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1997 décembre — Rapport du vérificateur général du Canada

Points saillants

24.2 Même si elle a su s'adapter à l'évolution des besoins dans les Prairies, la Direction générale doit clarifier son orientation stratégique et ordonner ses priorités de manière à assurer le lien entre le Plan d'activités, la planification des opérations, la prise de décisions, la planification financière et les résultats escomptés.

24.3 Dans l'esprit de la transition du Ministère vers une gestion axée sur les résultats, la Direction générale a entrepris d'élaborer une approche de la planification et de la mise en oeuvre des programmes et des ententes de développement rural auxquels elle participe, approche qui soit orientée vers les résultats et ciblée. Il importe toutefois qu'elle accélère les efforts de mise au point de mécanismes visant à définir et à catégoriser les besoins régionaux ainsi qu'à en évaluer les coûts et les priorités dans le cadre de son mandat.

24.4 Les rapports de collaboration qu'entretient l'organisation avec un vaste réseau de partenaires, partout dans les Prairies, lui ont été précieux. Dans un même temps, la Direction générale a l'occasion de jouer, en collaborant avec d'autres paliers de gouvernement, un rôle de catalyseur et d'initiateur pour combler les lacunes de la mise en oeuvre de programmes qui ont trait à la qualité, à l'inventaire et à l'approvisionnement en eau.

24.5 Un effectif de 698 équivalents temps plein environ est affecté à la mise en oeuvre des programmes de l'Administration du rétablissement agricole des Prairies, à partir de 30 bureaux, au coût d'environ 70 millions de dollars par année. Bien que la Direction générale ait pris un certain nombre d'initiatives en matière de réduction et d'évitement des coûts, elle continue d'administrer les programmes et de planifier les activités futures sans réévaluer les besoins des niveaux de ressources actuels.

24.6 L'Administration a appliqué des mesures de recouvrement des coûts à des services d'une valeur d'environ dix millions de dollars, mais il lui est possible d'étendre ses initiatives en la matière. Les coûts qui font présentement l'objet d'un recouvrement manquent de cohérence. Nous nous inquiétons du fait que le coût collectif de certaines activités pourrait être disproportionné par rapport à l'avantage collectif qu'on en retire.

Introduction

• Recherche et développement agricoles;
• Programmes économiques en agriculture et politiques;
• Services à l'industrie et aux marchés;
• Rétablissement, viabilité et développement des Prairies rurales;
• Gestion et services intégrés;
• Commission canadienne des grains.

24.9 L'Administration du rétablissement agricole des Prairies a été créée en 1935 pour assurer l'administration de la Loi sur le Rétablissement agricole des Prairies . Cette loi vise à assurer le rétablissement agricole des zones de sécheresse et d'érosion éolienne des terres dans les provinces du Manitoba, de la Saskatchewan et d'Alberta, ainsi qu'à développer et favoriser, à l'intérieur de ces zones, des systèmes d'économie rurale, d'arboriculture, d'approvisionnement d'eau, d'exploitation du sol et de colonisation rurale qui procureront une plus grande sécurité économique. L'Administration du rétablissement agricole des Prairies est devenue une direction générale du ministère de l'Agriculture au cours des années 50. En 1969, elle a été transférée au ministère de l'Expansion économique régionale et, de nouveau, au ministère de l'Agriculture, en 1983.

24.10 Comme le montre la pièce 24.1 , l'Administration offre une gamme de programmes et de services qui visent à favoriser la protection des ressources et la croissance du milieu rural. Dans son Plan d'activités, l'Administration définit la « protection des ressources » comme étant « l'utilisation des terres et de l'eau des Prairies d'une manière qui puisse durer indéfiniment », et la « croissance du milieu rural » comme étant le développement d'une « économie solide, en expansion et diversifiée dans les régions agricoles des Prairies ». Le Ministère a également fait appel à la Direction générale pour assurer la mise en oeuvre d'une gamme étendue de programmes allant de ceux qui s'inscrivent directement dans le cadre du mandat qui lui a été confié à l'origine à ceux dont l'importance prioritaire est d'envergure ministérielle et gouvernementale. Le Ministère considère la Direction générale comme son bras droit et le principal collaborateur de son programme d'action. Lors de notre vérification, le Ministère veillait à ce que toutes ses activités soutiennent ses champs d'activité. La Direction générale est perçue comme un collaborateur important dans deux de ces champs d'activité :

• Innovation pour un environnement durable;
• Base solide pour le secteur et les collectivités rurales.

Objet de la vérification

Observations et recommandations

Orientation stratégique, objectifs et priorités

24.13 La Direction générale est fière de maintenir sa capacité de répondre aux besoins des particuliers, des organisations et des collectivités (voir la pièce 24.2 ). Sa volonté de le faire se traduit dans l'énoncé de sa mission, qui consiste à « travailler avec les habitants des Prairies à l'édification d'une agriculture viable », (par exemple, en constituant une source de compétences techniques en matière d'irrigation), « à la protection d'un environnement sain » (pour ce qui est, par exemple, de l'approvisionnement en eau et du traitement des égouts à l'échelle municipale) « et à la promotion d'une qualité de la vie élevée en agriculture ». L'objectif premier de la Loi sur le Rétablissement agricole des Prairies consiste à restaurer les zones de sécheresse et d'érosion éolienne dans les provinces des Prairies et à développer et favoriser des systèmes d'exploitation agricole qui procureront une plus grande sécurité économique. Au cours des dix dernières années, l'organisation s'est également chargée de l'administration et de la mise en oeuvre, pour une clientèle agricole aussi bien que non agricole, d'une gamme toujours plus étendue de programmes et de services qui débordent le cadre de ses activités traditionnelles.

24.14 La mise en oeuvre au plan local, la capacité de répondre aux besoins de la clientèle et d'adapter son rôle à leur évolution sont des caractéristiques essentielles des activités de l'Administration du rétablissement agricole des Prairies. Grâce à une bonne connaissance des conditions locales, comme le risque d'inondations au Manitoba, et à son réseau de bureaux établis partout dans l'Ouest canadien, elle a été en mesure de collaborer avec les provinces, les producteurs et les entreprises communautaires. Bien qu'il n'en soit pas question, dans la Partie III du Budget des dépenses , les services à la clientèle constituent une activité que les responsables de l'Administration jugent importante. Cette activité englobe divers services-conseils qui vont de l'assistance technique, par l'analyse et les conseils relatifs aux projets, à la facilitation de partenariats avec d'autres paliers de gouvernement, organismes, groupes ou ministères. Elle s'étend aussi à l'assistance à la clientèle pour ce qui est de l'accès à l'aide financière au moyen de programmes « temporarisés » et d'ententes qu'administre la Direction générale, ainsi que d'autres programmes fédéraux et provinciaux susceptibles de lui être utiles. Selon l'Administration, entre cinq et dix pour cent des budgets régionaux sont consacrés aux services à la clientèle.

24.15 Cette capacité de répondre aux attentes est maintenant mise à l'épreuve, puisque la Direction générale est désormais appelée à fournir des services supplémentaires, y compris dans des domaines aussi divers que le développement économique en milieu rural et l'écotourisme. Bon nombre des activités vont désormais au-delà du mandat que conférait à la Direction générale la Loi de 1935, soit celui de contrer l'érosion des sols dans les Prairies, de gérer le développement des ressources hydriques et d'assurer le développement et la promotion de systèmes et de pratiques agricoles susceptibles d'accroître la sécurité économique.

24.16 Le domaine dans lequel évolue l'organisation a également fait l'objet d'un réaménagement géographique. En 1989, elle a débordé les limites prévues au départ, soit celles des trois provinces des Prairies, pour entreprendre des activités dans des régions du nord de la Colombie-Britannique où les conditions sont semblables à celles du nord de l'Alberta. Elle a par la suite réaffecté des ressources à d'autres bureaux régionaux, dans le nord de l'Alberta et de la Saskatchewan. Au cours de la même période, il y a eu compression des ressources financières ainsi que du personnel et des ressources techniques qui pouvaient répondre à une demande diversifiée. À mesure que les activités se sont accrues, parallèlement à l'extension géographique, à la diminution des ressources et à la décentralisation, les besoins et les exigences visant une bonne gestion des sols et de l'eau se sont maintenus.

Il faut définir des stratégies en matière de rétablissement des sols et des ressources hydriques

24.18 Nous avons constaté que le Plan d'activités de 1997-1998 de l'Administration du rétablissement agricole des Prairies comporte des faiblesses dans plusieurs domaines clés. On n'y trouve aucune définition claire de l'orientation stratégique par rapport aux grands enjeux actuels et prévisibles de la gestion des terres et de l'eau qui entravent le rétablissement des terres agricoles des Prairies. Le Plan ne définit pas quels sont les résultats escomptés, dans quelle zone ils doivent être obtenus ni dans quel laps de temps. Il ne précise pas non plus comment seront réparties les ressources financières et autres ressources de façon à atteindre les objectifs stratégiques face à des besoins croissants et de plus en plus divergents.

24.19 Il ressort de la pièce 24.3 que 40,1 millions de dollars environ du budget de 74,9 millions de dollars de la Direction générale, pour 1997-1998, sont affectés à la protection des ressources et que les 34,8 millions de dollars restants (46,5 p. 100 du budget) sont consacrés à la croissance du milieu rural. Les quelque 200 employés, sur un effectif de 698 à la Direction générale, qui sont affectés au second secteur d'activité, seront visés par une baisse de plus de 20 millions de dollars du financement lié aux ententes. Pourtant, on ne trouve dans le Plan d'activités aucune mention de l'effet qu'aura une telle réduction sur la mise en oeuvre du programme de croissance du milieu rural ou sur l'affectation des ressources humaines.

24.20 Le Ministère reconnaît que le Plan d'activités comporte des lacunes, mais il considère qu'il constitue une première étape importante qui doit permettre à la Direction générale d'articuler clairement son orientation stratégique dans un proche avenir. Nous constatons également que la Direction générale a reconnu la nécessité d'un nouveau cadre de planification lors de l'annonce de l'instauration du Système de gestion des dépenses révisé du gouvernement, en 1995, et qu'elle a mis en oeuvre un processus régional de planification du travail et un nouveau processus de planification d'activités pour la Direction générale. Malheureusement, ces plans annuels préparés par les bureaux des régions et des districts de la Direction générale sont aussi limités, faute d'une orientation stratégique claire. L'Administration du rétablissement agricole des Prairies est une organisation de prestation de services fortement décentralisée où sont élaborés chaque année cinq plans régionaux et 22 plans de travail distincts à l'échelle des districts, à partir des orientations générales de l'administration centrale et de réalités locales particulières. En examinant les plans, nous avons constaté à quel point l'orientation stratégique de la Direction générale était interprétée de diverses façons.

24.21 Nous n'avons pu trouver d'énoncé définitif ou cohérent sur ce que veut dire le rétablissement des Prairies, aujourd'hui ou pour l'avenir. Les représentants de la Direction générale n'ont pas été en mesure de définir clairement en quoi consistait ou ne consistait pas le rétablissement, à qui il s'appliquait ou ne s'appliquait pas et ce que voulait dire l'expression dans l'optique de la Loi sur le Rétablissement agricole des Prairies . Cette large interprétation des orientations et des termes est reflétée dans la grande variation à l'échelle régionale de l'affectation des ressources, dans l'établissement de l'ordre de priorités et dans les procédés de surveillance et d'inspection des projets.

24.22 Les termes et l'orientation stratégique n'étant pas compris partout de la même façon, il y a risque éventuel d'un manque de cohérence des mesures de rétablissement qui visent tout le territoire des Prairies. Il est difficile de voir comment l'Administration du rétablissement agricole des Prairies peut agir de façon cohérente, tant à l'intérieur que par rapport à ses partenaires, si elle ne peut s'appuyer sur une stratégie de gestion comme point de référence pour encadrer et cibler ses activités. Il lui est nécessaire de formuler une telle stratégie de gestion, de concert avec d'autres organismes fédéraux et provinciaux et avec d'autres intervenants du secteur agroalimentaire, la Direction générale jouant un rôle de chef de file et de catalyseur à cet égard.

24.23 Si l'on tient compte de la nature et de l'ampleur des enjeux pour les provinces des Prairies, dans les secteurs de l'agriculture et de l'environnement, il est devenu de plus en plus évident que la coordination avec les autres paliers de gouvernement est nécessaire. Les hauts fonctionnaires de l'Administration du rétablissement agricole des Prairies, tout comme ceux des provinces, ont relevé, dans la mise en oeuvre des programmes, des lacunes qui touchent la surveillance de la qualité, de la quantité et de la localisation des eaux de surface, ainsi que des nappes phréatiques. Les renseignements à cet égard sont importants, puisque ce sont sur eux que reposent les décisions futures en matière de développement économique et de viabilité environnementale. Ils mettent également en lumière des enjeux importants en ce qui concerne la santé. Par exemple, une évaluation fédérale-provinciale menée au début des années 90 dans une province a permis de déceler des problèmes relatifs à la qualité de l'eau dans 258 des 528 localités étudiées. La plupart d'entre elles n'étaient pas en mesure de satisfaire aux objectifs en matière de santé ou ne disposaient pas d'installations de base pour l'épuration des eaux. Dans certains cas, aucune analyse de l'eau potable n'était effectuée. Les problèmes relatifs à la qualité de l'eau vont au-delà de la seule responsabilité de l'Administration; en conséquence, la solution requiert la coordination des efforts aux paliers fédéral, provincial et municipal.

24.24 Pour établir une orientation stratégique et des objectifs pour l'avenir, la première tâche consiste à préciser le sens large de l'énoncé d'intention de la Loi sur le Rétablissement agricole des Prairies , à savoir d'assurer le rétablissement agricole des zones de sécheresse et d'érosion éolienne des terres dans les provinces du Manitoba, de la Saskatchewan et de l'Alberta, ainsi que de développer et de favoriser des systèmes d'économie rurale, d'arboriculture, d'approvisionnement en eau, d'exploitation du sol et de colonisation rurale qui procureront une plus grande sécurité économique. Cet énoncé doit être transformé en objectifs clairs, cohérents et mesurables qui puissent servir de base à la conception et à la gestion des programmes et à la responsabilisation.

24.25 L'Administration du rétablissement agricole des Prairies devrait définir la nature et l'ordre de priorité des enjeux actuels et prévisibles en matière de gestion du sol et de l'eau dans les Prairies et recenser les ressources connexes requises; de concert avec les provinces, avec d'autres organismes fédéraux et avec le secteur privé, elle devrait élaborer des objectifs stratégiques dont les conséquences soient mesurables. L'orientation stratégique ainsi définie devrait figurer dans le Plan d'activités de l'Administration et être mise en oeuvre dans chacune des régions.

Réponse du Ministère : Le Ministère apprécie que le vérificateur général reconnaisse la capacité de l'ARAP à s'adapter de façon continue à des circonstances changeantes.

Bien que l'ARAP ait prouvé sa capacité à déterminer les nouvelles priorités et à y répondre, elle reconnaît que le rythme des changements qui s'opèrent dans le secteur agricole et agroalimentaire et la diminution des ressources ministérielles nécessitent une approche plus stratégique qui soit axée sur les résultats pour la planification et l'exécution des activités. À cette fin, dans le cadre de la transition vers la gestion axée sur les résultats au Ministère, l'ARAP participe activement à l'élaboration de la Structure de planification, de rapports et de responsabilité (SPRR). La SPRR énoncera clairement, en termes mesurables, les conséquences escomptées que le Ministère cherche à obtenir au nom des Canadiens. En bout de ligne, la SPRR deviendra le moteur de la planification stratégique et de l'affectation des ressources au Ministère, faisant appel à une approche de gestion axée sur les champs d'activité - s'assurant que les ressources ministérielles sont dirigées vers l'atteinte des résultats.

Dans le cadre de cet effort plus vaste à l'échelle du Ministère, l'ARAP cherche à mieux définir ses objectifs stratégiques et opérationnels ainsi que ses besoins en ressources pour les principaux résultats dont elle a la responsabilité exclusive ou partagée. L'ARAP poursuivra ce travail conformément à sa tradition de collaboration avec ses partenaires et avec les divers intervenants afin de s'assurer que ses services viennent compléter ceux qui sont fournis par d'autres organismes. Le développement durable restera une des pierres angulaires de l'ARAP dans les Prairies. Cela sera reflété dans les futurs plans d'entreprise.

Appariement de la programmation et de l'affectation des ressources à l'ordre de priorités

Nécessité d'une programmation axée sur les résultats, fondée sur les besoins les plus pressants

24.27 L'information d'ordre stratégique a également servi à l'élaboration du Programme d'établissement d'une couverture végétale permanente. Ce programme était à l'origine une composante, pour l'Ouest canadien, du Programme national de conservation des sols (24 millions de dollars) et il s'est poursuivi dans le cadre des Mesures de soutien et d'adaptation en agriculture (50 millions de dollars). Les deux composantes ont fourni une aide aux producteurs en rapport avec des problèmes particuliers de dégradation du sol dans chacune des provinces.

24.28 Après avoir consulté les producteurs, les hauts fonctionnaires de la Direction générale ont pris la décision stratégique de cibler les terres marginales, selon leur potentiel de dégradation, en se fondant sur le classement des sols et l'évaluation foncière municipale. On a défini les terres marginales comme étant celles qui comportaient un risque élevé d'érosion éolienne ou hydrique, celles où la salinité était élevée et celles qui avaient des sols acides ou des sols solonetziques qui posaient des problèmes. Les classements des sols de catégories 4, 5 et 6, tels que définis par l'Inventaire des terres du Canada, ont été utilisés comme estimation approximative de ces sols. Ces terres donneraient un rendement céréalier beaucoup plus faible si ce n'était d'un apport accru d'intrants (engrais, etc.) et elles ne procureraient au producteur qu'un taux de rendement marginal. On a ainsi évalué et catégorisé l'utilisation et l'état des sols et cartographié les zones de sols à risques élevés et à problèmes pour chacune des provinces des Prairies. Les cartes ont servi à évaluer la superficie des terres marginales, soit 5,8 millions d'hectares, ou approximativement 15 p. 100 du total des terres cultivées des provinces des Prairies (39 millions d'hectares). Par la suite, on a étudié diverses solutions applicables aux zones à problèmes et poussé plus loin les consultations avec les producteurs. On a débouché sur un programme en vertu duquel les producteurs pouvaient recevoir un paiement pour transformer des terres admissibles en culture de plantes fourragères vivaces ou en boisés.

24.29 Le Programme d'établissement d'une couverture végétale permanente a permis le retrait de cultures annuelles de 0,52 million d'hectares de terres marginales, au coût de 74 millions de dollars. La réussite du programme a été confirmée par une enquête auprès de la clientèle et par des entrevues menées auprès d'organismes provinciaux. Cependant, comme l'illustre la pièce 24.5 , bon nombre des ententes conclues avec des agriculteurs, dans le cadre du Programme d'établissement d'une couverture végétale permanente, ne visent pas les zones de terres marginales définies à l'étape de la conception du programme.

24.30 Même si l'information d'ordre stratégique a servi à la conception du Programme d'établissement d'une couverture permanente, ce recensement de zones à risques élevés et des sols à problèmes n'a pas été utilisé pour orienter la mise en oeuvre. Compte tenu du fait que de petites étendues cultivées de chaque agriculteur pouvaient comporter également des terres marginales, sans que ces dernières ne fassent pourtant partie des grandes zones de terres marginales définies dans les plans de configuration établis pour l'ensemble des Prairies, la Direction générale a rendu le programme accessible pour l'ensemble de la région des Prairies. En conséquence, le programme, tel que mis en oeuvre, n'a pas ciblé des concentrations de terres des catégories 4, 5 et 6. Diverses sources de renseignements ont servi à l'évaluation de chaque parcelle de terre qui faisait l'objet d'une demande, dont notamment l'information relative à l'évaluation municipale, la photographie aérienne et l'inspection sur les lieux.

24.31 Aucun objectif quantitatif particulier n'a été donné à l'échelle des régions et des districts pour ce qui est des superficies à retirer de la production ou de l'importance relative des diverses catégories, comme la catégorie 6 (risques graves) et la catégorie 4 (possibilités de culture légèrement limitées). Il n'existe aucune information sur le pourcentage des terres marginales cultivées les plus exposées au risque d'érosion (les catégories 5 et 6) qu'on a soustrait à la production avec succès. La production actuelle moyenne, par acre soustrait, était la suivante : 18,29 boisseaux, au Manitoba; 11,31 boisseaux, en Saskatchewan; 18,41 boisseaux, en Alberta, et 27,4 boisseaux, dans le district de la Rivière-de-la-Paix de la Colombie-Britannique. La participation au programme dans les Prairies, nous a-t-on dit, a été fonction de l'importance et de l'emplacement des terres marginales en culture, du degré d'initiative du personnel à l'échelle du district et de l'information dont disposaient les propriétaires fonciers au sujet du nouveau programme. L'absence d'objectifs précis ou des mesures d'incitation visant les zones de concentration de terres marginales explique, en partie du moins, la répartition inégale des emplacements visés par le programme dans les divers districts, ce qui ressort de la pièce 24.5 .

La cohérence s'impose en matière d'identification, d'évaluation et de sélection des projets

24.33 On constate, entre les régions ou les districts, des différences notables de prestation de services liés aux programmes. La demande de tels services, de même que la disponibilité du personnel, dépendent du nombre de programmes qui visent une région donnée, des caractéristiques de cette région et de l'information dont disposent les producteurs au sujet des programmes. Étant donné que les régions et les districts disposent de ressources comparables, la variabilité de la demande débouche sur la prestation de services différents. Pour ce qui est, par exemple, du Programme d'aménagement hydraulique rural, l'approvisionnement en eau à des fins de consommation domestique peut bénéficier d'une aide financière dans la région du sud de la Saskatchewan, alors que tel n'est pas le cas dans la région du sud de l'Alberta. On constate également des différences dans la fréquence des rapports directs entre membres du personnel et bénéficiaires du programme. Dans le district de Dawson Creek de la Colombie-Britannique, il se peut qu'un producteur agricole soit visité à trois reprises par un membre du personnel pour l'évaluation de la faisabilité d'un projet, la préparation de la demande et l'inspection finale. Par contre, dans le district de Brandon au Manitoba, il n'y a aucun rapport direct entre le personnel et le producteur. La demande, une fois reçue, est approuvée. Les fonds sont déboursés sur réception de la preuve que le projet a été mené à terme.

24.34 Il y a également des variations importantes dans les processus d'établissement de l'ordre de priorité des projets, dans les centres de responsabilité des bureaux de district, et dans la détermination du financement approprié à accorder à un projet donné. Chacun des 22 bureaux de district applique la méthode qui lui est propre pour choisir quels projets d'aménagement hydraulique rural feront l'objet d'un financement dans le cadre de lignes directrices générales. Nous avons également constaté que l'Administration du rétablissement agricole des Prairies avait fourni un soutien d'ordre technique à une vaste gamme de projets d'approvisionnement en eau, y compris l'aménagement de puits, de pipelines régionaux, d'infrastructures d'approvisionnement en eau à des fins de développement économique et l'utilisation des eaux usées. Nous avons constaté pourtant que bien peu de directives concrètes permettaient de déterminer quelles activités méritaient d'être soutenues. Bien que les conséquences visées soient déterminées dans leur ensemble en fonction des besoins et des activités à l'échelle locale, il reste qu'en l'absence d'un processus systématique de prise de décision qui assurerait l'affectation des ressources pour obtenir les meilleurs résultats possibles et qui orienterait la sélection des projets, par bureau de district, on court le risque que les ressources financières du gouvernement fédéral ne soient pas utilisées de façon optimale.

24.35 Compte tenu du degré élevé de décentralisation de la prise de décision qui caractérise l'organisation, nous avons constaté que l'Administration du rétablissement agricole des Prairies n'avait pas mis au point d'outils qualitatifs et quantitatifs pour faciliter la prise de décisions des centres de responsabilité, en ce qui concerne les projets concurrentiels. Ces centres ont besoin d'instruments qui leur permettront de répondre aux questions suivantes : S'agit-il d'un bon investissement? Quelles ressources doivent être affectées? Comment faudrait-il définir la réussite?

24.36 Il est opportun que l'Administration adapte ses programmes aux différences régionales. Cependant, l'organisation n'a pas encore établi à quelles activités on devrait accorder la priorité ni défini quel serait le niveau de ressources approprié à affecter à un programme pour assurer un soutien optimal. Comme nous l'avons déjà signalé, les objectifs de la Direction générale sont trop généraux pour qu'elle soit en mesure de le faire et ils ne précisent pas quels sont les résultats escomptés, ni à quels endroits et dans quel laps de temps ils doivent être obtenus.

L'affectation des ressources, par région, n'est pas liée de près aux besoins

24.38 Chaque région ou district de l'Administration a des caractéristiques qui lui sont propres. Les différences d'ordre environnemental, social et économique sont considérables. Pourront varier, par exemple, selon la région ou le district :

• les possibilités d'approvisionnement en eau et les techniques correspondantes de mise en valeur;
• la densité de peuplement;
• la vocation et le nombre des fermes ainsi que les produits;
• les risques d'érosion du sol, de sécheresse, ou d'inondation;
• les priorités locales.

24.40 Par contre, dans le centre ouest de la Saskatchewan (district de Rosetown), la nappe phréatique n'est pas toujours accessible, la profondeur des puits atteignant souvent les 300 à 400 pieds, et sa qualité est moindre. Les producteurs doivent souvent compter sur les eaux de surface, et bon nombre d'entre eux disposent d'étangs-réservoirs qui ont plus de dix ans. La qualité des eaux de surface pose également des problèmes et, dans bien des cas, il n'y a pas de mesure d'épuration de l'eau pour éliminer les bactéries. Il serait également possible, mais tout aussi peu intéressant, de transporter par camion sur une certaine distance l'eau nécessaire à l'exploitation agricole et à la consommation domestique. La Direction générale des Prairies préconise des pipelines ruraux qui constituent une solution de rechange plus fiable et plus avantageuse. La population du district s'élève à 45 000 personnes environ.

24.41 Comme dernier exemple de diversité, nous retenons celui du district de Red Deer, situé dans la région centrale de l'Alberta. La population du district, exception faite de Calgary, est supérieure à 300 000 habitants, dont plus de 15 000 sont des agriculteurs. Contrairement à la plupart des autres régions des Prairies, on a relevé pour ce district une augmentation du nombre d'exploitations agricoles au cours des 15 dernières années. Les eaux de surface et la nappe phréatique sont normalement faciles d'accès dans les deux tiers de l'ouest du district. Si l'on tient compte de la qualité des infrastructures de transport et des sources d'eau, il s'agit d'une région où le nombre important d'élevages intensifs et de zones de pâturages du bétail ont des répercussions sur la qualité des eaux de surface, en raison du ruissellement. Les charges de contaminants posent souvent des problèmes pour les usines d'épuration des eaux destinées à la consommation urbaine, qui sont situées à proximité. Il y a souvent conflit d'objectifs en ce qui concerne l'utilisation du territoire des habitants des milieux urbain et rural.

24.42 Nous avons constaté que malgré ces différences, le budget du Programme d'aménagement hydraulique rural est réparti de façon uniforme entre les cinq bureaux régionaux plutôt que de l'être en vue de refléter les besoins particuliers de chaque région.

24.43 L'Administration du rétablissement agricole des Prairies adopte une approche semblable pour ce qui est de la dotation en ressources de chacun de ses bureaux. La composition de l'effectif y est comparable, sinon identique, et ne reflète pas les particularités des districts ou des régions. Lorsque nous avons abordé cette question de l'uniformité avec des gestionnaires de la Direction générale, ceux-ci nous ont dit que les objectifs en matière d'économie, d'environnement et de développement rural avaient tendance à faire contrepoids aux différences locales.

24.44 L'Administration du rétablissement agricole des Prairies devrait définir quelles sont les zones du territoire des Prairies où les risques et les besoins sont les plus pressants. Elle devrait élaborer un plan stratégique de mise en oeuvre qui précise quelle priorité on accordera à ces besoins et quels résultats il faudra obtenir.

Réponse du Ministère : L'ARAP fait appel à divers outils d'analyse qui lui permettent d'évaluer les risques et de cerner les besoins liés à l'utilisation des terres et de l'eau dans les Prairies. L'information recueillie à l'aide de ces outils permet à l'ARAP d'évaluer dans quelle mesure les projets proposés par les intervenants et les clients peuvent contribuer à une agriculture durable dans les Prairies et être avantageux pour le Canada. Le système d'information géographique est un de ces outils qui, comme le souligne le vérificateur général, n'est à la disposition de l'ARAP que depuis relativement peu de temps. À mesure que les données du SIG deviendront disponibles pour une région particulière ou pour l'ensemble des Prairies, leur utilisation en tant que l'un des divers intrants possibles dans le processus de planification stratégique de l'ARAP deviendra plus rentable.

Conformément à l'orientation stratégique, on élaborera des méthodes visant à classer les projets et les régions en ordre de priorité et on établira les critères de rendement appropriés.

Les programmes temporarisés affectent les programmes de base

24.46 Certains de ces programmes temporarisés peuvent compléter et renforcer les programmes de base de la Direction générale, mais d'autres ne sont pas directement liés à ces activités traditionnelles.

24.47 Selon les hauts fonctionnaires de l'Administration, on peut s'attendre à voir persister la tendance à créer des programmes à échéance déterminée. Les ressources humaines nécessaires à la mise en oeuvre de ces programmes supplémentaires ont souvent été tirées de l'effectif actuel de l'Administration. Plusieurs gestionnaires de la Direction générale nous ont informés que même en dépit d'un apport financier, la mutation de personnes expérimentées et compétentes à d'autres programmes a pu affecter la mise en oeuvre des programmes de base.

24.48 Le volume de travail accru engendré par ce programme élargi s'est répercuté, à des degrés divers, sur la capacité des bureaux de district de mettre en oeuvre les programmes de base. Par exemple, dans la plupart des sept bureaux de district que nous avons visités, les spécialistes de la conservation des sols avaient dû interrompre leurs activités habituelles pour gérer le Programme d'établissement d'une couverture végétale permanente durant sa période de mise en oeuvre. De la même manière, les experts en gestion des ressources en eau des districts avaient été réaffectés à l'administration de programmes fédéraux-provinciaux de développement des ressources en eau ou de projets de traitement des eaux usées, en Saskatchewan et au Manitoba.

24.49 Les demandes relatives aux programmes temporarisés et aux programmes spéciaux ont également mis en lumière la non-correspondance des emplacements des 22 bureaux de district par rapport aux régions où les besoins sont les plus considérables. Les districts de la Saskatchewan ont eu à administrer un plus grand nombre de programmes, notamment une entente de partenariat en matière de développement rural, une entente de partenariat pour le développement économique axé sur les ressources en eau, le Programme d'établissement d'une couverture végétale permanente et les projets du Plan vert. Ils assurent également les services administratifs relatifs aux pâturages communautaires. Les districts de l'Alberta, par contre, n'ont eu à administrer que le Programme d'établissement d'une couverture végétale permanente et les projets du Plan vert. Les districts de la Saskatchewan et de l'Alberta ont des ressources d'importance égale, en dépit du fait que le fardeau de la mise en oeuvre soit plus considérable en Saskatchewan.

24.50 Nous ne voulons pas laisser entendre, en faisant ces commentaires, qu'il est inapproprié d'utiliser la Direction générale pour mettre en oeuvre des programmes temporarisés qui ne sont pas directement liés à ses activités de base. Dans certains cas, sa connaissance intime des conditions locales et son réseau de bureaux locaux dans l'Ouest du Canada constituent une intéressante solution de rechange à la création d'un nouveau mécanisme de mise en oeuvre des programmes temporarisés.

24.51 Toutefois, la Direction générale et le Ministère doivent trouver une réponse à des questions fondamentales d'ordre stratégique, à savoir comment obtenir un bon équilibre entre les programmes de base et les programmes temporarisés. Ils doivent aussi tenir compte de la question connexe, soit celle de savoir si la Direction générale peut continuer à détourner des ressources importantes des programmes de base pendant de longues périodes sans compromettre l'efficacité de ces mêmes programmes de base.

24.52 En prenant la décision de confier la mise en oeuvre des prochains programmes temporarisés à la Direction générale, il faudrait que le Ministère analyse et examine leur incidence éventuelle sur les programmes de base de celle-ci et se demander si ses ressources financières et humaines sont suffisantes pour assurer une mise en oeuvre efficace des deux types de programmes.

Réponse du Ministère : le Ministère et l'ARAP sont tous deux très fiers du bilan de l'ARAP en tant qu'organisme qui réussit à offrir aux Canadiens de l'Ouest des programmes de temporisation et d'autres programmes de façon efficace et efficiente. Ce bilan a été renforcé récemment par l'évaluation positive qu'a faite le vérificateur général de l'application du Programme de paiements de transition du grain de l'Ouest par l'ARAP. L'organisation décentralisée de l'ARAP et ses capacités d'intervention en matière de terres et d'eau lui donnent un caractère unique sur le plan de la prestation de services directement au client. C'est pour ces raisons que le Ministère s'est tourné vers l'ARAP en tant qu'organisme qui est le mieux placé pour répondre à certaines de ses grandes priorités.

Il convient de signaler que le mandat de l'ARAP s'étend au-delà de la Loi sur l'ARAP et inclut l'exécution d'autres programmes ministériels, donnant à l'organisme la flexibilité nécessaire pour déterminer comment il peut aider le Ministère à répondre à certaines grandes priorités tout en s'acquittant de ses obligations aux termes de la Loi.

Le Ministère affirme l'importance et la pertinence continue du mandat principal de l'ARAP. Les nouvelles demandes relatives aux services de l'ARAP seront évaluées à la lumière de tous les facteurs pertinents.

Une approche cohérente est nécessaire en matière d'inspection et de surveillance

24.54 Nous nous attendions à trouver à l'Administration des procédés de contrôle de la qualité et des coûts fondés sur les risques, de façon à garantir que la mise en oeuvre des projets corresponde à la conception du programme.

24.55 Nous avons constaté que l'approche de la Direction générale en matière de contrôle et d'inspection n'était pas uniforme. Par exemple, pour les districts que nous avons visités, nous avons remarqué que les experts en conservation des sols consacraient du temps chaque année au contrôle des terres soustraites des superficies cultivées, dans le cadre du Programme d'établissement d'une couverture végétale permanente. Par contre, chaque projet du Programme d'aménagement hydraulique rural n'est inspecté, une fois mené à terme, que dans certains des districts. Dans bien des cas, il n'y avait pas de preuve que l'on ait visité un site après le creusage d'un puits d'eau ou que l'on ait évalué l'efficacité à long terme d'un projet. De même, on ne voyait pas très bien comment s'effectuait la surveillance de la plantation de bandes boisées et de leur rendement, dans le cadre du programme des brise-vent.

24.56 L'Administration du rétablissement agricole des Prairies devrait instaurer un programme cohérent et rentable de surveillance et d'inspection fondé sur les risques.

Réponse du Ministère : L'ARAP a mis en place des systèmes de surveillance et d'inspection pour la majorité des programmes qu'elle exécute. Dans le cas du Programme de développement fondé sur les ressources hydriques, on fait l'inspection de projets représentant plus de 75 p. 100 des dépenses du programme. Le Ministère est d'avis que le coût lié à l'inspection de petits projets pourrait excéder la valeur de la contribution du Canada. L'ARAP améliorera ses méthodes de déclaration des activités d'inspection et élaborera des lignes directrices à cet égard.

Possibilités d'améliorer la rentabilité et le recouvrement des coûts

Il est possible de réduire les coûts

24.58 Sur les 698 équivalents temps plein que compte l'effectif actuel, environ 260 sont affectés aux bureaux régionaux et aux bureaux de district; 265 assurent la gestion de 915 000 hectares de pâturages communautaires, d'une pépinière ainsi que de deux centres de recherche et de démonstration.

24.59 Il ressort des exemples donnés dans la pièce 24.7 que l'Administration du rétablissement agricole des Prairies a réussi à effectuer, au cours des dix dernières années, des réductions de coûts dans un certain nombre de secteurs.

24.60 Dans chacun des cas, la réduction portait sur un aspect donné de l'activité de l'Administration ou était effectuée, à un moment donné, conformément à une compression des dépenses à l'échelle du Ministère.

24.61 D'autres progrès ont également été accomplis en matière d'évitement des coûts. Les résultats les plus notables sont attribuables à l'accent qui a été mis sur la co-implantation avec certains bureaux de district et un bureau régional de l'Administration, qui partagent des bureaux et des services de soutien avec d'autres directions générales du Ministère, ou avec des services provinciaux homologues. En 1995, l'Administration réduisait son parc de véhicules dans le cadre d'une initiative visant l'ensemble du Ministère. Au cours des cinq dernières années, le parc est passé à 400 véhicules environ, soit une baisse de 37 véhicules au total, ou de neuf pour cent. Toutefois, au cours de la même période, l'effectif a baissé de 17 p. 100. Le nombre de véhicules, par membre du personnel, n'a pas baissé. Cela s'explique en partie du fait qu'un bon nombre des réductions d'effectif des cinq dernières années ont visé des postes administratifs, qui ne requéraient jamais l'utilisation d'un véhicule. Quant au personnel technique, il a été déplacé de l'administration centrale vers les bureaux de district, là où un véhicule était nécessaire.

24.62 Nous nous attendions à ce que, pour accompagner la mise en oeuvre de sa nouvelle orientation et de son nouvel énoncé de mission, l'Administration du rétablissement agricole des Prairies élabore une stratégie de redéploiement géographique des ressources de façon à se donner une plus grande souplesse au plan opérationnel pour répondre à l'évolution des besoins. Une stratégie de redéploiement appropriée aurait comporté l'expansion ou la fermeture de certains bureaux, ainsi qu'une réduction de l'effectif en fonction de l'évolution des besoins et de la disponibilité des ressources. Nous avons constaté qu'aucune stratégie de cette nature n'avait été mise au point et qu'il n'y avait pas eu redéploiement des ressources. Leur répartition actuelle est illustrée dans la pièce 24.8 .

24.63 Un défi se pose à la Direction générale, soit celui de favoriser un leadership efficace et d'agir de façon proactive dans les domaines où évoluent un grand nombre de partenaires actuels et éventuels. Nous avons pu observer que les gouvernements provinciaux, dans les Prairies, sont également actifs dans les domaines du développement rural ainsi que de la conservation et de la mise en valeur de l'eau et du sol. Dans l'un des districts que nous avons visités, nous avons relevé au moins 40 organisations ou associations fédérales, provinciales, régionales, municipales ou industrielles qui oeuvraient toutes dans le secteur du développement économique. Il deviendra encore plus important d'assurer la coordination de la mise en oeuvre des programmes, entre 1997-1998 et 1999-2000, à un moment où les programmes temporarisés actuels prendront fin et où le budget de l'Administration du rétablissement agricole des Prairies passera de 74,9 à 52,9 millions de dollars (voir la pièce 24.3 ).

24.64 La capacité de la Direction générale d'agir de façon proactive dépend largement de la mesure dans laquelle elle peut recueillir et analyser des renseignements qui portent sur une vaste gamme de sujets, allant de l'agriculture durable aux espèces menacées. Parallèlement, d'autres organisations des secteurs public et privé assument des fonctions analogues. Il y a là une possibilité de réduire les coûts en combinant les ressources, non seulement sur le plan de la cueillette mais également sur celui de l'analyse de l'information.

24.65 Pour être en mesure d'éviter les lacunes aussi bien que les chevauchements et dédoublements, il est nécessaire de s'entendre non seulement sur la nature et la portée du programme mis en oeuvre par chacune des parties, mais encore sur les responsabilités de chacun. Ceci englobe les aspects relatifs à la gestion comme la cueillette, la conservation et l'analyse des données et de l'information. Nous avons constaté que la Direction générale et les provinces ont tendance à cueillir, stocker, traiter et analyser sans se concerter l'information qui doit servir à l'élaboration de politiques et de programmes.

24.66 L'Administration du rétablissement agricole des Prairies a conclu avec les provinces un protocole d'entente qui porte sur divers domaines de responsabilité, par exemple, en matière de développement des ressources en eau. Elle a également amorcé, de concert avec une province, l'élaboration et la négociation d'un protocole d'entente visant les responsabilités respectives des parties en matière de mise en oeuvre de programmes. On met présentement au point les divers aspects de l'élaboration et de la surveillance des programmes.

24.67 L'Administration a l'occasion de relever le défi que pose son mandat en ajoutant aux ressources plus restreintes dont elle dispose, grâce à l'effet de levier du partenariat. En vertu de son mandat assez large, axé sur l'écologie, qui consiste à intervenir dans les « zones de sécheresse et d'érosion éolienne », l'Administration se trouve dans une position unique pour faire bénéficier ses ressources d'un tel effet multiplicateur. Le mandat englobe les territoires de quatre provinces et comporte des interactions avec les mandats de ministères aux paliers fédéral et provincial. À titre d'exemple, il y a partage de responsabilités entre le fédéral et les provinces en matière d'agriculture. Pour ce qui est de la qualité de l'eau et de son approvisionnement, la gestion est également assurée par des ministères et des organismes des paliers fédéral aussi bien que provincial. L'Administration du rétablissement agricole des Prairies a l'occasion d'être un moteur puissant d'intégration de la gestion et du changement dans l'ensemble de la région des Prairies. Elle peut aussi tirer parti de cette occasion pour accroître les effets des ressources décroissantes dont elle dispose.

24.68 La Direction générale se doit de considérer toutes demandes de l'extérieur en fonction du mandat qui détermine son programme de base. Elle doit s'entendre avec les provinces et avec d'autres organismes fédéraux au sujet des rôles, des responsabilités et des résultats visés et déployer ses ressources et ses compétences techniques en conséquence.

24.69 L'Administration du rétablissement agricole des Prairies devrait réévaluer la répartition géographique et la rentabilité de son réseau actuel de bureaux et de ressources en fonction d'une évaluation des enjeux stratégiques, des besoins et de partenaires éventuels.

Réponse du Ministère : Lors de sa réorganisation en 1993, l'ARAP a réaffecté des ressources à un réseau plus vaste de bureaux régionaux et de bureaux de district afin d'améliorer la couverture géographique et de donner aux clients un meilleur accès à ses services dans la région qu'elle dessert. Les efforts qui sont actuellement déployés pour clarifier l'orientation stratégique de l'ARAP lui permettront d'évaluer à nouveau l'affectation des ressources en tenant compte des différents besoins et des différentes possibilités qui existent dans les Prairies.

Certains coûts font l'objet de mesures de recouvrement

• favoriser, le cas échéant, un traitement équitable en transférant le fardeau du coût d'un programme ou d'une activité en particulier, des contribuables aux utilisateurs qui en bénéficient plus directement;
• favoriser une répartition plus efficiente des ressources en assujettissant la demande et l'offre de biens et services publics aux forces du marché.

24.72 L'orientation du gouvernement en matière de production de recettes incite les ministères à tirer des recettes des produits des activités de recherche qui peuvent être commercialisés et rentabilisés - par exemple, les hybrides d'espèces végétales, les animaux d'élevage et le matériel.

24.73 Le principe du partage du coût des services avec ceux qui en tirent un avantage privé a été sanctionné dans les budgets du gouvernement fédéral de 1993, 1994 et 1995.

24.74 Nous nous attendions que l'Administration du rétablissement agricole des Prairies se soit donné des stratégies claires en matière de recouvrement des coûts des services, en se fondant sur le profil des utilisateurs et sur des critères de tarification. Nous nous attendions de plus que l'organisation ait recensé des occasions de générer des recettes.

24.75 Dans des exposés devant le Comité permanent de l'agriculture et de l'agroalimentaire de la Chambre des communes, le Ministère a exposé les grandes lignes des principes fondamentaux dont il s'inspirait en matière de recouvrement des coûts. « La refonte de nos programmes est constituée de diverses mesures de réduction, d'évitement et de recouvrement des coûts... Le principe de recouvrement des coûts sera appliqué aux activités qui procurent des avantages privés... Le principe de recouvrement des coûts sera appliqué de façon égale aux activités et aux produits de même nature et qui comportent des risques comparables ».

24.76 Le Service de la gestion des terres, qui représente 35 p. 100 des coûts de fonctionnement de la Direction générale, est un secteur de programmes où le recouvrement des coûts existe depuis 1939. Les 87 pâturages communautaires, dont la Direction générale assure l'exploitation, ont été créés en 1937 pour retirer de la production agricole des terres marginales et peu propices à l'agriculture. Les éleveurs de bovins (utilisateurs) laissent leurs animaux aux lieux de pâturage et les reprennent en fin de saison. Il revient aux associations locales de déterminer le nombre de bêtes que chaque utilisateur peut mettre en pâturage communautaire, la préférence étant donnée aux exploitants qui débutent, à ceux dont la situation financière est précaire, et à ceux qui disposent de pacages insuffisants. Les coûts de pâturage et de reproduction sont recouvrés auprès des utilisateurs des pâturages, tandis que les coûts relatifs à la conservation des pâturages sont « payés » par les contribuables canadiens. La plus grande partie des coûts d'exploitation des pâturages est recouvrée auprès des utilisateurs. Au cours de 1996-1997, les coûts directs d'exploitation des pâturages se sont élevés à 14,3 millions de dollars, dont 12,7 millions ont été recouvrés. Il s'est agi du seul cas de recouvrement des coûts important pour la Direction générale.

Il existe d'autres possibilités de recouvrer les coûts et de générer des recettes supplémentaires

24.78 Des hauts fonctionnaires de l'Administration nous ont déclaré que, à l'époque où d'autres secteurs du Ministère et du gouvernement tenaient des consultations auprès du secteur agricole en matière de recouvrement des coûts, ils avaient recensé les possibilités de recouvrement de coûts d'une valeur supérieure à 0,7 million de dollars par année. Les bénéficiaires de services s'entendaient généralement pour dire qu'il faudrait qu'une partie des coûts soit recouvrée. L'Administration a demandé l'autorisation de redépenser les sommes qu'elle recouvrait, mais cette autorisation ne lui a pas été accordée. À notre avis, cela ne suffit pas à justifier l'interruption globale du recouvrement des coûts. Il est aussi admis que des coûts administratifs seront associés au recouvrement de ces coûts. Cependant, aucune analyse des coûts et du rendement n'a été effectuée.

24.79 Pour les secteurs où existent des possibilités de recouvrement de coûts, la Direction générale doit déterminer ce que sont des avantages privés par opposition aux avantages publics, et quelle proportion de l'avantage privé devrait être récupérée. Pour ce faire, des méthodes de mesure valables lui sont nécessaires pour définir les coûts et les avantages. Il est nécessaire que la Direction générale dispose de données fiables pour fonder ses décisions en matière de détermination des coûts. Ses systèmes financiers et ses systèmes de programmes actuels ne sont pas en mesure de constituer une base appropriée pour déterminer les coûts.

24.80 Les utilisateurs acceptent plus facilement le recouvrement des coûts lorsque, à titre de « clients », ils participent à la définition des coûts et de leurs composantes et à la détermination de la proportion d'avantages privés qu'ils en tirent. Même si les conséquences des augmentations de coûts et des réductions de services qu'elle prévoit font l'objet de consultations auprès des intéressés, l'Administration doit en premier lieu déterminer l'importance des avantages privés que cela comporte.

24.81 La Direction générale a aussi la possibilité de générer des recettes supplémentaires, par exemple, en vendant la production excédentaire du Centre de développement de l'irrigation de la Saskatchewan. Dans le cadre de ses travaux au Centre de distribution de brise-vent, elle mène des recherches visant le repérage et le développement d'espèces adaptées aux conditions climatiques des Prairies. Les progrès en matière de croisement sélectif ont permis d'obtenir des produits de qualité supérieure. Jusqu'à maintenant, on n'a pas exercé les droits de propriété qui correspondent à la nouvelle obtention de ces produits et on n'a pas non plus analysé les coûts éventuels et les avantages de l'instauration de ces méthodes.

24.82 Tout en poussant plus loin le partenariat avec le secteur agricole, l'Administration du rétablissement agricole des Prairies devrait déterminer quelle est la façon la plus rentable d'offrir ses services et comment elle peut combiner de façon optimale le recouvrement des coûts, le partage des coûts et la production de recettes.

Réponse du Ministère : Le Ministère apprécie que le vérificateur général reconnaisse les progrès réalisés par l'ARAP sur le plan de la récupération des coûts (particulièrement en ce qui concerne le Programme des pâturages collectifs) et qu'il reconnaisse que l'ARAP consulte les intervenants sur les répercussions engendrées par les augmentations de coûts et les réductions de services.

L'ARAP admet qu'il puisse exister d'autres possibilités de recettes qui pourraient être exploitées en consultation avec l'industrie. Cependant, il convient de signaler qu'il ne serait pas nécessairement rentable de chercher à exploiter toutes ces possibilités. L'ARAP examinera la faisabilité d'exploiter certaines de ces possibilités et continuera de faire des progrès pour ce qui est de déterminer les façons les plus rentables d'offrir ses services.

Mesure du rendement

Il n'y a pas de méthodes de mesure des résultats qui permettent de solutionner les problèmes relatifs au sol et à l'eau

24.84 Il n'est pas facile de mettre au point des indicateurs qui soient significatifs pour les utilisateurs auxquels ils sont destinés, vu qu'il est essentiel de concevoir soit une valeur de référence ou encore, faute de mieux, une indication de l'orientation du changement souhaité. Les gestionnaires de l'ensemble du Ministère se sont donné comme tâche de mettre au point, à titre de composante du nouveau Système de gestion des dépenses, une structure de planification, d'information et de responsabilisation qui serve de fondement à l'obtention de l'autorisation de dépenser et à la mesure du rendement. Parallèlement à cette tâche, l'Administration du rétablissement agricole des Prairies met au point des systèmes de mesure du rendement en vue de la normalisation des mesures et des rapports.

24.85 Dans la plupart des domaines, les gestionnaires de la Direction générale n'ont pas encore mis au point les indicateurs ou les méthodes de mesure nécessaires pour déterminer de façon précise la nature et l'ampleur des problèmes de sol et d'eau dans les Prairies ou de suivre de près les résultats de ses interventions. Nous avons examiné les évaluations des programmes de l'Administration effectuées par trois sociétés d'experts-conseils. Les évaluations ont permis de relever dans chaque cas l'absence d'objectifs qualitatifs et quantitatifs, l'absence d'une stratégie de mesure du rendement visant à cueillir des données de base et à faire rapport sur les répercussions du financement des projets, et l'absence d'analyses économiques pour étayer la sélection de projets ou les catégories de projets.

24.86 Nos entrevues auprès de gérants de districts et de directeurs régionaux ont confirmé que la Direction générale manque d'indicateurs de rendement. Cette dernière n'a pas l'information voulue pour déterminer dans quelle mesure un programme a bien été mis en oeuvre, ni pour mesurer ses répercussions sur la région des Prairies. Les décideurs continuent d'administrer ces programmes sans disposer de façon continue de renseignements objectifs sur les résultats que la Direction générale a obtenus dans l'exécution de son mandat, sauf par des commentaires de bénéficiaires du programme - une forme utile, mais limitée de mesure du rendement.

24.87 Par exemple, l'un des problèmes clés que vise à résoudre l'Administration est celui de l'érosion des sols. Dans la Partie III du Budget des dépenses de 1997-1998, on note que l'ARAP continue à protéger plus de 3,5 millions d'hectares de terres marginales ou cultivées, assurant ainsi la pérennité et la productivité de ses ressources. De telles données statistiques doivent être transformées en indicateurs en les reliant à une mesure quelconque - par exemple, on pourrait établir un rapport avec le nombre total d'hectares où le contrôle de l'érosion est nécessaire. Ce genre de cadre d'interprétation s'impose si l'on veut que les données soient utiles pour l'élaboration de politiques, la planification et la reddition de comptes.

24.88 L'Administration du rétablissement agricole des Prairies devrait veiller à ce que le cadre de mesures du rendement qu'elle est en voie d'élaborer précise quels sont les objectifs de rendement, les indicateurs et les résultats qui correspondent aux activités, aussi bien dans le cadre de projets particuliers que dans le contexte de l'ensemble des Prairies. Elle devrait communiquer au Parlement, dans les rapports du Ministère sur le rendement, ses progrès relativement aux résultats souhaités.

Réponse du Ministère : Tel qu'il a été mentionné, le Ministère est en train d'élaborer une Structure de planification, de rapports et de responsabilités. En tant qu'organisme du Ministère, l'ARAP participe pleinement à ce processus. La SPRR a été soumise au Conseil du Trésor à l'automne de 1997. Elle fournira une base constamment améliorée pour la mesure du rendement et la présentation de rapports à cet égard.

Conclusion

24.90 Nous avons constaté que le mandat, les objectifs et le cadre de reddition de comptes de l'Administration du rétablissement agricole des Prairies n'étaient pas suffisamment clairs et complets pour servir de base à l'orientation de ses activités et que l'information nécessaire pour confirmer les résultats, y compris l'atteinte des objectifs de programmes, n'était pas facilement disponible.

24.91 Nous avons également conclu que la Direction générale serait en mesure de fonctionner de façon plus efficace et efficiente si les besoins relatifs aux programmes étaient mieux définis de manière à ce que les activités des programmes visent les besoins les plus pressants. De plus, il y a lieu de prendre des mesures supplémentaires pour mieux encadrer et orienter les activités.

24.92 Même si la Direction générale a pris des mesures pour réduire les coûts, il existe des occasions de les réduire davantage et de générer des recettes supplémentaires.

À propos de la vérification

Notre vérification d'optimisation des ressources a porté essentiellement sur l'Administration du rétablissement agricole des Prairies et sur les secteurs d'activités ministériels dont elle a la responsabilité. La vérification a également porté sur la coordination de ses activités et programmes avec ceux d'autres organisations du Ministère, d'autres ministères et organismes fédéraux, ainsi que ceux des provinces et du secteur privé.

Le Programme des paiements de transition pour le grain de l'Ouest n'a pas fait partie de notre examen, puisqu'il avait déjà été abordé dans notre rapport de novembre 1995. Compte tenu de la diversité et du nombre des autres programmes mis en oeuvre par la Direction générale, nous avons retenu aux fins d'une vérification détaillée les programmes :

• qui fonctionnaient en 1996-1997;
• qui représentent 20 p. 100 du budget de services votés (trois programmes sur sept) ainsi que 20 p. 100 du financement dans le cas des programmes temporarisés (trois programmes temporarisés sur dix);
• qui sont disponibles dans les trois provinces des Prairies;
• qui sont indissociables des objectifs découlant de l'énoncé de mission de la Direction générale.

Objectifs

Notre objectif a consisté à évaluer les pratiques de gestion visant la viabilité et le développement des régions rurales des Prairies en vue de déterminer quels étaient les secteurs particuliers où des améliorations s'imposent. Plus précisément, nous avons cherché à évaluer dans quelle mesure :

• le mandat, les objectifs et le cadre de reddition de comptes étaient suffisamment clairs et complets pour orienter les activités et dans quelle mesure l'information servait à confirmer les résultats, y compris l'atteinte des objectifs de programmes, était facilement disponible et était communiquée au Parlement;
• les activités du programme correspondent à des besoins recensés et dans quelle mesure des processus valables et rentables permettent d'orienter les activités ainsi que la sélection des projets et la formulation des ententes contractuelles;
• on a examiné suffisamment les possibilités d'évitement, de réduction ou de recouvrement des coûts.

Les critères de vérification sont énoncés dans le corps du texte.

Équipe de vérification

Robert Anderson
Angus Mickle
Gordon Stock

Pour obtenir de l'information, veuillez communiquer avec le vérificateur responsable, M. Neil Maxwell.