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1997 octobre — Rapport du vérificateur général du Canada

Points saillants

15.2 Un objectif clé de la Stratégie du poisson de fond de l'Atlantique (la Stratégie ou LSPA) et d'autres initiatives est de réduire la capacité actuelle de récolte d'au moins 50 p. 100 à long terme. Les 300 millions de dollars qui avaient été affectés au départ, dans le contexte de la Stratégie, pour réduire cette capacité ont été ramenés à 97 millions. Le Ministère a concentré ses efforts de réduction de la capacité au retrait de permis et verse quelque 88 millions à 545 pêcheurs pour le retrait de permis de pêche au poisson de fond et à 266 pêcheurs sans permis. Le Ministère aurait été en mesure de procéder au retrait d'un plus grand nombre de permis si les fonds affectés à leur rachat et aux retraites anticipées n'avaient pas été réduits de près de 200 millions de dollars. Il prévoit le retrait éventuel de 2 626 autres permis lorsque leurs titulaires actuels abandonneront la pêche. En supposant que le Ministère soit capable d'effectuer ces retraits, il aura supprimé environ 23 p. 100 des permis qui étaient en utilisation pour la pêche au poisson de fond au moment où la Stratégie a été lancée. Toutefois, cela laissera quelque 10 000 permis en circulation, dont une partie sont détenus par les pêcheurs qui, dans le passé, ont pris le plus de poisson. Ainsi, il demeurera un excédent important pour ce qui est de la capacité de récolte.

15.3 Le Ministère a apporté de nombreuses modifications à ses activités de gestion du poisson de fond depuis 1992, modifications qui représentent, selon lui, des améliorations par rapport aux méthodes appliquées auparavant. Il a introduit des plans de pêche axés sur la conservation, et les connaissances des pêcheurs ont été intégrées à la gestion du poisson de fond. Il n'empêche qu'il faut encore améliorer les pratiques de la gestion de la pêche pour assurer la durabilité de la ressource.

15.4 Dans le passé, des méthodes de gestion ont été adoptées dans l'intention de préserver la ressource. Pour diverses raisons, leur application a échoué. Vu l'incertitude inhérente à la ressource, il faut fonder les décisions sur le principe de précaution, améliorer la surveillance des prises et faire de l'application des règlements un élément capital de la gestion du poisson de fond.

15.5 Le Ministère se réorganise tout en procédant aux coupures qui découlent de l'Examen des programmes. Il a comme stratégie à long terme de transférer plus de responsabilités en matière de gestion de la pêche à l'industrie du poisson de fond. Ce transfert n'a pas encore eu lieu, notamment à cause de limitations législatives et aussi à cause de l'incapacité de certains secteurs de l'industrie d'accepter des responsabilités élargies. En l'absence d'assurance que l'industrie pourra accepter des responsabilités accrues et le fera, nous nous inquiétons des répercussions que pourraient avoir sur la conservation les réductions et les modifications prévues aux activités de gestion du poisson de fond du Ministère.

Introduction

Les crises ne sont pas chose nouvelle dans l'industrie du poisson de fond

15.7 Dans le chapitre 14, nous avons défini le contexte historique, biologique, économique et social dans lequel Pêches et Océans Canada gère les ressources de poisson de fond. Nous avons passé en revue certaines causes de la crise actuelle, décrit la réponse du gouvernement fédéral, et ainsi établi les circonstances qu'il importe de connaître pour comprendre complètement les questions traitées dans le présent chapitre. Le chapitre 16 porte sur la Stratégie du poisson de fond de l'Atlantique (la Stratégie ou LSPA). Nous y examinons l'adaptation de la main-d'oeuvre, élément qui relève de Développement des ressources humaines Canada, et le cadre de reddition des comptes de la Stratégie.

Initiatives du gouvernement pour rationaliser l'industrie et renouveler la gestion de la pêche

15.9 En avril 1994, le gouvernement a réagi en lançant la Stratégie du poisson de fond de l'Atlantique. La Stratégie prévoyait le soutien du revenu des pêcheurs et des travailleurs d'usine touchés par l'effondrement des stocks, ainsi que l'adaptation à des emplois hors de la pêche, la réduction de la capacité de l'industrie et son renouvellement.

15.10 L'Examen des programmes de 1994 a exigé des ministères fédéraux qu'ils justifient à nouveau tous leurs programmes. Dans le cadre de cet examen, Pêches et Océans Canada a défini son mandat fondamental comme étant axé sur la « conservation et l'exploitation soutenue des ressources halieutiques dans les eaux marines et intérieures » [traduction].

15.11 À la suite de l'Examen des programmes, le Ministère a dressé un plan d'action stratégique, portant sur toutes les pêches atlantiques, en vue d'appliquer des mesures de rationalisation de l'industrie et de renouvellement de la pêche. Un facteur important dans l'élaboration du plan a été la réduction des ressources attribuées à la gestion de la pêche (y compris à la fonction scientifique), ressources dont le Ministère a indiqué qu'elles diminueront d'environ 40 p. 100 d'ici 1999. Le plan avait trois visées :

• se concentrer sur le mandat fondamental, soit la conservation et l'exploitation soutenue de la ressource, et se retirer des activités accessoires (soutien à l'industrie, ports pour petits bateaux);
• simplifier et rendre plus efficace la mise en oeuvre des programmes;
• laisser aux pêcheurs un plus grand rôle dans la prise de décision et une plus grande responsabilité à l'égard des coûts de la conservation et de la gestion de la ressource.

• économiquement et écologiquement durable;
• stable et capable de rapporter des revenus suffisants;
• autonome, concurrentielle et viable sans subvention.

Situation actuelle des stocks de poisson de fond

15.14 Pendant notre vérification, le Ministre a annoncé que la pêche à la morue serait rouverte dans les zones de l'Organisation des pêches de l'Atlantique nord-ouest (OPANO) au large de Terre-Neuve - 3Ps (la côte sud) et 3Pn4RS (la partie nord du golfe du Saint-Laurent). Les taux de capture admis étaient inférieurs à ceux d'avant les moratoires. Dans le Canada atlantique, des moratoires sont encore imposés sur 20 stocks de poisson de fond.

Objet de la vérification

• surcapacité de capture et de transformation;
• difficultés d'évaluer précisément et en temps opportun la situation des stocks, en raison de la variabilité des facteurs du milieu marin et de la variation dans l'échantillonnage;
• pêche non durable, notamment par ses pratiques (déclarations inexactes, rejets des prises accidentelles, rejets du poisson de valeur inférieure pour bonifier les prises, etc.).

15.16 Nous avons examiné certaines initiatives clés que le Ministère a lancées pour régler ces problèmes. En particulier, nous avons vérifié les initiatives de réduction de la capacité destinées à alléger la surcapacité de capture, les initiatives de collecte d'information destinées à améliorer l'évaluation et la gestion des stocks, les initiatives d'application des règlements qui s'attaquent aux pratiques de pêche non durable et les initiatives destinées à responsabiliser les pêcheurs et à leur donner une plus grande maîtrise de leur activité. Certaines initiatives gouvernementales qui pourraient avoir des répercussions sur la rationalisation et le renouvellement de l'industrie du poisson de fond de l'Atlantique débordent le cadre de notre vérification. Il peut toutefois en être fait mention dans ce chapitre. La pièce 15.1 présente les initiatives de rationalisation et de renouvellement en indiquant celles qui ont fait l'objet de la vérification. À l'exception des programmes de la Stratégie, les initiatives ne s'appliquent pas uniquement à l'industrie du poisson de fond.

15.17 D'autres renseignements sont donnés à la section À propos de la vérification , à la fin du chapitre.

Observations et recommandations

Rationalisation de l'industrie

Tentatives passées de réduire la capacité

15.19 En 1992, le Ministre a « gelé » 5 346 permis de pêche du poisson de fond qui étaient inutilisés. Après prise en considération des appels et examen des critères spéciaux d'admissibilité de la Stratégie du poisson de fond de l'Atlantique, 1 981 permis de pêche au poisson de fond ont fini par être éliminés.

La Stratégie du poisson de fond de l'Atlantique poursuit la réponse à la crise du poisson de fond

15.21 L'élément réduction de la capacité, qui relève de Pêches et Océans Canada, a été approuvé en principe en fonction du nombre de permis de pêche jugé constituer le principal facteur de la surcapacité de l'industrie. Dans son approbation initiale du programme, le gouvernement a indiqué qu'il fallait une réduction d'au moins 50 p. 100. Celle-ci devait être obtenue par le rachat de permis, des rentes de retraite anticipée aux pêcheurs et la désignation d'un groupe « essentiel » ou noyau de pêcheurs professionnels qui reprendraient leur activité une fois que les stocks seraient rétablis; l'élément devait être complété par la réforme de l'assurance-chômage. Les programmes de rachat de permis et de retraite anticipée permettraient de cibler les pêcheurs devant être compris dans le noyau.

15.22 En décembre 1994, le gouvernement a établi des critères qui ont limité la population ciblée par le rachat des permis et la retraite anticipée aux titulaires de permis de pêche du poisson de fond à temps plein, dont le revenu de pêche annuel était d'au moins 3 000 $ et dont 75 p. 100 du revenu gagné provenait de la pêche. De plus, ces personnes devaient être des pêcheurs à temps plein, avec sept ans d'expérience. Ces « critères spéciaux d'admissibilité » ont fixé la population cible à 6 200 permis, avec un objectif de 2 000 permis devant être retirés par la voie du programme de rachat.

15.23 Quand il est apparu que les fonds mis de côté pour le soutien du revenu en application de la Stratégie ne seraient pas suffisants à cause du nombre de personnes admissibles, le gouvernement a amputé des fonds destinés à la réduction de la capacité pour les réaffecter au soutien du revenu. La pièce 15.2 donne une explication de ce retranchement et d'autres, opérés dans les fonds réservés aux initiatives de réduction de la capacité. Le chapitre 16 donne des renseignements plus détaillés sur les problèmes reliés au financement de la Stratégie.

15.24 Identification du noyau de pêcheurs professionnels. Comme nous l'avons dit, l'élément réduction de la capacité de la Stratégie comprenait la désignation d'un noyau de pêcheurs professionnels qui demeureraient dans l'industrie une fois les stocks rétablis. L'identification initiale des détenteurs de permis du « noyau » devait être terminée le 30 juin 1994. À l'origine, les critères de désignation de ces pêcheurs devaient être les mêmes que ceux appliqués pour réduire la capacité (en l'occurrence les critères spéciaux d'admissibilité). En décembre 1994, cet exercice avait permis de désigner 6 200 permis de pêche au poisson de fond devant faire partie du « noyau » et 7 800 devant en être exclus.

15.25 L'industrie craignait que les critères spéciaux d'admissibilité ne conviennent pas à chaque région de l'Atlantique et ne souhaitait pas que le Ministère impose un seul ensemble de critères à toutes les pêches de l'Atlantique. Le 12 mai 1995, le Ministre a annoncé que le Ministère entreprendrait l'examen de la politique de délivrance de permis, pour lequel il consulterait le public. L'examen visait à promouvoir les permis visant plusieurs espèces et un noyau de pêcheurs professionnels à temps plein.

15.26 Après avoir consulté l'industrie, le Ministère a établi quatre grandes lignes de conduite pour élaborer des critères régionaux. Les pêcheurs qui demeureraient dans l'industrie :

• seraient chefs d'entreprise;
• détiendraient des permis clés (permis visant le homard et le crabe, permis actifs de pêche au poisson de fond, etc.);
• auraient un lien à la pêche;
• dépendraient de la pêche.

15.27 Des critères ont été établis dans chacune des régions du Ministère, en consultation avec l'industrie, pour déterminer quels pêcheurs seraient inclus selon la nouvelle politique de délivrance des permis. En décembre 1995, les critères régionaux ont été appliqués aux titulaires des permis de pêche au poisson de fond dans le Canada atlantique et au Québec, soit environ 13 600. Selon ces critères, quelque 9 800 pêcheurs devaient être inclus, tandis que les 3 800 autres demeureraient dans l'industrie avec une capacité limitée de transférer leurs permis. Le Ministère a envoyé des lettres aux pêcheurs exclus pour expliquer les raisons de leur exclusion et les informer qu'ils avaient le droit d'en appeler de la décision.

15.28 Par la suite, les protestations publiques d'un segment de l'industrie du poisson de fond ont soulevé des préoccupations au sujet du processus de réforme des permis. Le Ministre et les fonctionnaires du Ministère ont rencontré les pêcheurs et se sont penchés sur leurs préoccupations. Le 8 mars 1996, après un certain nombre de réunions avec les groupes de pêcheurs et leurs représentants, le Ministre a annoncé que certains des critères seraient modifiés.

15.29 Les modifications ont fait augmenter le nombre de pêcheurs inclus selon la nouvelle politique de délivrance des permis. En décembre 1996, 10 435 titulaires de permis de pêche du poisson de fond étaient inclus dans le « noyau » et 2 626 exclus. La pièce 15.3 résume les objectifs pour le nombre de pêcheurs devant être exclus du « noyau » et le résultat final.

15.30 Le résultat de l'examen des permis de l'Atlantique est en deçà de l'objectif initial et ne se fera pas ressentir pleinement dans l'industrie du poisson de fond avant un certain temps. Les modifications apportées à la politique de délivrance des permis plafonnent effectivement le nombre de permis de pêche au poisson de fond à l'avenir. Néanmoins, les pêcheurs qui demeurent dans l'industrie sont ceux qui, dans le passé, ont pris une bonne partie du poisson de fond pêché dans l'Atlantique.

15.31 Élément rachat de permis. L'élément rachat de permis, qui finira par être nommé Programme de retrait des permis de pêche du poisson de fond (PRPPF), devait être administré par un conseil fédéral-provincial qui aurait géré les programmes en vue de réduire la capacité de capture et de transformation. Sauf pour la province de Terre-Neuve, le gouvernement fédéral a été incapable d'obtenir la participation des provinces. En octobre 1994, il a créé quatre commissions d'adaptation des pêches pour effectuer les rachats. Les commissions devaient fonctionner de façon indépendante du gouvernement. Elles étaient chargées d'élaborer les plans de réduction de la capacité et de fournir conseils et recommandations au Ministère sur les questions d'admissibilité. Elles devaient recommander au Ministère les permis à retirer. En décembre 1994, le gouvernement a fixé les conditions du programme, et le Ministre a commencé à accepter les offres pour le PRPPF le 31 janvier 1995.

15.32 Les commissions d'adaptation des pêches ont établi des plans de réduction de la capacité qui proposaient de fixer à 500 000 $ le maximum payable à un titulaire de permis. Elles pensaient que cela permettrait de supprimer le plus de capacité de capture pour l'argent dépensé. En août 1995, le Conseil du Trésor a modifié les plans en baissant le maximum à 350 000 $ pour les bateaux de plus de 35 pieds et à 180 000 $ pour les bateaux plus courts. Les bateaux de plus de 100 pieds n'étaient pas admissibles. Le Conseil du Trésor a en outre exigé que 75 p. 100 des offres acceptées proviennent de titulaires de permis dont les bateaux faisaient moins de 35 pieds. Il voulait ainsi que tous les secteurs soient touchés proportionnellement à leur part historique de la pêche.

15.33 Le Programme de retrait des permis de pêche du poisson de fond (PRPPF) a été réalisé au moyen d'enchères inverses (l'enchère qui montre le rapport le plus faible entre la somme offerte et les débarquements de poisson de fond l'emporte). Deux séries d'enchères ont été menées; la première série de rachats approuvés a été annoncée en octobre 1995, et la deuxième, en août 1996. Au total, grâce au PRPPF, il y a eu retrait de 478 permis au coût de 59,7 millions de dollars. Le Programme devait « racheter » un ensemble d'avantages futurs garantis par la Stratégie. Environ 38 p. 100 du coût des permis retirés correspondaient à l'annulation de futurs avantages de la Stratégie. Comme il n'y avait plus de fonds et que le programme était achevé, les commissions d'adaptation ont été dissoutes, sauf à Terre-Neuve, où la commission a continué de travailler avec la province à ce sujet et sur d'autres questions. Les commissions d'adaptation n'ont pas pu atteindre les objectifs qui leur avaient été initialement fixés, surtout en raison de la réduction du financement du programme. L'abaissement de l'offre maximale acceptable et la condition concernant la part historique de la pêche qu'a imposés le Conseil du Trésor ont réduit la probabilité que les bateaux qui avaient débarqué beaucoup de poisson dans le passé quittent l'industrie. La pièce 15.4 montre l'incidence estimée du PRPPF, des points de vue de la valeur des débarquements et du nombre de permis de pêche au poisson de fond retirés.

15.34 Élément retraite anticipée. L'élément retraite anticipée n'a pas obtenu la participation attendue à l'origine. Il s'est soldé par le retrait de 333 pêcheurs au coût prévu de 28,5 millions de dollars; 67 de ces pêcheurs détenaient aussi un permis de pêche au poisson de fond. D'autres aspects de la Stratégie ont beaucoup joué sur ce résultat. Notamment, les pêcheurs pouvaient continuer d'obtenir un soutien du revenu dans le cadre de cette stratégie, et recevoir une aide financière analogue à celle fournie par l'élément retraite anticipée, mais en conservant leur permis de pêche au poisson de fond.

Une surcapacité demeure

Autres aspects relatifs à la réduction de la capacité

15.37 Dans le secteur côtier, il y a aussi des titulaires de permis qui participent à des quasi-régimes de gestion par droits, fondés sur des quotas individuels transférables (QIT). Contrairement à ceux du secteur hauturier, ces titulaires de permis étaient admissibles au rachat, et 39 permis QIT ont été rachetés. Le Ministère conserve les quotas qu'il a repris en attendant une décision finale quant à leur sort (dans au moins un cas, le Ministère a racheté le quota mais continue d'en permettre l'utilisation pour financer des relevés de recherche par la flottille QIT). Les régimes de gestion par droits sont conçus pour permettre à l'industrie plutôt qu'au gouvernement de faire correspondre la capacité à la ressource disponible (un système d'autorationalisation qui ne coûte rien au gouvernement). Dans ce cas, l'inclusion des permis QIT au programme de rachat a rendu la démarche cohérente pour les autres détenteurs de permis côtiers, mais elle n'a pas permis au régime d'autorationalisation qui repose sur les droits de s'appliquer.

Transfert de la responsabilité de gestion à l'industrie

15.39 Le 3 octobre 1996, le gouvernement a présenté une nouvelle loi qui, entre autres, proposait l'établissement d'ententes de partenariat pour la gestion de la pêche. Ces ententes permettraient au Ministère et à toute organisation représentant des pêcheurs de conclure des ententes concernant :

• les limites de capture;
• des mesures de conservation et de gestion d'une pêche;
• l'élaboration de directives en matière de sanctions;
• le nombre de permis à délivrer;
• les dispositions de financement pour la gestion de la pêche.

15.40 Le projet de loi a expiré au feuilleton quand la Chambre des communes s'est prorogée le 27 avril 1997. Le Ministère a continué sa démarche pour augmenter la participation de l'industrie à la gestion de la pêche. Dans les limites imposées par l'actuelle Loi sur les pêches , les pêcheurs et les organisations qui les représentent s'occupent de plus en plus de réunir les connaissances scientifiques, d'élaborer les plans de pêche axés sur la conservation et de surveiller les prises. Le Ministère, en collaboration avec l'industrie, est à mettre au point un code de déontologie en vue de promouvoir une pêche axée sur la conservation.

15.41 Dans la région des Maritimes, on a créé des conseils communautaires de gestion, qui établissent des mesures précises touchant la pêche faite par les bateaux exploités dans leur collectivité (limitations de la quantité de poisson pouvant être débarquée au cours d'une période, moyens de partager la ressource entre les participants et pénalités en cas de non-respect). La responsabilité de maîtriser les risques de conservation liés à ces plans de pêche locaux incombe aux conseils communautaires de gestion. Dans le passé, le Ministère a jugé certaines des mesures prévues dans ces plans comme ayant des conséquences défavorables sur la conservation. Par exemple, le Ministère a cessé d'appliquer des limites de sortie au début des années 1990, parce qu'elles incitaient les pêcheurs à rejeter les espèces indésirables et le petit poisson. Dans ce cas, le Ministère a mentionné que ces limites constituaient une mesure provisoire qui devrait être remplacée par des mesures de conservation plus efficaces.

15.42 Le Ministère réorganise et réduit l'ensemble de ses activités de gestion de la pêche (par exemple en matière d'observation en mer, des sciences et de l'application des règlements) dans l'optique d'une responsabilisation accrue des pêcheurs. Il a indiqué que ses ressources diminueront de 40 p. 100 d'ici 1999. La conservation risque de souffrir si d'importants changements sont apportés à la gestion de la pêche avant que l'industrie n'accepte ces responsabilités.

15.43 Le Ministère devrait s'assurer qu'il y a responsabilisation au niveau de la conservation et de la protection des stocks de poisson de fond et que celle-ci fait partie intégrante de toute entente avec l'industrie visant une plus grande part de responsabilité en gestion de la pêche.

Réponse du Ministère : Le Ministère convient que la conservation doit demeurer l'objectif premier et qu'elle ne doit pas être compromise. Cette exigence est intégrée dans toutes les ententes de coopération avec les pêcheurs, notamment les ententes de cogestion, la préparation de plans de pêche axés sur la conservation et de plans de gestion intégrée des pêches. L'obtention d'une industrie de la pêche durable reposant sur une récolte qui assure la conservation nécessite l'adoption de mesures coopératives avec les pêcheurs.

Renouvellement de la gestion de la pêche

Il y a des méthodes communes pour la gestion du poisson de fond

15.45 La gestion des stocks de poisson de fond de l'Atlantique varie quelque peu selon les stocks et selon les régions, mais il y a des caractéristiques communes. Ainsi, la plupart des stocks, certainement tous les stocks importants, sont l'objet d'un régime de contingentement et d'encadrement de l'effort de pêche (par exemple visant les types d'engins et le temps de sortie). Un quota en poids est établi pour le poisson qui peut être pris dans une année donnée. Ce quota est ensuite réparti entre divers groupes de pêcheurs en fonction de leur part historique de la pêche en question ou selon d'autres critères déterminés par le Ministre. La pièce 15.6 donne un aperçu du cycle actuel de gestion du poisson de fond.

Il faut améliorer les façons de recueillir les renseignements

15.47 Il faut reconnaître qu'il est impossible de fournir au Ministre des renseignements précis à 100 p. 100 sur les stocks de poisson de fond. Le processus d'évaluation des stocks est destiné à recueillir l'information nécessaire pour minimiser le risque inhérent des décisions que prend le Ministre touchant l'exploitation de la ressource.

15.48 Les gestionnaires de la pêche et les scientifiques canadiens sont bien informés et expérimentés, comme en témoignent leur présence et leur importante participation à de nombreuses organisations internationales qui s'occupent de la pêche. Toutefois, l'effondrement des stocks de poisson de fond a amplement démontré que les scientifiques et les gestionnaires du Canada avaient encore beaucoup à apprendre. La pièce 15.7 montre certains des problèmes passés que le Ministère a lui-même cernés dans les façons de recueillir les renseignements. Le Canada est loin d'être le seul pays à devoir affronter ces problèmes.

15.49 Les évaluations de stocks menées par le Ministère sont tributaires de l'intégralité et de l'exactitude de données sur les prises et l'effort de pêche fournies par l'industrie et conservées par les responsables de la gestion de la pêche. Elles dépendent aussi de la compréhension de la biologie des stocks à l'étude et de la qualité des relevés de recherche. Nous avons observé qu'il existe encore des problèmes dans les façons de recueillir les données utilisées pour évaluer les stocks.

15.50 Les spécialistes des sciences halieutiques nous ont informés que, pour ce qui est des hypothèses utilisées dans les modèles, des problèmes auxquels il est difficile de remédier persistent. Par exemple, il se peut que ces scientifiques ne puissent jamais obtenir de façon continue des renseignements à jour sur des éléments comme le pourcentage de mortalité imputable à des causes naturelles dans un stock; par conséquent, ils supposent un taux de mortalité naturelle constant d'environ 18 p. 100 pour la plupart des stocks. De plus, on ne tient pas compte des pratiques non durables de pêche, parce que le Ministère n'a pas jaugé leur incidence aux fins de l'évaluation des stocks. Celui-ci suppose plutôt que l'ampleur de ces pratiques demeure constante d'une année à l'autre. Le fait que ces hypothèses ne soient pas vérifiables ajoute à l'incertitude qui entache l'évaluation et, dans le passé, c'est cette imprécision qui a permis à l'industrie de faire pression sur les ministres pour pouvoir augmenter les quotas de pêche.

15.51 Apport de l'industrie à la collecte des renseignements. Le Ministère a augmenté son effort pour mieux connaître la biologie de la morue et, dans une moindre mesure, celle d'autres espèces de poisson de fond. Il a intégré les connaissances des pêcheurs à l'évaluation de l'état des stocks, en les amenant à participer à l'examen du premier projet de rapport sur la situation des stocks, dans le contexte du Processus consultatif régional. En 1993, le Conseil pour la conservation des ressources halieutiques a été créé, à la suite de l'effondrement des stocks de poisson de fond, afin de fournir des conseils au Ministre touchant la conservation du poisson de fond, y compris les quotas appropriés. Les membres du Conseil sont nommés par le Ministre et incluent des universitaires indépendants et des représentants de l'industrie, des provinces et du Ministère.

15.52 La participation de l'industrie a servi à lui faire accepter les évaluations de stocks, mais la Direction des sciences n'a pas réussi à intégrer pleinement au processus d'évaluation l'information obtenue des travaux menés par les pêcheurs. Cela est particulièrement vrai pour les travaux effectués dans le cadre des pêches indicatrices (pêches à petite échelle qui fournissent des données sur les taux de capture, la répartition, la migration, la structure des peuplements et l'état du poisson et qui sont réalisées, sous la direction du Ministère, par des pêcheurs qui se servent d'engins classiques et qui sont financés par le gouvernement). Parmi les problèmes liés aux pêches indicatrices, il y a qu'elles fournissent de l'information pour seulement deux ans, ce qui ne suffit pas pour faire une bonne analyse, et qu'elles sont coûteuses comparativement au rendement du programme scientifique permanent.

15.53 Relevés de recherche. Les relevés de recherche menés par les scientifiques du Ministère ont livré la plus longue série de données recueillies de façon indépendante sur l'état de stocks particuliers de poisson de fond. La fiabilité de ces données repose sur la compréhension de la biologie du stock étudié. Par exemple, le Ministère a reconnu ne pas bien comprendre la composition et le mouvement des divers éléments du stock de morue dans la zone de pêche 3Ps de l'OPANO. Le moment où s'effectuent les relevés a beaucoup varié (ils sont réalisés surtout en février ou en avril). Le rapport de 1996 sur la situation du stock indique en effet que les origines des individus qui peuplent la zone 3Ps de pêche à la morue sont diverses et qu'on ne les comprend pas encore entièrement.

15.54 Principes directeurs. Le chapitre 14 fait mention de l'absence d'indicateurs mesurables se rapportant aux principes directeurs du Ministère pour la pêche de l'avenir. Le Ministère a indiqué que, pour parvenir à une exploitation durable du stock, il doit adopter notamment de nouvelles références biologiques pour éviter les zones critiques et appliquer le principe de précaution à la prise de décision. Dans le passé, des points de référence ont été utilisés, mais ils n'ont pas été appliqués de façon efficace. Jusqu'ici, le Ministère n'a pas établi de nouvelles références biologiques à utiliser pour gérer chaque stock de poisson de fond. Le Conseil pour la conservation des ressources halieutiques a fourni des exemples de références biologiques possibles dans son rapport Du moratoire à la viabilité : critères de réouverture et d'exploitation durable , mais rien n'a été fait pour appliquer ces lignes de conduite ou d'autres lignes possibles.

15.55 En outre, des règles n'ont pas été établies pour orienter les décisions importantes de conservation dans l'application du principe de précaution. Le « principe de précaution » (ou « principe de prévention ») est décrit à la pièce 14.13 du chapitre 14. Des scientifiques du Ministère participent à la réalisation de projets entrepris par diverses organisations internationales en vue d'établir des directives sur le principe de précaution. Il est important que les organisations internationales conviennent de telles directives, mais, entre-temps, il faut disposer d'orientations qui puissent s'appliquer aux stocks de poisson de fond de l'Atlantique. La pièce 15.8 présente certaines des difficultés liées à l'application du principe de précaution en l'absence de directives officielles.

15.56 Le Ministre a demandé au Conseil pour la conservation des ressources halieutiques (CCRH) d'élaborer une stratégie de conservation du poisson de fond de l'Atlantique. Le Ministère et le CCRH ont élaboré ensemble les notions comprises dans les rapports du CCRH, y compris Un cadre pour la conservation du poisson de fond sur la côte atlantique du Canada publié récemment. Néanmoins, le Ministère n'est pas encore parvenu à s'entendre avec l'industrie sur les objectifs à long terme concernant chaque stock. Sans le bénéfice de points de référence biologiques, les décisions au sujet de l'exploitation de chaque stock pourraient être influencées par des facteurs sociaux et économiques plutôt que fondées sur les indices biologiques de la viabilité des stocks. Nous avons noté que des améliorations ont été apportées quant au type d'information présentée dans certains rapports sur la situation des stocks, quant à l'actualité des données utilisées pour évaluer les stocks et quant à l'interaction entre l'industrie et le Ministère dans le processus d'évaluation.

La planification de la gestion de la ressource évolue

• les objectifs à long terme de chaque pêche;
• les questions actuelles de gestion;
• les principales mesures de gestion pour l'année à venir;
• les questions et stratégies de conservation et de protection;
• les responsabilités de l'industrie;
• les critères d'évaluation.

15.59 Les plans de pêche axés sur la conservation (PPC) ont été établis à l'origine pour gérer certains stocks en déclin. Les PPC sont établis par les divers secteurs de la flottille du poisson de fond et comprennent diverses mesures de conservation que chaque secteur appliquera, comme la fermeture des zones de frai, la sélectivité des engins de pêche et les limites imposées aux prises accessoires. Au cours de la saison de 1996, tous les secteurs de la flottille étaient tenus d'établir un PPC et de le faire approuver par le Ministère avant de commencer à pêcher.

Les processus de surveillance des prises ont des lacunes

15.61 Programme de contrôle à quai. Le programme de contrôle à quai est devenu pour le Ministère la principale source de données sur la quantité de poisson débarqué. En vertu de ce programme, les pêcheurs retiennent les services d'une société de surveillance à quai qui contrôle et signale leurs débarquements. Les personnes embauchées par les sociétés pour le contrôle à quai sont reconnues par Pêches et Océans Canada comme aptes à remplir leurs fonctions. Le programme de la surveillance à quai constitue une amélioration par rapport au système antérieur, mais nous avons relevé des faiblesses dans l'environnement de contrôle, notamment les suivantes :

• Le Ministère n'a pas le pouvoir de contrôler les activités des organisations qui effectuent la surveillance. Par exemple, il a établi des normes pour cette surveillance, mais n'a pas le pouvoir de veiller à ce que les organisations les respectent.
• Le Ministère ne peut s'assurer que les entreprises qui effectuent la surveillance et les observateurs qu'elles emploient sont indépendants des pêcheurs qu'ils surveillent.
• Le Ministère n'a pris aucune disposition pour déterminer si le programme de contrôle à quai produit des données complètes et exactes.
• Le Ministère n'a pas évalué si le programme de contrôle à quai contribue effectivement à la conservation du poisson de fond.

15.62 Programme des observateurs en mer. Il est très difficile pour le Ministère d'obtenir de bons renseignements sur les pratiques de pêche en mer. Le programme des observateurs en mer est un moyen qui a servi aux gestionnaires de la pêche du Ministère à obtenir des renseignements par le passé. Dans ce programme, le Ministère fait accompagner les pêcheurs d'observateurs qui surveillent l'activité de pêche. Les observateurs obtiennent de l'information vitale pour l'évaluation des stocks et d'autres activités importantes de gestion de la pêche.

15.63 Un avantage de même qu'une limite du programme des observateurs en mer est que les pêcheurs ne sont pas susceptibles de s'adonner à des activités non durables lorsqu'il y a un observateur à bord. Toutefois, seuls les plus gros bateaux font l'objet d'une observation à 100 p. 100; un certain pourcentage seulement de tous les autres bateaux fait l'objet d'une observation. Par conséquent, l'effet du programme peut être limité aux bateaux qui sont observés. Pour régler ce problème, le Ministère pourrait préparer un « répertoire » des prises faites par les bateaux observés ou les bateaux qui ont fait l'objet d'une surveillance en mer par des agents d'application. Les prises « répertoriées » seraient ensuite comparées aux prises déclarées par tous les autres bateaux. L'analyse des données pourrait être très complexe et difficile, mais elle fournirait de l'information importante sur les pratiques non durables de l'industrie et soutiendrait les activités d'application des règlements du Ministère.

15.64 Par exemple, nous avons trouvé une analyse faite par les fonctionnaires du Ministère concernant un secteur de la flottille du poisson de fond au sud-ouest de la Nouvelle-Écosse. Cette analyse donne une estimation de l'étendue des pratiques non durables dans cette pêche au cours d'une période donnée. Le Ministère n'a pas établi de démarche systématique pour intégrer les données des observateurs en mer et d'autres renseignements à ses méthodes de gestion.

15.65 À l'avenir, le Ministère exigera de l'industrie qu'elle paie la portion « en mer » du programme. L'étendue de l'observation dans chaque secteur de la flottille fera l'objet d'une négociation entre le Ministère et l'industrie. Le Ministère n'a pas encore formulé, pour l'étendue de l'observation en mer, des normes qui pourraient l'aider dans ses négociations avec l'industrie.

L'application des règlements n'est pas entièrement intégrée à la gestion du poisson de fond

15.67 Les systèmes d'information ne répondent pas toujours aux besoins d'application des règlements. Notre examen des processus de surveillance des prises indique qu'ils ne fournissent pas l'information requise pour bien appliquer les règlements. Par exemple, les renseignements obtenus des observateurs en mer et du système de données sur les prises ne donnent pas aux agents d'application le temps voulu pour planifier leurs activités. En outre, il y a des problèmes liés aux données utilisées par la fonction d'application. Le Ministère en est conscient et il a un projet qui, entre autres, visera à fournir l'information dont la fonction d'application a besoin. Par ailleurs, le Ministère a indiqué qu'il faut former les agents d'application à l'utilisation des systèmes d'information en place.

15.68 L'application des règlements sur le poisson de fond n'est pas toujours prioritaire. Nous avons observé que, dans la plupart des districts où la pêche au poisson de fond est importante, l'effort d'application a été détourné du poisson de fond pour cibler d'autres pêches où les chances sont plus grandes de réussir à déterminer les infractions à la réglementation. Dans ces districts, les agents d'application nous ont informés qu'ils n'ont pas les ressources voulues ou qu'ils ne comprennent pas ce que le Ministère attend d'eux par rapport au poisson de fond. En 1996, le Ministère a dégagé la fonction d'application de plusieurs responsabilités administratives (la délivrance des permis, par exemple), ce qui devrait lui donner plus de temps à consacrer à son activité première.

15.69 Sanctions. Lorsque le Ministère prend un pêcheur en infraction, il a le pouvoir de porter une accusation contre lui et de le traduire en justice. En 1993, le Ministère a établi une politique de sanctions administratives à l'égard des permis selon laquelle, en cas de violation grave se rapportant à la conservation, le directeur général régional pouvait imposer une sanction supplémentaire ou suspendre temporairement le droit de pêcher.

15.70 Certaines régions ont appliqué la politique de sanctions avec énergie, alors que d'autres ne l'ont pas appliquée du tout ou l'ont appliquée seulement en partie. L'application de la politique a été laissée à la discrétion des agents régionaux, ce qui explique ce manque d'uniformité.

15.71 La légitimité de la politique a été mise en doute à plusieurs reprises. Les récentes décisions des tribunaux n'ont pas éclairci la situation. Le Ministère a interjeté appel de ces décisions récentes; il a mentionné qu'il continuera d'intenter des poursuites en cas d'infraction, mais mettra en suspens les mesures de sanction. Le Ministère et l'industrie ont indiqué que les mesures de sanction constituaient un important mécanisme de dissuasion pour ce qui est des activités de pêche non durable.

15.72 Le Ministère devrait :

• améliorer ses systèmes de surveillance des prises pour assurer l'exactitude et l'intégralité des données sur les prises commerciales, qui servent à la gestion de la pêche et à l'évaluation des stocks;
• établir des interprétations ou définitions fonctionnelles des principes ou notions clés comme le principe de précaution et les niveaux de référence biologiques;
• s'assurer que les plans de gestion intégrée de la pêche relient ses principes de conservation et les objectifs mesurables connexes avec sa planification des ressources dans chaque pêche;
• remédier aux faiblesses du programme de contrôle à quai;
• veiller à ce que l'application des règlements soit une fonction importante et active, qui s'effectue d'après une analyse appropriée des risques de conservation et qui fournisse une assurance de l'efficacité des processus de surveillance des prises;
• veiller à la mise en place de moyens exécutoires pour que l'on renonce aux pratiques de pêche non durable.

Conclusion

15.74 Depuis le lancement de la Stratégie, environ 4 p. 100 des permis ont été retirés. On compte en retirer encore 19 p. 100 par la voie de l'examen des permis de l'Atlantique. Les modifications apportées à la politique de délivrance des permis ont effectivement plafonné le nombre de permis de poisson de fond à l'avenir. Cette réduction possible d'environ 23 p. 100 des permis de pêche du poisson de fond est signe de progrès, mais une surcapacité demeure.

15.75 Des méthodes de gestion ont déjà été adoptées aux fins de la conservation mais, pour diverses raisons, elles n'ont pas réussi à protéger la ressource. Depuis 1992, le Ministère a introduit d'autres modifications à ses activités de gestion du poisson de fond. Depuis 1994, ces modifications ont été axées sur la stratégie du Ministère qui a découlé de l'Examen des programmes. Nous avons constaté que certaines activités de gestion de la pêche ont été améliorées, mais que les progrès ont été lents ou que des lacunes persistent dans d'autres domaines. C'est notamment le cas pour ce qui est d'appliquer le principe de précaution à la conservation et d'améliorer la surveillance des prises et l'application des règlements.

15.76 Les modifications prévues pour renouveler la gestion de la pêche se fondent sur l'hypothèse que l'industrie sera restructurée et que sa relation avec le Ministère changera. Dans le secteur du poisson de fond, peu de responsabilités de gestion de la pêche ont été transférées à l'industrie. Le transfert ne s'est pas produit, en partie à cause de contraintes législatives et en partie à cause de l'incapacité de certains secteurs de l'industrie à assumer plus de responsabilités. Nous nous préoccupons des répercussions que pourraient avoir sur la conservation les modifications apportées à la gestion de la pêche si la responsabilisation de l'industrie ne s'effectue pas en même temps.

Commentaires du Ministère : Le présent rapport confirme le rôle significatif des pêches pour l'économie du Canada atlantique de même que l'importance de garantir le maintien d'une ressource halieutique capable de soutenir une industrie des pêches durable. Le Ministère juge important de « garder le cap » et de poursuivre l'application de son programme de réforme et de renouveau de la gestion des pêches. Il reste encore à faire, mais beaucoup à déjà été accompli afin de garantir la conservation des pêches de l'Atlantique, notamment :

• des partenariats des sciences avec l'industrie, comme par exemple les pêches indicatrices;
• la création du Conseil pour la conservation des ressources halieutiques;
• une nouvelle politique de délivrance des permis de pêche commerciale dans l'Atlantique;
• la mise en oeuvre de mesures de réduction de la capacité qui utilisent tous les pouvoirs du Ministère;
• le renforcement des mesures d'application des règlements;
• une entente entre le Canada et l'Union européenne afin de lutter contre la surpêche étrangère;
• de nouvelles structures de gestion, comme les plans de gestion intégrée des pêches et les partenariats ou ententes de cogestion;
• la collaboration avec l'industrie pour l'adoption d'un code de déontologie en vue d'une pêche responsable;
• des plans de pêche axés sur la conservation, incluant : des protocoles pour la capture des petits poissons, une tolérance zéro pour les rejets, le resserrement du contrôle des prises accessoires, des fermetures pour la protection des géniteurs et des jeunes poissons, la réduction et le contrôle de l'effort de pêche, l'amélioration des contrôles à quai, la présence d'observateurs en mer ainsi que la sélection et la restriction des engins de pêche.

À propos de la vérification

La vérification a porté principalement sur les initiatives de rationalisation de l'industrie et de renouvellement de la pêche et leur incidence sur l'industrie du poisson de fond de l'Atlantique. Elle s'est étendue aux éléments de la Stratégie du poisson de fond de l'Atlantique visant la réduction de la capacité et à d'autres initiatives de gestion de la pêche qui sont énumérées à la pièce 15.1 . Il est à souligner que plusieurs autres initiatives pourraient influer sur la rationalisation de la pêche au poisson de fond de l'Atlantique, mais qu'elles n'ont pas fait l'objet de notre vérification. Elles comprennent la réforme de l'assurance-chômage et l'augmentation des droits d'accès. Nous n'avons pas traité ces initiatives, dont l'incidence sur la rationalisation de l'industrie serait indirecte.

L'industrie du poisson de fond de l'Atlantique est réglementée par les gouvernements fédéral et provinciaux. Le gouvernement fédéral est responsable du secteur de la capture et de l'exportation des produits du poisson hors du Canada, tandis que les gouvernements provinciaux sont responsables de la transformation. La réglementation et le gestion du secteur de la transformation ont des répercussions importantes sur la gestion que fait le gouvernement fédéral du secteur de la capture. Par exemple, la surcapacité de transformation exerce sur le gouvernement fédéral des pressions considérables afin que soient fournies des quantités suffisantes de poisson de fond pour exploiter les usines. Nous avons tenu compte du secteur de la transformation dans notre vérification, mais il n'a pas fait l'objet de celle-ci.

Objectif

Dans ce chapitre, nous évaluons si les méthodes de gestion de la pêche au poisson de fond de l'Atlantique ont fait progresser la résolution des problèmes fondamentaux de cette pêche. En outre, nous évaluons dans quelle mesure les initiatives de rationalisation de la capacité administrées par le Ministère ont contribué à réaliser les objectifs de gestion de la pêche et ceux de la Stratégie du poisson de fond de l'Atlantique.

Critères

Nous nous attendions à ce que :

• les méthodes de gestion de la pêche fassent correspondre la capacité de l'industrie aux niveaux des ressources halieutiques;
• les méthodes de gestion de la pêche assurent une participation appropriée de l'industrie et des collectivités et assurent que l'industrie est tenue responsable d'appliquer des méthodes durables de pêche;
• les méthodes de gestion du poisson de fond (sciences, gestion de la pêche et application des règlements) appliquent le principe de la conservation pour assurer des stocks durables.

Glenn Doucette
Kathleen Hobbs
Donald MacNeil
Kevin Potter
Kimberlea Redden
Michael Ryan

Pour obtenir de l'information, veuillez communiquer avec le vérificateur responsable, M. Douglas Timmins.