendu de la pêche ces dernières années. Il faut que l'on reconnaisse que la gestion de la pêche dans l'objectif d'un développement durable exigerait certainement de trouver une solution au chômage des personnes qui ne font plus partie de l'industrie. Autrement dit, pour gérer la pêche dans l'intérêt d'un développement durable sur les plans écologique et économique, il faut trouver un autre moyen de réagir aux problèmes sociaux et culturels des collectivités côtières.

14.60 Pour que la pêche soit gérée conformément aux objectifs de développement durable, le gouvernement devrait s'attaquer aux problèmes sociaux et culturels qui affligent les collectivités côtières.

Réponse du Ministère : L'objectif de conservation du Ministère vise le maintien d'une ressource halieutique durable suffisante pour assurer des revenus constants aux pêcheurs. Le Ministère convient que la ressource en poisson de fond ne sera pas en mesure de fournir des revenus suffisants à bon nombre de personnes qui en dépendaient antérieurement. L'atteinte de l'objectif du Ministère concernant une pêche durable serait facilitée si les pêcheurs touchés qui ne peuvent plus assurer leur subsistance à partir de la pêche pouvaient disposer de solutions de remplacement rentables.

Réponse du gouvernement fédéral à l'effondrement des stocks de poisson de fond

Programmes de soutien du revenu et d'adaptation

14.63 En 1993, le Bureau du vérificateur général a fait rapport sur le Programme d'adaptation et de redressement de la pêche de la morue du Nord, qui a apporté une aide financière aux personnes touchées par la diminution des stocks de ce poisson entre 1992 et 1994. Les chapitres 15 et 16 du présent rapport portent sur la mise en oeuvre de la Stratégie du poisson de fond de l'Atlantique.

Cadre de gestion de la pêche

14.65 Une des difficultés d'établir un cadre stable de gestion des pêches canadiennes vient de la répartition des compétences. Le gouvernement fédéral a compétence sur la récolte du poisson, tandis que les gouvernements provinciaux sont chargés d'enregistrer les usines de transformation du poisson aux fins de leur exploitation. Les intérêts des deux paliers de gouvernement ne coïncident pas toujours.

14.66 Un autre défi est d'assurer une interprétation commune de la « base durable de ressources » et du « développement durable ». La première notion suppose de conserver les ressources aux fins de la récolte. La seconde englobe d'autres considérations, comme les répercussions sociales et économiques.

14.67 Les ressources halieutiques ont une utilité alimentaire, sociale et rituelle pour les autochtones. Elles ont aussi une utilité commerciale et récréative. Pêches et Océans Canada gère de nombreux stocks de poisson de fond dans le Canada atlantique. En consultation avec ses clients, il fixe le total des prises admissibles pour chaque zone de pêche en se fondant sur les avis scientifiques établis en fonction de la dynamique de chaque stock (taux de croissance, reproduction, mortalité).

14.68 Nous avons évalué si le poisson de fond de l'Atlantique est géré dans un cadre de responsabilité à l'égard de la pêche durable qui répond aux objectifs du gouvernement et respecte le mandat et les objectifs à long terme du Ministère. Nous avons constaté que le cadre de gestion de la pêche doit être clarifié. Les décisions semblent être reliées directement ou indirectement à plusieurs objectifs stratégiques du gouvernement fédéral. Le Ministère a indiqué qu'il a pour mandat la conservation, mais des objectifs gouvernementaux connexes sont d'ouvrir des avenues de développement économique, de faciliter l'accès à un revenu suffisant et de canadianiser la pêche.

Il faut établir une politique nationale de la pêche

14.70 Des énoncés de principe sur la pêche commerciale canadienne ont été avancés en 1970 et en 1976. En 1970, le principal objectif était de maximiser l'emploi dans ce secteur. La Politique canadienne pour la pêche commerciale de 1976 prévoyait que, à l'avenir, la pêche serait réglementée dans l'intérêt des gens. En 1981, le ministère des Pêches et des Océans a publié un document de travail sur la politique de la pêche dans le Canada atlantique pour les années 1980. Il y présentait comme objectif stratégique le maintien des ressources halieutiques à des niveaux qui procureraient le maximum d'avantages économiques et sociaux stables. La situation actuelle de ces documents de principe est incertaine.

14.71 Les lois adoptées dans les années 1980 ont établi les objectifs de la viabilité économique et de la maximisation des emplois. La Loi sur la restructuration du secteur des pêches promulguait un ensemble hiérarchisé d'objectifs pour une politique des pêches de l'Atlantique :

• la rentabilité permanente du secteur;
• la maximisation des emplois dans le secteur, sous réserve d'un revenu normal pour ses travailleurs;
• l'exercice, par des Canadiens, des activités de récolte et de transformation du poisson de la côte atlantique, dans la mesure où cet objectif s'harmonise avec les deux premiers ainsi qu'avec les engagements internationaux du Canada.

14.72 La Loi sur les pêches prévoit la prise de règlements pour conserver et protéger le poisson. La Loi a été modifiée en 1985 pour y ajouter un article sur son objet : conservation et protection du poisson par la gestion, la répartition et la surveillance judicieuses des pêches côtières du Canada afin d'assurer aux pêcheurs et à d'autres les avantages économiques et sociaux qui proviennent de l'exploitation du poisson. Toutefois, l'article a été abrogé en 1987.

14.73 Le gouvernement fédéral a déposé deux projets de loi pour remplacer l'actuelle Loi sur les pêches , dont le plus récent encourage l'application du principe de précaution (ou principe de prévention) à la gestion des ressources halieutiques. Aucun des deux projets n'est devenu loi. Le second, déposé en 1996, n'avait pas été adopté au moment du déclenchement des élections fédérales en 1997.

14.74 La Loi sur les océans , adoptée récemment, précise que le ministre des Pêches et des Océans dirige et facilite l'élaboration et la mise en oeuvre d'une stratégie nationale de gestion des écosystèmes estuariens, côtiers et marins selon les principes du développement durable, de la gestion intégrée et de la prévention. La Loi définit le principe de prévention comme celui de « pécher par excès de prudence ».

14.75 La précaution (ou prévention) fait partie inhérente des principes de l'accord des Nations Unies sur les stocks transzones (voir la pièce 14.13 ), mais le Canada n'a pas encore ratifié cet accord, ni la Convention sur le droit de la mer de 1982 . Toutefois, le Canada a participé activement à la Conférence des Nations Unies sur l'environnement et le développement, en 1992, à Rio de Janeiro, au Brésil, où on a soutenu le même principe. Les scientifiques canadiens travaillent avec des scientifiques d'autres pays pour en avancer le concept.

14.76 Pêches et Océans Canada devrait renouveler ses efforts afin que le gouvernement clarifie ses objectifs en matière de pêche dans la législation et élabore une politique cadre nationale pour la pêche.

Réponse du Ministère : Le Ministère convient qu'il serait utile d'affirmer ses objectifs dans la législation et de formuler une politique cadre nationale exhaustive. À cet égard, le projet de loi modifiant la Loi sur les pêches présenté à la Chambre au moment du déclenchement des élections faisait état des pouvoirs et fonctions devant être exercés pour assurer la conservation et la gestion des pêches dans l'intérêt des générations actuelles et futures. On y approuvait le principe de précaution et on y affirmait que la conservation des pêches du Canada et leur gestion durable étaient essentielles à la rentabilité économique pour les pêcheurs et les transformateurs de même qu'au bien-être des collectivités qui dépendent des ressources halieutiques.

La politique du Ministère doit être clarifiée

14.78 Pêches et Océans Canada a élaboré des principes pour guider la restructuration de l'industrie et le renouvellement de la gestion de la pêche. Ces principes ont évolué avec le temps. Le premier affirme l'importance prioritaire de la conservation. Toutefois, il y a des incertitudes sur la façon dont cette priorité se raccorde à d'autres objectifs touchant la pêche dans l'Atlantique qui sont actuellement définis par la loi : viabilité économique, maximisation des emplois et canadianisation de la pêche (voir le paragraphe 14.70). Il n'est pas clair non plus comment la priorité de la conservation s'associe à d'autres facteurs qui influent sur le développement durable, comme l'utilisation de la pêche de l'avenir comme moyen d'accéder au soutien du revenu, d'assurer la viabilité à long terme des collectivités côtières et de maintenir la population dans les régions éloignées du Canada.

14.79 Pêches et Océans Canada et d'autres intervenants ont fait progresser les principes de restructuration relatifs à la professionnalisation de la pêche, aux permis de pêche visant des espèces multiples et aux partenariats. Toutefois, nous n'avons pu trouver plus de détails concernant deux grands principes de restructuration, « la conservation est le premier impératif » et « la capacité doit correspondre aux ressources disponibles ». Par exemple, qu'est-ce que cela signifie de dire que la conservation est le premier impératif? Que veut dire capacité? À quel moment la capacité correspond-elle aux ressources halieutiques disponibles? Et alors, que faire de la surcapacité de pêche et de transformation?

14.80 Pêches et Océans Canada devrait accorder la préséance à la formulation d'une politique cadre visant à assurer le maintien de la ressource halieutique.

Réponse du Ministère : Le Ministère convient qu'une politique cadre exhaustive serait utile pour orienter la mise en oeuvre de l'objectif de conservation du Ministère en garantissant le caractère durable de la ressource halieutique. Un cadre sera préparé pour l'élaboration des objectifs de politique et des principes qui ont été adoptés par le Ministère et qui sont mentionnés dans les paragraphes 14.97, 14.98, 15.10, 15.11 et 15.12.

Besoin d'intégrer la planification et les rapports sur le rendement

14.82 Nous avons constaté que les attentes à l'égard du rendement n'étaient pas définies de façon assez précise pour permettre au Parlement de savoir quand les résultats sont obtenus. Les indicateurs de réalisation fournis correspondaient souvent à des actions que le Ministère comptait prendre. Le Ministère n'a pas encore élaboré d'indicateurs mesurables se rapportant à ses grands principes directeurs.

14.83 Pêches et Océans Canada a reconnu le besoin d'établir des indicateurs de rendement et a lancé une initiative à cet effet. De plus, pour la gestion de la pêche, le Ministère est à élaborer une approche de mesures de rendement dans les secteurs d'activités qui touchent la conservation des stocks de poisson, la cogestion de la pêche et la capacité de l'industrie.

14.84 Le Ministère se sert d'un accord de responsabilisation en matière de gestion de la pêche pour établir les objectifs, les résultats à produire, les responsabilités et, à l'occasion, les calendriers. Les progrès dans la réalisation de cet accord conclu entre la haute direction et le sous-ministre font l'objet d'un rapport semestriel.

14.85 En 1996-1997, le Ministère disposait, pour la gestion des pêches, d'un plan d'activités qui comprenait :

• un objectif par secteur d'activités;
• les six priorités du ministre des Pêches et des Océans (octobre 1995);
• sept zones-objectifs pour la gestion des pêches;
• une sous-priorité ou un ensemble de sous-priorités dans chacune des sept zones-objectifs (total de 32 sous-priorités);
• des sous-objectifs rattachés à chacune des priorités dans chaque zone-objectif.

14.87 Nous avons observé qu'aux niveaux opérationnels du Ministère, on faisait un usage limité des plans d'activités et des rapports de rendement. Un cadre de planification stratégique a été élaboré pour la gestion de la pêche, mais il n'y a pas encore de plan stratégique.

14.88 Les deux organisations de l'administration centrale qui s'occupent le plus directement de la coordination nationale des activités de gestion de la pêche n'ont pas de plans d'activités, qui pourraient aider à faire le lien entre l'orientation ministérielle générale et les secteurs qui mettent en oeuvre les plans de gestion pour des pêches particulières et qui voient à leur application. Il existe un plan stratégique pour l'organisation nationale d'application, mais non pour l'organisation nationale de gestion des ressources halieutiques.

14.89 Pêches et Océans Canada devrait établir des indicateurs mesurables et des attentes de rendement pour évaluer les progrès dans l'application des principes directeurs et pour intégrer ces indicateurs dans son processus de planification, d'information et de responsabilisation, conformément au modèle du gouvernement.

Réponse du Ministère : Le Ministère accepte cette recommandation et poursuivra ses travaux d'élaboration de mesures du rendement et de plans d'activités conformément aux lignes directrices et aux normes du gouvernement.

Conclusion

14.91 Les problèmes de la pêche sont très complexes et le fait que la ressource soit un bien commun ajoute à la complexité. Il ne s'agit pas seulement de gérer la ressource en tenant compte de la durabilité écologique et économique; il faut aussi considérer les répercussions sociales et culturelles des décisions. Les décisions clés au sujet de la répartition de la ressource du poisson de fond, et les questions de gestion connexes, incombent, selon la loi, au ministre des Pêches et des Océans, mais la solution aux problèmes fondamentaux de la pêche fait intervenir plusieurs ministères fédéraux et, en fait, d'autres gouvernements et intervenants. Ainsi, les décisions de gestion et de répartition des ressources halieutiques ont une dimension politique.

14.92 À l'heure actuelle, les pêcheurs sont incités à demeurer dans l'industrie plutôt qu'à la quitter. En fait, ceux qui participent à l'industrie peuvent voir un avantage à renforcer si possible leur lien à celle-ci, puisque les prestations d'assurance-emploi ou l'aide fédérale de soutien du revenu demeurent attrayantes par rapport à d'autres programmes d'aide sociale, et parce que les autres emplois se font rares. Il semble que les gouvernements provinciaux et d'autres organisations aient peu de raison d'encourager les gens à abandonner le secteur; en l'absence d'autres emplois, la demande à l'endroit des programmes sociaux provinciaux pourrait augmenter. (Voir photographes)

14.93 Comme nous l'avons noté dans ce chapitre, il manque une politique nationale de la pêche. Des principes ont été énoncés, mais des indicateurs mesurables pour guider l'action et évaluer les progrès restent à formuler. Le Ministère doit intégrer ces principes dans ses processus de planification et de rapports sur le rendement. Comme il est indiqué au chapitre 15, des progrès ont été faits pour respecter le principe de faire correspondre la capacité à la ressource, mais il faut encore beaucoup plus d'efforts pour réduire la capacité de pêche.

14.94 Nous remarquons aussi qu'un grand nombre de personnes dépendent encore de la pêche et du soutien du revenu connexe. Dans le passé, cela a créé une demande qui ne pouvait être soutenue par la ressource, et il n'y a pas de raison de penser que cela changera à l'avenir. Le déplacement du financement, dans le contexte de la Stratégie du poisson de fond de l'Atlantique, des éléments adaptation et rationalisation à l'élément soutien du revenu a encouragé les gens à demeurer dans le secteur et à continuer de dépendre du soutien du gouvernement fédéral. L'objectif original d'une réduction de 50 p. 100 de la capacité, établi par la Stratégie, ne sera sûrement pas atteint d'ici la fin prévue de celle-ci, en 1998.

14.95 Les problèmes de la pêche au poisson de fond persistent, malgré les 3 milliards de dollars de fonds nouveaux et réaffectés qui ont été dépensés pour soutenir l'industrie, y compris 1,9 milliard dans le contexte de la Stratégie du poisson de fond de l'Atlantique. Il faut améliorer davantage les méthodes de gestion de la pêche pour assurer la durabilité de la ressource. Les gens maintiennent leur dépendance à l'égard de la pêche afin d'accéder aux programmes fédéraux de soutien du revenu, et il existe peu d'autres emplois pour les membres des collectivités côtières. Le problème est aggravé par la faible scolarisation de la majorité, ce qui limite le choix d'autres emplois.

14.96 En résumé, les principales constatations de la vérification sont les suivantes :

• une politique nationale des pêches n'a pas encore été mise en place;
• il faut avancer la résolution des problèmes fondamentaux de la pêche, en particulier celui de faire correspondre la capacité à la base de ressources (voir le chapitre 15);
• on n'a pas établi de cadre de responsabilisation adéquat pour la Stratégie du poisson de fond de l'Atlantique (voir le chapitre 16);
• le soutien du revenu, l'adaptation et la rationalisation de la capacité fournis par les programmes n'ont pas contribué sensiblement à réaliser les objectifs de la pêche, ni ceux de la Stratégie du poisson de fond de l'Atlantique (voir les chapitres 15 et 16).

14.97 Nous croyons que le gouvernement doit d'abord s'attaquer à la surcapacité. Toutefois, nous reconnaissons que même si le ministre des Pêches et des Océans a le pouvoir de réduire la capacité et de conserver le poisson et que le Ministère a pris de nombreuses initiatives, le Ministre et le Ministère ne peuvent seuls résoudre le problème du développement durable de la pêche. La ressource n'est pas et n'a pas été suffisante pour faire vivre le nombre de personnes et de collectivités côtières qui ont dépendu d'elle dans les dernières décennies. Il faut reconnaître que gérer la pêche de façon durable montrerait sans équivoque le besoin de trouver une solution au chômage de ceux qui n'y participent plus. En d'autres mots, pour gérer la pêche en fonction du développement durable, de façon écologique et économique, selon les intentions énoncées, il faut trouver un autre moyen de composer avec les problèmes sociaux et culturels des collectivités côtières.

14.98 Cette question est urgente. On peut raisonnablement s'attendre à ce que les intéressés fassent pression pour continuer d'obtenir un soutien du revenu une fois que l'aide aura pris fin dans le contexte de la Stratégie du poisson de fond de l'Atlantique, puisque la capacité est toujours trop grande et qu'il y a peu de signe que le poisson réapparaisse en quantité suffisante pour permettre une pêche aussi abondante qu'avant le moratoire. Même si les stocks de poisson de fond revenaient aux niveaux passés, le secteur continuerait de dépendre d'une forme quelconque de soutien gouvernemental du revenu, à moins que le nombre de personnes qui y participent soit considérablement réduit. Le revenu que la pêche peut apporter est limité.

14.99 Nous craignons que si l'aide financière se poursuit, surtout pour le soutien du revenu, cela ne règle toujours pas le problème de la capacité excédentaire de l'industrie. Les programmes antérieurs n'ont pas fonctionné, et il n'y a pas de raison de croire que cette approche aura plus de succès à l'avenir. Les conséquences de ne pas s'attaquer aux problèmes fondamentaux et bien documentés de la pêche ont été clairement démontrées dans l'industrie du poisson de fond de l'Atlantique.

À propos de la vérification

Le chapitre 14 présente le contexte historique, biologique, économique et social dans lequel Pêches et Océans Canada gère les ressources de poisson de fond. Les vérificateurs passent en revue les causes reconnues de la crise actuelle et examinent la réponse du gouvernement fédéral. Ils décrivent les rôles de Pêches et Océans Canada et de Développement des ressources humaines Canada dans la Stratégie du poisson de fond de l'Atlantique. En outre, ils examinent si les principes de la pêche de l'avenir avancés par Pêches et Océans Canada fournissent un cadre de gestion durable en ce qui concerne l'industrie du poisson de fond.

Au chapitre 15, les vérificateurs rendent compte de l'application de ces principes, des mesures prises pour faire correspondre la capacité de pêche aux ressources halieutiques et du progrès fait pour établir des partenariats avec l'industrie. Ils évaluent dans quelle mesure les modifications apportées aux méthodes de gestion des pêches remédient aux problèmes fondamentaux du secteur.

Au chapitre 16, les vérificateurs évaluent dans quelle mesure les éléments d'adaptation de la Stratégie du poisson de fond de l'Atlantique, qui sont administrés par Développement des ressources humaines Canada et Pêches et Océans Canada, ont amené les pêcheurs et les transformateurs à quitter l'industrie du poisson de fond.

Objectifs

Nous avons effectué la vérification afin de déterminer :

• si la pêche du poisson de fond de l'Atlantique est gérée dans un cadre durable (chapitre 14);
• si les méthodes de gestion de cette pêche ont permis de faire avancer la résolution des problèmes fondamentaux du secteur (chapitre 15);
• si un cadre de responsabilisation efficace a été établi pour la Stratégie du poisson de fond de l'Atlantique (chapitre 16);
• la mesure dans laquelle les programmes de soutien du revenu, de rationalisation de la capacité et d'adaptation administrés par Développement des ressources humaines Canada et Pêches et Océans Canada ont contribué à réaliser les objectifs de gestion de la pêche et ceux de la Stratégie du poisson de fond de l'Atlantique (chapitres 15 et 16).

Nous nous attendions à ce que le cadre de gestion du poisson de fond de l'Atlantique et le cadre de la Stratégie du poisson de fond de l'Atlantique respectent bien les objectifs du gouvernement ainsi que le mandat et les objectifs à long terme de Pêches et Océans Canada.

Nous nous attendions à ce qu'on établisse, après analyse et information suffisantes, des stratégies de mise en oeuvre et des attentes de rendement axées sur les objectifs de gestion de la pêche du poisson de fond, afin de régler les problèmes fondamentaux de cette pêche.

Nous nous attendions à ce que Pêches et Océans Canada fasse périodiquement rapport de la mesure dans laquelle les objectifs de gestion de la pêche et ceux de la Stratégie du poisson de fond de l'Atlantique ont été réalisés.

Les critères relatifs aux chapitres 15 et 16 se trouvent dans ces chapitres.

Équipe de vérification

Glenn Doucette
Kathleen Hobbs
Kevin Potter
Michael Ryan

Pour obtenir de l'information, veuillez communiquer avec le vérificateur responsable, M. Douglas Timmins.