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1997 décembre — Rapport du vérificateur général du Canada

Points saillants

25.2 À la fin de 1988, l'arriéré de traitement se chiffrait à quelque 85 000 revendications. Le système ne suffisait plus à la tâche et il fallait donc modifier radicalement la façon de faire les choses. Une nouvelle structure et un processus totalement révisé pour le traitement des revendications avaient alors été mis en place en 1989. Les attentes étaient claires - on visait le règlement rapide, équitable et efficace des revendications et le renvoi des revendicateurs non reconnus.

25.3 Nous constatons toutefois que Citoyenneté et Immigration Canada (CIC) et la Commission de l'immigration et du statut de réfugié (CISR) éprouvent toujours de sérieuses difficultés à traiter les revendications de façon rapide et efficace. Nous nous inquiétons notamment des volumes de cas en arriéré, des longs délais de traitement, et des difficultés à effectuer les renvois. Nous présentons des recommandations qui visent à améliorer les résultats aux différentes étapes du processus.

25.4 Les agents d'immigration décident de la recevabilité d'une revendication sans avoir toute l'information nécessaire. Par ailleurs, l'information recueillie lors de la réception de la revendication ne répond pas adéquatement aux autres étapes du processus.

25.5 Le fort taux de roulement des commissaires et la courte durée de leur mandat affectent l'atteinte des objectifs opérationnels de la CISR. De plus, des manques de rigueur dans l'application de certaines pratiques ralentissent le processus. Des efforts ont été déployés par la CISR pour améliorer le processus mais le succès de ces derniers dépendra en partie de la capacité de la CISR d'améliorer son climat organisationnel.

25.6 CIC arrive difficilement à régler les cas de revendicateurs non reconnus de façon rapide et efficace. L'évaluation des risques de retour comporte des ambiguïtés qui suscitent des questions sur son fondement. Nous avons également constaté que l'évaluation des considérations humanitaires invoquées par les revendicateurs non reconnus manque de rigueur. CIC éprouve en outre de sérieuses difficultés à mettre en oeuvre les mesures de renvoi.

25.7 Les questions liées aux réfugiés sont complexes. Une révision majeure du processus - y compris les rôles et les responsabilités des divers intervenants ainsi que l'infrastructure de coordination et de contrôle - s'avère nécessaire. Il faudra toutefois préciser des attentes réalistes quant à la rapidité et à l'efficacité du traitement des revendications.

Introduction

La protection des réfugiés - un important engagement international

25.9 Les règles canadiennes en matière d'immigration, y compris celles qui s'appliquent aux réfugiés, sont prévues dans la Loi sur l'immigration de 1976 et dans les règles et règlements qui s'y rapportent. La Loi réitère les engagements internationaux du Canada au plan de la protection des réfugiés, reprend la définition du terme « réfugié » telle qu'énoncée dans la Convention et prévoit les règles relatives au traitement des revendications du statut de réfugié.

25.10 La Convention régit essentiellement la situation des personnes qui fuient leur pays et revendiquent le statut de réfugié dans un autre pays. En vertu de sa tradition humanitaire, le Canada sélectionne également à l'étranger des réfugiés. Toutefois, notre vérification n'a porté que sur les revendicateurs qui demandent la protection une fois en sol canadien.

Les mouvements migratoires sont intenses et complexes

25.12 Plusieurs personnes tentent de plus d'échapper à des problèmes comme la surpopulation ou la précarité économique de leur pays. Grâce aux réseaux actuels de communication et de transport, les attentes et les possibilités sont plus grandes pour elles. Un exemple récent est celui de plusieurs Chiliens qui, faussement nourris de l'espoir d'améliorer leur sort, sont arrivés au Canada en 1995.

25.13 Qui plus est, on constate l'existence de services d'agents et de trafiquants professionnels qui visent à ce que leurs clients se rendent et demeurent au pays qu'ils ont choisi. La complexité grandissante des migrations place donc les pays d'accueil devant le défi d'accorder la protection aux réfugiés tout en protégeant les intérêts de leurs propres nationaux et l'intégrité de leur programme d'immigration.

25.14 La pièce 25.1 montre le nombre des demandes présentées dans divers pays industrialisés, y compris le Canada, depuis 1983. Durant cette période, des arriérés importants se sont développés dans plusieurs pays comme le Royaume-Uni, les États-Unis et le Canada. Plusieurs pays industrialisés sont préoccupés par les problèmes d'efficience et d'efficacité de leur processus de traitement des demandes d'asile. Certains, dont les États-Unis et les Pays-Bas, ont augmenté sensiblement leurs effectifs dans l'espoir de réduire les arriérés et les abus. En 1996, près de 26 000 personnes ont revendiqué le statut de réfugié au Canada. La pièce 25.2 illustre les dix principaux pays d'origine de ces revendications.

La Charte canadienne des droits et libertés a un impact important sur le processus

25.16 En vertu de la Charte , des droits additionnels sont garantis à quiconque se trouve en sol canadien, notamment le droit de ne pas être arrêté ni détenu sans motif valable, le droit d'être informé dans les plus brefs délais des motifs de son arrestation ou de sa détention, le droit d'avoir recours sans délai à l'assistance d'un avocat et le droit de contester, par un bref d' habeas corpus , la légalité de sa détention. Le processus de détermination du statut de réfugié doit assurer aux demandeurs du statut de réfugié tous les droits que garantit la Charte .

Le traitement des revendications : une responsabilité partagée

25.18 Un processus quasi judiciaire. La Loi sur l'immigration stipule que les revendications seront entendues par la Section du statut de réfugié de la Commission de l'immigration et du statut de réfugié qui est un tribunal administratif, doté de pouvoirs d'enquête. Le revendicateur peut demander l'autorisation de présenter une demande de contrôle judiciaire de la décision de ce tribunal devant la Cour fédérale. Il faut donc respecter des procédures officielles et, surtout, tenir compte des exigences juridiques du processus de reconnaissance du statut de réfugié de façon à garantir que les dispositions de la Loi sur l'immigration , ainsi que celles de la Charte , soient respectées.

25.19 La pièce 25.3 présente un sommaire des principales étapes du processus de traitement des revendications du statut de réfugié. À la réception d'une demande, un agent principal de CIC détermine si le demandeur, selon les conditions énoncées dans la Loi sur l'immigration, peut avoir accès au système de détermination du statut de réfugié. Le cas échéant, la revendication est déférée à la CISR. Cette dernière entend la revendication au cours d'une audience et détermine si le demandeur est un réfugié au sens de la Convention . Si le statut de réfugié lui est reconnu, le revendicateur peut demander la résidence permanente. Sinon, il pourra éviter le renvoi si CIC considère, en vertu des critères établis pour la catégorie des revendicateurs non reconnus (voir le paragraphe 25.117), qu'il court tout de même un risque sérieux s'il retourne dans son pays. Il pourra également faire en tout temps une demande pour obtenir la résidence permanente sur la base de considérations humanitaires. Enfin, les revendicateurs non reconnus devront quitter le Canada. Toutefois, ceux qui étaient en attente de renvoi depuis plusieurs années pouvaient être, jusqu'en 1997, admissibles à la résidence permanente. Il n'existe pas de droit d'appel quant au mérite d'une décision de la Section du statut de réfugié de la CISR. Toutefois, les diverses décisions prises tout au long du processus peuvent faire l'objet d'un contrôle judiciaire par la Cour fédérale, sur sa permission.

25.20 Bien que CIC et la CISR constituent les principaux participants à la prise de décision, d'autres intervenants comme la Gendarmerie royale du Canada (GRC), le Service canadien du renseignement de sécurité et le ministère de la Justice sont impliqués dans le processus.

25.21 La pratique actuelle veut que, dès leur arrivée au Canada et aussi longtemps qu'ils y demeurent et que leur demande progresse à travers le processus, les revendicateurs puissent bénéficier de plusieurs des avantages consentis aux résidents permanents comme l'aide sociale, l'aide juridique, l'éducation et les soins de santé. Les provinces, dans l'administration de ces avantages, exercent donc une certaine influence sur les questions liées aux réfugiés.

25.22 La complexité du parcours que suivent les revendications, notamment à cause de l'intervention de nombreux participants, fait en sorte que les coûts totaux de traitement sont difficilement mesurables. D'ailleurs le Ministère n'a pas été en mesure de nous fournir une évaluation raisonnable des coûts du processus. Des données fragmentaires indiquent toutefois que les coûts de l'administration fédérale s'élèvent au minimum à 100 millions de dollars par année. De plus, des données obtenues des provinces qui accueillent la plus grande partie des revendicateurs, soit l'Ontario et le Québec, démontrent qu'il en coûte à chacune environ 100 millions de dollars par année uniquement pour l'assistance sociale consentie aux revendicateurs.

Le processus de traitement des revendications a fait l'objet d'importantes modifications depuis 1989

25.24 Emploi et Immigration Canada, le ministère responsable du programme à l'époque, était d'avis que le processus alors en vigueur ne suffisait plus à la tâche et qu'il ne comportait pas de mécanismes pour régler rapidement et de façon décisive les revendications manifestement non fondées. On devait donc modifier radicalement la façon de faire les choses.

25.25 Le 1er janvier 1989, le projet de loi C-55 modifiant la Loi sur l'immigration entrait en vigueur. Une nouvelle structure et un processus totalement révisé étaient ainsi mis en place pour le traitement des revendications présentées après cette date. Le processus relevait dorénavant de la responsabilité conjointe d'Emploi et Immigration Canada (le ministère de la Citoyenneté et de l'immigration fut créé en 1994) et d'un nouvel organisme - la Commission de l'immigration et du statut de réfugié - chargé de statuer sur le bien-fondé des revendications. Un programme d'élimination de l'arriéré a été mis sur pied au Ministère et a permis de traiter de façon distincte les quelque 85 000 cas accumulés dans l'ancien système.

25.26 Les modifications législatives visaient à rationaliser le traitement des revendications, à accorder une protection aux personnes vraiment menacées dans leur pays d'origine et à dissuader celles qui n'ont pas besoin de la protection du Canada ou dont les assertions ne sont pas fondées. Les attentes étaient claires - on visait le règlement rapide, équitable et efficace des revendications et le renvoi des revendicateurs non reconnus.

25.27 Peu de temps après la mise en place du nouveau processus, les préoccupations qu'il tentait de résoudre ont refait surface. Lors de notre vérification de 1990, nous avions noté qu'après seulement quinze mois de fonctionnement, le processus avait déjà pris un retard important. En effet, au 31 mars 1990, il y avait un arriéré de quelque 23 500 revendications, soit 71 p. 100 de toutes les revendications reçues. Il fallait en moyenne 9 mois pour traiter une demande. Nous avions en outre noté que 95 p. 100 des demandeurs dont la revendication avait été rejetée n'avaient toujours pas quitté le pays. Nous avions aussi exprimé nos inquiétudes au sujet de certains mécanismes de fonctionnement de la Commission et du Ministère.

25.28 Par la suite, deux importants projets de loi (C-86 en 1993 et C-44 en 1995) et plusieurs modifications réglementaires ont donné lieu à une série de mesures pour tenter d'améliorer la situation. Nous traitons des aspects spécifiques de ces modifications dans les sections de ce chapitre qui sont consacrées aux diverses étapes du processus.

Objet de la vérification

Observations et recommandations

L'administration fédérale éprouve de sérieuses difficultés à traiter les revendications de façon rapide et efficace

Les résultats sont décevants et les préoccupations persistent

25.31 Nous nous inquiétons particulièrement du volume des cas en arriéré, des longs délais de traitement, tant à la CISR qu'à CIC, et des limites au niveau du contrôle et de l'exécution de la Loi, principalement en ce qui a trait à la difficulté d'effectuer des renvois. Il est important de noter que ces inquiétudes sont sensiblement les mêmes que celles qu'on tentait d'apaiser, il y a presque dix ans, avec la mise en oeuvre du système actuel.

25.32 Le volume des arriérés est particulièrement inquiétant. La pièce 25.6 montre que, depuis juin 1994, les inventaires de revendications en instance de traitement à la CISR ont presque doublé bien que le nombre de revendications déférées ait été relativement constant. Au 31 mars 1997, l'inventaire de cas non finalisés à la CISR s'élevait à près de 29 000. Il faut, de plus, tenir compte du fait que le nombre de cas non finalisés à l'évaluation des risques de retour à CIC s'élevait à environ 8 500.

25.33 Au chapitre des délais, nous avons constaté qu'en 1996-1997, il s'était écoulé en moyenne 13 mois entre le moment de la revendication et la décision de la Commission. Bien que des données sur les délais aux différentes étapes du processus ne soient pas disponibles à CIC, nous estimons qu'il s'est écoulé environ sept mois entre la décision de la Commission et celle du Ministère quant aux risques de retour et environ dix mois entre la décision quant aux risques de retour et le moment du renvoi. Certains de ces délais sont attribuables au processus de contrôle judiciaire de la Cour fédérale. Une revendication du statut de réfugié peut donc assurer un séjour au pays pour une période de plus de deux ans et demi.

25.34 La situation à propos des renvois mérite aussi une attention particulière. Des quelque 31 200 personnes qui ont revendiqué le statut de réfugié entre 1993 et 1997 et qui n'ont pas été reconnues comme réfugiés, ni acceptées au Canada de quelque autre façon, seulement 22 p. 100 ont confirmé leur départ du Canada. Nous estimons que les personnes qui n'auraient pas quitté seraient au Canada, en moyenne, depuis 2,5 années.

25.35 Plusieurs facteurs contribuent aux difficultés du système actuel. Nous avons noté, à diverses étapes du processus, des problèmes d'efficience et d'efficacité opérationnelle et des manques de rigueur qui ont un impact important sur la capacité du système de répondre aux attentes. Nous avons toutefois noté des faiblesses qui transcendent l'ensemble du processus - un manque de coordination, d'intégration, de direction stratégique et de suivi global.

25.36 Des agents du Ministère, situés aux points d'entrée, dans les bureaux intérieurs d'immigration et dans diverses unités de traitement se penchent sur le dossier des revendicateurs. Au milieu de ce processus, la Commission évalue le bien-fondé des demandes. En outre, certains aspects du dossier sont examinés par des représentants de la Cour fédérale, du ministère de la Justice, de la Gendarmerie royale du Canada ou du Service canadien du renseignement de sécurité. Tout au cours du processus et à travers les nombreux intervenants, personne dans l'administration fédérale ne surveille le déroulement d'ensemble du traitement des revendications.

25.37 Nous avons constaté d'ailleurs, au cours de notre vérification, qu'il fallait consulter un très grand nombre d'intervenants et de décideurs afin de connaître les priorités et les stratégies par rapport aux questions liées aux réfugiés. De telles consultations nous ont permis de comprendre certaines activités particulières du processus, mais non de saisir les liens entre ces activités, ni de déceler l'existence d'un effort collectif en vue de rendre des décisions plus rapidement et plus efficacement. L'absence d'une connaissance et d'une gestion globales des questions liées aux réfugiés met donc un frein à la possibilité de traiter les revendications de façon rapide et efficace.

25.38 Face à une telle situation, nous avons dû puiser dans différents systèmes d'information qui relèvent de l'administration centrale du Ministère ou de la Commission, ou de leurs directions et bureaux régionaux, les données qui nous ont permis de tracer un portrait global des activités liées aux réfugiés, d'évaluer les délais et les cas en instance de traitement ou encore de tenter de quantifier les coût totaux. Nous avons noté que les systèmes d'information du Ministère ne permettent pas de compiler les renseignements nécessaires pour rendre compte des ressources affectées au traitement des revendications. Nous avons également noté que la disponibilité et la qualité des renseignements sur les revendications se détériorent graduellement à partir du moment où les revendicateurs non reconnus entrent dans le long et complexe parcours des activités liées aux recours additionnels et aux renvois. On retrouve dans les systèmes d'information du Ministère un nombre important de dossiers non résolus.

La réception de la revendication

La détermination de la recevabilité des revendications : un niveau de contrôle essentiel mais peu efficace

25.40 La Loi sur l'immigration précise les circonstances qui font qu'une revendication de statut de réfugié n'est pas recevable et ne peut être, par conséquent, référée à la Section du statut de réfugié de la CISR pour y être entendue. L'objectif visé par la Loi est d'exclure rapidement du processus les personnes qui ne méritent pas ou qui n'ont pas besoin de la protection du Canada. Parmi celles-ci, on retrouve les criminels sérieux, les personnes déjà reconnues comme réfugiés dans un autre pays, les terroristes et les criminels de guerre, et les personnes qui se sont déjà vu refuser depuis moins de 90 jours le statut de réfugié au Canada. Il est important de noter que la détermination de la recevabilité n'a pas pour objectif d'évaluer le fondement de la requête.

25.41 Des quelque 26 000 revendications du statut de réfugié qui ont été faites dans les bureaux d'immigration au Canada en 1996, on constate que 60 p. 100 ont été déposées à des points frontaliers, les autres ayant été faites à des bureaux intérieurs. Par ailleurs, les régions de l'Ontario et du Québec ont reçu 88 p. 100 des demandes. La pièce 25.7 montre la répartition des revendications reçues : on constate que les demandes présentées dans les dix principaux bureaux et points frontaliers au Canada représentent 89 p. 100 du total des demandes déposées.

25.42 Lorsqu'une personne revendique le statut de réfugié, les agents principaux d'immigration, souvent aidés d'un interprète, la questionnent, lui demandent de remplir un document d'identification personnelle et examinent toute documentation pertinente disponible, comme un passeport, une pièce d'identité ou un document de voyage. Les agents prennent également les empreintes digitales et la photo du revendicateur. Les empreintes digitales sont transmises par la poste à la Gendarmerie royale du Canada afin de vérifier s'il existe une autre demande pour ces mêmes empreintes et si le demandeur a des antécédents criminels au Canada. Dans la très grande majorité des cas - plus de 99 p. 100 depuis 1993 - la revendication est jugée recevable. Les agents d'immigration complètent alors les formalités administratives, fournissent à la personne la documentation nécessaire pour présenter sa demande à la CISR, et la laissent entrer librement au Canada.

25.43 Nous avons noté que dans la plupart des cas, les agents d'immigration décident de la recevabilité d'une revendication sans avoir, au préalable, toute l'information nécessaire pour rendre une décision éclairée. D'ailleurs l'évaluation des critères de recevabilité repose essentiellement sur la déclaration du revendicateur. Les agents d'immigration prennent leurs décisions bien avant l'obtention des résultats des vérifications faites par la GRC des questions de double revendication et de criminalité au Canada.

25.44 Afin de déterminer la recevabilité d'une demande, il faut connaître les antécédents du demandeur au Canada et à l'étranger, ce qui exige au départ, un minimum d'information. Or, notre vérification nous a permis de constater qu'au cours des dernières années, près de 60 p. 100 des revendicateurs se sont présentés aux autorités canadiennes sans passeport, document d'identité personnelle ou document de voyage.

25.45 On peut comprendre qu'une personne qui fuit la persécution arrive dans le plus grand dénuement et qu'elle n'ait même pas de papiers personnels. Toutefois, il serait raisonnable de s'attendre à ce qu'elle ait des documents de voyage puisque la Loi sur l'immigration oblige les compagnies aériennes à s'assurer que leurs passagers sont dûment dotés des documents requis. Nous croyons que CIC devrait faire des efforts supplémentaires pour connaître la provenance des revendicateurs.

25.46 Nous sommes donc d'avis que CIC n'évalue pas les demandes avec suffisamment de rigueur pour déterminer si les critères de recevabilité sont respectés. Ce faisant, on facilite l'accès au système de détermination du statut de réfugié et au territoire canadien à des personnes sans savoir si leur revendication « mérite » effectivement une étude approfondie.

25.47 Citoyenneté et Immigration Canada devrait revoir les mécanismes utilisés pour l'application des critères de recevabilité prévus dans la Loi sur l'immigration .

Réponse du Ministère : Les critères de recevabilité visent à empêcher que certains cas particuliers passent par les étapes du processus de détermination du statut de réfugié. Dans tous les cas, lorsqu'on peut établir à partir des renseignements obtenus qu'un demandeur ne répond pas aux critères de recevabilité, la revendication est considérée comme non recevable et elle n'est pas soumise à la Commission de l'immigration et du statut de réfugié. La Loi permet, quand on a obtenu les résultats de la dactyloscopie, de réviser la décision sur la recevabilité, si cela s'avère nécessaire.

Le Ministère a récemment pris d'autres mesures pour établir l'identité des passagers arrivant sans documents et le trajet qu'ils ont suivi, dont l'examen plus fréquent des documents au moment du débarquement d'avion de ces personnes.

Il faut que l'information recueillie lors du premier contact avec le revendicateur soit plus complète et plus pertinente

25.49 En juin 1995, CIC et la CISR ont conclu une entente pour que soient transmises systématiquement à la CISR les informations recueillies par les agents d'immigration, à la réception de la revendication. Ces informations sont utiles car elles peuvent aider ultérieurement le commissaire à la CISR à vérifier l'identité et la crédibilité du revendicateur. La mise en oeuvre de cette entente a donné de bons résultats jusqu'à l'automne 1996 où CIC a commencé à modifier ses pratiques aux points d'entrée. En effet, à certains bureaux et points frontaliers, on ne questionne pratiquement plus les revendicateurs sur les circonstances de leur demande et on se limite à leur demander de remplir les formulaires de renseignements. L'information ainsi recueillie lors de la réception de la revendication n'est pas aussi utile qu'elle pourrait l'être.

25.50 Malgré d'importantes objections soulevées quant à la pertinence et à la valeur probante de l'information ainsi recueillie, les commissaires et les agents chargés de la revendication (ACR) à la CISR nous ont clairement indiqué que les notes aux points d'entrée constituent un facteur qui influence positivement la qualité de la décision de la CISR. Dans un contexte où près de 60 p. 100 des revendicateurs ne sont pas munis de pièces d'identité ou de documents de voyage, le commissaire doit pouvoir compter sur le maximum d'information pouvant lui permettre de vérifier l'identité et la crédibilité du revendicateur.

25.51 Citoyenneté et Immigration Canada et la Commission de l'immigration et du statut de réfugié devraient unir leurs efforts afin d'établir une stratégie commune pour s'assurer que toutes les informations pertinentes au traitement des revendications du statut de réfugié soient recueillies en temps opportun.

Réponse du Ministère : Le Ministère est d'accord. La Commission de l'immigration et du statut de réfugié et le Ministère ont convenu d'examiner les besoins de la Commission en ce qui concerne les renseignements recueillis aux points d'entrée et de réviser la façon de procéder aux points d'entrée.

Réponse de la Commission : D'accord. La Commission considère essentielle la collecte d'informations pertinentes au traitement des revendications du statut de réfugié et confirme son engagement à l'égard d'une plus grande coordination avec le Ministère en la matière. La récente Entente cadre administrative conclue entre la Commission et le Ministère permet déjà de réaliser des progrès significatifs à ce sujet. Les efforts de coordination se poursuivent afin d'atteindre une meilleure efficacité du processus et une plus grande qualité des décisions rendues.

La disposition relative au traitement de la revendication dans le premier pays où le demandeur a trouvé asile n'a jamais été appliquée

25.53 Lors de la refonte en profondeur du processus en 1989, le législateur avait prévu une disposition particulièrement importante qui visait à protéger notre système contre l'afflux de revendicateurs qui n'avaient pas besoin de la protection du Canada. En vertu de la disposition du « tiers pays sûr », le Ministère et la Commission pouvaient refuser l'accès au processus de reconnaissance du statut de réfugié aux demandeurs qui étaient en provenance de pays connus pour leur respect des droits de la personne. Le demandeur avait le droit d'interjeter appel de la décision, mais devait en attendre le résultat à l'extérieur du Canada. À l'époque, le Ministère estimait qu'environ 40 p. 100 des demandeurs seraient renvoyés dans un « tiers pays sûr » après une première audience rapide. Cette disposition n'a jamais été appliquée.

25.54 Les modifications apportées à la Loi sur l'immigration en 1993 permettent, de plus, au Canada de conclure des ententes avec certains pays signataires de la Convention en vue de départager les responsabilités de l'examen des revendications. En principe, ces ententes feraient en sorte que les revendicateurs demanderaient la protection du premier pays dans lequel ils ont trouvé asile plutôt que de simplement y transiter pour se rendre dans le pays de leur choix. Le Ministère indiquait que de telles ententes contribueraient à mieux faire respecter les règles des processus de reconnaissance du statut de réfugié en dissuadant les personnes qui « magasinent l'asile ».

25.55 En février 1995, le Canada et les États-Unis entamaient des négociations afin de décider qui assumerait la responsabilité des personnes qui entrent dans un pays et revendiquent le statut de réfugié dans l'autre. Toutefois, l'entente n'a pas encore été conclue.

25.56 Citoyenneté et Immigration Canada devrait intensifier ses efforts pour s'assurer d'une coopération internationale accrue en ce qui a trait à la responsabilité de l'examen des revendications du statut de réfugié.

Réponse du Ministère : Le Ministère est d'accord. La conclusion d'ententes cadres sur le partage de la responsabilité des demandeurs du statut de réfugié reste un élément important de la politique du Canada à l'égard des demandeurs d'asile. Cela est d'autant plus important pour le Canada que, vu sa situation géographique, un grand nombre de demandeurs arrivent en passant par les États-Unis. L'Accord entre le Canada et les États-Unis sur la frontière commune, annoncé en février 1995, s'inscrit dans la ligne de cette politique. Les discussions se poursuivent avec les États-Unis pour maintenir une bonne coopération dans ce domaine.

La détermination du statut de réfugié à la Commission

25.58 La détermination du statut de réfugié est faite dans le cadre d'une audience au cours de laquelle le revendicateur est entendu pour déterminer s'il existe une possibilité sérieuse qu'il soit persécuté s'il retourne dans son pays. Procéduralement, le rôle des commissaires se distingue de celui des juges des cours de justice. La CISR est un tribunal spécialisé doté de pouvoirs d'enquête et d'une procédure non contradictoire. L'objectif premier d'une telle procédure est de faire ressortir toutes les informations nécessaires à la prise d'une décision éclairée. L'audience est généralement tenue en présence d'un panel de deux commissaires, d'un agent chargé de la revendication (ACR) qui est un employé de la CISR, et du revendicateur normalement représenté par un conseil (avocat). La CISR fournit, le cas échéant, les services d'un interprète. Sauf exception, la reconnaissance du statut de réfugié exige l'accord d'un des deux commissaires.

25.59 La lourde charge de travail engendre des pressions pour accroître la performance opérationnelle. Toutefois, le processus d'audience non contradictoire s'inscrit dans un contexte où la nature même des revendications pose des défis importants quant à la disponibilité et à la qualité de l'information relatives aux circonstances des revendications. Si la charge de la preuve incombe en principe au demandeur, le Canada a choisi de donner le bénéfice du doute à ce dernier, suivant en cela la recommandation du Haut Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés.

25.60 La CISR n'a pas réussi, au cours des trois dernières années, à atteindre les objectifs qu'elle s'était fixés au niveau des délais de traitement. Le délai moyen est ainsi passé de 7 mois en 1993-1994 à près de 13 mois en 1996-1997. Elle a également vu croître de façon importante le nombre de revendications en attente de traitement qui est passé d'environ 17 500 au 31 mars 1994 à près de 29 000 au 31 mars 1997. À cette date, plus de 10 000 revendications étaient en attente de traitement depuis plus d'un an. Nous avons toutefois remarqué une légère diminution des arriérés depuis janvier 1997.

On doit continuer les efforts entrepris pour améliorer le processus de sélection des commissaires

25.62 La Loi sur l'immigration stipule que les commissaires sont nommés par le Gouverneur en Conseil. Suite à certaines préoccupations exprimées vis-à-vis de l'absence de critères qualitatifs et de mécanismes transparents régissant la nomination des commissaires et le renouvellement de leur mandat, le ministre de la Citoyenneté et de l'Immigration annonçait, en mars 1995, la création d'un Comité consultatif pour faciliter la sélection des commissaires de la CISR. Le but visé était de renforcer l'indépendance de la Commission et la transparence du processus de sélection, tout en relevant le niveau de compétence de ses décideurs.

25.63 Les critères de sélection sont définis par le Ministre et les appels de candidatures se font par la publication d'une annonce dans la Gazette du Canada . On retrouve à la pièce 25.8 les exigences du poste telles que décrites dans les deux appels de candidatures effectués depuis 1993.

25.64 Le Comité consultatif a reçu pour mandat d'évaluer les candidatures pour le poste de commissaire et de soumettre au Ministre une liste de candidats qualifiés. Il est prévu que le Ministre sélectionne à partir de cette liste, les candidats qu'il recommandera au Gouverneur en Conseil.

25.65 Nous sommes d'avis que la création de ce Comité constitue un pas en avant afin de permettre la sélection de candidats qualifiés. Nous avons toutefois noté des lacunes dans le processus de sélection des candidats qui font en sorte qu'il est difficile d'avoir l'assurance qu'il permet d'identifier les candidats les plus qualifiés pour assumer le rôle de commissaire.

25.66 D'abord, nous croyons qu'il y aurait lieu d'améliorer les méthodes de recrutement afin d'attirer les candidats les plus qualifiés. La plupart des candidatures examinées par le Comité consultatif, entre 1995 et 1997, faisaient suite à l'annonce de septembre 1993. L'évaluation des candidatures s'est donc faite, dans plusieurs cas, sur la base d'informations qui dataient de plus de deux ans. Les candidatures devraient être sollicitées plus régulièrement en utilisant des sources variées.

25.67 Nous avons noté que les outils de sélection élaborés par le Comité n'étaient pas appropriés pour évaluer adéquatement les candidats en fonction des critères établis. On nous a informés que le Comité consultatif avait déjà entrepris la revue de ses outils d'évaluation.

25.68 De plus, il n'y avait pas de mécanismes pour assurer l'uniformité dans l'interprétation et l'application des critères. En raison de la lourde charge de travail qui s'imposait à eux, les membres du Comité ont choisi de se répartir individuellement l'évaluation des candidatures. Ainsi, chaque membre devait assumer seul l'évaluation d'un certain nombre de candidatures et informer verbalement l'ensemble du Comité des candidats qu'il (elle) suggérait de recommander au Ministre. Les évaluations des candidats n'étaient pas consignées par écrit et la documentation à l'appui de l'évaluation des candidats n'était pas soumise aux autres membres du Comité. Nous croyons que cette façon de faire n'a pas la même rigueur et validité qu'une évaluation des candidats par un comité.

25.69 Le Comité consultatif a aussi la responsabilité de recommander au Ministre les commissaires dont le mandat devrait être renouvelé. Nous avons noté qu'il disposait de peu d'informations pour s'acquitter de cette tâche. En effet, la décision du Comité repose principalement sur les résultats globaux de l'évaluation du rendement. Or, notre examen des évaluations de rendement de 68 commissaires dont le mandat était venu à échéance entre janvier 1996 et mai 1997 a révélé qu'ils ont tous reçu une évaluation globale « rencontre les attentes », peu importe qu'ils aient été reconduits ou non par la suite.

25.70 Le gouvernement devrait s'assurer que le processus de sélection des commissaires donne davantage l'assurance que les nominations ou les renouvellements de mandat à la Commission de l'immigration et du statut de réfugié sont basés sur les qualifications nécessaires pour répondre à la complexité et à l'importance de la tâche.

Le fort taux de roulement des commissaires et la courte durée des mandats ont eu un impact négatif important sur la productivité

25.72 Depuis sa création en 1989, la CISR a fait face à des périodes de grande instabilité. Environ 420 personnes ont été nommées, par décret, à la Section du statut de réfugié et 40 p. 100 d'entre elles n'ont reçu qu'un seul mandat, généralement pour une période d'environ deux ans. Nous avons constaté que le taux moyen de reconduction entre 1990 et 1993 avait été de 79 p. 100. Ce taux a chuté à 25 p. 100 entre 1994 et 1996. La pièce 25.9 illustre les fluctuations dans les taux de renouvellement.

25.73 Depuis 1994, plus de 170 commissaires ont quitté la Commission qui s'est alors retrouvée avec un nombre important de commissaires ayant peu d'expérience. Un tel taux de roulement risque en soi d'affecter la qualité des décisions.

25.74 Bien que plusieurs facteurs puissent avoir un impact sur la productivité des commissaires, nous croyons que le fort taux de roulement a eu un effet négatif particulièrement important. Comme l'indique la pièce 25.10 , la moyenne de cas finalisés trimestriellement par commissaire a connu une chute importante en 1994 alors que 126 mandats sont venus à échéance et que seulement 24 ont été renouvelés. La Commission estime que le taux de productivité d'un commissaire est de l'ordre de 50 p. 100 au cours de la première année de son mandat.

25.75 En plus d'avoir un impact sur la productivité, un fort taux de roulement engendre des frais additionnels liés à la formation et à la relocalisation des individus. La CISR estime qu'il en coûte en moyenne 91 700 $ de plus pour nommer une nouvelle personne que pour renouveler le mandat d'un commissaire d'expérience.

25.76 À notre avis, la durée du mandat doit, d'abord et avant tout, être liée aux exigences du poste à combler. La Loi sur l'immigration prévoit des mandats d'une durée maximale de 7 ans. Toutefois, la majorité des nouveaux commissaires nommés depuis 1994 l'ont été pour des périodes de deux à trois ans (voir la pièce 25.11 ).

25.77 Les mandats sont renouvelables. D'ailleurs, 12 p. 100 des commissaires, présentement à la CISR, en sont à leur quatrième ou cinquième mandat. Contrairement à nos attentes, nous avons constaté que la durée moyenne des mandats lors des reconductions était plus courte que lors des mandats initiaux. Pour les 50 reconductions effectuées entre 1994 et 1996, la durée moyenne des mandats était de 2,3 années. La situation s'est améliorée en 1997 alors que la durée moyenne des mandats renouvelés était de 3,1 années. La durée des mandats a un impact sur la productivité des commissaires. La vaste majorité des commissaires consultés nous ont d'ailleurs affirmé que l'incertitude qui caractérise la période précédant le renouvellement d'un mandat comporte des incidences négatives importantes, non seulement sur leur moral, mais sur leur productivité.

25.78 La courte durée des mandats peut engendrer d'autres conséquences négatives. D'abord, les personnes nommées pour de courts mandats doivent être soumises plus fréquemment à la considération du gouvernement en vue d'un renouvellement. Cette situation pourrait menacer leur indépendance ou paraître la menacer. De plus, la courte durée des mandats peut limiter le gouvernement dans sa capacité d'attirer des candidats qualifiés. Enfin, plusieurs des commissaires consultés estiment qu'un rendement pleinement satisfaisant, voire même supérieur, n'offre aucune garantie de renouvellement. Dans un tel contexte, il est très difficile de développer, d'une part, un sentiment d'appartenance ou de créer un climat de confiance au sein d'une organisation, et d'autre part, de projeter l'image de compétence et d'indépendance susceptible d'assurer la confiance du public.

Il importe de disposer du nombre de décideurs requis

25.80 Nous avons constaté que les retards à combler les postes requis ont contribué aux difficultés rencontrées par la CISR au cours des dernières années. En avril 1996, alors qu'elle comptait 156 commissaires, la CISR a convenu avec le bureau de la Ministre que 182 commissaires étaient nécessaires (incluant le vice-président, les vice-présidents adjoints et les coordonnateurs) pour faire face à la demande. Au premier septembre 1997, le nombre de commissaires s'élevait à 154. Nous estimons que quelque 2 000 audiences n'ont pu avoir lieu durant cette période en raison du retard dans la nomination de ces commissaires. Dans l'ensemble, le nombre de commissaires en poste depuis 1994 décroît alors que le nombre de cas déférés a augmenté entre 1994 et 1995. Il est demeuré relativement stable depuis.

25.81 Nous avons aussi constaté certaines anomalies dans la distribution des commissaires entre les différentes régions du pays. Tel qu'indiqué à la pièce 25.12 , la proportion de commissaires affectés aux régions de Montréal et de Toronto depuis les trois dernières années ne correspond pas au pourcentage des cas déférés dans ces mêmes régions. D'autre part, la région de Montréal a connu une augmentation très importante du nombre de cas déférés au troisième trimestre de 1995 et ce, jusqu'au troisième trimestre de 1996. Elle ne suffisait donc plus à la demande malgré des mesures prises pour améliorer sa productivité. Bien qu'on ait demandé que 22 commissaires additionnels soient nommés pour le bureau de Montréal (10 à temps plein et 12 à temps partiel), seulement 8 commissaires, dont 5 à temps partiel, ont finalement été nommés.

25.82 Depuis mars 1995, le gouvernement prévoit une modification à la Loi sur l'immigration pour permettre que la plupart des audiences soient tenues par un seul commissaire au lieu de deux. Les prévisions de traitement des revendications pour 1996-1997 ont d'ailleurs été faites avec l'hypothèse que cette modification surviendrait avant janvier 1997. Comme cela ne s'est pas réalisé, la productivité fut en deçà des prévisions et les délais ont continué de s'accroître.

25.83 Dans l'ensemble, le taux de roulement des commissaires, la durée de leurs mandats et les délais dans les nominations affectent clairement la capacité de la Commission de gérer sa charge de travail et d'atteindre ses objectifs opérationnels; ils se traduisent par des augmentations au niveau des arriérés et des délais.

25.84 Le gouvernement devrait améliorer ses pratiques en matière de nomination des commissaires afin d'assurer que la Commission de l'immigration et du statut de réfugié dispose en temps opportun d'un nombre suffisant de décideurs d'expérience.

La CISR accorde une grande importance au développement et au maintien des compétences de ses commissaires

25.86 Nous avons noté que la CISR accorde une grande importance à la formation des commissaires et qu'elle offre un programme complet de formation. Ce programme comprend une formation pour les nouveaux commissaires, un développement professionnel continu et des ateliers d'information. La plupart des commissaires se sont dits satisfaits de la formation qui leur est offerte.

25.87 La gestion du rendement est également très importante puisqu'elle permet d'encadrer le commissaire et d'améliorer son rendement sans toutefois remettre en question la qualité de ses décisions. En mars 1995, un nouveau système d'évaluation du rendement pour les commissaires a été instauré. Nous avons noté que les évaluations du rendement sont complétées dans la très grande majorité des cas. Toutefois, nous avons constaté qu'il faudrait apporter certaines améliorations à ce système de manière à ce que les attentes et les objectifs de rendement soient définis et communiqués, et que les critères d'évaluation soient plus précis. D'ailleurs, la CISR procède présentement à la revue de son processus d'évaluation du rendement.

L'information disponible ne favorise pas toujours la prise de décisions éclairées et équitables

25.89 La compréhension des conditions du pays est essentielle à l'évaluation de la revendication. La CISR, grâce à sa Direction générale de la documentation, de l'information et des recherches, met à la disposition des commissaires une variété de rapports et de publications sur les conditions des pays d'origine des revendicateurs ainsi que sur les questions liées aux droits de la personne dans ces pays. Les sources utilisées pour la rédaction de ces documents comprennent, entre autres, les organismes de défense des droits de la personne. Il arrive toutefois que les différentes sources ne s'entendent pas sur les conditions qui prévalent réellement dans les pays. Les commissaires doivent alors départager les opinions à la lumière de leur expérience et des circonstances particulières aux revendications. La création d'équipes spécialisées sur une base géographique permet aux commissaires et aux agents chargés de la revendication de maîtriser plus facilement la quantité importante d'informations nécessaire pour traiter efficacement et équitablement les demandes. La plupart des commissaires et des agents sont d'avis que cette mesure contribue beaucoup à la qualité des décisions prises.

25.90 La qualité de l'information sur l'identité et sur les circonstances particulières des revendicateurs est un autre élément essentiel à la prise de décision éclairée. Comme nous l'avons mentionné au paragraphe 25.49, CIC recueille peu d'information sur les circonstances entourant les revendications et un grand nombre de revendicateurs ne possèdent pas les documents d'identité voulus. L'évaluation de l'identité et de la crédibilité du revendicateur par les commissaires pose de sérieuses difficultés dans un tel contexte. Toutefois, la CISR a prévu récemment des mesures pour pallier les problèmes liés aux revendicateurs non dûment documentés. Par exemple, elle a publié en mars 1997, un document intitulé Observation sur les demandeurs non munis de documents ou non munis des documents voulus . Ce document vise à faciliter la tâche des commissaires dans leur examen des questions de preuve et de procédures qui se posent pour de tels revendicateurs.

25.91 La CISR a également élaboré des mesures pour permettre des recherches spécifiques sur les revendicateurs. Une nouvelle politique a été mise en place pour clarifier le type de recherche pouvant être faite et les mesures à prendre pour ne pas mettre en danger la vie du revendicateur ou de sa famille. Les commissaires et les ACR sont aussi d'avis que ces mesures ont permis d'améliorer la qualité des décisions. Toutefois, en raison des délais qu'elles peuvent entraîner, ces recherches ne peuvent être utilisées aussi souvent qu'il serait souhaitable.

25.92 La Loi sur l'immigration permet au Ministère d'intervenir lors d'une audience à la CISR. Cette intervention peut être importante dans certaines circonstances car, en vertu de la Loi, elle permet au représentant de CIC de produire des éléments de preuve, d'interroger les demandeurs ou des témoins et de présenter des observations. Nous avons noté que CIC n'intervenait que rarement lors des audiences, soit dans moins de 2 p. 100 des cas finalisés en 1996.

25.93 La Loi sur l'immigration confère à la Présidente de la CISR le pouvoir de donner des directives. Les décideurs ne sont pas liés par ces directives mais elles constituent une approche recommandée pour l'examen de questions difficiles. On retrouve par exemple les Directives concernant les revendicatrices du statut de réfugié craignant d'être persécutées en raison de leur sexe. De plus, les services juridiques mettent à la disposition des commissaires toute une gamme d'informations et d'outils pour les aider à prendre leurs décisions. On retrouve, par exemple, toute la jurisprudence qui émane des décisions de la Cour fédérale ainsi qu'un recueil mensuel de certaines décisions rendues par la CISR. Les commissaires apprécieraient toutefois être davantage informés des motifs qui ont justifié les décisions positives ou négatives de leurs collègues. La Loi sur l'immigration exige seulement que les décisions négatives soient motivées.

25.94 Malgré tous ces efforts, on constate des écarts importants, entre certains bureaux de la CISR, dans les taux d'acceptation à l'égard des revendicateurs de mêmes pays. On a noté, par exemple, que les taux d'acceptation pour des revendicateurs d'un certain pays en 1996 avaient été de 4 p. 100 dans un bureau régional comparativement à 49 p. 100 et 82 p. 100 dans deux autres bureaux. Pour un autre pays, les taux d'acceptation pour ces mêmes bureaux étaient de 39 p. 100, 70 p. 100 et 85 p. 100.

25.95 La Commission s'est penchée sur les écarts dans les taux d'acceptation et a conclu qu'un facteur important y contribuant était que les sources d'information utilisées n'étaient pas les mêmes chez les décideurs et que l'information disponible était interprétée différemment.

25.96 La CISR a ainsi émis une politique en mars 1996 demandant aux commissaires de documenter leurs décisions positives pour les pays où des écarts importants existaient dans les taux d'acceptation. Jusqu'à présent, très peu de suivi a été fait sur cette politique. De plus, les commissaires n'ont pas reçu de rétroaction sur l'information ainsi recueillie. À notre avis, une meilleure connaissance de la jurisprudence quant aux décisions positives contribuerait à une équité accrue dans la prise de décision. Les commissaires croient d'ailleurs qu'ils devraient documenter leurs décisions positives mais ils y sont quelque peu réticents étant donné les délais qui leur sont impartis.

25.97 La Commission est, de plus, en train de mettre en oeuvre une stratégie nationale visant à assurer plus d'uniformité dans les décisions. Étant donné le caractère récent de ces mesures, on ne peut s'attendre encore à des redressements importants au niveau des écarts. D'ailleurs, nous avons noté qu'après le premier trimestre de 1997, des écarts importants dans les taux d'acceptation demeuraient et même se manifestaient pour d'autres pays.

25.98 La Commission de l'immigration et du statut de réfugié et Citoyenneté et Immigration Canada devraient s'assurer que les commissaires disposent de l'information requise pour rendre des décisions éclairées avec équité.

Réponse de la Commission : D'accord. Des écarts importants existent en effet dans la façon dont les revendications d'un même pays sont réglées entre différents bureaux eu égard à quelques pays. Chaque décision est toutefois rendue de façon individuelle par des décideurs indépendants, à la lumière de la preuve produite et des faits particuliers à chaque cas. Les commissaires ont donc été regroupés dans chaque bureau en équipes spécialisées dans une région géographique afin de leur permettre d'accroître leur expertise et aussi d'échanger davantage cette expertise et leur expérience entre eux, tant au niveau local qu'au niveau national.

De nombreuses initiatives ont par ailleurs été prises. La Commission revoit présentement son système de collecte d'information afin de veiller à ce que l'information soit mieux gérée, plus ciblée aux faits de chaque cas et plus homogène dans l'ensemble de ses différents bureaux. La Commission dispose également d'un programme de formation national qui contribue à un plus grand consensus entre décideurs, notamment par le biais de séances d'information panrégionales sur les conditions dans certains pays (Chine, Israël, Somalie, Inde, Sri Lanka et République tchèque).

Réponse du Ministère : En novembre 1995, le Ministère et la Commission ont conclu un protocole d'entente sur l'échange de renseignements obtenus de nos bureaux à l'étranger sur les demandeurs du statut de réfugié et sur la situation dans les pays en cause. Grâce à ce protocole, il a été possible pour la première fois d'instituer des enquêtes sur les clients/demandeurs. En 1996, les bureaux à l'étranger ont fourni des renseignements précis sur des clients dans plus de 600 cas et des renseignements sur le pays d'origine dans plus de 75 cas.

Des améliorations sont nécessaires dans les pratiques de la Commission

25.100 Au cours de notre vérification, nous avons noté des manques de rigueur dans l'application de certaines pratiques qui entraînent des délais dans le système, de la frustration de la part des employés et offrent à certains individus l'occasion d'abuser du système.

25.101 Dans le passé, les bureaux de la Commission ont eu recours à un processus accéléré pour traiter rapidement, sans audience, les demandes qui présentaient une forte chance d'être acceptées. On note une utilisation de plus en plus réduite du processus accéléré. Par exemple, 43 p. 100 des décisions positives en 1993-1994 émanaient de ce processus, comparativement à 30 p. 100 en 1996-1997. De plus, nous avons observé que les pratiques liées au processus accéléré variaient d'une région à l'autre. La majorité des commissaires et des agents chargés de la revendication estiment que le processus accéléré n'assurait pas un traitement des revendications aussi fiable que le processus régulier. À notre avis, il se peut que le processus accéléré, tel que conçu, ne réponde plus aux exigences mais nous croyons qu'il s'agit d'un mécanisme suffisamment important, au niveau de l'efficience, pour qu'on évalue l'à-propos de son application.

25.102 Dans la mesure où la Commission éprouve des difficultés à suffire à la charge de travail, nous nous attendions à ce que les priorités dans le traitement soient clairement énoncées et que l'on tienne compte des risques. Nous avons noté qu'il n'existe pas de directives claires sur l'ordre de priorité de traitement des cas, à l'exception d'une politique qui prévoit que les revendicateurs en détention soient entendus en premier. Chacune des régions établit ses priorités de traitement en fonction de sa propre stratégie d'élimination de l'inventaire.

25.103 Nous avons de plus constaté que des efforts additionnels étaient nécessaires pour inciter les différents intervenants impliqués dans le processus de détermination du statut de réfugié à respecter les dispositions prévues par les règles et procédures de la Commission. Par exemple, plusieurs commissaires et agents chargés de la revendication considèrent que les avocats divulguent rarement leurs informations en temps opportun. De plus, nous avons noté qu'en 1996, 57 p. 100 des formulaires de renseignements personnels ont été reçus en retard à la Commission. La réception de ces formulaires en temps opportun est importante puisqu'ils permettent d'enclencher le processus de détermination et que tout retard engendre des délais.

25.104 Enfin, les commissaires et les agents chargés de la revendication nous ont clairement indiqué que les remises et les ajournements causés par l'administration, les revendicateurs et leurs représentants, constituent une cause importante des délais à la Commission. Nous avons noté qu'en 1996, 49 p. 100 des audiences mises au rôle ont été ajournées ou remises.

25.105 La Commission a entrepris, depuis l'automne 1996, la mise en oeuvre de toute une gamme de mesures visant à améliorer la surveillance du rendement opérationnel. Par exemple, de nouveaux mécanismes ont été mis en place pour assurer un meilleur suivi sur les délais causés par la rédaction des motifs. De plus, l'atteinte des résultats opérationnels visés relève maintenant de la responsabilité conjointe des directeurs régionaux et des vice-présidents adjoints de la Section du statut de réfugié. En avril 1997, chaque région fut d'ailleurs appelée à présenter ses engagements et ses prévisions pour les deux trimestres à venir.

25.106 Étant donné le caractère très récent des modifications apportées, notamment aux mécanismes de surveillance du rendement, nous ne sommes pas en mesure de faire des commentaires sur leur efficacité.

25.107 La Commission de l'immigration et du statut de réfugié devrait :

• instaurer plus de rigueur et d'uniformité dans les pratiques liées à la détermination du statut de réfugié; et
• se doter d'une stratégie globale et de mécanismes de surveillance qui favoriseront l'atteinte de ses objectifs opérationnels.

La Commission a commandé différentes études indépendantes afin d'améliorer ses pratiques opérationnelles et ses mécanismes de surveillance. Des études ont été réalisées sur son système de collecte d'information et sur sa structure de responsabilisation interne. Des programmes de réexamen sont présentement en cours relativement à la gestion de son système informatique et, plus spécifiquement, relativement à son système de suivi des cas. La Commission mettra en oeuvre bon nombre de ces conclusions et recommandations dans un avenir rapproché.

Le climat organisationnel à la CISR risque de compromettre le succès des efforts entrepris pour améliorer le processus

25.109 Tout au cours de notre vérification, nous avons rencontré des gens désireux de contribuer pleinement à l'accomplissement du mandat de la Commission. Nous avons toutefois été frappés par le manque de vision commune de ceux qui oeuvrent au sein de cette organisation. À notre avis, il existe d'importantes tensions entre les fonctionnaires de la CISR et les commissaires, et entre les employés et la direction.

25.110 Nous avons tenté de cerner l'impact des changements apportés au cours des deux dernières années par la direction de la Commission. Nous avons constaté que les commissaires et les agents chargés de la revendication (ACR) avaient une bonne compréhension des changements et qu'ils étaient disposés à poursuivre leurs efforts afin de s'y adapter. Toutefois, les deux groupes ont des perceptions très différentes face aux effets de ces changements. Alors que les commissaires ont tendance systématiquement à formuler une évaluation plus positive, les ACR estiment, au contraire, que les modifications apportées au processus n'ont pas eu les effets escomptés. À partir du moment où ces deux groupes importants à la Commission sont en situation polarisée sur des questions aussi fondamentales, il est vraisemblable que la gestion du changement deviendra très difficile et que le jeu des forces internes favorisera le statu quo par défaut.

25.111 À notre avis, l'efficacité de la CISR dépend en grande partie de la capacité des commissaires et des ACR de travailler ensemble. Nous avons décelé des problèmes sérieux au niveau du climat organisationnel. En effet, la plupart des commissaires et des ACR qualifient de négatif ou variable le climat de travail qui existe présentement au sein de la Commission. La plupart des commissaires évaluent toutefois que le climat organisationnel s'est amélioré ou est demeuré stable au cours des douze derniers mois. Les ACR sont, par contre, beaucoup plus critiques. En effet, la majorité d'entre eux évaluent que la situation se détériore alors que le tiers estiment qu'elle est demeurée stable.

25.112 Il est particulièrement inquiétant de constater que seulement la moitié des commissaires et une minorité d'ACR évaluent que les pratiques actuelles contribuent à assurer la confiance du public dans l'équité et l'intégrité de notre système de traitement des revendications. De même, seule une minorité estime que la Loi sur l'immigration permet de protéger la société canadienne contre les abus. Plusieurs raisons ont été invoquées par les commissaires et les ACR pour justifier cette position plutôt troublante. Parmi les plus fréquentes, on retrouve la nature non contradictoire du processus de détermination, le manque de coordination serrée entre les différents intervenants dans le processus, le caractère généreux des dispositions législatives à l'endroit des réfugiés et l'absence de sanctions des abus. Notons toutefois que les commissaires et les ACR perçoivent que les pratiques actuelles de la Commission permettent au Canada de se conformer à ses obligations internationales.

25.113 La Commission de l'immigration et du statut de réfugié devrait chercher sans tarder à améliorer son climat organisationnel et à développer une vision commune chez ses employés.

Réponse de la Commission : D'accord. La Commission a entrepris un programme de renouveau organisationnel qui a permis d'identifier les valeurs de l'organisation et de se doter d'une mission organisationnelle. Dernièrement, la haute direction a élaboré et communiqué une vision organisationnelle pour l'avenir. La Commission favorise en outre le travail en équipe et un dialogue constant entre tous les paliers de son organisation afin non seulement d'améliorer le climat organisationnel, mais également de promouvoir les meilleures pratiques et innovations. La Commission reconnaît donc la nécessité de poursuivre ses efforts.

Le traitement des cas de revendicateurs non reconnus comme réfugiés

Un cheminement lent, complexe et inefficace

25.115 Nous avons examiné le traitement des cas de revendicateurs non reconnus comme réfugiés. La pièce 25.13 montre le statut des quelque 31 200 personnes qui avaient revendiqué entre février 1993 et mars 1997 et qui avaient reçu une décision négative de la CISR ou qui avaient abandonné leur revendication. Dans l'ensemble, notre examen démontre que CIC arrive difficilement à régler ces cas de façon rapide et efficace. Les dossiers suivent un cheminement lent et complexe, et plusieurs cas demeurent non résolus.

25.116 Tel que discuté dans les paragraphes qui suivent, l'évaluation des risques de retour comporte présentement des ambiguïtés qui suscitent des questions sur son fondement. Dans sa forme actuelle, cette étape s'apparente à une réévaluation de la décision de la CISR. Elle entraîne par ailleurs une duplication d'efforts qui affecte l'efficience du processus dans son ensemble. Nous avons également constaté que l'évaluation des considérations humanitaires invoquées par les revendicateurs non reconnus manque de rigueur. Enfin, CIC éprouve de graves difficultés à mettre en oeuvre les mesures de renvoi.

Il y a lieu de s'interroger sur l'efficience et sur les résultats de l'évaluation des risques de retour

25.118 Depuis mai 1997, les revendicateurs intéressés à cette révision doivent en faire la demande. Auparavant, tous les revendicateurs ayant reçu une décision négative de la CISR, sauf quelques exceptions, bénéficiaient automatiquement d'une évaluation des risques de retour. Cette évaluation est effectuée au Ministère par les agents chargés de la révision des revendications refusées et qui font partie d'unités indépendantes des opérations d'exécution de la Loi. De février 1993 à mars 1997, le Ministère a eu environ 37 500 cas à évaluer sans compter près de 4 000 cas additionnels qui ont eu droit à une seconde évaluation suite à l'annonce, en 1994, de l'élargissement rétroactif de l'interprétation des critères.

25.119 Les critères utilisés par CIC dans l'évaluation des risques de retour ressemblent sensiblement à ceux utilisés par la CISR dans sa détermination du statut de réfugié. Alors que les critères utilisés par la CISR reposent sur la notion du risque de persécution, tel que décrit au paragraphe 25.8, ceux relatifs aux risques de retour s'appuient sur les notions de risque de mort, de sanctions excessives et de traitements inhumains. La distinction entre ces concepts nous paraît bien mince.

25.120 Compte tenu de cette similitude et de l'objectif visé, nous nous attendions à ce que les mécanismes utilisés pour effectuer cette évaluation permettent d'identifier clairement les types de danger qu'on vise à prévenir et que cette évaluation soit complémentaire à celle effectuée par la CISR. Or, la situation notée est tout autre.

25.121 Pour faire l'évaluation des risques de retour, les agents du Ministère se fondent sur le même type d'information, voire même des renseignements identiques à ceux utilisés par la CISR - le formulaire de renseignements personnels rempli par le revendicateur à l'intention de la CISR et les motifs de la décision de la CISR - et les observations que les revendicateurs pourront avoir présentées aux agents chargés de la révision des revendications refusées. Par ailleurs, le Ministère s'est inspiré des directives de la Commission pour élaborer ses lignes directrices.

25.122 Les agents fondent également leur décision sur les conditions du pays de retour. Ils cumulent ainsi dans des centres de documentation des informations sur les conditions des pays qui sont de même nature que celles produites et utilisées par la CISR. Dans certains bureaux, les agents sont aussi spécialisés par région géographique tout comme à la CISR.

25.123 Considérant les ressemblances entre les critères de la catégorie et la définition de la Convention , et la méthodologie utilisée, nous nous interrogeons sur l'objectif poursuivi et nous nous inquiétons de la possibilité, qu'en pratique, les décisions de la CISR soient renversées par des agents de CIC. Nous avons, en fait, noté certains cas où les considérations évaluées par les agents de CIC ont fait partie des enjeux qu'avait déjà évalués la CISR dans le cadre de son mandat. Nous avons d'ailleurs noté que les raisons invoquées par ces agents pour soutenir l'existence de risques de retour sont liées à des facteurs qui ont déjà été évalués par la CISR ou qui le seraient dans les cas où l'on ferait valoir des changements de circonstances lors d'une revendication subséquente.

25.124 Des efforts ont été déployés pour améliorer la transparence, pour uniformiser les pratiques et pour accroître le rendement. Ainsi, au 31 mars 1997, le nombre de cas en instance de traitement s'élevait à environ 8 500 comparativement à 16 500 au 31 décembre 1994. Au chapitre des délais, nous estimons qu'en 1993, il s'écoulait environ 14 mois entre la décision de la CISR et l'évaluation des risques de retour incluant le temps de traitement à la Cour fédérale. Ces délais ont été réduits à sept mois en 1996.

25.125 Citoyenneté et Immigration Canada devrait s'assurer que l'évaluation des risques de retour :

• s'inscrit dans les limites de l'objectif visé par la catégorie des demandeurs non reconnus du statut de réfugié; et
• est effectuée de façon efficiente et en temps opportun.

Les modifications apportées aux dispositions réglementaires sur la catégorie des demandeurs non reconnus du statut de réfugié au Canada et entrées en vigueur le 1er mai visaient à éviter que le processus lui-même ne devienne un empêchement au renvoi rapide des personnes dont on a établi qu'elles ne courraient pas de risque à leur retour.

Il y a lieu d'appliquer plus de rigueur dans l'évaluation des considérations d'ordre humanitaire

25.127 Dans la mesure où l'octroi de la résidence permanente sur la base de considérations humanitaires constitue une exception aux règles générales en matière d'immigration, nous nous attendions à ce que cette avenue soit utilisée avec prudence et minutie. Nous nous attendions, de plus, à ce que la délégation de l'exercice de ce pouvoir aux agents d'immigration soit accompagnée d'un niveau d'encadrement approprié. Or, nous avons constaté un manque de rigueur dans l'utilisation de ce mécanisme.

25.128 À notre avis, l'exercice du pouvoir discrétionnaire relativement aux demandes de résidence permanente présentées sur la base de considérations humanitaires n'est pas suffisamment encadré pour assurer la cohérence dans la prise de décision. Les fondés de pouvoir sont nombreux et la supervision ainsi que la formation sont très limitées. Les décisions ne sont pas documentées de façon systématique et ne font pas l'objet de révision à moins qu'elles soient contestées. De telles lacunes sur le manque d'encadrement ont déjà été relevées dans des rapports d'étude à l'intention du Ministère.

25.129 Le Ministère dispose par ailleurs d'informations insuffisantes pour surveiller efficacement la mise en oeuvre de cette disposition. Il ne dispose pas d'informations globales telles que le nombre de revendicateurs non reconnus qui ont présenté une demande, ni l'ampleur des demandes à répétition. Les renseignements relatifs aux demandes et aux décisions des agents sont limités et éparpillés, de telle sorte que le Ministère n'est pas en mesure de connaître facilement les circonstances qui ont mené les agents à octroyer ou à refuser la résidence permanente sur la base de considérations humanitaires. Malgré l'absence de statistiques au Ministère sur le nombre de revendicateurs qui ont présenté une demande de résidence permanente sur la base de considérations humanitaires, nos analyses nous ont permis d'établir que des 31 200 personnes ayant revendiqué le statut de réfugié entre 1993 et 1997, et n'ayant pas été reconnues comme réfugiés, environ 2 300 ont obtenu la résidence permanente pour des considérations humanitaires. La plupart de ces personnes ont reçu une décision favorable du fait de leur mariage avec un résident permanent ou un citoyen canadien.

25.130 Citoyenneté et Immigration Canada devrait veiller à instaurer plus de rigueur dans les mécanismes entourant la prise de décision en matière de considérations humanitaires.

Réponse du Ministère : Le Ministère est d'accord. Le Ministère a déjà pris des mesures pour améliorer le processus de prise de décisions en fonction de considérations humanitaires. De nouvelles lignes directrices, qui constitueront un nouveau chapitre du Guide de l'immigration, seront prêtes d'ici quelques semaines, et les employés du Ministère qui devront les appliquer recevront une formation. En outre, des codes d'identification ont été élaborés pour les genres de cas comportant des considérations humanitaires et ayant fait l'objet d'une décision favorable, à des fins de statistiques et de suivi. Ces mesures devraient nous permettre d'arriver à plus d'uniformité dans les décisions en fonction de considérations humanitaires sans compromettre le pouvoir discrétionnaire que donne la Loi aux décideurs.

Le Ministère éprouve beaucoup de difficultés à effectuer les renvois

25.132 Tel que présenté à la pièce 25.13 , des quelque 19 900 revendicateurs sujets à une mesure de renvoi à exécuter, seulement 22 p. 100 avaient confirmé leur départ à la fin de notre vérification. Nous estimons que les personnes qui n'auraient pas quitté seraient au Canada, en moyenne, depuis 2,5 années.

25.133 Plusieurs facteurs expliquent la difficulté de procéder rapidement au renvoi, notamment les délais encourus entre les décisions de la CISR et les décisions liées à l'évaluation des risques de retour et aux considérations humanitaires.

25.134 Un autre facteur tient au fait que certains pays refusent d'émettre des documents de voyage à leurs citoyens. D'autres pays tardent à les émettre. On note à cet effet des délais allant de quatre à six mois avant d'obtenir des documents de voyage. Pour réduire cette entrave, le Ministère reconnaît la nécessité d'entreprendre plus tôt dans le processus les arrangements menant à l'obtention des documents de voyage. Les crises extrêmement sévères dans certains pays peuvent aussi entraîner une suspension temporaire des renvois jusqu'à ce que la situation se soit stabilisée. Enfin, diverses considérations d'ordre juridique, notamment l'exécution de la décision d'un autre tribunal, ont une incidence sur le moment du renvoi.

25.135 Outre ces facteurs, on note que plusieurs individus tardent à quitter ou échappent carrément à l'emprise du Ministère. On estime par exemple que dans la région du Québec, en 1996-1997, 38 p. 100 des personnes considérées prêtes au renvoi ne se sont pas présentées le moment venu.

25.136 Enfin, l'ampleur et la complexité des mesures de renvoi pour l'ensemble du programme d'immigration, ainsi que les degrés de risque liés au non renvoi de certaines personnes, autres que les revendicateurs non reconnus, exercent des pressions quant aux priorités de CIC en matière de renvoi et d'investigation. À cet effet, les renvois des revendicateurs non reconnus sont passés de 4 672 à 2 465 de 1992 à 1996. De plus, la proportion de ces renvois par rapport à l'ensemble des renvois effectués par le Ministère est passée de 65 p. 100 à 42 p. 100 au cours de la même période.

25.137 La création, en 1994, de la catégorie des immigrants visés par une mesure de renvoi à exécution différée témoigne de l'impact des difficultés à effectuer les renvois. Cette mesure visait à régulariser le statut de certains revendicateurs non reconnus, qui étaient en attente de renvoi depuis plusieurs années, mais que le Ministère n'avait pas pu renvoyer. Parmi les personnes touchées par cette disposition, figuraient celles qu'on ne pouvait renvoyer, faute de documents de voyage ou en raison de troubles dans les pays d'origine, et d'autres en instance de traitement depuis trop longtemps à diverses étapes du processus, dont l'évaluation des risques de retour. Plus de 5 000 revendicateurs non reconnus ont été acceptés dans le cadre de cette catégorie. Cette dernière a toutefois été abolie en mai 1997.

25.138 Nous avons, de plus, observé que CIC dispose d'informations insuffisantes pour gérer adéquatement les renvois. Les informations disponibles ne permettent pas de suivre efficacement la situation de l'ensemble des revendicateurs non reconnus relativement au renvoi. Le Ministère ne connaît pas avec exactitude le nombre de personnes prêtes au renvoi. Il compile le nombre de renvois effectués relativement aux revendicateurs non reconnus mais ne connaît pas son taux de succès quant aux renvois à exécuter. Le Ministère reconnaît que son système informatisé de soutien des opérations des bureaux locaux ne répond pas aux exigences de la fonction d'exécution de la Loi en terme d'information de gestion. Au cours des années, les régions ont dû développer leurs propres systèmes pour gérer leur charge de travail. En 1996, le Ministère a entrepris un projet d'élaboration d'un nouveau système informatisé - le système de gestion de l'exécution de la Loi. Le projet a toutefois été annulé en août 1997 par suite de contraintes budgétaires.

25.139 Le Ministère dispose d'une marge de manoeuvre limitée du fait de certaines contraintes qui s'exercent à l'extérieur de son environnement immédiat. De plus, le manque de coordination et d'information de gestion affecte l'efficacité de la mise en oeuvre des renvois. Il importe d'accroître l'efficacité car les décisions prises au cours du processus n'ont de valeur réelle que dans la mesure où elles sont mises à exécution en temps opportun. Nous avions fait des observations similaires dans notre rapport de 1990.

25.140 Citoyenneté et Immigration Canada devrait s'assurer qu'il dispose de l'information nécessaire pour gérer les activités liées au renvoi et il devrait prendre des mesures pour en augmenter l'efficacité.

Réponse du Ministère : Le Ministère est d'accord. Nous reconnaissons que de meilleurs systèmes d'information amélioreraient notre capacité de gérer les activités liées au renvoi. Le Ministère s'occupe actuellement de différentes questions liées à la technologie de l'information; par ailleurs, certaines initiatives, en voie de réalisation, aideront la fonction renvoi. Il s'agit notamment de la centralisation de l'information sur l'exécution de la Loi par le biais d'un bureau unique, spécialisé dans l'exécution de la Loi, qui servira le grand Toronto et s'appuiera sur un système intégré de gestion des cas, ce qui permettra de mieux suivre les cas faisant l'objet d'une mesure de renvoi.

Le Ministère a par ailleurs élaboré une stratégie en matière de renvoi afin d'appuyer cette fonction. Elle comprend des mesures complémentaires comme la négociation d'ententes bilatérales avec d'autres pays vers lesquels on doit renvoyer bon nombre de personnes (six ont été signées jusqu'à présent); des mesures incitatives pour favoriser l'observation volontaire des mesures de renvois (e.g., dépôts de garantie); une plus grande attention à l'échange d'information entre bureaux de renvois quant aux pratiques efficaces; et l'usage de diverses voies diplomatiques pour gagner la coopération de pays qui refusent de délivrer des titres de voyage à leurs ressortissants, ou retardent indûment à le faire.

Reddition de comptes et information au Parlement

Il faut fournir de l'information plus pertinente et plus complète aux parlementaires

25.142 L'Examen des programmes à l'échelle du gouvernement a confirmé que la protection des réfugiés était une des fonctions principales du Programme de la citoyenneté et de l'immigration. On se serait donc attendu à ce que le Ministère rende compte du rendement de l'administration fédérale à cet égard en fonction d'un ensemble d'attentes globales. Or, on a noté que, dans le Plan des dépenses du Ministère pour 1997-1998, les données de planification et les renseignements sur le rendement ne comportent pas de commentaires substantiels sur le traitement des demandes du statut de réfugié. D'une part, on ne commente pas les résultats des activités des autres intervenants comme la GRC, la Cour fédérale et le Service canadien du renseignement de sécurité. D'autre part, l'information présentée par le Ministère sur les demandeurs du statut de réfugié est combinée à d'autres activités ou sous-activités et est donc difficilement repérable. Toutefois, le Ministère reconnaît qu'à la suite des changements résultant d'une réorganisation et d'une restructuration des processus administratifs entreprises depuis 1995, il doit modifier son cadre de reddition de comptes. De plus, le Ministère a indiqué qu'il élaborera des mesures de rendement davantage axées sur les résultats que sur les processus.

25.143 La Commission a fait partie du groupe des 16 entités qui ont participé à un Projet d'amélioration des rapports au Parlement établi au Secrétariat du Conseil du Trésor pour améliorer la qualité des informations sur la gestion des dépenses transmises au Parlement et pour en moderniser le processus de préparation. Dans le cadre de ce projet, la Commission a présenté en 1996 le Rapport sur le rendement et, en 1997, le Rapport sur les plans et les priorités. Nous avons revu les renseignements contenus dans ces documents, plus particulièrement ceux qui ont trait à la Section du statut de réfugié. Nous avons observé que les rapports mettent beaucoup d'emphase sur les améliorations à apporter à la prestation des services et à la gestion de la charge de travail. Un certain nombre d'indicateurs sont présentés, comme le nombre de décisions rendues, le coût moyen par décision et les délais moyens. On note une amélioration au niveau des renseignements qui décrivent les activités et les extrants qui en découlent. Toutefois, à l'instar de plusieurs entités dans l'administration fédérale, la Commission devra mettre plus d'accent sur les conséquences de ses activités liées à la détermination du statut de réfugié. La Commission devra élargir la portée de ses indicateurs de manière à rendre compte de façon plus concrète du caractère éclairé et équitable de ses décisions.

25.144 Citoyenneté et Immigration Canada et la Commission de l'immigration et du statut de réfugié devraient s'assurer que les parlementaires disposent de l'information nécessaire pour amener le gouvernement à rendre compte du rendement de l'ensemble des activités liées au traitement des revendications du statut de réfugié.

Réponse du Ministère : Le Ministère est d'accord.

Réponse de la Commission : D'accord.

Conclusion

Une révision majeure du processus s'avère nécessaire

25.146 Bien que nous offrions des suggestions permettant d'améliorer les résultats aux différentes étapes du processus, nous mettons le gouvernement en garde contre des modifications « à la pièce ». Nous croyons que le problème est complexe et qu'il est nécessaire d'effectuer une révision majeure du processus de traitement des revendications. Il pourrait avoir lieu, entre autres, de revoir le partage des responsabilités entre les divers intervenants et les rôles de chacun. L'infrastructure de coordination et de contrôle doit absolument être améliorée.

25.147 Finalement, il est important de réaliser qu'il y a des limites inhérentes aux améliorations qu'on peut apporter au rendement du système actuel. Tant le Ministère que la Commission opèrent à l'intérieur d'un cadre qui reflète les choix effectués par la société canadienne au fil des années vis-à-vis des questions liées aux réfugiés. Par exemple, l'application de la Charte , le caractère de nos programmes sociaux, les divers avantages accordés aux revendicateurs, notre niveau de tolérance vis-à-vis des gens qui tentent d'abuser du système, le caractère non contradictoire du processus et les divers recours accordés aux revendicateurs non reconnus, influencent de façon significative le rendement qu'on est en droit d'attendre du système.

25.148 Lors de toute révision du système, il sera donc essentiel de préciser des attentes réalistes quant à la rapidité et à l'efficacité du traitement des revendications et ce, à l'intérieur de nos choix de société. Il importera alors aux organismes fédéraux responsables de répondre à ces attentes à l'intérieur de paramètres bien définis.

25.149 Au cours de notre vérification, la Ministre de la Citoyenneté et de l'Immigration a mis sur pied un Groupe consultatif pour la révision de la législation sur l'immigration. Ce Groupe consultatif a reçu pour mandat de formuler des recommandations en vue de guider et de mettre à jour la législation relative à l'immigration et aux réfugiés. Il doit, entre autres, examiner la recherche de moyens pour assurer l'intégrité et l'efficacité du processus de détermination du statut de réfugié. Au cours de 1997, il a tenu de nombreuses consultations avec divers intervenants du milieu de l'immigration et des réfugiés. On nous a informés que le Groupe consultatif devrait présenter son rapport à la Ministre d'ici le 31 décembre 1997.

Réponse générale du Ministère : Le Ministère est conscient de la difficulté qu'a représentée pour le vérificateur général l'analyse du processus de détermination du statut de réfugié au Canada. Le processus est d'autant plus compliqué qu'il doit répondre aux objectifs importants et légitimes, mais quelquefois contradictoires, de l'équité et de l'efficacité. Après la révision du processus en 1989, le Ministère a pris des mesures pour en améliorer la qualité et l'efficacité. Le Ministère reconnaît qu'il faut faire plus d'efforts pour coordonner les différents processus et améliorer les systèmes d'information, afin d'en arriver à une meilleure gestion et à une meilleure reddition de comptes.

Tel qu'indiqué dans le rapport, en novembre dernier, la Ministre a constitué un groupe consultatif pour la révision de la législation, chargé d'étudier le système actuel et de faire une série de recommandations en vue de l'examen et de la révision de la législation relative à l'immigration et aux réfugiés. Les commentaires et les recommandations du vérificateur général arrivent à propos, dans le cadre des discussions qui suivront le rapport du groupe consultatif.

Tous les pays qui accueillent des réfugiés ont de la difficulté à garantir l'efficacité de leur système de détermination du statut de réfugié et une prise de décision rapide, en raison des pressions exercées par l'afflux de demandeurs d'asile et les difficultés financières internes. Face à des défis toujours nouveaux, le Ministère cherche aussi à mettre en place les solutions les plus efficaces en participant à des discussions bilatérales ou multilatérales avec des pays partageant les mêmes idées ou avec le Haut Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés.

À propos de la vérification

La vérification a porté sur le traitement des revendications du statut de réfugié présentées au Canada. Nous avons examiné les trois étapes importantes suivantes : la détermination de la recevabilité de la demande; la détermination du statut de réfugié; le règlement des cas de revendicateurs non reconnus comme réfugiés par la Commission de l'immigration et du statut de réfugié (CISR).

Notre vérification a été effectuée principalement auprès de Citoyenneté et Immigration Canada et de la CISR. Nous avons également rencontré des représentants de la Gendarmerie royale du Canada et du Service canadien du renseignement de sécurité. Nous avons recueilli des éléments probants en interrogeant le personnel, en examinant des dossiers de revendicateurs, en consultant des documents de gestion et des bases de données, ainsi qu'en observant le déroulement de certaines audiences. Nous avons également effectué un sondage auprès de tous les commissaires et de tous les agents chargés de la revendication à la CISR. Au 2 septembre 1997, un total de 173 personnes avaient répondu au questionnaire. Le taux de réponse global est donc de 62 p. 100, ce qui correspond à un taux de fidélité de 95 p. 100 et à une marge d'erreur approximative de 5 p. 100. De plus, les caractéristiques des répondants sont relativement les mêmes que celles de l'ensemble des personnes sondées.

Objectif

Nous voulions déterminer si les mécanismes de gestion permettaient le règlement rapide et équitable des revendications du statut de réfugié et favorisaient la confiance du public dans l'équité et l'intégrité du processus.

Critères

Nous nous attendions à ce que :

• l'organisation des activités et la distribution des ressources tiennent compte des risques inhérents et favorisent l'efficience et l'efficacité du processus dans son ensemble;
• les activités soient intégrées et coordonnées de façon à optimiser le partage des informations et des compétences nécessaires à la prise de décision;
• les procédés permettent l'acquisition et le maintien d'un personnel qualifié pour s'acquitter des différentes tâches;
• le personnel dispose des outils et de l'information nécessaires à la prise de décision;
• les processus permettent de suivre de près le rendement opérationnel, la conformité aux autorisations, ainsi que les résultats obtenus;
• l'information destinée au Parlement soit pertinente, fiable et compréhensible.

Roch Cholette
Martin Dompierre
Denis Labelle
Alain Soublière
Suzanne Therrien
Chantal Thibaudeau

Pour de l'information, veuillez communiquer avec le vérificateur responsable, M. Serge Gaudet.