Cette page Web a été archivée dans le Web.

1997 octobre — Rapport du vérificateur général du Canada

Points saillants

• les responsabilités des organismes devant élaborer et mettre en oeuvre la Stratégie n'ont pas été clairement définies et acceptées dans un protocole d'entente;
• aucun plan stratégique global n'a été établi pour recenser et ordonnancer les activités des organismes responsables et définir les indicateurs et les attentes de rendement à utiliser et à surveiller, et sur lesquels faire rapport;
• aucun mécanisme officiel de coordination n'a été envisagé alors que la Stratégie nécessitait des activités conjointes du fait que ses volets étaient interdépendants;
• l'information présentée au Parlement n'a pas permis de déterminer les progrès réalisés pour atteindre les objectifs de la Stratégie visant à restructurer l'industrie de la pêche dans le Canada atlantique de façon à ce qu'elle devienne viable sur le plan économique et durable sur le plan environnemental.

16.3 L'information nécessaire pour évaluer l'admissibilité des participants n'était pas toujours disponible. Étant donné la difficulté d'obtenir une information claire et précise, des décisions ont été prises à partir de renseignements incomplets, qui ne répondaient pas aux exigences des critères d'admissibilité de la Stratégie. Des erreurs ont été notées dans l'application de ces critères depuis le début de la mise en place de la Stratégie et plusieurs rectifications ont dû être apportées. Diverses interprétations des critères d'admissibilité ont entraîné un traitement différent des participants d'un endroit à l'autre.

16.4 Les résultats du volet Adaptation de la main-d'oeuvre de la Stratégie ne seront pas connus. Les efforts d'évaluation de programme ont été abandonnés lorsqu'on est passé de mesures actives d'adaptation à des mesures passives. Le fait que l'information recueillie et les leçons apprises lors d'une première évaluation de l'élaboration et de la mise en place du programme puissent être perdues et que l'on ne rende pas compte des résultats nous préoccupe.

16.5 Le gouvernement doit se pencher sur les questions à plus long terme découlant de l'élimination de la Stratégie, prévue pour mai 1998. Nous le pressons d'examiner attentivement les conséquences et les répercussions des décisions prises dans le cadre de la Stratégie afin d'en tirer des leçons utiles.

Introduction

La Stratégie du poisson de fond de l'Atlantique

16.8 L'hiver de 1993-1994, le Conseil de préservation des ressources de la pêche déterminait que, même avec le moratoire de la pêche à la morue du Nord et la réduction des quotas de pêche du poisson de fond, en décembre 1992, les stocks de poisson de fond diminuaient. Le Groupe d'étude Cashin signalait, en novembre 1993, que l'industrie du poisson de fond faisait face à une crise de proportions catastrophiques, et que les stocks de poisson ne retourneraient pas à des niveaux susceptibles d'exploitation commerciale avant la fin du siècle. Le rapport soulignait que l'industrie du poisson de fond de l'avenir serait plus petite, et que plus de la moitié des emplois de la pêche n'existeraient plus.

16.9 En réponse à cette crise, dans le discours du budget de février 1994, le ministre des Finances annonçait un programme quinquennal pour l'adaptation à long terme de l'industrie du poisson de fond de l'Atlantique. La Stratégie du poisson de fond de l'Atlantique a été annoncée en avril 1994, et elle est entrée en vigueur le 16 mai 1994. Elle s'applique dans des zones de pêche de cinq provinces : Terre-Neuve, Île-du-Prince-Édouard, Nouvelle-Écosse, Nouveau-Brunswick et Québec. La Stratégie comporte des programmes d'aide aux personnes et aux collectivités touchées par le moratoire sur la pêche au poisson de fond. La Stratégie a été élaborée à partir de plusieurs principes directeurs (voir la pièce 16.1 ).

16.10 Les objectifs de la Stratégie sont de restructurer l'industrie de la pêche dans le Canada atlantique de façon à ce qu'elle devienne viable sur le plan économique et durable sur le plan environnemental, c'est-à-dire :

• permettre une régénération des ressources et une réduction de la récolte et de la capacité de transformation;
• faciliter l'adaptation au niveau de l'emploi des personnes touchées par la crise de la pêche de l'Atlantique;
• valoriser la profession des pêcheurs qui demeureront actifs dans l'industrie de la pêche;
• faciliter le développement économique des collectivités en l'orientant vers les forces régionales et les débouchés propres aux régions touchées par l'adaptation de l'industrie de la pêche.

• le ministère des Pêches et Océans (MPO), chargé de la restructuration de l'industrie de la pêche (97 millions de dollars);
• Développement des ressources humaines Canada (DRHC), chargé de l'adaptation de la main-d'oeuvre, y compris le soutien du revenu (1,748 milliard de dollars);
• l'Agence de promotion économique du Canada atlantique (APECA) et le Bureau fédéral de développement régional (Québec) - BFDR (Q), chargés du développement économique régional et des collectivités (50 millions de dollars).

16.13 La Stratégie compte des activités complémentaires et interdépendantes. On prévoyait, dans un premier temps, identifier un noyau de pêcheurs professionnels et d'usines de transformation du poisson pour déterminer qui ferait partie de l'industrie de la pêche. L'identification de ce noyau devait permettre par la suite d'orienter les mesures d'adaptation selon les besoins des participants. Le développement économique à long terme des régions et des collectivités devait ensuite permettre de relever les occasions d'emploi et d'orienter la formation.

16.14 Le soutien du revenu s'adresse aux pêcheurs, aux aides-pêcheurs et aux travailleurs d'usine qui sont touchés par la crise du poisson de fond de l'Atlantique et qui s'engagent à participer aux programmes d'adaptation de la main-d'oeuvre offerts en vertu de la Stratégie. Les mesures actives d'adaptation visent : à faciliter l'accès à l'emploi, par la planification de carrière et le counselling, l'aide à la mobilité et le soutien du réemploi par exemple; à préparer les personnes au travail, entre autres par l'alphabétisation et la formation professionnelle de base; et à accroître les débouchés d'emploi par des mesures telles que le soutien à l'entrepreneuriat et la restauration de l'environnement et des collectivités. Développement des ressources humaines Canada administre également le programme de retraite anticipée pour les travailleurs d'usine plus âgés.

16.15 En plus des activités prévues par la Stratégie, l'assurance-chômage a été modifiée pour devenir l'assurance-emploi. La nouvelle loi est entrée en vigueur en janvier 1997. Elle vise à aider ceux qui en ont le plus besoin et à encourager le retour au travail des prestataires par des mesures incitatives. Des modifications ont été introduites en vue de régler des problèmes structurels fondamentaux tels que les effets de dissuasion au travail, la dépendance face à l'assurance-chômage, la complexité administrative et les iniquités dans le système. L'effet des mesures prises ne sera connu que dans plusieurs années. En mai 1997, le gouvernement du Canada annonçait des modifications provisoires au Règlement sur l'assurance-emploi pour permettre à tous les bénéficiaires de la Stratégie d'avoir droit aux prestations d'assurance-emploi selon les conditions d'admissibilité régulières.

Objet de la vérification

• les programmes de soutien du revenu et d'adaptation de la main-d'oeuvre administrés par Développement des ressources humaines Canada contribuent de façon économique et efficiente à l'atteinte des objectifs de la Stratégie;
• un cadre de reddition des comptes efficace a été établi pour la Stratégie du poisson de fond de l'Atlantique.

Observations et recommandations

Une stratégie incomplète

16.19 Comme la Stratégie remplaçait deux programmes antérieurs qui se terminaient le 15 mai 1994 (voir le paragraphe 16.7), une période de transition de neuf mois était prévue pour assurer la continuité avec ces programmes. Selon la clientèle, les échéances pour présenter une demande variaient. Le volet Adaptation de la main-d'oeuvre devait être élaboré et approuvé avant l'entrée en vigueur de la Stratégie. Des mécanismes pour les demandes de participation à cette dernière et pour les paiements initiaux aux participants devaient être rapidement mis en place. La pièce 16.3 indique le calendrier établi par DRHC pour la première année de la Stratégie.

16.20 La Stratégie n'était pas entièrement au point au moment de son entrée en vigueur, le 16 mai 1994. Les partenariats nécessaires à la mise en oeuvre des concepts proposés restaient à négocier et les volets de la Stratégie visant la restructuration de l'industrie et le développement économique n'étaient pas finalisés.

16.21 Le soutien du revenu s'adressait à ceux et celles qui étaient touchés par le moratoire sur la pêche au poisson de fond. Pour accéder aux programmes de la Stratégie, les demandeurs devaient s'engager à participer activement aux mesures d'adaptation de la main-d'oeuvre (la pièce 16.4 présente un profil des participants à la Stratégie). Il importait donc qu'ils sachent clairement quelle était leur situation. En effet, pour que les pêcheurs et les travailleurs d'usine admissibles puissent prendre des décisions quant à l'orientation de leur carrière tôt dans la Stratégie, il leur fallait savoir s'ils pouvaient s'attendre, à long terme, à faire partie de l'industrie ou s'ils devaient se trouver un autre emploi ou prendre leur retraite.

16.22 Ce sont des décisions individuelles qui peuvent être complexes. Où doit-on se diriger? Quels sont les emplois disponibles et où sont-ils? Quel est l'effort à faire? Comment doit-on concilier ses besoins personnels avec ceux de la famille? Autant de questions auxquelles les participants à la Stratégie devaient répondre. Il était donc prioritaire de savoir quelles entreprises seraient touchées par les efforts de réduction.

16.23 Dans un premier temps, la Stratégie prévoyait identifier pour juin 1994 un noyau de pêcheurs professionnels et d'usines de transformation du poisson pouvant faire partie des pêches de l'avenir selon des critères établis avec la participation des provinces et de l'industrie. Les mesures fédérales de réduction, soit la retraite anticipée et le rachat des permis de pêche, devaient ensuite s'appliquer aux pêcheurs faisant partie de ce groupe.

16.24 Dès août 1994, le ministère des Pêches et des Océans reconnaissait que la réduction de la capacité de pêche ne s'effectuerait qu'à long terme et que les mesures prévues à la Stratégie se limiteraient à celles relevant de la juridiction fédérale et ne permettraient pas à elles seules de réduire l'industrie de 50 p. 100 comme il était visé. D'autres initiatives devaient contribuer à la solution, notamment la réforme de l'assurance-chômage, une nouvelle politique de délivrance des permis, l'établissement d'agences permanentes, des mesures provinciales de réduction de la capacité de transformation du poisson et le développement économique. Par contre, l'incidence de cette nouvelle orientation sur le déroulement et le coût des autres volets de la Stratégie n'a pas été évaluée au moment où la décision a été prise et elle est source de demandes accrues à l'égard des fonds affectés au soutien du revenu.

16.25 Aux fins des mesures d'adaptation et de réduction de l'industrie de la Stratégie, le noyau de pêcheurs et d'usines de transformation du poisson était limité par des critères spéciaux d'admissibilité ne s'appliquant qu'aux pêcheurs professionnels du poisson de fond. À l'été de 1995, le ministère des Pêches et des Océans avait déterminé qu'environ 6 200 pêcheurs se qualifiaient selon ces critères. Par la suite, un processus semblable a été adopté aux fins de la délivrance des permis, et 9 800 pêcheurs ont été désignés, au début de 1996, comme se qualifiant pour les pêches de l'avenir. En décembre 1996, un réexamen permettait de retenir 10 435 pêcheurs du poisson de fond pour faire partie de l'industrie (voir le chapitre 15, paragraphes 15.24, 15.27 et 15.29). Ces exercices successifs n'étaient pas de nature à permettre de cerner clairement les situations individuelles.

16.26 Les mesures de développement économique des collectivités à être élaborées par l'APECA et le BFDR (Q) devaient servir à créer des emplois dans les collectivités touchées par la restructuration de l'industrie de la pêche. Les mesures actives d'adaptation de la main-d'oeuvre auraient pu amener les participants à la Stratégie à diriger leurs efforts d'adaptation vers les occasions d'emploi ainsi créées. En janvier 1995, DRHC ne savait toujours pas comment ces mesures seraient orientées.

16.27 La planification et la mise en oeuvre de la Stratégie n'aidaient pas l'ensemble de la population admissible à comprendre la situation qui l'attendait. Les fermetures d'entreprises et les mises à pied découlant d'une restructuration de l'industrie demeuraient imprévisibles, tout comme les occasions d'emploi.

Des prévisions optimistes pour la répartition des fonds

16.29 Il n'existe pas de données sur le nombre de jours consacré à la pêche au poisson de fond durant une année, ni sur la proportion du revenu d'un pêcheur provenant de ce type de pêche. Il n'y a pas de données non plus sur le temps consacré par les travailleurs d'usine au traitement du poisson de fond, ni sur le revenu attribuable à ce traitement.

16.30 Les prévisions sont fondées sur le nombre de participants aux programmes antérieurs. Les données du ministère des Pêches et des Océans sur les travailleurs d'usine de transformation du poisson se fondaient sur des listes d'employés à un moment donné, alors que celles de DRHC s'appuyaient sur toutes les personnes ayant travaillé dans le secteur et ayant versé des contributions à l'assurance-chômage. Par conséquent, les deux estimations de la population visée par la Stratégie variaient entre 31 000 et 39 000 personnes.

16.31 La population sur laquelle les ministères disposaient de moins d'information était celle qui n'avait pas été touchée antérieurement par un moratoire. Par conséquent, les hypothèses qui ont dû être faites quant au nombre de participants potentiels ont pu influer grandement sur les prévisions.

16.32 Les critères d'admissibilité à la Stratégie ont dû être adaptés à cette situation. Ils visent ceux qui travaillent dans une entreprise de pêche ou une usine de transformation du poisson dont au moins 25 p. 100 de la valeur des débarquements ou du volume de traitement est en poisson de fond. Alors que des personnes se qualifiant pour la Stratégie selon ces critères peuvent n'avoir été employées qu'à des activités reliées au poisson de fond, d'autres pouvaient être admissibles sans liens au poisson de fond (voir les paragraphes 16.53 à 16.62), car les données disponibles portaient sur les établissements et non sur les particuliers.

16.33 Malgré un taux de soutien du revenu inférieur de 6 p. 100 à celui du Programme d'adaptation et de redressement de la pêche de la morue du Nord, l'environnement économique et plusieurs éléments de la Stratégie pouvaient favoriser une forte participation. La détérioration continue des stocks de poisson de fond décourageait les efforts de pêche dans ce secteur. Il devenait donc de plus en plus difficile aux personnes qui dépendent de cette pêche d'accumuler suffisamment de semaines de travail assurables pour recevoir des prestations d'assurance-
chômage.

16.34 Les personnes admissibles pour toute la durée de la Stratégie avaient le choix entre un revenu garanti, avec des paiements réguliers au cours d'une année, et la perspective d'un emploi saisonnier auquel pouvaient s'ajouter des prestations d'assurance-chômage ou d'aide sociale si le nombre de semaines de travail ne permettait pas l'accès à l'assurance- chômage. Faire partie du « noyau de pêcheurs professionnels et d'usines de transformation du poisson » et, en bout de ligne, se retrouver dans une industrie plus stable qu'avant la crise et avec une possibilité de meilleurs revenus était une perspective intéressante. Ces facteurs n'ont cependant pas été pris en compte par DRHC et le MPO dans la prévision du taux de participation.

16.35 Selon une étude d'évaluation de DRHC, le revenu médian dans le cadre de la première année complète de la Stratégie (1995) était estimé à 14 721 dollars alors que le revenu médian avait été de 14 668 dollars pour les quatre années précédant la fermeture des pêches (1988-1991).

16.36 Un taux normal d'attrition, déterminé par la formule d'admissibilité, et un taux d'abandon annuel de 10 p. 100 avaient été utilisés pour prévoir le coût du soutien du revenu. On avait estimé qu'il ne resterait que 8 500 participants à la Stratégie en 1999, soit 28 p. 100 de la population prévue. Selon les données actuelles, il y a 21 722 participants dont l'admissibilité se termine en 1999, soit 54,2 p. 100 de la population admissible.

16.37 Le taux d'abandon tient compte de ceux et celles qui quittent le programme pour d'autres raisons que la fin de leur admissibilité ou que le choix d'une option de sortie. Le taux utilisé ne reconnaît pas toutefois les circonstances particulières susceptibles de créer des obstacles à l'adaptation de la main-d'oeuvre. La distribution géographique du chômage, avec des taux particulièrement élevés dans les petites collectivités isolées, est l'un de ces obstacles. Le manque d'emplois en est un autre, et son importance a été reconnue dans la Stratégie. À la fin mars 1997, on avait atteint un taux d'abandon de 0,5 p. 100 depuis le début de la Stratégie.

16.38 On prévoyait que les mesures de réduction de la capacité permettraient le retrait de 5 400 participants de la Stratégie. À part le coût des mesures de réduction, aucun autre coût n'avait été prévu pour ces participants. Le coût d'un retard d'un an dans la mise en oeuvre des mesures de réduction était estimé à 85 millions de dollars en aide transitoire et à 80 000 dollars par participant qui demeurerait admissible à la Stratégie pendant toute sa durée. Le rachat des permis de pêche ne s'est effectué qu'en octobre 1995 et août 1996 et a entraîné le retrait de 478 détenteurs de permis de pêche au poisson de fond. Seulement 333 pêcheurs et membres d'équipage ont pris une retraite anticipée.

16.39 On ne disposait pas de données fiables et complètes sur la population visée. L'incidence de divers taux de participation et de variations dans la population admissible sur les prévisions de la Stratégie n'a pas été analysée. Le principal élément signalé a été le coût additionnel par participant advenant qu'une hypothèse soit inexacte. Faute de temps, diverses stratégies n'ont pas été envisagées alors que l'on reconnaissait que la stratégie proposée reposait sur des hypothèses qui pouvaient ne pas se matérialiser.

16.40 La pièce 16.6 présente les changements dans les fonds affectés à l'Adaptation de la main-d'oeuvre. La stratégie actuelle ne poursuit plus l'objectif initial de DRHC, soit aider les participants à s'adapter hors du secteur de la pêche au poisson de fond en les préparant au marché du travail. En août 1996, deux ans après la mise en oeuvre, on est passé d'une stratégie de participation active à une stratégie passive.

16.41 En résumé, le calendrier pour élaborer une stratégie de l'envergure envisagée n'était pas suffisamment long. La date de mise en oeuvre n'a été fixée que pour assurer la continuité d'anciens programmes, en particulier le soutien du revenu, et non en fonction de l'objectif de restructuration de l'industrie de la pêche. À son entrée en vigueur, la Stratégie n'était pas assez au point pour que tous les intervenants adhèrent aux objectifs et aux concepts sous-jacents.

16.42 À l'avenir, lorsque des initiatives de cette envergure seront envisagées, le gouvernement devrait s'assurer que les ministères disposent du temps nécessaire pour élaborer des stratégies fondées sur des analyses complètes et pour évaluer les options possibles.

Réponse du Ministère : DRHC convient qu'il est souhaitable que les ministères disposent du temps voulu pour élaborer de telles stratégies, lesquelles favorisent l'exécution d'analyses exhaustives et l'étude de toutes les options possibles, et aurait aimé qu'un tel outil existe dans le cas de la Stratégie du poisson de fond de l'Atlantique (LSPA). Toutefois, le rapport de vérification ne fait aucune mention de l'urgence qu'il y avait de verser des prestations à des gens qui avaient perdu leur gagne-pain. Cette urgence justifiait, à notre avis, les moyens employés, malgré leurs lacunes.

La gestion de DRHC a répondu au défi de la mise en oeuvre

16.44 La mise en place des systèmes de paiement, de traitement des demandes et d'évaluation de l'admissibilité a été la principale préoccupation du personnel s'occupant de la Stratégie au cours de la première année. De nombreux problèmes de système se sont produits au cours des premiers mois et ont ralenti les opérations. Des sommes ont été payées en trop ou en moins, à cause de mauvaises interprétations ou d'erreurs de système. Par exemple, les différences entre les périodes de déclaration de revenus pour l'assurance-chômage et pour la Stratégie de même que l'absence de rapprochement automatique entre les déclarations de revenus de ces deux systèmes ont entraîné des inexactitudes dans les paiements.

16.45 À des systèmes exigeant de bonnes capacités d'analyse se sont ajoutées des procédures d'admissibilité complexes, reliées à l'emploi au cours de plusieurs années antérieures, et qui nécessitaient une base de données exhaustives. DRHC a dû déployer beaucoup d'efforts pour adapter ses systèmes aux besoins de la Stratégie, ce qui a laissé peu de temps à l'effort d'adaptation de la clientèle hors de l'industrie.

16.46 Depuis le début, le Ministère comptait utiliser les services du Bureau de la vérification interne (BVI) et du groupe d'évaluation de programme de DRHC pour suivre de près la mise en oeuvre de la Stratégie. Plusieurs rapports ont été produits par le BVI, d'octobre 1994 à mai 1996, et leur examen nous a permis de mieux saisir la nature et l'importance des difficultés éprouvées depuis l'annonce du moratoire sur la pêche au poisson de fond de l'Atlantique, en avril 1994. Des observations et des recommandations importantes sur les difficultés opérationnelles s'y trouvaient. La pièce 16.7 contient quelques-unes de ces observations.

16.47 Ces rapports ont donné lieu à certaines mesures, surtout à l'amélioration des systèmes informatisés et au réexamen de l'admissibilité des prestataires. D'autre part, ils ont mis en lumière les difficultés des régions qui devaient s'adapter aux différentes politiques et directives, allant même jusqu'à élaborer des politiques locales pour pallier le manque de consensus général. L'unité d'action en a souffert.

16.48 Le changement majeur auquel les régions ont dû faire face est incontestablement l'abandon de la politique de participation active obligatoire pour les participants. Cette politique visait à responsabiliser le participant en favorisant son effort d'adaptation afin d'améliorer ses chances de se retrouver un emploi. L'aide financière était donc liée à une participation active pour chacun des intéressés.

16.49 Des divergences régionales importantes ont été notées quant à l'application de cette politique. La région de la Nouvelle-Écosse, entre autres, insistait fortement auprès des participants pour qu'ils adhèrent à un programme d'adaptation, allant même jusqu'à cesser le paiement des prestations aux personnes qui refusaient de se conformer. Les participants pouvaient donc être traités différemment selon la région où ils habitaient et les politiques locales mises en place.

16.50 En novembre 1995, la participation active obligatoire pour tous les participants a été abandonnée pour faire place à une politique de priorisation, qui consistait à concentrer les efforts sur les participants les plus motivés et les plus aptes à s'adapter. Alors que certains conseillers ont vu d'un bon oeil ce changement, d'autres se sont tout simplement sentis trahis. La crédibilité des conseillers était en jeu : après avoir appuyé rigoureusement la politique de participation active, ils devaient maintenant changer d'orientation. Finalement, en août 1996, on abandonnait toutes les mesures d'adaptation pour réserver les fonds disponibles au soutien du revenu.

16.51 En résumé, les difficultés opérationnelles ont été nombreuses au cours de la mise en place de la Stratégie et DRHC a réagi au fur et à mesure que la situation changeait. Des contraintes opérationnelles ont influé sur l'évolution de la Stratégie, entraînant parfois une réévaluation des objectifs poursuivis.

16.52 À l'avenir, le gouvernement devrait s'assurer que le lancement d'une stratégie de cette envergure est fait avec la rigueur nécessaire, même si l'intervention est de nature ponctuelle.

Réponse du Ministère : DRHC convient du fait que, dans la mesure du possible, le lancement d'une stratégie de cette envergure devrait se faire de façon coordonnée; le rapport de vérification ne fait toutefois pas mention du fait que le Ministère a fait tout en son pouvoir pour s'assurer qu'il en soit ainsi, et ce, malgré les nombreux changements auxquels il a dû faire face.

Difficultés opérationnelles dans la gestion de l'admissibilité

Critères d'admissibilité difficiles à mettre en place

16.54 L'admissibilité comprend deux volets :

• l'admissibilité du travailleur, établie à partir de ses liens avec le marché du travail et le secteur de la pêche au poisson de fond;
• la durée de la période d'admissibilité, qui peut varier entre deux et cinq ans.

16.56 DRHC n'avait aucun moyen de déterminer si les travailleurs mis à pied par une usine désignée avaient réellement des liens avec la pêche au poisson de fond. On a retenu l'hypothèse que toutes les personnes ayant travaillé dans les usines désignées dépendaient de l'industrie du poisson de fond, peu importe la nature réelle de leur travail. Cela a donné accès au programme à tous les travailleurs de ces usines, y compris les personnes engagées dans la transformation d'autres espèces de poisson ou faisant d'autres types de travail.

16.57 Les pêcheurs ont droit aux prestations dans la mesure où il est établi que le volume des prises de poisson de fond de même que les revenus qui en découlent correspondent aux critères de la Stratégie. Or, dans la région de Terre-Neuve, le MPO ne tenait pas de registres sur les prises de poisson pour les vaisseaux mesurant moins de 35 pieds. L'information nécessaire à l'évaluation du statut de pêcheur pour ces travailleurs de la pêche n'était pas facilement disponible et, de ce fait, le traitement des demandes a manqué d'uniformité.

16.58 Le MPO était chargé d'évaluer la nature des opérations des usines de transformation du poisson de fond et de leur accorder le statut d'usine désignée selon des critères préalablement établis. La liste des usines désignées a été dressée au fur et à mesure que des travailleurs demandaient l'admissibilité à la Stratégie. Aucune liste complète et officielle n'était disponible au moment de notre vérification. Les situations ont été examinées au cas par cas, permettant ainsi au besoin certaines dérogations aux critères sous le couvert de circonstances atténuantes.

16.59 Certains propriétaires d'usine auraient préféré qu'on n'accorde pas le statut d'usine désignée à leur entreprise de crainte de perdre leurs employés, alors que des travailleurs réclamaient ce statut pour pouvoir bénéficier du programme. Pour être admissibles dans le cadre de la Stratégie, les travailleurs d'usine devaient avoir été mis à pied d'une usine désignée. Dans ce contexte, il était difficile de faire la distinction entre une mise à pied due au moratoire de la pêche au poisson de fond et une mise à pied saisonnière comme on en trouve généralement dans ce secteur de l'industrie. Les mises à pied ont été vérifiées à partir de l'information des relevés d'emploi pour les années de référence. En examinant les relevés d'emploi de plusieurs participants, nous avons noté que la majorité d'entre eux avaient été mis à pied chaque année, de la même façon, et à la même période, et ce durant les quatre ou cinq dernières années.

16.60 Selon les critères d'admissibilité appliqués par DRHC, il fallait une évaluation des liens avec le marché du travail pour chaque année civile. Les documents de base utilisés pour cette évaluation étaient les relevés d'emploi. Or, ces documents n'ont pas été conçus pour servir à déterminer le nombre de semaines assurables par année civile. Ils sont normalement utilisés pour établir le droit aux prestations d'assurance-emploi, fondé sur l'historique de travail des 52 semaines précédant la mise à pied. DRHC ne pouvait donc pas, dans plusieurs cas, déterminer le nombre de semaines assurables pour l'année examinée à partir du relevé d'emploi.

16.61 En résumé, la mise en oeuvre des critères d'admissibilité présentait de nombreuses difficultés. L'information disponible pour évaluer l'admissibilité des travailleurs de la pêche au poisson de fond n'a pas toujours permis de répondre clairement aux exigences des critères de la Stratégie. Par conséquent, des décisions pouvant avoir des répercussions sur le droit des requérants à recevoir des prestations ont été prises à partir d'information incomplète.

16.62 Le gouvernement devrait s'assurer, avant leur mise en place, que les critères d'admissibilité formulés dans le cadre d'une stratégie semblable sont clairs, logiques et applicables.

Réponse du Ministère : DRHC convient que les critères d'admissibilité formulés dans le cadre d'une stratégie doivent être clairs, logiques et applicables avant leur mise en place.

Processus complexe de détermination de la période d'admissibilité

16.64 Nous sommes actuellement dans la quatrième et peut-être la dernière année de la Stratégie. L'admissibilité demeure un sujet d'intérêt, car les sommes consacrées au soutien du revenu sont directement liées à la durée de l'admissibilité aux prestations. Nous avons examiné la situation actuelle afin de nous assurer que des mesures correctives avaient été prises et que seules les personnes qui y avaient droit recevaient ou avaient reçu des prestations.

16.65 Nous avons tenu compte des différences régionales au niveau de la gestion de l'admissibilité dans la sélection de nos échantillons de dossiers à vérifier. Un échantillon de 100 dossiers a été sélectionné à partir de la population des participants des régions de Terre-Neuve, de la Nouvelle-Écosse et de l'Île-du-Prince-Édouard (ces régions avaient déjà revu de façon systématique un grand nombre de leurs dossiers). Un autre échantillon de 100 dossiers a été tiré de la population du Québec et du Nouveau-Brunswick où les mesures correctives mises en place étaient différentes. La vérification a porté sur l'examen des critères d'admissibilité (droit aux prestations et durée de la période d'admissibilité) appliqués par les deux ministères participants. La pièce 16.8 présente les résultats obtenus.

16.66 Les erreurs relevées dans l'application des critères d'admissibilité propres à DRHC portent essentiellement sur la durée des prestations et se traduisent par des trop-payés et des moins-payés. La durée de la période d'admissibilité aux prestations n'a pas été évaluée en conformité avec les directives opérationnelles. Par conséquent, des paiements ont été faits, ou le seront probablement, à des participants dont l'admissibilité pour la période visée n'a pas été évaluée correctement. Les erreurs relevées dans l'application des critères d'admissibilité propres au MPO remettent en cause l'admissibilité des participants étant donné que la dépendance face à l'industrie de la pêche au poisson de fond n'a pas pu être démontrée. Toutefois, le nombre d'erreurs relevées est faible.

16.67 Les résultats de notre vérification des critères appliqués par DRHC confirment la valeur du travail effectué par l'unité DARE dans les trois régions de Terre-Neuve, de la Nouvelle-Écosse et de l'Île-du-Prince-Édouard. Ces régions ont sensiblement amélioré la qualité de leurs décisions d'admissibilité, alors que les régions du Québec et du Nouveau- Brunswick conservent un taux d'erreur très élevé. Les différentes régions n'ont pas toutes accordé la même importance à la gestion de l'admissibilité. Par conséquent, les participants n'ont pas été traités de la même façon d'un endroit à l'autre.

16.68 Les directives n'ont pas été suffisamment claires pour assurer une interprétation uniforme des critères d'admissibilité. On a dû revoir les dossiers à plusieurs reprises, et des avis successifs ont été envoyés aux participants les informant de modifications à leur période d'admissibilité. Après plus de trois années d'opération, il y a encore beaucoup d'inexactitudes dans les dossiers.

16.69 Les trop-payés relevés grâce à ces revues étaient généralement dus à des erreurs administratives, et la politique adoptée a été de ne pas réclamer du prestataire le remboursement des paiements reçus en trop. On a même accordé aux prestataires huit semaines de grâce avant de mettre fin au paiement des prestations dans le cadre de la Stratégie.

16.70 Des différences régionales importantes au niveau de l'interprétation ou de l'application des critères d'admissibilité ont été notées au cours de notre examen. Lorsque le participant travaille dans une région désignée, affectée par une sévère réduction des prises de poisson, la Stratégie permet l'omission des deux années les plus défavorables pour le calcul de la durée de la période de prestations. La région de la Basse Côte-Nord s'est prévalue de cet avantage pour calculer les prestations de sa clientèle alors que d'autres localités aussi touchées par une grave réduction des prises n'y ont pas eu recours.

16.71 La vérification du statut de pêcheur pour les travailleurs d'usine qui avaient aussi pêché à plein temps pendant les premières années couvertes par la Stratégie ne s'est pas faite de la même façon pour tous les participants. La région du Québec, contrairement à ce qui s'est fait dans la région de Terre-Neuve, a accepté les semaines assurables de ces années comme étant des semaines de pêche au poisson de fond sans confirmer le statut de pêcheur du participant.

16.72 Les relevés d'emploi n'ont pas toujours été utilisés adéquatement pour déterminer le nombre de semaines assurables servant à établir la durée des périodes de prestations. Dans certains cas, le personnel a pris des décisions sans avoir obtenu toute l'information nécessaire. L'examen des relevés d'emploi et une meilleure analyse des faits à partir d'autres documents auraient pu, dans plusieurs cas, permettre une meilleure évaluation de la demande.

16.73 En résumé, l'examen de l'admissibilité est sans contredit un problème qui a été reconnu dès le début et qui a nécessité un effort considérable de la part du personnel et des gestionnaires. Les diverses interprétations et approches pour l'examen de la documentation ont entraîné des différences importantes dans l'évaluation de l'admissibilité. Les participants n'ont certes pas été informés en temps opportun de la période de prestations à laquelle ils avaient droit. Il est difficile de mener à bien les activités de counselling en l'absence d'information pertinente sur la durée de l'admissibilité des participants à la Stratégie. Les difficultés éprouvées lors de l'évaluation de l'admissibilité ont nécessité beaucoup trop d'efforts, de temps et d'énergie pour que le processus puisse être considéré efficient.

16.74 Le Ministère devrait :

• s'assurer de compléter le plus tôt possible le travail d'examen entrepris par les régions de Terre-Neuve, de la Nouvelle-Écosse et de l'Île-du-Prince-Édouard;
• examiner la pertinence d'étendre cet examen à l'ensemble des participants à la Stratégie.

Les résultats de l'adaptation de la main-d'oeuvre ne seront pas connus

16.76 Un indicateur unique, l'adaptation hors de la pêche au poisson de fond, a été utilisé pour mesurer les résultats. Une première cible de 25 000 participants a été établie comme résultat global des interventions d'adaptation de la Stratégie, qu'elles soient attribuables à DRHC ou au MPO. Une deuxième cible de 7 500 participants a été établie pour mesurer les résultats attribuables aux efforts de DRHC, la clientèle visée par la participation active ayant été établie à 15 000 participants. Lorsqu'il a fallu transférer des fonds des autres mesures d'adaptation de la Stratégie au soutien du revenu, la cible de 7 500 participants a été réduite à 5 500, puis finalement abandonnée.

16.77 Le Ministère a utilisé la méthode suivante pour estimer de façon continue l'adaptation réalisée. Le calcul des participants dont l'adaptation est réussie se fait à partir des données du système de paiements de la Stratégie et comprend les participants qui ont reçu moins de 25 p. 100 des prestations payables durant une période de 12 semaines. Dans le cas des participants qui se sont adaptés hors de la pêche au poisson de fond à la suite d'interventions de DRHC, telles que la Prime à l'emploi, les Subventions salariales, l'Aide au travail indépendant et les Perspectives d'emploi, l'ajustement en moins est de 35 p. 100. Cet ajustement se fonde sur les taux de succès qu'ont connus des programmes similaires par le passé dans les régions touchées par la Stratégie.

16.78 La fiabilité de cette méthode n'a pas été établie. Un sondage auprès des participants serait nécessaire pour établir le degré de confiance ou pour revoir le facteur d'ajustement. Le Ministère reconnaît que des suivis ou des évaluations sont nécessaires, mais il n'envisage pas d'en faire.

16.79 Le Ministère se devait d'évaluer un programme de cinq ans reconnu comme ayant été conçu rapidement. Deux types d'évaluation avaient été prévus. Un premier, à mener durant l'élaboration et la mise en place du programme, visait à recommander des améliorations au programme. Le Ministère a demandé et obtenu les études d'évaluation appropriées et une première évaluation a été complétée. Les études reliées à cette évaluation traitaient de questions appropriées et utiles à la gestion. Le deuxième type d'évaluation, à mener une fois le programme stabilisé, visait à évaluer les résultats obtenus et les effets du programme. Toutefois, à cause de l'évolution de la Stratégie, les efforts d'évaluation ont été abandonnés en mars 1997. Ainsi, le deuxième type d'évaluation ne sera pas poursuivi et plusieurs questions resteront sans réponse.

16.80 Parmi les questions importantes, que devait examiner la deuxième évaluation de programme, notons les suivantes : « Le soutien du revenu a-t-il servi à appuyer ou à restreindre l'adaptation efficace des clients de la Stratégie? Dans quelle mesure la Stratégie a-t-elle contribué à une transition ordonnée vers l'emploi hors du secteur de la pêche? » Avec l'abandon des efforts d'évaluation, on n'aura pas de réponses claires à ces questions et on ne dégagera pas de leçons qui pourraient être utiles à des programmes à venir. L'information nécessaire pour rendre compte de l'argent dépensé ne sera pas disponible et la mesure dans laquelle les objectifs de la Stratégie ont été atteints ne pourra pas être déterminée. Le fait que l'information recueillie et les leçons apprises à la phase initiale puissent être perdues et que les résultats demeurent inconnus nous préoccupe.

16.81 Le gouvernement du Canada annonçait récemment que, par un changement provisoire au Règlement sur l'assurance-emploi , il permettrait que les prestations de soutien du revenu versées en vertu de la Stratégie soient considérées comme participation au marché du travail aux fins de l'assurance-emploi. Il annonçait également son intention d'examiner à l'automne les questions à plus long terme découlant de l'élimination de la Stratégie et de consulter les provinces et les intervenants de l'industrie concernés.

16.82 Le Ministère devrait poursuivre ses efforts d'évaluation de programme du volet Adaptation de la main-d'oeuvre de la Stratégie du poisson de fond de l'Atlantique, rendre compte des résultats et contribuer ainsi à une discussion éclairée de tout programme de ce genre qui pourrait être envisagé.

Réponse du Ministère : Dans l'ensemble, DRHC est d'accord pour que les efforts d'évaluation du volet Adaptation de la main-d'oeuvre de la Stratégie et les rapports sur les résultats se poursuivent. Toutefois, du fait que ce volet n'est plus disponible, sauf en ce qui a trait à la sécurité du revenu, toute évaluation de la Stratégie devra faire partie de l'évaluation régulière des programmes de DRHC. Le Ministère a déjà tiré des leçons utiles de la Stratégie et continuera d'accéder aux résultats dans le cadre de ses activités courantes.

Un cadre de reddition des comptes peu adapté à la Stratégie

16.84 Avant l'entrée en vigueur de la Stratégie, le Conseil du Trésor informait le ministère des Pêches et des Océans et Développement des ressources humaines Canada qu'il les tenait responsables à part égale de la gestion de la Stratégie à l'intérieur de l'enveloppe budgétaire. Il demandait à DRHC de mettre en place un système de contrôle permettant de s'assurer que les coûts ne dépassent pas l'enveloppe de financement accordée. DRHC a fait preuve d'initiative et a consacré temps et efforts pour que la contrainte financière imposée à la Stratégie soit respectée.

16.85 Les responsabilités des organismes devant élaborer et mettre en oeuvre la Stratégie n'ont pas été clairement définies et acceptées dans un protocole d'entente. Il n'y a pas de mécanisme formel pour coordonner les activités. La coordination était importante et des mécanismes d'envergure auraient dû être envisagés à cette fin. Dans l'ensemble, la coordination était informelle. Développement des ressources humaines Canada a reconnu qu'il s'agissait d'une stratégie nécessitant une administration conjointe des organismes concernés et a tenté d'assurer une coordination en invitant ses partenaires fédéraux à participer à l'équipe de gestion de la Stratégie de son ministère. Toutefois, cette autorité ne lui était pas reconnue et le Ministère a pu, par moment, irriter ses partenaires.

16.86 Bien que la mise en oeuvre des composantes corresponde généralement aux responsabilités des ministères participants, plusieurs initiatives se complétaient et nécessitaient la collaboration d'autres organisations et l'échange d'information. La détermination de l'admissibilité à la Stratégie et la désignation d'un noyau de pêcheurs professionnels en sont des exemples. Il y a certains protocoles d'entente entre DRHC et MPO relativement à des projets ou à l'échange d'information au niveau régional.

16.87 La Stratégie devait, selon les principes directeurs approuvés, offrir une approche intégrée à la réduction de la capacité et à l'adaptation des collectivités et des personnes touchées par le moratoire. Il était essentiel que la gestion et que la reddition des comptes aussi soient intégrées.

16.88 Toutefois, il n'y a pas eu de plan stratégique intégré pour recenser et ordonnancer les activités des organisations chargées de la mise en oeuvre de la Stratégie et pour définir les indicateurs et les attentes de rendement susceptibles d'être utilisés et surveillés et de faire l'objet de rapports périodiques. Alors que certaines activités étaient conjointes, chaque organisme menait ses activités d'évaluation et de vérification sans consolider les résultats.

16.89 Étant donné l'importance de la coopération entre les quatre organismes chargés de la mise en oeuvre pour le succès de la Stratégie, nous nous attendions à ce qu'une information intégrée soit communiquée au Parlement pour rendre compte de l'utilisation des fonds. Il n'y a pas eu de rapport commun des quatre organismes chargés de la Stratégie.

16.90 On trouve de l'information sur certains volets de la Stratégie dans la Partie III du Budget des dépenses du ministère des Pêches et des Océans et de Développement des ressources humaines Canada. Ces deux ministères ont également témoigné à plusieurs reprises de la mise en oeuvre de la Stratégie et des progrès accomplis devant le Comité permanent des Pêches et des Océans. Toutefois, ces rapports ne permettent pas de déterminer les progrès en vue d'atteindre l'objectif de la Stratégie de restructurer l'industrie de la pêche de façon à ce qu'elle devienne viable sur le plan économique et durable sur le plan environnemental.

16.91 En résumé, notre examen du cadre de reddition des comptes de la Stratégie du poisson de fond de l'Atlantique a permis de relever des faiblesses importantes, qui ont eu des conséquences sur la valeur reçue en contrepartie de l'argent dépensé. Il fallait accorder beaucoup plus d'attention à la planification d'une stratégie de cette envergure si l'on voulait atteindre les objectifs. Puisque plusieurs intervenants étaient mis à contribution et que les activités étaient souvent conjointes ou complémentaires, les différents volets devaient être méticuleusement agencés. Les prévisions ayant servi à la répartition des fonds entre les intervenants s'appuyaient sur une stratégie différente de celle qui a été finalement approuvée. Malgré de nombreuses consultations, les intervenants n'avaient pas nécessairement le même calendrier. La coordination ne s'est pas effectuée dans un cadre adéquat.

16.92 Advenant l'adoption d'une autre stratégie mettant plusieurs organismes fédéraux à contribution, le gouvernement devrait envisager la mise en place de mesures officielles pour permettre la reddition des comptes sur l'ensemble de la stratégie.

Réponse du Ministère : Advenant l'adoption d'une autre stratégie qui touche plusieurs organismes fédéraux, DRHC convient qu'il faudrait envisager la mise en place de mesures formelles pour permettre la reddition des comptes sur l'ensemble de la stratégie. Le cadre de responsabilité actuellement en place pour la Partie II de la Loi sur l'assurance- emploi reflète l'engagement de DRHC face à ce principe.

Conclusion

16.94 Dans une période de changements dramatiques dans l'industrie de la pêche de l'Atlantique, la Stratégie visait à poursuivre l'effort de soutien des travailleurs déjà entrepris dans cette industrie. Les programmes de soutien du revenu et d'adaptation de la main-d'oeuvre qui appuient la Stratégie n'ont cessé d'évoluer à mesure que les différents éléments de la Stratégie tombaient en place. Une incertitude demeure quant à l'orientation première de la Stratégie : s'agit-il d'un programme de soutien du revenu ou de restructuration de l'industrie? Alors que les mesures actives d'adaptation avaient été conçues pour appuyer les efforts de restructuration de l'industrie, la coordination et l'ordonnancement des activités de la Stratégie n'ont pas permis de les maintenir. Depuis août 1996, l'abandon des mesures d'adaptation n'a laissé que le volet de soutien du revenu.

16.95 Les changements fréquents à la Stratégie n'ont pas facilité le travail de mise en oeuvre des mesures d'adaptation de la main-d'oeuvre. Ces changements ont suscité beaucoup d'incertitudes chez les participants et les intervenants. Les directives opérationnelles ont fait l'objet de nombreuses modifications et précisions. La gestion de l'admissibilité a été particulièrement touchée et il en est résulté un bon nombre de situations où le soutien du revenu n'a pas été attribué de façon juste et équitable pour tous les participants.

16.96 Les progrès réalisés en vue de l'objectif d'adaptation de la main- d'oeuvre ne seront pas mesurés par DRHC. Bien qu'une évaluation visant à améliorer le programme ait été complétée, la décision de ne pas poursuivre les efforts d'évaluation fera que l'on n'obtiendra pas de réponses à des questions importantes et, par conséquent, on ne dégagera pas toutes les leçons apprises et on ne rendra pas compte des résultats.

16.97 L'absence d'un cadre de reddition des comptes adapté à ce type d'intervention n'a pas permis de s'assurer de la valeur reçue en contrepartie de l'argent dépensé. Les efforts ont porté sur le soutien du revenu des personnes touchées par le moratoire sur la pêche au poisson de fond. La Stratégie n'a pas réduit la capacité de récolte du poisson de fond de façon marquée. Les mesures actives d'adaptation de la main-d'oeuvre ont été arrêtées et leur réelle contribution à réduire le nombre de personnes qui dépendent de cette industrie n'est pas connue. Une trop grande capacité de pêche demeure et cela représente un risque important à la durabilité de l'industrie de la pêche.

16.98 Puisque le gouvernement fédéral doit se pencher sur les questions à plus long terme découlant de l'élimination de la Stratégie en mai 1998, nous le pressons d'examiner de près les conséquences et les répercussions des décisions prises dans le cadre de la Stratégie afin d'en tirer des leçons utiles.

À propos de la vérification

Les objectifs de la vérification étaient de déterminer, aux fins de la Stratégie du poisson de fond de l'Atlantique, si :

• les programmes de soutien du revenu et d'adaptation de la main-d'oeuvre administrés par Développement des ressources humaines Canada contribuent de façon économique et efficiente à l'atteinte des objectifs;
• un cadre de reddition des comptes efficace a été établi.

Notre vérification a porté sur les mesures mises en place par le ministère des Pêches et des Océans et Développement des ressources humaines Canada pour rendre compte de la réalisation de la Stratégie du poisson de fond de l'Atlantique. Le volet Adaptation de la main-d'oeuvre, administré par Développement des ressources humaines Canada, a été examiné en fonction des objectifs de la Stratégie.

Nous avons revu les documents de planification et de mise en oeuvre qui décrivent les différentes étapes de l'évolution de la Stratégie. Nous avons examiné la manière dont DRHC s'acquitte des fonctions de vérification interne et d'évaluation de programme et, plus particulièrement, le travail effectué récemment sur la Stratégie. L'admissibilité des participants et leur droit aux prestations ont été couverts par l'examen des critères d'admissibilité appliqués à un échantillon de dossiers de participants à la Stratégie.

La gestion des mesures actives d'adaptation de la main-d'oeuvre n'a pas été vérifiée car, au moment de notre vérification, ces mesures avaient été abandonnées. Notre vérification n'a pas porté sur l'utilisation des fonds alloués à l'Agence de promotion économique du Canada atlantique et au Bureau fédéral de développement régional (Québec).

Critères

Les critères utilisés pour notre vérification étaient les suivants :

• la planification et la mise en oeuvre des programmes de soutien du revenu et d'adaptation de la main-d'oeuvre administrés par DRHC doivent refléter les objectifs du gouvernement et être conçus de manière à réaliser les objectifs de la Stratégie du poisson de fond de l'Atlantique;
• les résultats des activités de DRHC reliées à la Stratégie doivent être mesurés et connus;
• le Ministère doit fournir au Parlement de l'information fiable, pertinente et compréhensible;
• le Ministère doit s'assurer que tous ceux et celles qui sont admissibles, et seulement ceux et celles qui le sont, reçoivent un soutien du revenu;
• une structure de reddition des comptes efficace doit être en place pour la Stratégie du poisson de fond de l'Atlantique.

Andrée Bélair
Kathleen Hobbs
Sylvie Paré
Michael Ryan

Pour obtenir de l'information, veuillez communiquer avec le vérificateur responsable, M. Louis Lalonde.