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1997 octobre — Rapport du vérificateur général du Canada

Points saillants

19.2 Transports Canada n'a pas clairement séparé les éléments du système de navigation aérienne qui devaient être privatisés avant de lancer le processus de vente. Il a préparé un certain nombre d'estimations de la valeur du système, mais n'a pas obtenu d'opinion officielle sur l'évaluation du système auprès d'un professionnel indépendant qualifié. Il n'a pas non plus obtenu d'assurance indépendante quant à la fiabilité de l'information et des résultats financiers sur lesquels il fondait sa décision de vente.

19.3 Le Ministère s'est servi des méthodes de la valeur d'exploitation et de la valeur comptable nette pour évaluer le système. Bien que le système de navigation aérienne ait été vendu sur la présomption de la continuité de l'exploitation, le Ministère a rapproché le « prix d'achat » d'une évaluation du système fondée sur une valeur comptable nette « ajustée ». À notre avis, ce n'était pas une méthode adéquate d'évaluation dans les circonstances. « Le souci de l'économie » ne veut pas dire que le prix d'achat doit correspondre exactement à l'évaluation, mais cela implique que la valeur doit être connue et que toute différence doit être expliquée.

19.4 Le gouvernement avait donné instruction à Transports Canada d'obtenir la juste valeur marchande pour la cession du système de navigation aérienne à une société sans but lucratif; le Ministère a consenti à céder le système de navigation aérienne, après négociation, contre un paiement de 1,5 milliard de dollars, soit environ un milliard de dollars de moins que la valeur d'exploitation, estimée à 2,4 milliards de dollars par les conseillers financiers du Ministère.

19.5 Les coûts de cession du système de navigation aérienne à la société sans but lucratif ont été importants. Néanmoins, Transports Canada n'a pas communiqué séparément le coût associé au transfert des pensions, dont la valeur estimative actuelle s'établit entre 145 et 275 millions de dollars.

19.6 Nous sommes préoccupés du fait que le Ministère n'ait pas justifié la passation d'un marché à fournisseur unique avec son principal conseiller financier.

19.7 Nous avons vérifié certains éléments de la surveillance du système de navigation aérienne qu'exerce Transports Canada. Nous n'avons pas vérifié la sécurité du système ni formulé d'opinion à son sujet. Les fondements législatifs et réglementaires pour la réglementation de NAV CANADA, avons-nous constaté, ont été établis et le Ministère a approuvé récemment ses Politiques du contrôle de la sécurité du système de navigation aérienne du Canada. Néanmoins, il reste d'importantes questions liées aux risques, aux données, à la vérification et à l'inspection qui doivent être réglées avant que le régime réglementaire de Transports Canada soit considéré comme étant pleinement opérationnel. Le Ministère en est conscient et est en train de préparer des plans d'action et de prendre des mesures pour les mettre en oeuvre.

19.8 Tant qu'il n'aura pas progressé dans la mise en oeuvre de son régime réglementaire axé sur le rendement, Transports Canada ne sera pas en mesure d'obtenir l'entière assurance que NAV CANADA respecte les règlements en matière de sécurité régissant le système de navigation aérienne. Cette situation nous préoccupe. Même s'il a déclaré qu'il serait au courant de tout problème le cas échéant, le Ministère n'a pas encore réalisé sa première vérification ni sa première inspection des activités de NAV CANADA.

Introduction

19.10 Par le passé, le gouvernement a privatisé deux grandes sociétés d'État du secteur des transports - Air Canada et la Compagnie des chemins de fer nationaux du Canada - en procédant à des émissions d'actions. Cependant, c'était la première fois qu'un important secteur opérationnel d'un ministère était cédé par contrat. Cette transaction, importante et complexe, qui mettait en jeu des sommes importantes, a été effectuée en une période relativement brève. Étant donné la nature inhabituelle de la transaction et la probabilité que d'autres désinvestissements se produisent à l'avenir, nous avons décidé de produire un chapitre à ce sujet.

Le système de navigation aérienne civile

Décision de vendre

19.13 Dans son budget du 27 février 1995, le ministre des Finances a annoncé l'intention du gouvernement de procéder à la commercialisation du système de navigation aérienne. Transports Canada était tenu de le faire le plus tôt possible au cours de l'exercice 1996-1997. Au départ, le 1er avril 1996 avait été fixé comme date cible.

Modèle de commercialisation de Transports Canada

Création de la société sans but lucratif

19.15 Obligation de rendre compte et régie de la société. Les documents de constitution en société de NAV CANADA ont établi le cadre juridique et redditionnel pour la régie. La société est constituée de quatre membres : l'un nommé par le gouvernement fédéral, deux qui ont été nommés par les groupes d'utilisateurs et un autre qui a été nommé par les syndicats représentant les employés du système de navigation aérienne. La régie de la société est exercée par l'entremise des 15 membres du conseil d'administration; dix sont nommés par les quatre membres qui constituent la société et ces dix, à leur tour, nomment cinq autres membres, dont le président. Les membres du Conseil ne peuvent être des fonctionnaires du gouvernement, des politiciens, des fournisseurs importants, des clients ou des utilisateurs du système.

19.16 Rôle du gouvernement fédéral. Le gouvernement du Canada continue de jouer un rôle important dans le système de navigation aérienne. Il est responsable de la réglementation et de la surveillance de la sécurité du système. Il peut également revoir les changements à la structure des revenus et aux redevances, et il lui incombe de décider des services à offrir dans le Nord et dans les régions éloignées et de nommer un administrateur de la société.

19.17 Monopole. La Loi sur la commercialisation des services de navigation aérienne civile confère à perpétuité à NAV CANADA un monopole important octroyé par voie législative pour la prestation des services de contrôle de la circulation aérienne et des services d'information de vol, tant et aussi longtemps que la société respecte ses obligations aux termes de la Loi. En contrepartie, elle doit offrir ses services de façon sécuritaire et efficiente, de manière à répondre aux besoins des Canadiens et à respecter les obligations internationales du Canada.

19.18 Indépendance financière. NAV CANADA est financièrement responsable de l'exploitation, du fonctionnement et des besoins en immobilisations du système de navigation aérienne canadien. À cette fin, la Loi confère à NAV CANADA le droit de recouvrer tous ses coûts par des redevances d'usage. Les principales sources de recettes du système lorsqu'il était exploité par Transports Canada étaient la taxe sur le transport aérien et, depuis novembre 1995, les redevances de survols pour vols internationaux. D'ici la fin de la deuxième année suivant la cession, NAV CANADA doit avoir introduit des redevances d'aérogare et des redevances pour services de navigation en route - vols intérieurs, en plus d'accroître les redevances de survols pour vols internationaux. Le gouvernement a prévu des subventions mensuelles d'un maximum de 1,44 milliard de dollars devant être versées à NAV CANADA au cours des deux premières années jusqu'à ce qu'il ait instauré ces redevances. Ces subventions représentent approximativement les recettes que le gouvernement prévoyait tirer de la taxe sur le transport aérien. Lorsque NAV CANADA aura introduit ses redevances, le gouvernement doit réviser le taux de la taxe applicable sur le transport aérien jusqu'à la fin de la deuxième année après la cession, après quoi elle sera supprimée.

19.19 Le modèle de Transports Canada est unique. D'autres pays ont entrepris de séparer l'exploitation de leur système de navigation aérienne du gouvernement. Certains, et tout particulièrement l'Australie et la Nouvelle-Zélande, sont allés jusqu'à mettre sur pied une entité semblable à une société d'État pour exploiter leur système de navigation aérienne. Le Royaume-Uni a également créé une organisation distincte chargée du service de navigation aérienne et compte la privatiser dans un avenir proche par une émission d'actions.

19.20 Cependant, au moment de la rédaction du chapitre, le Canada était le seul pays d'importance à être allé jusqu'à céder l'exploitation de son système de navigation aérienne au secteur privé. Le milieu de l'aviation internationale surveille l'expérience canadienne avec intérêt.

Objectifs de commercialisation

Échéancier de la cession

Objet de la vérification

19.24 L'Organisation internationale des Institutions supérieures de contrôle des finances publiques (INTOSAI), par l'entremise de son sous-comité sur la privatisation, a étudié l'expérience internationale en matière de privatisation. Notre étude des travaux de l'INTOSAI et nos pourparlers avec d'autres organismes qui ont de l'expérience en matière de désinvestissement nous ont amenés à conclure que dans les cas de cession de services publics, les risques inhérents à ces transactions sont réduits quand le processus est réalisé en deux phases. Dans un premier temps, l'activité qui doit être cédée est isolée des activités du gouvernement et commercialisée comme entité appartenant au gouvernement. Vient ensuite une période de stabilisation des activités au cours de laquelle la nouvelle entité met en place les structures de gestion et des finances dont elle a besoin pour fonctionner de façon autonome. Ce n'est que lorsque la nouvelle organisation est clairement définie et qu'elle est opérationnelle que le gouvernement choisit de la privatiser. La pièce 19.2 décrit l'exemple le plus récent et le plus pertinent, la privatisation du National Air Traffic Service (NATS) qui doit être parachevée au Royaume-Uni.

19.25 Outre qu'il a privatisé certaines sociétés d'État ces dernières années, le gouvernement du Canada a également cédé un organisme de service spécial, le Groupe Communication Canada, au secteur privé. Dans ce cas, le gouvernement a suivi une approche en deux phases. Le gouvernement n'a pas officiellement envisagé de suivre une telle approche lorsqu'il a dressé l'éventail des options de commercialisation possibles pour le système de navigation aérienne.

Observations et recommandations

Évaluation du système de navigation aérienne

19.27 Par conséquent, pour évaluer si le Ministère avait accordé une importance suffisante à l'économie dans la vente du système de navigation aérienne à NAV CANADA, nous avons axé nos travaux de vérification sur ce qui, à notre avis, était la question clé : l'évaluation.

L'entité devant être cédée n'était pas clairement séparée

19.29 En 1994, Transports Canada a réalisé un exercice conceptuel pour déterminer la situation financière et les résultats financiers du système de navigation aérienne advenant qu'il soit commercialisé. Il a compilé des estimations des revenus et des dépenses du système en posant un grand nombre d'hypothèses provisoires. Cependant, il n'a pas obtenu d'assurance indépendante quant à la fiabilité des chiffres financiers résultant de l'exercice conceptuel.

19.30 Transports Canada nous a informés qu'il avait défini plusieurs éléments importants de la vente à NAV CANADA au cours du processus de négociation. Bien qu'il soit peut-être courant de définir quelques-uns des éléments d'une vente à cette étape, nous avons constaté que l'incidence de bon nombre de ces éléments sur la valeur attribuée au système pouvait être très importante. Ces éléments comprenaient l'identification d'importants flux de revenus et des employés désignés, la durée du droit de monopole, l'élaboration du cadre réglementaire, le transfert des grands projets d'immobilisations, les hypothèses actuarielles relatives aux indemnités de départ et aux passifs découlant du régime de retraite des employés, l'évaluation des terrains en vue d'établir la propriété et les passifs environnementaux.

19.31 Transports Canada a indiqué clairement pendant tout le processus de vente que la fiabilité du système d'information de gestion des stocks et des actifs était douteuse et que tout chiffre fourni devait être considéré comme des estimations approximatives. Au printemps de 1996, le Ministère a commencé à appliquer des procédés pour améliorer l'exactitude et la fiabilité de l'information.

Étude des « leçons apprises » par Transports Canada

19.33 Une de ces leçons était l'avantage de déterminer et de séparer clairement les actifs avant d'entamer les négociations. L'étude a également conclu que si une entité à vendre fait partie d'une organisation plus importante, comme c'était le cas du système de navigation aérienne, et que le temps le permet, il faudrait considérer la possibilité de séparer l'entité de l'organisation et de lui permettre de fonctionner indépendamment pendant une certaine période de temps, car cela aide à comprendre exactement l'objet de la vente. Bien que le rapport provisoire ait cerné d'importantes leçons qui auraient justifié la préparation d'un rapport final après la cession, nous avons été informés par le Ministère qu'il n'y aurait pas de rapport final. Cela est malheureux car, à notre avis, l'étude était une mesure positive prise par le Ministère pour déterminer les principales leçons à tirer de cette cession, lesquelles pourraient servir à préparer d'autres désinvestissements.

19.34 Ces leçons ont été renforcées par le principal conseiller financier du Ministère qui a indiqué, par écrit, que la cession posait éventuellement des risques, attribuables en partie au fait que c'était la première expérience de cession directe d'un ministère plutôt que par l'intermédiaire d'une entité distincte appartenant au gouvernement. Qui plus est, le conseiller financier s'était dit inquiet du fait que le système de navigation aérienne n'était pas une entité commerciale autonome avec des systèmes de rapports financiers et d'information de gestion distincts et que, par conséquent, il n'existait pas d'états financiers vérifiés sur lesquels l'acheteur éventuel pourrait se fier pour fonder son évaluation et sa décision d'achat.

Absence de documents essentiels concernant l'évaluation faite par Transports Canada

19.36 Nous avons examiné la fiabilité de l'information financière et de la documentation appuyant l'éventail de valeurs utilisées par Transports Canada pour établir la valeur du système de navigation aérienne.

19.37 Nous avons constaté que bon nombre des chiffres clés utilisés pour déterminer la valeur d'exploitation et la valeur comptable nette étaient fondés sur une information financière historique non vérifiée, sur laquelle Transports Canada n'a jamais cherché à obtenir ni reçu d'assurance indépendante.

19.38 Le Ministère et ses conseillers financiers ont effectué des analyses exhaustives lors de la préparation du processus de vente et les documents mis à notre disposition présentent en partie les résultats de ces travaux. Cependant, en raison de lacunes graves de la documentation, il nous a été impossible d'examiner à fond une bonne partie de cette information. Par exemple, bon nombre des hypothèses et prévisions sous-jacentes utilisées pour déterminer la valeur du système de navigation aérienne n'étaient pas documentées. Nous avons demandé à voir les feuilles de travail et les analyses étayant les hypothèses de revenus, les activités et les dépenses de fonctionnement, les dépenses en capital, la capacité de financement, les taux de croissance et les redevances retenues pour les hypothèses de revenus, les taux d'efficience, le nombre d'employés, les salaires et les avantages prévus, les états ventilés des immobilisations prévues, etc. Le Ministère n'a pu nous fournir suffisamment de feuilles de travail à l'appui des hypothèses utilisées dans ses principaux modèles d'évaluation. Ces pièces justificatives nous auraient fourni, entre autres, les détails et la raison d'être des chiffres utilisés dans les principaux modèles d'exploitation de Transports Canada. Le Ministère nous a expliqué qu'en raison de la façon dont les négociations se sont déroulées, les changements apportés ultérieurement aux hypothèses n'ont pas été documentés.

19.39 De même, le Ministère n'a pu nous fournir la raison d'être et les pièces justificatives de la valeur comptable nette qu'il a déterminée, les raisons pour lesquelles il a exclu l'intérêt capitalisé et les éléments probants des autres ajustements.

19.40 En l'absence de pièces justificatives, notre bureau n'est pas en mesure de faire des observations sur la fiabilité des évaluations faites par le Ministère.

19.41 Lors des prochains désinvestissements, le gouvernement devrait documenter de façon adéquate ses principaux modèles d'évaluation et avoir en main une série complète de feuilles de travail afin d'étayer les hypothèses utilisées pour déterminer la valeur des biens cédés.

Les évaluations de la valeur d'exploitation faites par Transports Canada

19.43 À l'été de 1994, Transports Canada a conclu une entente avec son principal conseiller financier pour obtenir des services, dont l'estimation de la valeur potentielle de l'entité. Bien que le conseiller financier eût déterminé la valeur potentielle de différents types d'entités, notre propos, dans la présente section, porte seulement sur les évaluations préparées pour le type d'entité choisi, soit la société sans but lucratif.

19.44 Évaluation initiale de la valeur d'exploitation. Avant d'entamer le processus de vente, le Ministère et son conseiller financier ont évalué la valeur d'exploitation du système de navigation aérienne, qui se situait entre 1,0 milliard et l,3 milliard de dollars. Cependant, cette évaluation initiale ne tenait pas compte adéquatement, entre autres, de toute l'incidence qu'aurait l'introduction des redevances de survol, une source importante de recettes.

19.45 Travaux ultérieurs. Au cours des mois qui ont suivi, au fur et à mesure que Transports Canada oeuvrait à définir plus précisément les divers éléments du bien qu'il vendait, le Ministère et son principal conseiller financier ont effectué une révision majeure des estimations de la valeur du système de navigation aérienne. Plus particulièrement, l'introduction prévue des redevances de survol à la fin de 1995 a fait augmenter les revenus éventuels de l'entité et ce, de plus de 300 millions de dollars par an. Au fil des ans, cette augmentation pourrait faire grimper le potentiel de revenus bruts d'environ 700 millions de dollars à plus de un milliard de dollars par année.

19.46 Lorsqu'on évalue la valeur d'exploitation d'une entité, il est important de tester cette valeur sur les marchés financiers. Dans ce cas, comme la société devait être entièrement financée par des emprunts, le test des marchés devait aider à déterminer le montant que les investisseurs consentiraient à risquer dans cette entreprise. Ce test des marchés, ou évaluation de la capacité de financement de l'entité, fournit une autre indication du caractère raisonnable de la valeur estimée.

19.47 Le 1er août 1995, Transports Canada a retenu les services d'un second conseiller financier en vue de la révision des premiers modèles financiers utilisés pour déterminer la valeur du système de navigation aérienne et pour évaluer la capacité de financement de l'entité, particulièrement aux États-Unis et sur les marchés internationaux.

19.48 Valeur établie conjointement par les deux conseillers financiers : 2,4 milliards de dollars. À la fin de septembre 1995, les deux principaux conseillers financiers du Ministère ont fait un exposé conjoint à la haute direction de Transports Canada. Ils ont présenté un certain nombre de valeurs possibles fondées sur différentes hypothèses au sujet des conditions de vente. La condition la plus importante était la question de savoir si le monopole des services serait accordé pour une période limitée ou à perpétuité. Les estimations de la valeur étaient donc fondées sur des périodes de dix, de 20 et de 30 ans. En fait, la période de 30 ans correspond au monopole à perpétuité. Ces modèles montraient clairement que l'octroi d'un monopole pour une période fixe plus brève donnerait lieu à une baisse très marquée de la valeur estimative. En bout de ligne, le Ministère a décidé d'accorder le monopole à perpétuité. La valeur estimée par les conseillers financiers pour le monopole (à perpétuité) de 30 ans s'établissait à 2,4 milliards de dollars. Cette estimation tenait compte tant de la valeur d'exploitation que de l'aspect capacité de financement.

19.49 Dans la mesure du possible, nous avons examiné le modèle utilisé pour produire cette estimation. Nous avons constaté que les hypothèses retenues étaient prudentes (à savoir qu'elles avaient tendance à sous-estimer la valeur du système). Par exemple, le modèle était fondé sur une hypothèse voulant que les redevances exigées par la société, et ses revenus, commenceraient à diminuer au début de la quatrième année et continueraient par la suite. Le modèle supposait également un recouvrement moins rapide des coûts entiers que la loi ne le permet ou que NAV CANADA ne le prévoit dans son prospectus. L'estimation supposait aussi que la société serait entièrement imposable; or en qualité de société sans but lucratif, NAV CANADA n'est actuellement pas imposable. Par conséquent, l'estimation de 2,4 milliards de dollars comme valeur d'exploitation, à la lumière des conditions véritables de la cession et de la documentation disponible, pourrait réduire de façon importante la valeur du système de navigation aérienne civile.

19.50 Les conseillers financiers n'ont pas fourni d'opinion sur l'évaluation fondée sur cette estimation, ou sur toute autre, selon les documents mis à notre disposition. Toutefois, l'estimation de la valeur, soit 2,4 milliards de dollars, est devenue le chiffre clé lors des conseils donnés par la suite au Ministère.

La valeur comptable nette, une mesure inappropriée

19.52 Généralement, on n'utilise pas la valeur comptable nette pour mesurer la valeur d'une organisation qui doit être vendue ou cédée sur la présomption de la continuité de l'exploitation. Si l'information est utile pour préparer une vente, elle ne fournit que peu ou pas d'information sur les flux de trésorerie que les actifs sont susceptibles de générer, lesquels flux constituent la base de la valeur des actifs d'une entreprise en exploitation. Nous avons examiné l'estimation établie par le gouvernement, car elle a servi de référence au Ministère pour rapprocher le « prix d'achat » et en raison de sa pertinence pour l'objectif du Ministère, à savoir transférer le coût entier du système des contribuables aux utilisateurs du système.

19.53 En octobre 1995, le ministère des Finances a informé Transports Canada qu'à son avis, le gouvernement devrait recouvrer son investissement dans le système de navigation aérienne en demandant une valeur de cession équivalant à la valeur comptable. Il notait que, selon les conseillers financiers, il était raisonnable et justifiable d'utiliser la valeur comptable nette de 2,6 milliards de dollars, y compris les intérêts capitalisés, comme valeur de cession des actifs du système de navigation aérienne. Pour étayer sa conclusion, le ministère des Finances faisait valoir que Transports Canada avait utilisé la valeur comptable nette de 2,6 milliards de dollars dans de récents pourparlers sur la scène internationale pour justifier l'introduction des redevances de survol. Il concluait en affirmant qu'à son avis, la valeur comptable nette de 2,6 milliards de dollars, y compris les intérêts capitalisés, devrait constituer la base des pourparlers.

19.54 Dans sa réponse, Transports Canada a indiqué qu'à son avis, la valeur comptable nette était de 1,9 milliard de dollars. Le Ministère était arrivé à ce chiffre en supprimant du chiffre plus élevé les intérêts capitalisés associés aux grands projets de l'État, comme le Projet de modernisation des radars (RAMP), qui avait permis d'élaborer l'infrastructure technique du système de navigation aérienne. Comme la législation sur la commercialisation et les lignes directrices applicables de l'Organisation de l'aviation civile internationale (OACI) permettent à NAV CANADA de recouvrer tous les coûts, y compris les intérêts capitalisés, en imposant des redevances d'usage, et puisque les frais d'intérêts font réellement partie du coût de ces projets pour l'État, la réduction n'aurait pas dû être faite. Par surcroît, notre examen de la documentation disponible nous a amenés à conclure que la valeur comptable nette ajustée qu'a utilisée le Ministère est sous-estimée d'au moins 140 millions de dollars.

19.55 Nous avons demandé à Transports Canada la raison pour laquelle il s'est appuyé sur la valeur comptable nette pour déterminer la valeur du système de navigation aérienne commercialisé. Le Ministère nous a informés qu'il s'était servi de la valeur comptable nette, parce que les lignes directrices sur le recouvrement des coûts de l'OACI, l'a-t-on informé, avaient établi cette valeur comme plafond des coûts recouvrables. Nous avons étudié les lignes directrices applicables de l'OACI et n'y avons rien trouvé qui puisse étayer cette conclusion.

19.56 Autre fait qui renforce l'importance d'utiliser la présomption de la continuité de l'exploitation comme base d'évaluation commerciale : dans son prospectus de 1996, NAV CANADA a, provisoirement, imputé seulement 100 millions de dollars du prix d'achat à l'actif du système de navigation aérienne, évalué par Transports Canada à 2,6 milliards de dollars. NAV CANADA a également imputé uniquement 36 millions de dollars du prix d'achat au passif qu'il assumait. Le solde du prix d'achat, soit 1,481 milliard de dollars, a été imputé au droit de monopole ou aux actifs incorporels intitulés « droits de navigation aérienne ».

Montant de la cession

19.58 La pièce 19.3 montre comment le Ministère a comparé le prix de vente qu'il avait reçu à sa valeur comptable nette « ajustée » de 1,9 milliard de dollars. Comme nous l'avons indiqué, à notre avis, ni la valeur comptable nette ajustée, ni la valeur comptable nette de 2,6 milliards de dollars, établie par le Ministère même, ne constituent en soi des bases adéquates pour l'évaluation, vu les circonstances de cette transaction.

19.59 La présomption de la continuité de l'exploitation constitue la méthode la plus appropriée pour estimer la valeur. Comme nous l'avons indiqué auparavant, l'estimation selon cette présomption de la valeur, qui était fondée sur des hypothèses représentant le mieux possible les conditions de la cession, était une estimation prudente totalisant 2,4 milliards de dollars. De plus, nous avons été informés par Transports Canada que le seul facteur de la capacité de financement portait à croire que le marché aurait été disposé à appuyer des valeurs beaucoup plus élevées.

19.60 Le Ministère n'a pas demandé ni reçu de ses conseillers financiers de déclaration officielle divulguant leur évaluation de l'entité, malgré les montants en jeu et l'obligation qui lui était faite par le gouvernement d'obtenir une assurance.

19.61 S'il avait demandé une opinion professionnelle et indépendante sur l'évaluation, le Ministère aurait reçu également une assurance sur la fiabilité de l'information financière et des autres informations utilisées pour préparer l'évaluation. Cependant, le Ministère a indiqué explicitement dans le contrat passé avec son principal conseiller financier que celui-ci n'aurait pas à fournir une telle assurance. Nous pensons que pour une transaction de cette importance et de cette complexité, conclue avec un seul acheteur potentiel - et où les négociations ont eu lieu entre le Ministère et une entité représentée par certaines des mêmes personnes qui l'avaient conseillé auparavant sur la façon d'organiser la cession - le Ministère aurait dû obtenir une assurance indépendante en demandant une opinion officielle sur l'évaluation.

19.62 Dans les cas de désinvestis-
sements importants, le gouvernement devrait voir, avant d'entamer des négociations, à obtenir d'un professionnel indépendant et qualifié une opinion officielle sur la valeur de ce qui est vendu.

Information incomplète communiquée au gouvernement sur la valeur

19.64 En novembre 1995, le ministère des Transports a demandé au gouvernement d'approuver son entente de principe avec NAV CANADA, y compris le prix de cession de 1,5 milliard de dollars. Malgré l'établissement de valeurs d'exploitation, Transports Canada a rapproché pour le gouvernement la valeur à recevoir de la cession (y compris le prix) en comparant ce montant à la valeur comptable nette ajustée (voir la pièce 19.3 ). Nous n'avons reçu aucun élément probant attestant que les conseillers financiers appuyaient alors l'approche de la valeur comptable nette ajustée, ou que, selon eux, la valeur qui en découlait pouvait représenter la juste valeur marchande. Lorsqu'il a soumis le prix à l'approbation du gouvernement, le Ministère n'a présenté aucune information sur les résultats des évaluations de la valeur d'exploitation.

Subvention possible à l'industrie de l'aviation

On n'a pas dûment tenu compte de l'économie

Commentaires du Ministère : Les commentaires de Transports Canada sur cette section se trouvent à la fin du chapitre.

Coûts importants de cession du système de navigation aérienne

Reddition de comptes au Parlement

19.68 Dans les cas d'importants désinvestissements d'activités gouvernementales, le gouvernement devrait préparer, pour le Parlement, un rapport qui en expose les résultats. Ce document devrait comprendre une description de la transaction, une évaluation de la façon dont la transaction telle que conclue devrait aider le gouvernement à atteindre ses objectifs ainsi qu'un rapport sommaire des coûts et des produits de la transaction.

Coûts des indemnités de départ et coûts relatifs au régime de retraite

19.70 Coûts des indemnités de départ. Les employés du système de navigation aérienne transférés à NAV CANADA ont reçu des indemnités de départ supplémentaires, car leurs postes dans la fonction publique ont été supprimés. (Les indemnités versées aux employés dont les postes sont supprimés sont plus élevées que celles versées aux employés qui quittent leur emploi volontairement.) Ce coût supplémentaire, qu'a entraîné la cession, est estimé à au moins 31,5 millions de dollars sur le total estimatif de 112 millions de dollars.

19.71 Coûts associés au régime de retraite. Selon l'entente de cession, les employés avaient la possibilité de transférer leur pension à NAV CANADA ou de la laisser dans le compte de pension de retraite de la fonction publique. Le gouvernement a négocié un montant pour le transfert à NAV CANADA des pensions qui était beaucoup plus élevé que le passif actuariel découlant du régime de retraite des employés, s'il n'y avait pas eu cession. Le montant à transférer pour chaque employé est le plus élevé des deux montants suivants : soit le passif actuariel découlant du régime de retraite calculé selon un ensemble d'hypothèses négociées, soit le résultat d'un test sur les cotisations correspondant à deux fois les cotisations accumulées par l'employé avec les intérêts. Le passif actuariel négocié est plus important que le passif actuariel établi à partir des hypothèses utilisées pour les comptes publics et le test sur les cotisations fait augmenter encore plus les montants à transférer. En se fondant sur les données concernant les employés qui ont été transférés effectivement, le gouvernement et nous avons estimé que l'obligation totale pourrait atteindre 1,3 milliard de dollars (en supposant que tous les employés choisissent de transférer leur pension, comme le feront quelque 90 p. 100 d'entre eux). Sur ce montant, nous estimons que jusqu'à 275 millions de dollars représentent un coût attribuable à la cession, compte tenu de l'effet combiné sur l'obligation des hypothèses négociées et du test sur les contributions. Même si cette conséquence n'est pas exceptionnelle dans les ententes relatives au transfert de pensions, ce montant représente, à notre avis, un coût qui aurait dû être communiqué au gouvernement séparément et imputé directement à la cession. Le gouvernement vient de nous informer qu'en raison des taux d'intérêt favorables du marché, ce coût sera en partie réduit d'un montant qu'il estime actuellement à environ 130 millions de dollars.

Autres principaux éléments de la cession

Contrôles pendant la période de transition

Passifs éventuels

Contrats pour les services financiers

Le contrat initial de services consultatifs financiers

19.76 Le Ministère a lancé un appel d'offres pour ces travaux et a adjugé un contrat de 165 000 $ pour la période de juillet à septembre 1994. Le Ministère a ensuite modifié le contrat à deux reprises, pour étendre la période jusqu'à mars 1995 et porter le montant à 560 000 $.

Le principal contrat de services consultatifs financiers

19.78 Au départ, on a offert un marché à fournisseur unique à l'adjudicataire (récipiendaire) du marché précédent, sous forme de contrat verbal. Cette offre a été confirmée par l'entrepreneur dans une lettre au Ministère datée du 25 mai 1995. Le contrat écrit régissant la prestation des services consultatifs financiers n'a pas été signé avant le 12 avril 1996, près d'un an plus tard. Une bonne partie du retard peut être attribuée à une demande de révision de la clause de dédommagement faite par l'entrepreneur. En fin de compte, le contrat a été signé sans cette clause.

19.79 Le 1er juin 1995, le Ministère a préparé une proposition de « ratification du contrat » et l'a soumise au Conseil du Trésor, qui l'a ratifiée le 15 juin 1995. Une ratification est généralement exigée pour les contrats passés sans l'autorisation requise du Conseil du Trésor, en raison soit d'une erreur administrative, soit d'une urgence.

19.80 Dans la proposition, le Ministère demandait l'approbation rétroactive d'un contrat sans appel à la concurrence, fondé sur des frais de transaction de 0,4 p. 100 du prix final, lequel ne devait pas dépasser 4,6 millions de dollars, payable à terme échu depuis le 1er mai 1995. Il mettait de l'avant plusieurs points pour appuyer sa demande.

19.81 La nécessité d'un marché à fournisseur unique. Le Ministère a déclaré qu'en juillet 1994, un marché en régime concurrentiel d'une valeur de 560 000 $ avait été attribué au conseiller financier pour des conseils liés à la commercialisation du système de navigation aérienne. En fait, c'est un contrat en régime concurrentiel de 165 000 $ qui avait été attribué, contrat qui a été modifié par la suite et porté à 560 000 $.

19.82 Le Ministère a souligné qu'il s'était engagé à établir les conditions du transfert pour l'automne 1995. À son avis, il ne disposait pas de suffisamment de temps pour lancer un appel d'offres concurrentiel et permettre éventuellement à une nouvelle entreprise de se familiariser avec toutes les questions complexes en jeu. L'entreprise qu'il proposait, a-t-il donc conclu, était la seule prête et apte à agir comme conseiller financier au cours des négociations avec la nouvelle entité qui devaient se dérouler rapidement.

19.83 Transports Canada savait depuis février 1995 qu'il aurait besoin des services d'un conseiller financier. Rien ne nous indique qu'un appel d'offres n'aurait pu être réalisé dans le délai requis, ni qu'il était nécessaire de passer ce contrat sans avoir d'abord reçu l'autorisation appropriée.

19.84 Selon l'article 6 du Règlement sur les marchés de l'État , l'autorité contractante est autorisée à passer outre à un appel d'offres dans quatre cas seulement. L'information fournie par le Ministère n'explique pas adéquatement les raisons pour lesquelles il a conclu un marché à fournisseur unique. À notre avis, attribuer un marché à fournisseur unique à un entrepreneur ayant déjà obtenu un contrat de valeur bien moindre en régime concurrentiel contrevient aux exigences relatives à la concurrence, ce qui est injuste pour les autres entreprises. Une telle pratique nous préoccupe.

19.85 Les modalités de paiement. Pour appuyer son intention de verser des frais de transaction au conseiller comme rémunération, le Ministère a déclaré que conformément aux conseils reçus du ministère des Finances, des frais raisonnables représenteraient entre 0,4 et 0,7 p. 100 du prix négocié, ce qui est le taux courant appliqué dans l'industrie. Transports Canada n'a pas consigné dans ses dossiers les conseils reçus du ministère des Finances à cet égard.

19.86 Quand les premiers pourparlers ont été menés avec le conseiller financier au sujet d'un second contrat, on envisageait qu'outre la prestation de services consultatifs, le conseiller pourrait être appelé à organiser au nom du gouvernement le financement (placement) des titres de la nouvelle entité. Le placement de titres est généralement assorti de frais de transaction. Cependant, en juin 1995, lorsque la demande de ratification a été envoyée au Conseil du Trésor, les fonctions de placement de titres avaient été supprimées des modalités du contrat et on n'en trouve aucune trace dans le contrat signé. Les fonctions précisées dans l'énoncé de travail, et prévues au contrat, ne sont pas normalement rémunérées par des frais de transaction.

19.87 Paiement avant la signature du contrat. Le 22 septembre 1995, le contrat n'avait pas encore été signé, en raison de désaccords sur le caractère adéquat des clauses de dédommagement proposées. Cependant, le Ministère a décidé de payer les services rendus d'après le contrat verbal, et plus de 1,4 million de dollars ont été versés à l'entrepreneur avant la signature du contrat.

19.88 Modification. Le 20 mars 1996, le Ministère a demandé au Conseil du Trésor d'approuver une modification du prix plafond du contrat toujours non signé, le portant de 4,6 millions à 6,9 millions de dollars. Le Ministère soutenait que cette modification était nécessaire pour refléter l'augmentation importante de la valeur qu'avait obtenue le gouvernement grâce à la vente de NAV CANADA ainsi que les services supplémentaires requis. Il ne faisait pas expressément état d'une décision prise près d'un an auparavant, à savoir que les services d'organisation du financement au nom du gouvernement ne seraient pas requis du conseiller aux termes de ce contrat, ni du fait que le contrat n'avait pas encore été signé.

19.89 Absence de produits. À la lecture du contrat, nous n'avons pas trouvé de produits bien définis. Bien que Transports Canada nous ait fait savoir qu'il avait reçu les conseils financiers dont il avait besoin quand il en avait besoin, il n'a pu nous montrer la valeur des services reçus en contrepartie des 6,9 millions de dollars versés, car il n'a pas consigné le temps que ses conseillers financiers ont consacré au projet ni demandé que les conseillers lui fournissent cette information, à laquelle il avait droit.

19.90 Questions au sujet de l'indépendance des conseillers. En mai 1996, le Ministère a donné la permission à son conseiller financier de participer à des activités de financement au nom de l'acheteur. Le contrat entre le conseiller et le Ministère n'a pas été échu avant l'automne de 1996, moment où le paiement final a été fait. Selon le prospectus de NAV CANADA, le conseiller financier a participé au syndicat de placement des titres de NAV CANADA et a touché des frais de transaction payés par NAV CANADA, forme habituelle de rétribution de ces activités. Selon le conseiller financier, son concours à NAV CANADA n'a pas commencé avant que la cession ait eu lieu, et son rôle s'est limité au placement des titres.

19.91 Nous n'avons pas vérifié les activités du conseiller financier et nous ne formulons pas d'opinion sur son travail. Lorsque nos travaux ont touché ceux du conseiller financier, nous nous sommes enquis uniquement du caractère adéquat des mesures prises par le gouvernement.

19.92 Il est raisonnable de s'attendre à ce que le gouvernement exige que son conseiller demeure indépendant de l'acheteur pour ce qui est du prix, de la diligence raisonnable et de la stratégie de négociation pendant toutes les négociations, jusqu'à la clôture du contrat et au transfert physique du système de navigation aérienne. Par conséquent, le Ministère n'aurait pas dû libérer son conseiller financier de ses fonctions exclusives avant que la cession n'ait été entièrement réalisée.

19.93 Règle générale, dans de nombreux désinvestissements d'activités gouvernementales comme celui-ci, il est probable qu'en réalité la relation entre le vendeur et l'acheteur n'est pas tout à fait sans lien de dépendance. Souvent, les activités gouvernementales sont assez spécialisées, de sorte que la direction et la main-d'oeuvre seront parties au désinvestissement. Dans les circonstances, il est essentiel, à notre avis, que l'indépendance du conseiller financier soit entièrement maintenue pour garantir la protection des intérêts de l'État.

19.94 Dans les futures cessions, le gouvernement devrait, pour protéger les intérêts de l'État, veiller à ce que l'indépendance du conseiller financier soit dûment maintenue à la lumière de la nature de la transaction et de l'étendue du rôle de ce conseiller.

Le contrat d'un second conseiller financier

19.96 Il y a eu trois soumissionnaires admissibles. Leurs propositions ont été évaluées et le marché adjugé. Il a fallu 42 jours seulement pour mener à bien ce marché en régime concurrentiel, depuis la date du lancement de l'appel d'offres jusqu'à la sélection du conseiller.

19.97 Le premier contrat passé avec le conseiller américain s'établissait à 375 000 $ US et portait sur la période du 1er août 1995 au 31 octobre 1995. Des modifications ont été apportées au contrat, pour en porter la valeur à 1 050 000 $ US et en prolonger la durée jusqu'au 1er avril 1996. Ce contrat interdisait au conseiller financier de participer aux activités de financement de NAV CANADA.

19.98 Tout comme pour l'autre contrat de conseils financiers, la description des produits à livrer était floue et les dossiers du Ministère ne permettent d'établir aucun lien clair, si ce n'est le temps écoulé entre les travaux effectués et les montants payés. Qui plus est, le Ministère ne nous a pas fourni d'éléments probants au sujet des services payés aux termes de ce contrat pendant la période de janvier à mars 1996.

Commentaires du Ministère : Les commentaires de Transports Canada sur cette section se trouvent à la fin du chapitre.

La réglementation de la sécurité

19.100 Respecter cet engagement représentait un défi extraordinaire pour le Ministère. Il devait élaborer et instituer un régime réglementaire pour des activités qui, auparavant, ne faisaient l'objet que d'une surveillance à l'interne par les gestionnaires. Il devait y arriver en 18 mois environ, sans négliger pour autant aucune des exigences de consultation et de préavis. Cependant, le Ministère ne partait pas de zéro. Comme tous les secteurs de l'industrie de l'aviation, la prestation des services de navigation est fortement structurée et disciplinée; elle est assortie d'un éventail de procédures internes et de normes internationales qui précisent tant ce qui doit être fait et comment le faire (souvent de façon bien détaillée). Ces instruments, particulièrement l'ensemble très exhaustif de normes de l'Organisation de l'aviation civile internationale (OACI) auxquelles le Canada adhère, constituaient un fondement solide sur lequel édifier un régime réglementaire.

Transports Canada se sert d'une réglementation axée sur le rendement

19.102 Avantages et risques. Cette approche a l'avantage de provoquer moins d'ingérence et d'être moins coûteuse à administrer qu'un système prescriptif. Elle tient pour acquis qu'en fournissant des données sur le rendement et en évaluant son propre rendement, la partie réglementée assumera la majeure partie des coûts de la réglementation et que l'organisme de réglementation sera en mesure d'obtenir une certitude sur le rendement par un examen des rapports sur le rendement ainsi que par un programme très sélectif de vérifications et d'inspections. Cependant, une telle approche ne va pas sans risque. L'Équipe de révision de la sécurité du système du Ministère a indiqué que la mise sur pied des systèmes d'information et de mesure du rendement nécessaires a fait obstacle au succès dans d'autres cas où l'on avait tenté d'adopter cette approche. L'Équipe a mentionné, entre autres, des difficultés éprouvées dans la réforme du régime de sécurité ferroviaire qu'a cernées le Comité d'examen de la Loi sur la sécurité ferroviaire dans son rapport.

19.103 Le Ministère a déclaré que la décision d'adopter une approche axée sur le rendement pour la réglementation se fondait sur sa stratégie globale de réglementation et de la réforme à cet égard; cette stratégie insiste sur l'application d'une réglementation axée sur le rendement là où c'est possible. Le Ministère a pris sa décision sans bénéficier d'une analyse adéquate de la pertinence, y compris des risques et des avantages, d'utiliser une réglementation axée sur le rendement pour la prestation des services de navigation aérienne par une société privée. L'élaboration d'un régime réglementaire révisé, depuis un ensemble de règlements et de procédures réglementaires bien établis dans un cadre de relations relativement stable, diffère beaucoup de l'élaboration d'un nouveau régime pour une nouvelle organisation relevant d'une nouvelle haute direction. Cependant, le risque était atténué du fait que les nouveaux règlements avaient été entièrement examinés par le Conseil consultatif sur la réglementation aérienne canadienne, qui est composé de représentants de tous les secteurs de l'industrie de l'aviation.

19.104 Le nouveau programme de réglementation pour le système de navigation aérienne civile n'a pas été élaboré à partir d'une analyse exhaustive des risques inhérents. Bien que des travaux aient été exécutés pour cerner la gravité des principaux dangers que comporterait le système, aucune analyse documentée des risques inhérents n'a été réalisée.

19.105 Selon le Ministère, les risques inhérents posés pour la sécurité du système au début de l'exploitation par NAV CANADA étaient faibles. Par conséquent, sa stratégie fut de mettre d'abord en oeuvre un programme axé sur le rendement comportant un minimum de composantes. Cette décision reposait sur trois hypothèses :

• que le système de navigation aérienne, fourni par le Ministère au moment de la cession, offrait un niveau de sécurité acceptable;
• que l'environnement opérationnel devrait demeurer relativement stable après le transfert;
• que la cession se ferait sans heurt.

La révision de la sécurité du système

19.108 Le rapport de révision de la sécurité du système a relevé plusieurs exigences fondamentales qu'un régime réglementaire axé sur le rendement devrait satisfaire :

• la détermination des objectifs réglementaires;
• la fiabilité générale des normes de qualité et des mesures du rendement;
• la détermination des moyens les plus efficaces de réduire et de surveiller les risques liés au système de navigation aérienne;
• l'élaboration de mécanismes de rétroaction poussée pour échantillonner, analyser et évaluer l'efficacité des mesures de réduction des risques.

• des buts ou objectifs de rendement clairs et exhaustifs pour chacun des domaines soumis à la réglementation;
• une analyse officielle des risques qui permette de déterminer les principaux objectifs de rendement pour lesquels des données doivent être recueillies afin de suivre de près le rendement;
• une description des procédés de mesure et des données à utiliser pour surveiller le rendement;
• des procédures pour assurer l'accès libre et en temps voulu à toutes les données nécessaires;
• l'évaluation de la qualité des données;
• des procédures pour réaliser une vérification indépendante des données.

Objectifs de rendement pour le contrôle de la circulation aérienne

Une analyse des risques s'impose

19.113 La nécessité d'une analyse des risques s'est imposée relativement tôt au cours du processus de révision de la sécurité du système. L'Équipe chargée de cette révision a cerné et catalogué les risques liés au système de navigation aérienne existant et ceux qui sont inhérents au nouveau régime réglementaire, mais elle s'est rendu compte que son travail ne pouvait remplacer le type d'analyse systématique et quantitative qui était et qui est toujours nécessaire. Depuis la cession, le Ministère a choisi les méthodes qu'il utilisera pour analyser les risques et a déterminé que le personnel avait besoin de formation. Cependant, il s'écoulera encore quelque temps avant que l'analyse nécessaire puisse être réalisée à l'aide des nouvelles méthodes.

Information communiquée sur le rendement du système de navigation aérienne

19.115 Les nouveaux règlements ont obligé NAV CANADA à produire des rapports conformes aux exigences du Manuel CADORS. Le CADORS est en mesure de fournir de l'information assez complète sur les pertes d'espacement, dont l'évitement est le principal objectif des services de contrôle de la circulation aérienne. Cependant, bien qu'il puisse fournir et qu'il fournisse effectivement de l'information sur d'autres aspects du système de navigation aérienne, comme un compte rendu des pannes consignées d'aides à la navigation, il faudra trouver d'autres sources d'information sur de nombreux services offerts par NAV CANADA.

19.116 L'obligation pour NAV CANADA de communiquer de l'information conforme au Manuel CADORS devrait, sous réserve du respect des exigences du Manuel, permettre au Ministère de disposer des principales données en temps voulu.

19.117 L'un des problèmes qu'a cernés la révision de la sécurité du système était la question de savoir si tous les incidents qui doivent être communiqués selon le Manuel CADORS le seraient effectivement dans le futur. Cet aspect a posé des difficultés dans le passé et l'on pensait qu'il continuerait d'en poser après la cession. Transports Canada doit trouver le moyen d'obtenir l'assurance que les rapports CADORS, qu'il reçoit de NAV CANADA, sont complets. Depuis la cession, cela a posé quelques complications et le Ministère nous a informés qu'il avait pris des mesures pour obtenir une plus grande assurance. Il compare les rapports qu'il reçoit de NAV CANADA avec les données du système obligatoire de compte rendu des incidents tenu par le Bureau de la sécurité des transports. Nous avons demandé la documentation concernant ce processus. Cependant, comme celui-ci semble relativement spontané, on ne nous l'a pas remise. Si le seuil de gravité des incidents consignés dans le système du Bureau de la sécurité est plus élevé que selon le CADORS, un rapprochement adéquat devrait fournir une certaine assurance sur l'uniformité des incidents signalés par les deux systèmes, et à un coût relativement faible.

19.118 Le Ministère a indiqué qu'il s'inquiétait de certaines difficultés, entre autres, de celle-ci : des systèmes différents mesurent divers aspects de la sécurité aérienne, en s'appuyant sur des définitions et des sensibilités différentes. Il envisage d'élaborer un seul système pour compiler, de façon uniforme, l'information nécessaire sur le rendement. Étant donné que le Ministère s'est engagé à recourir davantage à la réglementation axée sur le rendement, la mise au point de sources de données fiables et économiques revêt une grande importance.

Vérification indépendante des données sur le rendement

19.120 Dans un nouvel environnement réglementaire, on s'attendrait normalement à ce que le niveau d'activités de vérification soit assez élevé, puis qu'il diminue avec le temps au fur et à mesure que se règlent des problèmes et que l'on acquiert l'assurance de la fiabilité obtenue. Cependant, à la fin de nos travaux de vérification sur place, le Ministère n'avait ni prévu ni réalisé aucune vérification pour contrôler la qualité des données fournies par NAV CANADA.

Vérifications et inspections de sécurité

19.122 Lorsque le programme de sécurité de NAV CANADA aura été mis sur pied et qu'il sera pleinement opérationnel, le Ministère devra toujours compléter l'information reçue et son étude des rapports de NAV CANADA par des vérifications et inspections directes. Comme nous l'avons indiqué au sujet de la vérification des données, on s'attendrait à ce que le niveau de vérification soit relativement élevé jusqu'à ce qu'un modèle de fiabilité clair ait été établi. Plus particulièrement, on s'attendrait à ce que les activités de vérification soient particulièrement intensives au cours de la période où les contrôles et les procédures de gestion sont toujours en voie de conception et de mise en place. Cependant, au moment où nous avons terminé les travaux de vérification sur place, le Ministère, jugeant les risques faibles, n'avait que des plans de vérification limités pour la validation des manuels d'emplacement et n'avait pas encore effectué de vérification de sécurité de NAV CANADA.

Prestation sécuritaire des services de navigation aérienne

19.124 Au cours de nos entretiens avec les représentants du Ministère, on nous a informés qu'il n'y avait rien de malencontreux dans l'état des affaires; de leur point de vue, les risques inhérents à la situation sont très faibles. De fait, le Ministère nous a écrit pour déclarer qu'à son avis, à la date de cession et depuis lors, les règlements sur la sécurité et les ressources de Transports Canada nécessaires à leur application et à leur observation étaient en place et fonctionnaient à tous égards importants. Bien que le Ministère n'ait pas pleinement mis en oeuvre son programme de surveillance de la sécurité et qu'il n'ait pas obtenu l'assurance que NAV CANADA respecte les exigences en matière de sécurité de la Réglementation aérienne canadienne , il fait état d'un certain nombre de facteurs qui lui donnent l'impression réconfortante d'être au courant de tout problème existant. Ces facteurs sont les suivants : avant la cession, le système était sécuritaire et il continuera d'être exploité par NAV CANADA de la même façon, notamment grâce au maintien de toutes les activités de surveillance de la sécurité du système, auparavant exécutées par Transports Canada; la forte conviction que la direction de NAV CANADA ne peut trouver d'avantages à ne pas fonctionner de façon sécuritaire; les données et l'information qu'elle reçoit actuellement de NAV CANADA, y compris les contacts personnels que le Ministère entretient avec le personnel clé de NAV CANADA; et, au niveau de la haute direction du Ministère, les rapports constants avec les clients de NAV CANADA.

19.125 Cependant, une impression, si réconfortante soit-elle, n'est pas en soi une assurance. Une assurance est le résultat d'un processus planifié d'analyse et d'enquête. Avant qu'il n'ait réalisé des progrès importants dans la mise en oeuvre des éléments clés de son régime réglementaire axé sur le rendement, Transports Canada ne sera pas en mesure d'obtenir une assurance complète concernant le respect par NAV CANADA des exigences opérationnelles de la Réglementation aérienne canadienne et des normes de l'OACI. À la fin de notre vérification, plus de la moitié d'une année s'était écoulée depuis la cession et Transports Canada n'avait réalisé aucune vérification ni inspection des activités de NAV CANADA.

Commentaires de Transports Canada

Réglementation de la sécurité

Transports Canada est persuadé que le nouveau fournisseur du Système de navigation aérienne, NAV CANADA, s'est engagé à respecter des normes rigoureuses de sécurité et qu'en fait, le réseau de transport aérien canadien demeure parmi les plus sécuritaires au monde. Cet engagement face aux normes rigoureuses de sécurité est assuré par :

1. Les pouvoirs réglementaires du Ministère en vertu de la Loi sur l'aéronautique;

2. Le pouvoir du Ministère, en vertu de la Réglementation aérienne canadienne, d'ordonner à NAV CANADA de maintenir ou d'augmenter les niveaux de service dans l'intérêt de la sécurité;

3. L'exigence de signaler tout incident à Transports Canada, ajoutée au droit d'inspection et de vérification du Ministère.

Le gouvernement a, en vertu de la Loi sur l'aéronautique, le pouvoir d'exercer son autorité sur tous les aspects de l'aviation y compris la surveillance du fournisseur des services de navigation aérienne. La partie VIII de la Réglementation aérienne canadienne s'applique précisément au Système de navigation aérienne. Les règlements établissent des normes auxquelles NAV CANADA doit se conformer et donnent le pouvoir d'effectuer la vérification et l'inspection des services et installations. Les normes de formation et les conditions requises pour la délivrance d'un permis aux contrôleurs de la circulation aérienne sont également précisées dans la partie IV du Règlement. Le Ministère exerce une surveillance attentive sur les opérations afin d'assurer que l'excellente réputation du Canada en matière de sécurité aérienne soit maintenue dans le nouvel environnement opérationnel.

Le vérificateur général reconnaît qu'avant la cession du Système de navigation aérienne à NAV CANADA, Transports Canada avait établi le cadre législatif et réglementaire pour la réglementation de NAV CANADA. Transports Canada avait également établi une équipe multidisciplinaire chargée d'évaluer la portée du programme de surveillance lié à la sécurité, mis sur pied une nouvelle direction responsable de l'inspection et de la vérification, et terminé une étude exhaustive sur la sécurité du système.

D'autres travaux tels que l'achèvement d'un cadre réglementaire, qui comprend le programme d'inspection et de vérification des installations et d'enquête entourant les questions de sécurité et d'accidents, ont été menés à bien depuis la cession.

Plus de 50 ans se sont écoulés entre la création du Système de navigation aérienne et sa vente à NAV CANADA, moment où le personnel et l'infrastructure opérationnelle ont été cédés en entier. Il s'ensuit qu'au moment de la cession, le Ministère estimait que le Système de navigation aérienne offrait un niveau de sécurité acceptable et que la nouvelle société assumerait la gestion du SNA d'une manière responsable, professionnelle et sécuritaire en autant qu'aucun changement substantiel ne serait apporté au personnel d'exploitation et que NAV CANADA se doterait d'un programme de sécurité efficace.

Les études mentionnées dans le Rapport du vérificateur général ont été entreprises par le Ministère à titre d'auto-évaluation du programme de réglementation en matière de sécurité du Système de navigation aérienne et de l'état de sa mise en oeuvre. Deux études, l'une interne et l'autre menée par un consultant, ont servi à reconfirmer et à mettre au point les éléments du programme. Les études d'auto-évaluation entreprises par le Ministère reflètent la philosophie d'amélioration continue requise pour maintenir un réseau de transport aérien national hautement technique et d'une grande complexité.

Évaluation et processus

Le Ministère croit que le montant fixé pour le Système de navigation aérienne représentait le marché le plus avantageux possible, compte tenu des circonstances au moment de la cession.

Ainsi, autant le prix de vente que l'option de procéder à la cession en une étape étaient conséquents et entièrement valables étant donné :

• la décision stratégique d'appliquer uniquement le modèle entité sans but lucratif qui comprenait la participation de groupe d'utilisateurs;
• le climat économique existant et les risques assumés par l'acquéreur;
• le besoin d'agir rapidement pour pouvoir tirer parti du consensus auquel étaient arrivés l'industrie et les employés;
• la nécessité d'établir un nouveau modèle de gestion qui permettrait de relever les défis technologiques actuels.

Il va sans dire que la transition du système d'un ministère fédéral au secteur privé était de taille. Une approche en deux phases aurait cependant retardé la mise en oeuvre de changements organisationnels au Ministère et occasionné des retards technologiques et opérationnels importants pour les utilisateurs du système. Il était également important de saisir l'occasion qui se présentait lorsqu'un consensus s'est fait entre le milieu de l'aviation et les employés des Services de navigation aérienne et leurs agents de négociation concernant l'orientation à prendre.

Avant de décider de céder le système à une entité sans but lucratif, on a mené des études poussées où l'on a établi de nombreux critères et hypothèses et analysé bon nombre de modèles financiers ainsi que d'autres aspects importants de la cession envisagée. Suite à ces études, un ensemble de principes pour diriger les négociations ont été établis et ils ont reçu l'approbation du Cabinet.

Il était important pour le gouvernement d'obtenir une valeur pécuniaire équitable pour le système. Mais là n'était pas son unique préoccupation. Si tel avait été le cas, le cession ne se serait pas déroulée comme cela s'est fait. L'examen de l'opération commerciale qu'en a fait le vérificateur général ne semble pas tenir compte de cette réalité. Il aurait sans doute été préférable d'aborder l'évaluation du système et d'autres questions dans le cadre d'un processus comportant deux phases. Cependant, puisqu'on pouvait tirer parti de l'acceptation des modes diversifiés de prestation de services, de la volonté d'appliquer le principe de l'utilisateur-payeur qui a voix au chapitre, à laquelle consentait volontiers l'industrie de l'aviation, et qu'il fallait décider rapidement, le gouvernement a opté de ne plus administrer le Système de navigation aérienne dans le cadre d'un programme ministériel et de le commercialiser.

On ne tient également pas compte dans le Rapport du vérificateur général du contexte historique dans lequel se sont déroulées les négociations. On a poursuivi cette occasion durant une période d'incertitudes économiques considérables et durant laquelle on a dû tenir compte de certains risques, tels que :

• les taux d'intérêt;
• le déficit;
• les cotes de crédit;
• les tendances futures de la circulation aérienne;
• la fluctuation possible des recettes;
• les coûts inconnus liés à l'exploitation et à la modernisation technique du système;
• le défi d'exploiter le système en réalisant des économies et, en même temps, le souci de veiller à préserver les bonnes relations avec l'effectif syndiqué.

Nous avons saisi l'occasion qui se présentait et nous avons négocié le prix dans le cadre de cette conjoncture.

En ce qui concerne l'établissement de la valeur pécuniaire du Système de navigation aérienne, on a fixé des valeurs qui ont grandement fluctué en fonction du modèle et des hypothèses utilisés. En fait, l'écart du prix a été de l'ordre de 1,1 milliard à 2,6 milliards de dollars environ, en fonction de l'hypothèse émise. Puisque le modèle entité sans but lucratif a été retenu, et que les négociations ont eu lieu entre un acquéreur et un vendeur sérieux et avertis, le Ministère est d'avis que les recettes de la vente, de l'ordre de 1,5 milliard de dollars, représentent un marché concurrentiel, vu la conjoncture qui régnait alors.

Il faut cependant reconnaître que le prix d'acquisition du Système de navigation aérienne sera, en bout de ligne, récupéré auprès des utilisateurs. La société sans but lucratif s'est engagée à ne pas imposer aux utilisateurs un objectif de maximisation des bénéfices, comme le ferait une société à but lucratif qui refilerait les coûts additionnels aux usagers.

Transports Canada a dû respecter de nombreuses exigences relatives à la diffusion d'information dans le cadre de cette opération commerciale et ce, tout au long du processus. On a fourni de l'information au fur et à mesure qu'elle était prête au Conseil du Trésor et à d'autres décideurs, à des fins de contrôle et de synthèse.

Il est vrai que le Ministère a été incapable de déterminer tous les facteurs liés à cette opération jusqu'à ce que certains obstacles aient été éliminés et certaines questions d'ordonnancement, réglées. Cette situation a fait en sorte que les coûts définitifs n'ont été fixés que beaucoup plus tard, mais en aucun temps n'a-t-on tenté de falsifier l'information transmise aux décideurs concernant l'importance et les implications de l'opération, ou de les en priver.

Pratiques des marchés

Transports Canada n'avait que peu de temps pour effectuer la commercialisation du Système de navigation aérienne. Après avoir déposé le Budget, le 27 février 1995, le ministre des Finances avait dévoilé l'intention du gouvernement de commercialiser le système. Le Ministère devait réaliser cette activité le plus tôt possible dans l'exercice financier 1996-1997.

Compte tenu du délai relativement court dont il disposait, le Ministère a décidé de prendre appui sur la compétence et les connaissances étendues d'un conseiller financier qui avait déjà contribué à l'élaboration de modèles pour la commercialisation du Système de navigation aérienne. Le conseiller aurait à fournir une gamme de services financiers qui permettraient au Ministère de mettre le modèle « sans but lucratif » en application. Le délai requis pour qu'un autre conseiller financier, recruté par voie de concours, acquière suffisamment d'expérience pour fournir ces services aurait sérieusement entravé la capacité du Ministère de respecter le délai imparti pour la mise en oeuvre de la commercialisation du système. Le Ministère a d'ailleurs utilisé cette même justification dans sa présentation au Conseil du Trésor sollicitant la ratification d'un marché de services non concurrentiel avec un conseiller financier.

Il a fallu plusieurs mois pour que l'accord écrit entre le Ministère et le conseiller financier soit validé, parce que les deux parties n'arrivaient pas à s'entendre sur la clause d'indemnisation dans le contexte du marché en question. Toutefois, les parties ont convenu de toutes les autres clauses du marché proposé dès les premières étapes de l'élaboration de l'accord.

On mentionne dans le paragraphe 19.86 du Rapport du vérificateur général que les fonctions de placement du conseiller financier avaient été supprimées de l'ébauche des dispositions de l'entente et que l'accord écrit qui a été signé ne contenait aucune exigence à cet égard. Cette omission constitue une erreur de la part du Ministère, puisque les fonctions faisaient partie intégrale du processus de négociation et de planification des mesures prévisionnelles mené avec le conseiller financier et étaient incluses dans l'entente conclue avec celui-ci.

Commentaires du Secrétariat du Conseil du Trésor

Indemnités de départ et régime de pensions

En ce qui concerne les indemnités de départ, le gouvernement a décidé de s'acquitter de ses obligations contractuelles et de respecter les conventions collectives qu'il a conclues avec ses syndicats, c'est-à-dire de payer les indemnités de départ au taux de mise en disponibilité. Il a pris cette décision en sachant très bien que les coûts seraient plus élevés.

À propos des pensions, les décideurs étaient parfaitement au courant du montant total du passif potentiel transférable au titre de pensions, lequel pouvait atteindre 1,4 milliard de dollars selon les estimations, et ils connaissaient très bien les modalités proposées de l'entente. Selon les hypothèses actuarielles négociées, NAV CANADA devait investir les fonds transférés aux taux en vigueur sur le marché tandis que le rendement du gouvernement devait être fondé sur les investissements effectués depuis 20 ans.

À notre avis, les coûts additionnels mentionnés dans le chapitre sont surévalués, et le montant final devrait être supérieur de quelque 100 à 200 millions de dollars au passif actuariel. Ce montant aura pour effet de réduire la croissance du surplus actuariel du compte de pension de retraite de la fonction publique, mais il ne fera pas augmenter les dépenses du gouvernement au chapitre des pensions.

Marchés

Le Secrétariat est d'avis que les présentations relatives aux marchés qui ont été soumises par Transports Canada et approuvées par le Conseil du Trésor étaient justifiables et conformes aux exigences du Règlement sur les marchés de l'État et que, mise à part la question de la rétroactivité, elles étaient conformes à la politique du Conseil du Trésor sur la passation des marchés.

À propos de la vérification

Notre vérification a porté sur les principaux éléments de la mise en oeuvre par Transports Canada de la décision prise par le gouvernement de céder le système de navigation aérienne civile au secteur privé. Nous avons examiné la définition et l'évaluation de l'entité devant être vendue, les contrôles en place pour protéger les actifs du gouvernement au cours de la transition, la compilation des coûts de la cession et l'information communiquée à ce sujet au gouvernement, les marchés des conseils financiers et les procédures que Transports Canada a instaurées pour obtenir l'assurance que NAV CANADA exploite le système de façon sécuritaire. Nous n'avons pas vérifié la sécurité du système de navigation aérienne ni formulé d'opinion à son sujet.

Il convient de noter qu'avant la décision de céder le système, Transports Canada avait envisagé plusieurs options de commercialisation du système de navigation aérienne. Des options telles que l'établissement d'une société d'État ou d'une société mixte ou la cession à une société fermée sans but lucratif avaient été étudiées en détail. Nous n'avons pas vérifié la décision du gouvernement de céder le système de navigation aérienne ni sa décision de le céder à une entité sans but lucratif.

Plusieurs autres aspects ont été exclus de la vérification : la stratégie de négociation de Transports Canada, l'examen des frais généraux et des frais administratifs de Transports Canada après la cession; l'incidence de l'échéancier sur la qualité de l'entente de cession; les rôles et responsabilités de Transports Canada après la cession, outre la sécurité; l'efficacité avec laquelle NAV CANADA atteint les objectifs établis par le gouvernement du Canada pour la cession du système de navigation aérienne; les niveaux minimaux de service; les garanties offertes par le système de navigation aérienne et l'introduction de frais par NAV CANADA pour remplacer la taxe sur le transport aérien.

Nous n'avons pas vérifié NAV CANADA ni formulé d'opinion sur ses activités.

Objectifs

Les objectifs de notre vérification étaient d'évaluer si :

• Transports Canada avait protégé les intérêts des contribuables en suivant la directive du gouvernement d'obtenir la juste valeur marchande de la vente du système de navigation aérienne et s'il avait accordé l'importance voulue à l'économie dans l'évaluation de l'entité vendue;
• Transports Canada avait communiqué aux décideurs toute l'information sur la valeur du système de navigation aérienne;
• Transports Canada avait communiqué au Parlement le coût entier de la commercialisation du système de navigation aérienne;
• Transports Canada avait mis en place les procédures de contrôle nécessaires pour protéger les actifs et contrôler les passifs au cours de la période de transition;
• Transports Canada avait suivi les règles contractuelles régissant les marchés des services financiers;
• Transports Canada avait reçu suffisamment de services consultatifs en contrepartie des ressources consacrées;
  
• Transports Canada a mis en place les composantes nécessaires pour appliquer sa stratégie axée sur le rendement à la réglementation de la sécurité des services de navigation aérienne;
  
• Transports Canada a exécuté les diverses tâches - analyse des risques, analyse des données, vérifications et inspections - nécessaires pour lui permettre d'acquérir l'assurance que NAV CANADA respecte les lois et règlements régissant l'exploitation du système de navigation aérienne.

Régent Chouinard
Charles Gay
Sonja Heikkila
Michelle Lavallée
Rosemary Marenger
Alnoor Nathoo
Nicole Bertrand-Pétrin
Marial Stirling
Cyril Lee-Shanok
Sami Sourani
Jaak Vanker
Judy Wong

Pour obtenir de l'information, veuillez communiquer avec le vérificateur général, M. Hugh McRoberts.