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1997 octobre — Rapport du vérificateur général du Canada

Points saillants

21.2 En 1995-1996, l'administration fédérale a été responsable du déménagement de quelque 19 000 employés - ce qui représente le quart de tous les déménagements effectués par les sociétés de transport au Canada et plusieurs fois le nombre effectué pour le compte du second employeur canadien en importance. L'administration fédérale est bien placée pour obtenir des conditions favorables de la part de l'industrie du déménagement.

21.3 Le tarif payé par l'administration fédérale a chuté de façon marquée au cours des dernières années. Un certain nombre de facteurs ont contribué à cette diminution, notamment l'introduction du processus d'appel d'offres en 1992. Le tarif est, à quelques exceptions près, inférieur à celui que paient toutes les autres organisations canadiennes qui se procurent des services semblables. Néanmoins, certains secteurs justifient une intervention.

21.4 Le niveau de satisfaction des employés fédéraux à l'égard de la qualité des services était inférieur à celui des employés d'autres organisations canadiennes qui avaient été réinstallés. L'une des raisons qui expliquent cet état de fait est que l'accent a été mis surtout sur l'obtention du prix le plus bas, pas de la « valeur optimale » - un concept qui repose tant sur le prix que sur la qualité et qui est mesuré en fonction de la satisfaction des employés.

21.5 Les ententes contractuelles existantes, qui incorporent une formule de répartition des contrats entre les soumissionnaires qualifiés, se sont révélées fragiles. Pendant deux années de suite, des problèmes ont surgi soit à la phase de l'appel d'offres, soit à la phase de la mise en oeuvre.

21.6 Il se peut qu'il y ait surévaluation du poids soit parce que les poids sont « altérés », soit pour d'autres raisons. Le risque inhérent que les poids facturés soient trafiqués est élevé, et les contrôles à cet égard sont faibles.

21.7 Le nombre d'employés chargés de l'administration des activités de déménagement d'articles de ménage et les coûts liés à ces employés n'ont pas diminué malgré une baisse considérable du nombre de déménagements. On a recensé des possibilités de gains d'efficience qui pourraient donner lieu à des économies estimatives de 1,5 million de dollars par année. L'utilisation accrue des technologies de l'information, la centralisation, la simplification des règles et des règlements et l'élimination des activités non productives sont des secteurs où il faut agir.

21.8 Des possibilités d'économies existent dans d'autres secteurs. Par exemple, des économies annuelles de un ou deux millions de dollars pourraient être réalisées sur les coûts de fonctionnement si l'on pouvait trouver une autre méthode réalisable en remplacement de la pesée des expéditions pour fixer le prix des déménagements.

21.9 L'embauche de plusieurs anciens cadres supérieurs de la Défense nationale par l'industrie du déménagement a créé l'impression qu'il existe une relation avec lien de dépendance. La Défense nationale étudie un cas précis, ce qui pourrait permettre de déterminer s'il y a eu véritablement abus.

Introduction

Les déménagements d'articles de ménage dans l'administration fédérale font intervenir plusieurs acteurs

21.11 Le Conseil du Trésor diffuse la Politique sur la réinstallation qui régit la réinstallation des employés des ministères, des organismes et des sociétés d'État énumérés dans la Loi sur la gestion des finances publiques . Le MDN et la GRC ont leurs propres politiques sur la réinstallation de leurs employés. Le Comité rédige l'énoncé des travaux pour les services de transport. À titre d'autorité contractante, TPSGC est responsable de l'établissement des exigences contractuelles. Chaque ministère membre du Comité est chargé de l'administration des contrats (notamment de commander les déménagements ainsi que de vérifier et de payer les factures).

21.12 Il existe environ 3 000 trans-porteurs d'articles de ménage au Canada, dont environ 500 sont affiliés à des sociétés de transport. Le Canada compte quatre sociétés de transport, qui regroupent chacune un certain nombre de transporteurs. À l'origine, la principale fonction de ces sociétés était de coordonner les trajets en provenance et à destination d'un endroit de manière qu'un transporteur ne fasse pas le trajet de retour à vide. Comme l'administration fédérale passe des contrats principalement avec les sociétés de transport plutôt qu'avec des transporteurs individuels, celles-ci sont les principaux entrepreneurs des travaux du gouvernement, alors que les transporteurs ou les agents sont des sous-traitants.

21.13 Environ 60 p. 100 des déménagements dans l'administration fédérale sont effectués au cours des trois mois d'été, soit de juin à août. Une partie de la capacité mise sur pied pour faire face à la demande de pointe peut être sous-utilisée à juste titre pendant le reste de l'année.

21.14 Tous les ministères et organismes fédéraux couvrent les coûts du déména-gement des articles de ménage du personnel affecté à un nouveau lieu de travail. En 1995-1996, c'est de loin le MDN qui a entrepris le plus grand nombre de déménagements (14 000), suivi de la GRC (2 200). TPSGC a géré 2 600 déménagements pour d'autres ministères.

21.15 Le nombre de déménagements a diminué tant dans l'administration fédérale que dans le secteur privé (voir la pièce 21.1 ). Pendant cette période de déclin, la part des déménagements de l'administration fédérale confiée aux sociétés de transport est demeurée relativement stable, soit à environ 25 p. 100 du nombre total de déménagements (voir la pièce 21.2 ).

Objet de la vérification

21.17 D'autres détails sur les objectifs, l'étendue, les critères et la méthode de vérification se trouvent à la fin du chapitre dans la section intitulée À propos de la vérification .

Observations et recommandations

Valeur obtenue dans le cadre des ententes contractuelles

Les prix payés par l'administration fédérale sont relativement bas

21.20 Les changements apportés au système d'approvisionnement du gouvernement en 1993 et en 1995 ont contribué à la baisse des tarifs. Parmi les autres facteurs en cause, on trouve la déréglementation de l'industrie, jumelée à la baisse rapide du nombre de déménagements dans l'administration fédérale et ailleurs, et la surcapacité que cette baisse a engendrée dans l'industrie.

21.21 L'administration fédérale paie un tarif beaucoup plus bas que les autres organisations avec lesquelles nous avons communiqué. Comme aucune autre organisation au Canada ne passe autant de contrats de déménagement que l'administration fédérale, on s'attendrait que cette dernière paie des tarifs relativement bas.

21.22 Au cours de la même période, le poids moyen d'un ménage a augmenté, mais les coûts de transport de l'adminis-tration fédérale n'ont pas diminué autant que les tarifs. De 1993 à 1996, le poids moyen des expéditions du gouvernement a augmenté (voir les pièces 21.4 et 21.5 ). On dit qu'il est maintenant légèrement plus élevé que dans le secteur privé. Le poids moyen des déménagements dans l'administration fédérale et dans le secteur privé équivaut à peu près au double du poids moyen des déménagements payés par des particuliers. Les dirigeants de l'industrie attribuent cet écart au fait que les personnes qui paient leur propre déménagement choisissent avec plus de soin les articles qu'elles déménagent.

Nécessité d'accorder plus d'importance à la satisfaction des employés

21.24 Nous avons constaté que l'administration fédérale avait prêté moins d'attention à cet aspect. Selon ses définitions, la qualité du service correspond au respect, par le transporteur, des normes fixées, par exemple, pour l'emballage et le déballage. Le Comité s'est servi d'un formulaire de rétroaction des employés pour déterminer s'ils étaient satisfaits des déménagements, mais cette information n'a pas été recueillie de façon constante ni analysée suffisamment.

21.25 TPSGC évalue la capacité générale de l'entrepreneur de se conformer aux règlements régissant les procédures de déménagement, mais il n'évalue pas le rendement passé de ce dernier pour ce qui est de la satisfaction des clients par rapport aux déména-gements effectués. Un soumissionnaire doit obtenir un nombre minimal de points techniques. Après le tri initial d'admissibilité, la satisfaction des employés a, dans le passé, exercé une influence limitée sur le choix de l'entrepreneur à qui l'on confie un nombre donné de contrats. Il existe peu de mesures pour encourager les déménageurs à faire en sorte que les employés du gouvernement soient pleinement satisfaits.

21.26 À la suite de notre examen des meilleures pratiques, nous avons conclu qu'il existe un certain nombre de façons d'utiliser l'information sur la satisfaction des clients dans le processus de passation de contrats - en assortissant l'établis-sement des prix d'une mesure d'encouragement ou d'une pénalité; en augmentant la part des déménagements confiée à l'entrepreneur qui satisfait les employés, spécialement pendant les périodes creuses; en examinant le dossier passé de l'entrepreneur au titre de la satisfaction des clients au moment d'attribuer chaque contrat; en recueillant de l'information sur la satisfaction des clients à l'égard de différents entrepreneurs, et en fournissant l'information à l'employé réinstallé ou à l'employeur ainsi qu'un choix d'entrepreneurs.

Les employés de l'administration fédérale sont moins satisfaits que les employés d'autres organisations

21.28 Nous avons constaté que près des deux tiers des personnes sondées étaient satisfaites ou très satisfaites, 18 p. 100 n'étaient ni satisfaites ni insatisfaites et 14 p. 100 étaient insatisfaites ou très insatisfaites. Beaucoup de facteurs peuvent influer sur le niveau de satisfaction, que le déménagement soit volontaire ou non, mais le fait qu'un employé sur sept se dit insatisfait ou très insatisfait indique qu'il y a place à l'amélioration. C'est le déballage et le processus de règlement des réclamations qui créaient le plus d'insatisfaction. Selon le Comité, la baisse récente du montant du règlement des réclamations (voir le paragraphe 21.102) pourrait raisonnablement être considérée comme un facteur qui y a contribué.

21.29 Nous avons comparé les niveaux de satisfaction des employés du gouvernement à ceux des employés d'autres organisations. En raison des différences entre les méthodes de sondage, nous n'avons pu faire que des comparaisons limitées. Compte tenu de cette limitation, il semble que les employés du gouvernement étaient toujours moins satisfaits de la qualité des services de déménagement que les employés d'autres organisations, et ce, à un degré notable (voir la pièce 21.6 ). Le gouvernement n'a pas précisé à quel niveau de satisfaction du client il s'attendait. Toutefois, il prévoit que l'élaboration de mesures du rendement aidera à établir des points de comparaison pour la satisfaction du client.

L'équité et la compétitivité du système sont en cause

21.31 En mai 1996, le Bureau de la concurrence a entrepris une enquête sur des allégations selon lesquelles au moins une société de transport avait violé une ordonnance que la Cour supérieure de l'Ontario avait rendue en 1983 pour empêcher les transporteurs affiliés de fournir des services à l'administration fédérale, sauf s'ils le faisaient par l'intermédiaire des sociétés de transport. Les quatre sociétés avaient, semble-t-il, conclu des ententes en vue de se fournir réciproquement des services de déménagement dans les régions où elles n'étaient pas représentées, mais elles refusaient de conclure de telles ententes avec toute autre entreprise qui faisait une soumission en réponse aux appels d'offres de l'administration fédérale.

21.32 Sans commenter les questions de concurrence qui sont actuellement étudiées par le Bureau de la concurrence, nous pouvons formuler certaines observations. Exception faite d'un élément concurrentiel, le système par lequel TPSGC achète des services de déménagement d'articles de ménage constitue un système « géré » de partage du travail. Le travail est réparti selon des proportions entre un petit nombre d'entrepreneurs. La question de savoir si les exigences liées à l'admissibilité à soumissionner constituent des barrières importantes pour les nouveaux fournisseurs, particulièrement les petites entreprises, est aussi une question discutable. Le seul élément concurrentiel du système prévoit que la plus grande part des contrats ira au soumissionnaire moins-disant. Une fois que la soumission la plus basse est arrêtée, les autres soumissionnaires sont invités à faire une offre équivalente. TPSGC cherche un maximum de quatre soumissionnaires (un minimum de trois) qui soient prêts à faire une offre équivalente au prix de la soumission la plus basse, car le Comité croit que la capacité est insuffisante lorsqu'il y a moins de trois fournisseurs.

21.33 Le caractère réalisable du processus nous préoccupe beaucoup. Premièrement, comme nous l'avons souligné, c'est le prix et pas la « valeur optimale » qui est le facteur déterminant de la répartition des contrats entre les soumissionnaires concurrents. On ne tient pas compte de la satisfaction des employés lors de la sélection des entrepreneurs.

21.34 Deuxièmement, on ne demande pas aux soumissionnaires quelle part des déménagements du gouvernement ils peuvent effectuer, et le moins-disant ne se voit pas nécessairement attribuer un volume de travail qui correspond à toute la capacité qu'il est prêt à consacrer aux travaux du gouvernement. Les soumissionnaires ne peuvent pas offrir des prix différents pour des quantités de travail différentes, pour des niveaux de service différents ou pour des sous-contrats visant des déménagements particuliers ou des déménagements vers des destinations particulières. Pour participer au travail, les soumissionnaires sont tenus d'égaler la soumission la plus basse même s'ils se différencient de par les avantages concurrentiels, les quantités de travail et les niveaux de service. Les petites entreprises qui peuvent être tout à fait capables de s'occuper des déménagements dans un secteur (disons entre le Québec et l'Ontario) ne peuvent pas soumissionner dans ce contexte. Le concept du « moi aussi » ne permet pas de faire correspondre la capacité d'un transporteur particulier et un déména-gement particulier, pas plus qu'il ne permet de classer les déménagements en forfaits qui pourraient être exécutés ensemble à moindre coût. Toutefois, le MDN n'est pas convaincu que la modification de son approche actuelle donnerait nécessairement lieu à une meilleure optimisation des ressources.

21.35 Troisièmement, les entrepreneurs qui participent à l'appel d'offres n'ont d'autre choix que de soumissionner comme s'ils avaient la capacité d'entreprendre la plus grande partie du travail, même si certains ne l'ont pas. Par conséquent, certains pourraient présenter une soumission assez élevée pour être sûrs de ne pas gagner. Ils veulent être en position de faire une offre équivalente à la soumission la plus basse, mais pour une part moindre du travail. Une concurrence intégrale et ouverte semble ainsi s'exercer, mais ce n'est pas la réalité. En effet, il semblerait que l'obtention de la plus grande part des contrats intéressait seulement deux soumissionnaires, ce qui veut dire que seuls les prix de ces deux soumissionnaires ont été établis de façon agressive.

21.36 Quatrièmement, le contrat pourrait être plus souple. Il faut encourager d'autres innovations et la mise à l'essai de nouvelles idées. Par exemple, il serait peut-être opportun d'essayer d'autres méthodes d'établissement des prix des déménagements (voir le paragraphe 21.98).

21.37 Enfin, le système de demande de soumissions s'est révélé fragile. La structure repose sur l'existence d'un nombre suffisant de soumissionnaires qui peuvent et qui veulent faire une offre équivalente à la soumission la plus basse, ce qui a fait naître des difficultés dans le processus d'appel d'offres.

21.38 Par exemple, lors du processus d'appel d'offres pour se procurer des services de déménagement d'articles de ménage en 1996-1997, le gouvernement a évalué la capacité des soumissionnaires à fournir les services requis. Le moins- disant, qui était un nouveau venu, a semble-t-il, été incapable de donner entière satisfaction au gouvernement. Peu après l'entrée en vigueur du contrat, TPSGC l'a informé qu'il ne s'y conformait pas en raison d'une présumée inexécution par un sous-traitant. Pour éviter la résiliation du contrat pour inexécution, le moins-disant a remplacé ses sous-traitants par l'une des sociétés de transport qui n'avait pas été retenue lors de l'appel d'offres initial.

21.39 En 1997, le même processus d'appel d'offres a été appliqué, ce qui a de nouveau créé des problèmes. Cette fois, un seul autre soumissionnaire était prêt à faire une offre équivalente à la plus basse. Des négociations ont donné lieu à divers changements qui ont fait augmenter le tarif de l'année précédente d'environ 8 p. 100 avant que la troisième société de transport accepte un nouveau contrat. Le soumissionnaire non retenu a contesté le processus devant les tribunaux. Par la suite, un prix encore plus élevé (de 14 p. 100) a été négocié, de même que certains changements dans les proportions du travail attribué.

21.40 En plus de ces questions au sujet du caractère réalisable de la méthode d'équivalence des soumissions, l'équité inquiète. Fort de son expérience du processus d'appel d'offres, TPSGC croit maintenant que la méthode d'équivalence des soumissions est fondamentalement inéquitable en ce sens que les entrepreneurs sont obligés de fournir des services aux taux du moins-disant, peu importe la part du travail qui leur revient.

21.41 Certains intervenants dans l'industrie s'inquiètent aussi du fait que le nom de l'adjudicataire est annoncé environ deux mois avant le début de la période visée par le contrat. Les représentants de l'industrie soutiennent que cela ne laisse pas suffisamment de temps pour s'ajuster aux changements considérables qui pourraient survenir dans les parts de marché et que ce risque aussi peut servir de barrière à l'entrée de nouveaux fournisseurs. Toutefois, lors du dernier processus d'approvisionnement, le gouvernement a adjugé un contrat de deux ans, ce qui laissera peut-être un délai plus long au moment du prochain appel d'offres concurrentiel.

21.42 Le système de répartition des contrats doit être réexaminé. Il existe un certain nombre d'autres structures contractuelles qui pourraient favoriser la concurrence et l'innovation (voir la pièce 21.7 ).

21.43 Travaux publics et Services gouvernementaux Canada, de concert avec le Comité interministériel sur les services de déménagement d'articles de ménage, devrait mettre en oeuvre une entente contractuelle plus équitable et plus efficace qui :

• accorde plus d'importance à la satisfaction des employés à l'égard des déménagements passés aux fins de la détermination de la « valeur optimale »;
• améliore l'équité et la compétitivité des ententes contractuelles, et qui tienne compte des inquiétudes que pourrait exprimer le Bureau de la concurrence;
• permette l'innovation et la mise à l'essai d'idées nouvelles.

Coûts et efficience de la gestion des services de déménagement d'articles de ménage

21.45 Les activités dont se charge l'Administration centrale de chaque ministère englobent la planification et la surveillance générale des activités exécutées à contrat ainsi que la supervision des activités exécutées à l'interne par les bureaux régionaux. Les régions s'occupent de consigner toute l'information relative aux déménagements, de communiquer avec les entrepreneurs, de fournir de l'aide aux employés réinstallés, de surveiller et de contrôler les services fournis par les entrepreneurs et de vérifier les factures. À TPSGC, toutes les factures sont vérifiées et payées par l'Administration centrale.

On a entrepris des études en vue d'améliorer l'efficience et de réduire les coûts

21.47 Entre 1991 et 1994, le Comité a entrepris trois études afin d'analyser les coûts de gestion des services de déménagement d'articles de ménage et de déterminer les économies possibles. Il a notamment cherché à déterminer s'il serait plus rentable d'impartir certaines activités au secteur privé ou de continuer à les gérer à l'interne. À la lumière des études, un comité supérieur de révision interministériel a conclu qu'il n'était pas possible de faire une analyse de rentabilisation en vue d'impartir la gestion et la prestation des services et qu'il fallait chercher des gains d'efficience à l'interne.

21.48 La dernière étude interne du Comité sur les coûts de gestion des services de déménagement d'articles de ménage a été effectuée en 1994. L'étude a révélé que les dépenses directes (salaires et avantages) de la gestion de 22 933 déménagements en 1993-1994, qui a, semble-t-il, nécessité quelque 123 équivalents temps plein (ETP), se sont élevées à 5,6 millions de dollars. Les coûts par déménagement s'élevaient à ce moment-là à 242 $ et le nombre de déménagements par personne affectée à cette fonction se situait à 186.

21.49 Nous avons examiné la plus récente information du Comité sur les coûts de gestion des services de déménagement d'articles de ménage au MDN, à la GRC et à TPSGC. Le total des dépenses directes (salaires et avantages) a atteint cinq millions de dollars en 1996-1997 et nécessité la participation de l'équivalent de 110 années-personnes (67 militaires et 43 civils). Le Comité dispose de mesures de rendement très limitées pour évaluer l'efficience et l'efficacité de ses activités.

21.50 En 1995, des négociations ont eu lieu entre le MDN et TPSGC au sujet du transfert au MDN des responsabilités de TPSGC en matière de gestion des déménagements. Ce transfert visait à regrouper les activités de gestion en un seul endroit et à réduire le chevauchement des responsabilités et les dédoublements. Ce regroupement ne s'était pas encore concrétisé au moment de notre vérification. En outre, des discussions ont été amorcées en vue du transfert des responsabilités de la GRC au MDN.

Les coûts de gestion du gouvernement, par déménagement, sont relativement élevés

21.52 Le MDN nous a dit qu'il prévoit continuer à chercher d'autres gains d'efficience. En 1995, le MDN a commencé à élaborer à l'interne le système informatisé de gestion des déménagements (SIGD) qui devait permettre de passer d'un système principalement manuel à un système informatisé de passation de contrats, de facturation et de paiement. Ce système devait entrer en service le 1er avril 1998; les plus récentes projections du MDN prévoient le parachèvement du projet pour le 1er avril 1999. Le nouveau système informatisé devrait permettre d'économiser au moins 30 équivalents temps plein.

21.53 Les représentants de l'industrie nous ont informés que les sociétés de transport appuyaient pleinement les projets d'informatisation du gouvernement. Toutefois, à leur avis, le processus tout entier doit être examiné avant que d'autres investissements soient affectés à la mise au point du système proposé. Ils recommandent la tenue de consultations continues et approfondies avec l'industrie, tant sur le processus que sur la conception technique.

21.54 Certaines organisations du secteur privé nous ont communiqué des données sur les coûts de gestion de leurs services de déménagement d'articles de ménage. L'une d'elles a indiqué que le coût moyen d'une expédition gérée à l'interne se situait aux environs de 200 $, tandis qu'une autre a mentionné un coût qui oscillait entre 150 et 180 $ - les deux sont plus bas que dans l'administration fédérale.

21.55 Les frais exigés par des tierces compagnies se situent généralement entre 200 et 350 $ par déménagement, selon les quantités et les niveaux de service. Il est important de noter que les coûts mentionnés par l'administration fédérale englobent seulement les salaires et les avantages et non les frais généraux, alors que les frais exigés par les tiers englobent tous les coûts ainsi qu'une provision pour une marge de profit.

21.56 À titre d'exemple supplémentaire, Removals Australia semble gérer plus de déménagements que l'administration fédérale canadienne, au moyen d'un budget total un peu moins élevé. Il convient de signaler que Removals Australia est un organisme spécial du gouvernement national de l'Australie qui s'occupe de tous les aspects des déménagements d'articles de ménage pour tous les ministères fédéraux de même que pour d'autres paliers de gouvernement.

Les activités de contrôle de la gestion des services de déménagement d'articles de ménage ne répondent pas toujours aux attentes

21.58 La pièce 21.9 fait état de notre analyse des différentes activités exécutées par le MDN, la GRC et TPSGC. À notre avis, ces différences entre les ministères exigent, dans la plupart des cas, l'un des deux plans d'action suivants : soit on décide qu'une activité est nécessaire et on l'assure de façon uniforme, soit on décide qu'elle ne l'est pas et on l'élimine.

21.59 Les résultats de notre examen des meilleures pratiques semblent indiquer que les activités offertes ne sont pas toutes essentielles. En particulier, les inspections de contrôle de la qualité et les inspections des entrepôts ne sont pas exécutées par la grande majorité des autres organisations que nous avons examinées. Comme l'a indiqué une grande organisation du secteur public, les employés réinstallés agissent comme leurs propres « inspecteurs du contrôle de la qualité », grâce au mécanisme de surveillance de la satisfaction du client et à l'incorporation des résultats dans le processus contractuel. La pièce 21.10 décrit quelques-unes des pratiques les plus remarquables en matière de gestion des déménagements, appliquées par d'autres organisations.

21.60 En plus du regroupement des activités de gestion dans un ministère (voir le paragraphe 21.50), la centralisation géographique pourrait produire des avantages. La décision de ne plus faire d'inspections de contrôle de la qualité ni d'inspections des entrepôts éliminerait en grande partie la nécessité de maintenir du personnel partout au pays. L'administration fédérale compte parmi les rares organisations à ne pas gérer les services de déménagement d'articles de ménage à partir d'un seul endroit. Les représentants de l'industrie que nous avons interviewés préféreraient que l'administration et la prestation des services soient uniformisées dans tous les ministères et que les activités de gestion soient centralisées, de manière que les dédoublements soient éliminés dans la mesure du possible et que l'équilibre entre les prix et les niveaux de service soit mieux contrôlé.

21.61 Certains représentants croient que les particularités de la structure actuelle sont rendues nécessaires par les règles, les règlements et les exigences en matière de rapport liés aux déménagements dans l'administration fédérale. Ils soutiennent que bon nombre des étapes du processus, comme les inspections des entrepôts et les contrôles au domicile des employés, n'ajoutent pas assez de valeur et se sont implantées au fil du temps. Ils affirment que certaines de ces étapes ne reflètent pas ce qui se fait communément dans le secteur privé et qu'elles occasionnent des coûts de conformité plus élevés pour l'industrie.

21.62 De nombreux représentants ont aussi indiqué que le niveau de connaissance des pratiques de l'industrie a souffert en raison du taux de roulement élevé des principaux fonctionnaires fédéraux intéressés. Par exemple, le Comité a changé de président tous les ans au cours des dernières années. Si l'administration fédérale pouvait trouver un moyen de contrôler la fréquence de la rotation du personnel, elle pourrait accroître la compétence et assurer la continuité de la gestion.

21.63 Compte tenu du nombre de possibilités d'amélioration de l'efficience des activités de gestion des déména-gements dont il est question dans la présente section du chapitre, nous sommes d'avis que des économies de 1,5 million de dollars pourraient être réalisées sur les cinq millions de dollars consacrés annuellement à l'administration des services de déménagement d'articles de ménage.

21.64 Selon les représentants de l'industrie, les coûts de déménagement des employés fédéraux pourraient diminuer davantage sans incidence défavorable sur le service, si l'entreposage en cours de route était réduit et si la charge de travail était répartie plus également au cours des mois d'été, période pendant laquelle on effectue la majorité des déménagements. Selon le MDN et la GRC, même si cela est vrai, ce genre de mesure pourrait nuire grandement au moral et aux opérations.

21.65 Il faut un meilleur système de mesure du rendement et de communi-cation d'information à cet égard. Nous avons constaté qu'en raison des défaillances des systèmes informatiques au MDN, peu de données sur le rendement en matière de coûts et de qualité avaient été recueillies ou utilisées par la direction en 1996-1997. Au début de notre vérification, le Comité nous a informés que l'élaboration d'un bon système d'information sur le rendement comptait parmi ses grandes priorités, et il a participé activement à nos travaux de comparaison comme moyen d'améliorer plus rapidement ses propres systèmes de mesure du rendement et de communi-cation d'information à cet égard.

21.66 La haute direction doit examiner soigneusement l'orientation future de la gestion des services de déménagement d'articles de ménage au sein de l'administration fédérale. Les systèmes d'information de gestion en place ne fonctionnent que partiellement, et le système informatisé de gestion des déménagements n'est pas encore opérationnel, comme nous l'avons indiqué au paragraphe 21.52. Les fonctionnaires ont retardé le transfert des responsabilités de TPSGC au MDN, qui avait été convenu en 1995. L'impartition de la gestion de la fonction du déménagement d'articles de ménage reste une solution à envisager.

21.67 Le Comité interministériel devrait prendre des mesures pour renforcer et améliorer l'efficience de la fonction de gestion des services de déménagement d'articles de ménage, notamment :

• mettre en oeuvre un système amélioré de mesure du rendement et de communication d'information à cet égard;
• faire une plus grande utilisation des technologies de l'information pour communiquer avec les entrepreneurs et fournir de l'information actuelle à la direction;
• réduire au minimum les chevauchements de responsabilités entre la Défense nationale, la GRC et Travaux publics et Services gouvernementaux Canada;
• réévaluer la nécessité des activités actuelles de gestion des déménagements, comme les inspections des entrepôts et les contrôles au domicile des employés.

Gestion du risque de surévaluation du poids

Le risque inhérent de surévaluation du poids est élevé

21.70 Régime de rémunération des conducteurs. Beaucoup de conducteurs touchent une portion considérable du montant facturé, qui est surtout fonction du poids de l'expédition. Les conducteurs qui pourraient souhaiter trafiquer les poids enregistrés ont de nombreuses possibilités de le faire. La pièce 21.11 présente des exemples de méthodes qu'un conducteur pourrait utiliser pour trafiquer le poids brut affiché sur le bordereau de pesée de manière à gonfler le poids net des articles de ménage.

21.71 Baisse des tarifs gouverne-mentaux. Il se peut que la récente diminution des tarifs gouvernementaux exerce des pressions sur la marge de profit d'un transporteur, ce qui augmente le risque inhérent de trafiquage du poids aux fins de la facturation. Cela est particulièrement vrai dans les situations où le transporteur est largement tributaire des contrats du gouvernement.

21.72 Diminution du nombre de déménagements d'articles de ménage dans l'administration fédérale. La diminution considérable du nombre de déménagements dans l'administration fédérale, qui s'est produite au cours des dernières années, pourrait aussi réduire les recettes gagnées grâce à ces déménagements, et par conséquent accroître le risque inhérent de trafiquage.

21.73 Assouplissement de certains règlements dans le contrat de 1996-1997. Le gouvernement a permis l'assouplissement de certains règlements dans l'accord tarifaire de 1996-1997. Nous avons remarqué que cet accord ne prévoyait pas précisément de pénalités pour l'altération du poids, comme la suspension d'un conducteur. Résultat : il existe moins de mesures pour dissuader les conducteurs de trafiquer le système. Nous avons aussi remarqué qu'un « créneau » de deux heures a été ajouté pour permettre au conducteur de décharger les articles avant de communiquer avec la base de destination. Cette mesure a été adoptée à la demande de l'industrie afin de réduire au minimum l'attente. Elle pourrait toutefois permettre à un conducteur qui souhaiterait dissimuler une altération de poids de le faire plus facilement.

21.74 Il convient de noter que dans le système actuel, le contrôle ultime des risques repose sur l'intégrité du conducteur.

Les contrôles en vue de gérer les risques sont faibles

21.76 En vertu de l'article 34 de la Loi sur la gestion des finances publiques (LGFP), le sous-ministre ou un représentant autorisé doit veiller à ce que « les travaux [soient] exécutés ». Lorsqu'on parle de déménagement d'articles de ménage, cela veut dire notamment de faire en sorte que le poids exact a été communiqué par le conducteur et utilisé ultérieurement par l'entrepreneur principal aux fins de la facturation. Les ministères devraient être dotés de procédures et de contrôles financiers satisfaisants pour voir à ce que les factures reçues des entrepreneurs soient traitées conformément à leurs politiques et à leurs procédures.

21.77 Les principales procédures de contrôle visant à assurer une facturation du poids exact sont la vérification du poids indiqué sur les factures par rapport au poids consigné sur les bordereaux de pesée, le paiement d'au plus 110 p. 100 du poids estimatif, la facturation des dommages-intérêts prédéterminés dans les cas où des « erreurs » de poids sont décelées, le programme de repesage du MDN et les inspections de contrôle de la qualité.

21.78 Bordereaux de pesée. L'actuel système de vérification des factures et le respect des exigences prévues à l'article 34 reposent fortement sur la validité des bordereaux de pesée. Selon le MDN, l'« exactitude des bordereaux de pesée est d'un intérêt primordial. Par conséquent, les bordereaux doivent provenir d'une bascule certifiée par le gouvernement, toute l'information demandée doit y être fournie et il doit s'agir de l'original signé, fourni par l'opérateur de la bascule. » À notre avis, l'information consignée sur les bordereaux de pesée ne constitue malheureusement pas toujours un critère de base indépendant et fiable pour le paiement.

21.79 Parmi les exemples de faiblesses dans la façon dont les contrôles sont appliqués, on trouve un cas où le poids brut indiqué sur le bordereau de pesée remis par le conducteur a servi à la facturation. Toutefois, le poids brut n'était pas inscrit sur la copie de l'opérateur de la bascule. Comme nous l'avons indiqué ci-dessus, le montant du paiement est fondé sur le bordereau de pesée. Dans un cas, le bordereau de pesée avait été déclaré perdu, ce qui veut dire qu'aucun paiement n'aurait dû être versé. Le gouvernement a toutefois payé la facture établie en fonction d'un poids estimatif, sans que l'étendue des travaux effectués n'ait fait l'objet d'une vérification suffisante et indépendante.

21.80 Nous avons aussi pris connaissance d'un cas où une photocopie du bordereau de pesée plutôt que l'original constituait le seul document à l'appui de la facturation.

21.81 Paiement d'au plus 110 p. 100 du poids estimatif. Les ministères tentent de restreindre les risques liés à l'altération du poids en limitant à 110 p. 100 du poids estimatif initial le montant que le gouvernement paiera pour tout déménagement. Toutefois, nos discussions avec les représentants de l'industrie semblent indiquer que la tendance a été de surestimer le poids des expéditions. Nous avons remarqué qu'un transporteur a demandé, au cours d'un déménagement, que l'estimation soit accrue sans fournir d'explication ou de documentation suffisante pour justifier sa demande. La règle du paiement maximal de 110 p. 100 a une valeur limitée comme moyen de contrôle efficace pour réduire au minimum les risques de surévaluation du poids.

21.82 Facturation des dommages-intérêts prédéterminés dans les cas où des écarts sont décelés. Avant 1996-1997, des « amendes », qui pouvaient aller de 10 000 à 25 000 $, se présentaient sous forme de réduction du nombre de contrats et de suspension. Elles pouvaient être imposées aux entrepreneurs dans les cas où des erreurs de pesage étaient décelées par le gouvernement. Toutefois, dans l'accord tarifaire de 1996-1997, ce règlement a été assoupli de sorte que les amendes et les suspensions ont été transformées en un système s'apparentant à un système de pénalités appelé « dommages-intérêts prédéterminés ». Les dommages-intérêts prédéterminés sont des amendes prélevées auprès des entrepreneurs pour violation des modalités contractuelles. Ces amendes se présentent soit sous forme de montants forfaitaires allant jusqu'à 1 000 $ ou de montants donnés par jour, par article ou par livre en infraction, ou les deux à la fois. Toutefois, les dommages-intérêts prédéterminés ne sont pas aussi importants que les anciennes pénalités, et l'effet dissuasif est donc réduit. De plus, la longueur du processus d'établissement des dommages-intérêts réduit leur incidence. Pour l'année contractuelle de 1996-1997, des dommages-intérêts prédéterminés totalisant 392 000 $ ont été établis. Au 31 mars 1997, 22 000 $ avaient été perçus. Les fonctionnaires du MDN nous ont informés qu'à cette date, une forte proportion de tous les dommages-intérêts prédéterminés qui avaient été établis n'avait pas encore été facturée. Les dommages-intérêts prédéterminés assurent donc un contrôle limité contre les risques de trafiquage du poids.

21.83 Programme de repesage du MDN. Le programme de repesage du MDN constitue un autre moyen de réduire les risques d'altération du poids : un échantillon d'expéditions est repesé à destination sous la surveillance d'un employé qualifié. L'objectif est de vérifier que le bordereau de pesée obtenu par le conducteur au point de départ n'a pas été truqué.

21.84 Lors du repesage d'une expédition auquel nous avons assisté au point de destination, le conducteur n'avait pas obtenu de bordereau de pesée au point de départ. Par conséquent, l'agent du transport a été incapable de déterminer s'il y avait eu trafiquage du poids.

21.85 Dans le cadre de nos tests, nous avons remarqué des cas où les personnes chargées du repesage semblaient ne pas avoir une formation et une expérience suffisantes et appropriées.

21.86 Nous craignons que l'actuel programme de repesage ne constitue pas un contrôle très efficace de l'altération du poids pour deux raisons principales. D'abord, le conducteur n'est pas tenu de déclarer au gouvernement le poids de l'expédition au point de départ, afin de permettre une comparaison appropriée avec le résultat du repesage au point de destination. Deuxièmement, le nombre de repesages effectués est insuffisant : moins de 0,2 p. 100 des déménagements sont repesés et, dans beaucoup d'endroits, aucun repesage n'a été effectué.

21.87 Des inspections de contrôle de la qualité sont effectuées pour assurer l'établissement du poids approprié. Les camions doivent être pesés deux fois avant de quitter la ville d'origine - la première fois quand ils sont vides et la deuxième fois après qu'ils ont été chargés. Les inspections de contrôle de la qualité du MDN vérifient la conformité à un certain nombre de règles et de règlements contenus dans l'accord tarifaire, notamment le règlement selon lequel les réservoirs d'essence doivent être pleins. Ce règlement permet de réduire le risque que le conducteur trafique le poids en faisant le plein après le pesage initial. Les inspections de contrôle sont effectuées après le chargement du camion plutôt qu'entre le pesage original et le chargement. Les inspections de contrôle de la qualité constituent donc une procédure de contrôle limitée, car elles ne visent qu'une possibilité de trafiquage du poids.

21.88 La surévaluation du poids peut aussi être due à un poids excessif en raison de la présence d'articles inhabituels dans les expéditions. Nous avons recensé des articles apparemment inhabituels, mais tout de même « admissibles », particulièrement dans les expéditions outre-mer. Nous avons demandé aux fonctionnaires du MDN s'il était possible de réaliser des économies ici. Ils nous ont dit que le transport de tels articles n'enfreint pas la politique et qu'il n'est pas considéré comme étant inapproprié.

21.89 Aucun des trois ministères qui surveillent les déménagements ne fait un examen critique des listes d'articles pour déterminer s'il s'y trouve des articles inhabituels ou inadmissibles. Dans de nombreux cas, de tels articles ne seraient pas décelés en raison du fait que les listes ne décrivent pas toujours de façon assez détaillée la nature et la quantité des articles transportés.

Il peut y avoir eu surévaluation du poids

21.91 TPSGC (l'autorité contractante) et le MDN ont adopté la position suivante : le gouvernement doit disposer d'un accès entier et libre aux dossiers des quatre entrepreneurs, et ce, dans la mesure qu'il juge nécessaire à la vérification de leurs factures. Le gouvernement a suivi nos conseils et obtenu les dossiers du quatrième entrepreneur; il a toutefois décidé de ne pas analyser, pour le moment, les poids facturés par cet entrepreneur.

21.92 Notre échantillon de déménagements d'articles de ménage provenait d'une population de déménagements effectués entre le 1er avril 1996 et le 31 décembre 1996. L'examen n'était pas conçu pour que nous puissions tirer des conclusions au sujet d'expéditions individuelles, mais plutôt pour que nous puissions déterminer si le poids total facturé était biaisé. La méthode que nous avons utilisée pour établir notre estimation du poids des expéditions par article a été élaborée de concert avec les sociétés de transport. L'estimation était fondée sur le poids standard de chaque type d'article normalement transporté.

21.93 D'après les tests d'un échantillon de factures provenant de trois des quatre entrepreneurs, le poids total facturé dépassait notre estimation du poids total des expéditions déménagées. L'ampleur du biais décelé est statistiquement importante.

21.94 Nous avons discuté de cette observation avec les trois entrepreneurs. Ils étaient d'accord pour dire qu'en utilisant la méthode conçue pour la vérification, le nombre et l'étendue des écarts de poids décelés pouvaient raisonnablement nous amener à cette conclusion à un niveau global. Toutefois, les tests n'ont pas et n'auraient pas pu montrer que les entrepreneurs ou leurs agents avaient délibérément tenté d'altérer les poids des expéditions afin de recevoir des paiements plus élevés de la part du gouvernement du Canada. Le truquage du poids ou, comme nous l'avons déjà mentionné, l'expédition d'articles inhabituels font qu'il existe un risque réel de consignation de poids excessifs en raison des risques inhérents élevés et des faiblesses dans les systèmes et les contrôles en place dont nous avons déjà parlé. Une impression demeure : la possibilité d'altération du poids existe toujours.

21.95 Il convient aussi de noter que le poids moyen par déménagement du gouvernement a augmenté d'environ 14 p. 100 depuis 1994. Il semble que la tendance ne soit pas aussi marquée dans le secteur des entreprises. Le MDN nous a informés que la hausse du poids moyen peut être attribuée à plusieurs facteurs. Comme un nombre croissant de ses employés vit dans des habitations privées plutôt que dans des logements militaires où les principaux appareils ménagers sont fournis et où souvent les sous-sols ne sont pas finis, et comme une proportion plus élevée du personnel est mariée, le Ministère considère l'augmentation du poids des expéditions comme étant raisonnable et prévisible. Il n'existait aucune information analytique qui permette de mesurer l'incidence des facteurs mentionnés ci-dessus et nous n'avons pas pu déterminer dans quelle mesure l'augmentation pouvait être attribuée au trafiquage du poids, ni même s'il y avait eu trafiquage.

21.96 Removals Australia semble éviter la controverse au sujet de l'altération possible du poids. La société obtient un relevé détaillé de l'employé réinstallé avant de lancer l'appel d'offres et, en fonction de ce relevé, elle estime le volume des articles à déménager. Les transporteurs sont invités à présenter une soumission à prix forfaitaire sur ce volume plutôt que sur le poids expédié. Si le relevé fait ultérieurement l'objet de changements importants, le transporteur peut négocier un changement de prix avec Removals Australia.

21.97 À notre avis, si le gouvernement continue d'utiliser le poids (et la distance) comme critère pour déterminer le prix, il doit avoir des contrôles appropriés pour s'assurer de payer le bon prix, c'est-à-dire le prix fondé sur le poids exact. Certains contrôles ont été établis, mais comme l'a révélé notre vérification, ils n'ont pas été utilisés correctement ni adéquatement. On pourrait soutenir que ces contrôles devraient au moins être appliqués avec plus de rigueur. Toutefois, l'autre question importante est de savoir si les contrôles peuvent réellement garantir l'exactitude du poids et, par conséquent, un paiement juste. Trop de problèmes systémiques et de procédures coûteuses semblent liés à la mesure exacte du poids, pour permettre que l'on se fonde sur celle-ci pour établir le prix des déménagements.

21.98 Les quatre sociétés de transport et le Comité sont d'accord pour dire qu'il faut une méthode simple et vérifiable pour l'établissement du prix des déména-gements d'articles de ménage - une méthode qui réduit les risques d'erreur, les risques d'altération du poids et le coût des contrôles tant pour le gouvernement que pour l'industrie. Certains représentants de l'industrie considèrent qu'il est tout à fait réaliste d'envisager des économies de 100 $ par déménagement sur les coûts de fonctionnement - entre un et deux millions de dollars par année - à condition que la nouvelle méthode ne comporte aucune dépense compensatoire importante.

21.99 Nous avons communiqué avec la GRC pour faire le suivi de l'allégation précise qui avait été soulevée lors de l'émission télévisée de la CBC, « Marketplace », au sujet de la surévaluation du poids d'un déménagement de la GRC. Les représentants nous ont informés que le service de police de l'endroit où l'incident s'était produit enquêtait toujours. Ils nous ont ensuite expliqué que la décision de faire le suivi de telles questions relève de chaque commandant divisionnaire, de même qu'ils nous ont indiqué que même si l'incidence de l'altération du poids les inquiète, ils n'estiment pas que le risque est élevé.

21.100 Travaux publics et Services gouvernementaux Canada, de concert avec le Comité interministériel et l'industrie du déménagement, devrait réduire au minimum le risque de surévaluation du poids due à l'altération du poids et renforcer lavérifiabilité des factures des entrepreneurs. On devrait envisager l'adoption d'une nouvelle méthode d'établissement du prix des déménagements en remplacement de la méthode actuelle ou, en l'absence de solutions possibles, la mise en oeuvre d'un programme de repesage satisfaisant.

Les réclamations d'assurance ont baissé en 1995-1996

21.102 Au nom du Comité, TPSGC a entrepris, en 1996, une étude en vue de répondre aux inquiétudes du Comité des comptes publics au sujet des possibilités d'abus. Notre examen s'est limité à un examen des documents de travail et du rapport de TPSGC, qui a constaté que le montant moyen des règlements versés à la suite des réclamations présentées par des employés fédéraux avait diminué de 26 p. 100 - passant de 762 $ en 1994-1995 à 558 $ en 1995-1996 - même si le règlement moyen, la fréquence des réclamations et le nombre d'articles visés par réclamation restaient plus élevés que dans l'industrie en général.

21.103 De plus, le rapport indiquait que le coût des services d'assurance avait diminué d'environ 15 p. 100 entre 1992-1993 et 1996-1997. Le coût moyen d'une réclamation de l'administration fédérale, qui est de 558 $, est supérieur à celui d'un certain nombre d'organisations du secteur privé, qui se situe semble-t-il à 435 $.

Le nombre de réclamations abusives n'est pas excessif

21.105 Il faut souligner que ces constatations reposent sur un examen d'étendue limitée, c'est-à-dire sur un examen des réclamations soumises à la société de transport qui avait obtenu la plus grande proportion des contrats en 1995-1996. Les autres sociétés, à qui le reste des contrats avaient été distribués, n'ont pas été incluses en raison de la complexité et des coûts de cet examen. Nous avons conclu que les abus et le gaspillage possibles dans le domaine des réclamations d'assurance diminuent, ce qu'ont corroboré les hauts dirigeants de l'industrie.

Possibilité de conflits d'intérêts

21.107 Nous avons examiné le risque lié à la relation entre l'industrie du déménagement et les fonctionnaires du MDN, de la GRC et de TPSGC qui forment le Comité. Nous nous sommes concentrés sur les allégations formulées dans un témoignage, présenté devant le Comité des comptes publics le 31 octobre 1995, selon lesquelles certains anciens fonctionnaires se trouvaient en situation de conflit d'intérêts. Nous avons aussi examiné la conformité des ministères aux politiques et aux procédures du gouvernement concernant les conflits d'intérêts et l'après-mandat. Nous nous sommes limités à déterminer s'il y avait possibilité de conflits d'intérêts.

Le risque de conflits d'intérêts change

21.109 Le risque que les membres d'une organisation puissent influencer les modalités contractuelles en faveur d'entrepreneurs établis existe toujours, ce dont ils pourraient tirer avantage après avoir quitté leur emploi. Quant à l'après-mandat, il est possible, particulièrement pour les anciens membres du Comité, d'influencer les fonctionnaires de manière que ces derniers maintiennent des modalités contractuelles et des exigences opérationnelles favorables à des entrepreneurs établis. Ce risque s'accroît si les anciens membres du Comité ne respectent pas les codes du gouvernement qui s'appliquent à l'après-mandat.

21.110 En ce qui concerne les membres du Comité, le risque tient surtout à l'incidence possible sur la concurrence. Nous avons remarqué que le Bureau de la concurrence examine actuellement les aspects concurrentiels de la façon dont l'administration fédérale s'approvisionne en services de déménagement d'articles de ménage; nous n'avons pas eu accès aux résultats de cet examen au cours de notre vérification. L'embauche, par l'industrie du déménagement, de plusieurs anciens hauts fonctionnaires du MDN a amené certains milieux à craindre que la concurrence juste et ouverte en souffre. Pour atténuer partiellement ces craintes, le Comité a demandé à TPSGC de se charger de la fonction de passation de contrats avec l'industrie du déménagement. Cette mesure récente a changé le risque de conflits d'intérêts éventuels entre les fonctionnaires du Comité et l'industrie du déménagement d'articles de ménage, en établissant une distinction entre les responsabilités. Le risque devrait diminuer au fur et à mesure que TPSGC prendra la direction du processus contractuel.

21.111 Les agents d'approvisionnement de TPSGC ne semblent pas avoir exercé beaucoup d'influence sur la définition des exigences opérationnelles applicables aux services de déménagement d'articles de ménage, et nous n'en connaissons aucun qui soit entré au service de l'industrie du déménagement après avoir quitté le secteur public.

21.112 Les employés qui administrent les déménagements individuels dans chaque ministère membre du Comité ont la possibilité d'obtenir des avantages personnels en influant sur la qualité, la quantité et le choix des mesures de contrôle de la qualité, y compris les inspections. Toutefois, ils n'ont pas autant d'influence que les membres du Comité, et leur influence n'est pas suffisante pour que l'industrie du déménagement ait des raisons de leur faire des offres d'emploi en premier lieu.

21.113 Allégations précises. Nous avons examiné les détails des allégations de conflits d'intérêts contenues dans les dossiers parlementaires et dans les documents qui nous ont été remis par le Comité des comptes publics. Au total, nous avons examiné la situation de 14 anciens fonctionnaires du MDN qui avaient eu un lien avec le Comité; onze d'entre eux avaient présidé le Comité ou étaient assujettis aux codes du gouvernement. En plus des exigences énoncées dans les codes de l'administration fédérale, nous avons remarqué que le MDN avait adopté, en 1989, des mesures d'observation supplémentaires conformément à l'article 11 du code régissant les conflits d'intérêts du gouvernement. Le MDN possédait des dossiers sur huit des 14 cas, et nous les avons examinés. Le code régissant les conflits d'intérêts ne s'appliquait pas aux six autres cas. Nous avons constaté que le MDN avait correctement appliqué le code régissant les conflits d'intérêts et l'après-mandat, y compris les mesures d'observation supplémentaires, aux hauts fonctionnaires qui étaient entrés au service de l'industrie du déménagement. Notre examen des huit cas ne nous a rien révélé qui puisse justifier la crainte que des liens privilégiés aient existé entre les fonctionnaires du MDN et l'industrie du déménagement.

21.114 Déclarations des sous-ministres. Dans le cadre de notre vérification, nous avons demandé aux sous-ministres du MDN, de la GRC et de TPSGC de confirmer les mesures qu'ils avaient prises en réponse aux préoccupations concernant les conflits d'intérêts possibles et la connaissance qu'ils pouvaient avoir de telles situations. De telles déclarations sont importantes puisqu'elles obligent les cadres supérieurs du ministère à confirmer que les codes de conduite sont respectés. Nous nous attendions donc qu'ils divulguent toute information sur le sujet à l'étude qui, selon eux, aurait pu justifier que notre bureau y prête attention. Nous avons reçu des réponses des trois ministères dans lesquelles les cadres supérieurs confirmaient que leurs politiques, leurs pratiques et leurs codes avaient été respectés et déclaraient n'être au courant d'aucun conflit d'intérêts entre leurs fonctionnaires et l'industrie du déménagement.

21.115 Le 16 juillet 1997, le MDN nous a fait savoir qu'un autre organisme lui avait fait parvenir de l'information selon laquelle il était possible qu'en 1994, un document protégé issu de cet organisme n'ait pas été traité avec tout le soin voulu, alors qu'il se trouvait en possession du personnel du MDN. Le Ministère enquête toujours sur cette allégation et il a indiqué qu'il nous tiendrait au courant des résultats.

21.116 Entrevues avec les cadres supérieurs responsables de la surveillance de la politique en matière de conflits d'intérêts. Nous avons rencontré les responsables des questions de conflits d'intérêts au MDN, à la GRC et à TPSGC. Nous avons examiné les détails de leurs politiques et l'application de celles-ci aux situations à l'étude. Nous avons confirmé auprès de chacun d'eux la déclaration officielle qui nous avait été envoyée.

21.117 En résumé, nous avons déterminé que, dans les situations examinées, TPSGC, la GRC et le MDN avaient appliqué correctement le Code régissant les conflits d'intérêts et l'après-mandat s'appliquant à la fonction publique . Toute possibilité de conflit d'intérêts, notamment de relation privilégiée entre les fonctionnaires du gouvernement et l'industrie du déménagement d'articles de ménage, change. Ce changement est en partie attribuable au récent transfert des responsabilités en matière de passation de contrats du Comité, qui est présidé par le MDN, à TPSGC. Nous pourrons tirer une conclusion seulement lorsque les questions étudiées par le MDN auront été réglées.

Conclusion

21.119 Au cours des dernières années, le tarif payé par le gouvernement pour se procurer des services de déména-gement d'articles de ménage a diminué. Néanmoins, nous avons conclu que les ententes contractuelles en place devaient être resserrées. La formule de répartition des contrats, utilisée pour répartir le travail entre entrepreneurs qualifiés, s'est révélée fragile. C'est le moindre coût et non la valeur optimale qui a servi de critère de base à la répartition des contrats. Les principales parties intéressées cherchent une meilleure option.

21.120 Les coûts du gouvernement au titre de la gestion des déménagements d'articles de ménage n'ont pas diminué proportionnellement à la baisse marquée du nombre de déménagements. Nombreux sont les secteurs où des changements dans la gestion et les politiques de fonctionnement pourraient se traduire par une réduction des coûts et une amélioration de la qualité du service.

21.121 Le gouvernement a décelé des possibilités d'économiser environ 1,5 million de dollars par année en améliorant l'efficience de la gestion des services. Utilisation accrue des technologies de l'information, centralisation, simplification des règles et des règlements et valorisation de la satisfaction du client sont des secteurs où il faut agir.

21.122 La gestion du risque de surévaluation du poids due à l'altération du poids et au transport d'articles inhabituels doit être renforcée. Le risque inhérent dans ce secteur est élevé; les systèmes et les contrôles instaurés pour prévenir les abus ne fonctionnent pas comme prévu. Même s'il est extrêmement difficile de déterminer la nature précise et l'étendue de la surévaluation du poids qui peut se produire, notre analyse fait ressortir un biais systémique à la hausse dans le poids total facturé en 1996-1997. Le gouvernement reconnaît le problème et il a indiqué qu'il cherchera, de concert avec l'industrie, des solutions pratiques pour toutes les parties intéressées. En outre, des économies de un à deux millions de dollars sur les coûts de fonctionnement pourraient être réalisées si l'on trouvait une méthode d'établissement du prix des déménagements qui élimine la nécessité de peser les expéditions.

21.123 Les possibilités de réclamations abusives ne sont pas excessives. Finalement, la possibilité que des relations privilégiées existent entre l'industrie du déménagement et le Comité demeure, mais le risque change.

Réponse du ministère de la Défense, de Travaux publics et Services gouvernementaux Canada et de la Gendarmerie royale du Canada : Le contribuable en a pour son argent, et nous sommes heureux que le Bureau du vérificateur général (BVG) reconnaisse que nous obtenons des prix beaucoup plus bas pour les services de déménagement des articles de ménage. Néanmoins, la recommandation du BVG de mettre davantage l'accent sur la satisfaction des employés a peut-être un certain mérite. Dans la mesure où c'est faisable et rentable, nous avons l'intention d'accorder en effet plus d'importance à la satisfaction des employés comme facteur de mesure de la performance.

Cette vérification n'a révélé aucune preuve de surévaluation du poids. Nous sommes toutefois résolus à atténuer ce risque et à continuer de renforcer les mesures de contrôle en augmentant, par exemple, le nombre d'inspections et de repesages.

Le rapport indique un accroissement du poids moyen par déménagement du gouvernement. Le poids moyen par déménagement reste inférieur à la moitié de la limite autorisée. Cet accroissement est attribuable à des facteurs socioéconomiques ainsi qu'au poids alloué et à la politique plutôt qu'aux prix du transport, aux contrats et aux mesures de contrôle.

Les auteurs du rapport constatent également une évolution du risque possible de liens de dépendance entre l'industrie du déménagement et des employés du gouvernement. Les responsabilités de gestion et de passation de contrats pour les services de déménagement des articles de ménage sont maintenant distinctes. En outre, le BVG a fait remarquer que le Code du Conseil du Trésor régissant les conflits d'intérêts et l'après-mandat est appliqué de manière appropriée. Ces deux facteurs ont réduit le risque de liens de dépendance.

Nous cherchons constamment à améliorer la façon dont nous administrons les activités de déménagement des articles de ménage et, à cette fin, nous avons travaillé en étroite collaboration avec l'équipe de vérification du BVG. Voici le plan que nous avons élaboré afin d'atteindre les objectifs suivants :

• renforcer le cadre de passation des contrats;
• accroître l'efficience au niveau de la gestion;
• réaliser d'autres économies possibles.

D'importants changements au cadre de passation des contrats ont été entrepris en réponse aux recommandations des vérificateurs internes et du Bureau de la concurrence afin d'accroître la compétitivité, d'admettre de nouveaux participants et de réduire la réglementation de l'industrie. Ces changements fondamentaux ont contribué directement à l'obtention de l'un des tarifs les plus bas au Canada au cours des deux dernières périodes contractuelles. Néanmoins, nous convenons que le cadre de passation des contrats peut être renforcé. Plus particulièrement, nous effectuerons des analyses et chercherons des solutions de rechange aux dispositions se rapportant au jumelage des soumissions, des possibilités de mettre davantage l'accent sur la satisfaction des employés quant au choix de l'entrepreneur et à la répartition des contrats, des options innovatrices et des solutions de rechange aux modalités de paiement.

Il est reconnu que la passation des contrats pour les services de déménagement des articles de ménage est un processus complexe, et le gouvernement encourage la concurrence. De concert avec les principaux intervenants au sein du gouvernement et de l'industrie, nous entendons étudier, dès l'automne prochain, les solutions possibles dans le cadre d'une évaluation plus détaillée des coûts et des avantages. Nous voulons examiner l'incidence sur les taux, en particulier dans les endroits éloignés et à faible volume, de même que la hausse ou la baisse des niveaux de service offerts aux employés de l'État. De plus, toute recommandation du Bureau de la concurrence sera intégrée à l'analyse, dans la mesure du possible.

Comme le contrat actuel doit prendre fin le 31 mars 1999, nous aurons suffisamment de temps pour évaluer les options dans le but d'apporter des changements à l'énoncé des travaux en prévision du prochain contrat.

Dans l'intervalle, nous avons déjà pris des mesures pour resserrer les procédures de contrôle afin de réduire les risques liés à l'utilisation des bordereaux de pesage jusqu'à ce qu'on trouve une meilleure solution. Le programme de repesage a été renforcé grâce à une augmentation de la fréquence des repesages, et la GRC a commencé à effectuer des inspections de contrôle de la qualité (ICQ). En outre, une clause de dommages-intérêts prédéterminés a été ajoutée au contrat de 1997-1999 en ce qui a trait aux irrégularités des bordereaux de pesage. Des discussions ont également été tenues avec une tierce société de gestion de déménagements afin que d'autres modalités de paiement soient soumises à l'examen du gouvernement.

B. Accroître l'efficience au niveau de la gestion

Par suite d'une décision du Comité supérieur de révision, le gouvernement a élaboré un plan visant à centraliser la gestion des services de déménagement des articles de ménage et à améliorer les outils informatiques. La mise en oeuvre du système informatisé de gestion des déménagements (SIGD), prévue en avril 1999, permettra au gouvernement d'accomplir des progrès notables en vue de gérer efficacement les services de déménagement des articles de ménage et d'accroître l'efficience. Le transfert du Service central de déménagement (SCD) de TPSGC devrait coïncider avec la mise en oeuvre du SIGD. Les fonds ont été alloués au projet du SIGD, une équipe a été formée et le projet se déroule selon les prévisions. Des discussions ont été amorcées avec la GRC dans le but également de transférer certaines de ses responsabilités au MDN pour éliminer davantage les chevauchements.

Parallèlement au projet du SIGD et à l'élaboration d'un plan de mise en oeuvre concernant le transfert du SCD de TPSGC, on prévoit effectuer une évaluation afin de confirmer que les solutions internes demeurent plus rentables que l'impartition de la fonction de gestion des déménagements au secteur privé. On réexaminera aussi la justification du transfert du SCD de TPSGC au MDN. Ces activités devraient prendre fin cet automne.

Le programme du système administratif des meubles et effets (SAME) qui sert actuellement à la gestion des articles de ménage au sein du MDN pose toujours problème. Toutefois, le programme fonctionne dans une large mesure, à l'exception des liaisons de communication électroniques avec les entrepreneurs, et il peut fournir certains rapports de gestion. Par conséquent, nous effectuons actuellement une évaluation pour déterminer s'il est possible au MDN d'utiliser le système informatique du SCD de TPSGC. Le projet de mesure de la performance, également en voie d'achèvement, sera renforcé par la mise en oeuvre du SIGD.

C. Réaliser d'autres économies possibles

Le BVG laisse entendre qu'on pourrait réaliser d'autres économies en réduisant davantage l'entreposage en cours de route (ECR), en échelonnant les déménagements sur de plus longues périodes ainsi qu'en annulant les ICQ et les inspections d'entrepôts, tout en trouvant une solution de rechange aux modalités de paiement actuelles. Nous reconnaissons qu'il est possible de réduire les coûts tant pour le gouvernement que pour l'industrie; cependant, il faut comprendre qu'il ne s'agit là que de coûts négligeables, ce qui donne encore à penser que le gouvernement en a pour son argent (c'est-à-dire qu'il est possible de réduire de 1,5 million de dollars les coûts d'exploitation de l'industrie si l'on utilise un autre mécanisme que les appareils de pesage et si la solution de rechange n'entraîne aucun autre coût). Pour le gouvernement, le principal coût demeure le tarif. Il faut donc que les changements apportés fassent en sorte que le gouvernement continue d'obtenir un tarif concurrentiel.

Pour ce qui est de réduire l'ECR et d'échelonner les déménagements sur une plus longue période, des gains importants ont déjà été réalisés au cours des dernières années. Or, il serait difficile d'obtenir d'autres gains considérables sans risquer de nuire grandement au moral et d'imposer des restrictions d'ordre opérationnel. La question fera l'objet d'un examen.

Quant à la nécessité de mener des ICQ et des inspections d'entrepôts et de trouver une solution de rechange aux modalités de paiement, cette question ne peut être abordée qu'à l'intérieur du cadre de passation des contrats. Elle figurera donc dans le plan du gouvernement visant à examiner le cadre de passation des contrats décrit ci-dessus.

Au sein du MDN, le Comité directeur des coûts de déménagement a été formé de nouveau et projette de tenir sa première réunion cet automne. Les options éventuelles pour réduire davantage l'ECR et échelonner les déménagements devraient compter parmi les points à l'ordre du jour.

À propos de la vérification

L'objectif général de la vérification était de déterminer s'il est possible d'accroître l'optimisation des ressources grâce aux ententes en place qui permettent l'achat et la gestion des services de déménagement d'articles de ménage, plus précisément si :

• les ententes contractuelles en cours assurent des coûts raisonnables et des services de qualité ainsi qu'un processus juste et concurrentiel;
• la gestion des services de déménagement par le gouvernement est économique et efficiente;
• les contrôles en place sont suffisants pour empêcher la surévaluation du poids due à l'altération du poids, les réclamations d'assurance excessives et les conflits d'intérêts.

Notre vérification a porté sur les déménagements d'articles de ménage dans l'administration fédérale qui relèvent du Comité interministériel sur les services de déménagement d'articles de ménage (le Comité). Il s'agit surtout :

• des déménagements dont s'occupent la Section des déménagements du MDN et la GRC;
• des déménagements dont s'occupe le Service central de déménagement de TPSGC (organisme de services communs);
• des déménagements outre-mer qui relèvent du MDN.

Critères

Les critères de vérification ont été établis d'après le principe de la passation des contrats du gouvernement qui est énoncé dans la politique sur les marchés du Conseil du Trésor et qui dit ceci :

1. L'objectif des marchés publics est de permettre l'acquisition de biens et de services et l'exécution de travaux de construction, d'une manière qui contribue à accroître l'accès, la concurrence et l'équité, qui soit la plus rentable ou, le cas échéant, la plus conforme aux intérêts de l'État et du peuple canadien.

2. Les marchés publics doivent être organisés de façon prudente et intègre, et il doivent :

a) résister à l'examen du public au chapitre de la prudence et de l'intégrité, faciliter l'accès, encourager la concurrence et constituer une dépense équitable des fonds publics;

b) donner la primauté aux éléments fondamentaux du mécanisme d'acquisition.

En outre, dans sa politique sur la fonction de contrôleur, le Conseil du Trésor oblige les ministères à établir leurs propres lignes de conduite en ce qui concerne le degré de précision que doit avoir la vérification des comptes pour qu'ils soit possible d'attester :

a) que les travaux ont été exécutés, les biens fournis ou les services rendus;

b) que le bénéficiaire a droit au paiement ou au règlement.

Selon cette politique, le processus de vérification des comptes devrait être examiné par le service de vérification interne du ministère.

Méthode

Nous avons examiné plusieurs secteurs d'intérêt pour répondre aux questions suivantes.

Premièrement, les ententes contractuelles en place ont-elle donné lieu à des services dont le coût et la qualité sont raisonnables, et le processus est-il juste et concurrentiel?

Deuxièmement, les procédés de vérification des comptes et les contrôles connexes fonctionnent-ils assez bien pour empêcher la surévaluation du poids due à l'altération du poids et les réclamations d'assurance excessives, et pour limiter, le cas échéant, l'étendue des opérations privilégiées entre les dirigeants du Comité et l'industrie du déménagement?

Troisièmement, les coûts réels de la fonction de gestion des déménagements d'articles de ménage reflètent-ils les attentes du gouvernement en matière de coûts et d'efficience, et les activités sont-elles exécutées comme elles le doivent?

En plus de ce qui précède, nous avons comparé les coûts et la qualité des services du gouvernement avec ceux de plusieurs autres organisations qui déménagent un grand nombre d'employés. Nous avons aussi recensé les meilleures pratiques de ces organisations qui pourraient profiter à l'administration fédérale. Finalement, nous avons examiné les rôles et les responsabilités des principales organisations qui participent au déménagement d'articles de ménage pour déterminer si des faiblesses significatives du rendement du gouvernement pouvaient être attribuées, le cas échéant, à des lacunes dans la reddition de comptes.

Notre méthode nous a d'abord amenés à déterminer les mesures que le gouvernement avaient prises pour répondre aux inquiétudes portées à l'attention du Comité permanent des comptes publics en 1995. Ensuite, nous avons évalué la nature et l'étendue des mesures prises par le gouvernement depuis 1995. Finalement, nous avons exécuté les tests et les procédés que nous avons jugés appropriés pour évaluer les systèmes en place dont l'objet est de prévenir le gaspillage et l'abus dans les secteurs qui intéressent le Comité des comptes publics.

Nous n'avons pas fait d'enquête pour déterminer l'étendue de la fraude, de l'abus ou des conflits d'intérêts; nous avons plutôt examiné les pratiques de gestion du gouvernement pour évaluer la possibilité de tels comportements.

Le déménagement d'articles de ménage a fait l'objet de plusieurs vérifications et examens internes; nous avons tenu compte des constatations de ces vérifications et examens dans la mesure où elles restaient pertinentes. Par exemple, dans une vérification interne de 1990 sur les réclamations liées aux déménagements de personnel militaire, le MDN étudiait des aspects importants de la réinstallation du personnel militaire. Entre 1991 et 1994, le Comité a entrepris trois études pour analyser les coûts de gestion des services de déménagement d'articles de ménage et recenser les économies possibles. En 1996, la Direction générale de la vérification et de l'évaluation de TPSGC a examiné le processus d'appel d'offres et de passation de contrats utilisé pour les services de déménagement d'articles de ménage en 1996-1997. Aucun examen du genre n'a été effectué au sujet du processus de vérification des comptes.

Équipe de vérification

Manfred Kuhnapfel
Neil Maxwell
Jacques Marquis
Martha Lywak
Anne Hardy

Pour obtenir de l'information, veuillez communiquer avec le vérificateur responsable, M. Vinod Sahgal.

Annexe - Correspondance échangée entre le président du Comité des comptes publics et
le vérificateur général

Lettre du CCP au BVG, datée du 20 juin 1996

Monsieur Denis Desautels
Vérificateur général du Canada
Bureau du vérificateur général du Canada
240, rue Sparks
11ème étage
Ottawa (Ontario)
K1A 0G6

Monsieur,

Vous savez peut-être que le Comité permanent des comptes publics s'intéresse à la façon dont le gouvernement fédéral organise le déménagement des articles de ménage pour ses employés transférés.

D'après une estimation de 1994, les seuls frais de déménagement de fonctionnaires fédéraux ont atteint entre 100 et 120 millions de dollars. Au cours de la même période, entre 30 et 40 p. 100 des 80 000 à 100 000 déménagements totaux effectués par l'industrie des services de déménagement au Canada étaient attribuables au gouvernement fédéral. Ces déménagements entraînent donc des coûts considérables à la charge du Trésor et des contribuables du pays. De plus, toute mesure prise par le gouvernement fédéral dans ce domaine a des répercussions sur l'ensemble de l'industrie des services de déménagement et sur les tarifs que paie chaque citoyen pour faire déménager ses effets.

Le Comité, ayant étudié la question, a trouvé qu'il fallait l'approfondir davantage. Par conséquent, étant donné la nécessité de poursuivre l'examen et le coût lié aux déménagements des articles de ménage des fonctionnaires, le Comité permanent des comptes publics vous demande officiellement, à vous ainsi qu'à votre Bureau, d'étudier cet aspect des dépenses gouvernementales, et d'en faire rapport. Nous vous demandons que votre examen tienne compte entre autres des éléments suivants :

• la possibilité de réclamations abusives ou d'exagérations de poids, notamment les allégations faites dans le cadre de l'émission de télévision Marketplace, diffusée le 28 novembre 1995 par la CBC;
• le système en vigueur pour éviter le gaspillage et les abus de la part des compagnies de déménagement ou des fonctionnaires fédéraux;
• le nombre de civils et de militaires qu'emploie le gouvernement pour gérer et effectuer ces déménagements et ce qu'il lui en coûte;
• la possibilité qu'il existe des liens privilégiés entre les compagnies de déménagement et le Comité interministériel, chargé des déménagements;
• le fonctionnement du nouveau système d'attribution des contrats qu'utilise le Comité interministériel, incluant les critères utilisés pour faire la sélection des soumissionnaires retenus comme par exemple l'infrastructure en place.

Étant donné le sérieux du sujet et l'ampleur des coûts dont il est question, le Comité permanent demande que vous y accordiez une attention immédiate. Le personnel de recherche du Comité vous fournira tous les documents dont il dispose qui pourraient vous être utiles.

En terminant, j'aimerais, au nom du Comité, vous remercier, vous et votre bureau, de l'aide que vous nous avez apportée au cours de la dernière session.

Je vous prie d'agréer, Monsieur, l'assurance de ma considération distinguée.

Le président,

Michel Guimond, député

Lettre du BVG au CCP, datée du 8 juillet 1996

Le 8 juillet 1996

Monsieur Michel Guimond, député
Président
Comité permanent des comptes publics
726, avenue Royale
Beauport (Québec)
J1E 1Z4

Monsieur,

Je vous remercie de votre lettre du 20 juin dans laquelle vous m'indiquez que votre comité demande que mon Bureau examine les services de déménagement des articles de ménage du gouvernement fédéral et fasse rapport à ce sujet. Je suis heureux de vous informer que nous avons étudié attentivement la demande du Comité et que nous avons décidé d'effectuer une vérification de l'optimisation des ressources des services de déménagement des articles de ménage, y compris les points particuliers que vous avez soulevés dans votre lettre.

J'ai donné une priorité élevée à cette vérification. Ainsi, nous allons réévaluer nos autres priorités de vérification de façon à pouvoir présenter dès que possible au Parlement les résultats de cette vérification. Étant donné l'étendue des questions contenues dans votre lettre, je prévois communiquer les résultats de notre vérification dans le premier rapport périodique de 1997, lequel doit être déposé en avril ou en mai. Le respect de cette date provisoire dépendra du niveau de complexité et de difficulté de la vérification et de nos échanges avec de nombreux ministères. Des travaux aussi complexes exigent au moins six mois de travail sur place, en plus du temps requis pour la planification, la rédaction du rapport et la publication.

J'espère que cette démarche répondra pleinement aux attentes du Comité. N'hésitez pas à communiquer avec moi si vous avez besoin de précisions quant à l'étendue et au calendrier de cette vérification ou pour toute autre question qui intéresse le Comité.

J'en profite pour remercier le Comité de l'intérêt qu'il a manifesté pour les travaux du Bureau au cours de l'année écoulée. Vos audiences et vos rapports jouent un rôle important dans l'obligation de rendre compte du secteur public.

Veuillez agréer, Monsieur, l'expression de mes sentiments les meilleurs.

Vérificateur général du Canada,

L. Denis Desautels, FCA