28.1 La capacité du Canada de maintenir le niveau actuel et la diversité du saumon du Pacifique est douteuse, compte tenu des divers facteurs qui influencent la survie du saumon et qui, pour une bonne part, sont hors de son contrôle. Pêches et Océans Canada a rétabli d'importants stocks de saumon, mais d'autres déclinent et un bon nombre d'entre eux sont considérés comme menacés. Des signes indiquent que la perte d'habitats du saumon contribue à ce déclin. Cependant, on ne dispose d'aucun rapport global sur la situation de l'habitat des salmonidés qui permettrait d'évaluer les répercussions de la perte d'habitats sur la ressource.

28.2 La Loi sur les pêches donne à Pêches et Océans Canada le mandat très clair de protéger le saumon et son habitat. Cependant, en raison de la division des pouvoirs conférés par la Loi constitutionnelle concernant l'environnement, l'appui et la collaboration de la province de la Colombie-Britannique et des administrations municipales sont des conditions préalables pour assurer la durabilité de la ressource.

28.3 La Politique de gestion de l'habitat du poisson, telle qu'énoncée par le Ministère en 1986, favorise la durabilité et la diversité génétique. La Politique établit l'équilibre entre les éléments proactifs (planification de l'utilisation des terres, gestion intégrée de la ressource et préparation de lignes directrices) et les éléments réactifs (examen et approbation des projets, contrôle de la conformité et application des règlements). Le Ministère a eu tendance à se concentrer davantage sur les éléments réactifs, sans mettre toutefois un accent suffisant sur le contrôle et le suivi.

28.4 La gestion de l'habitat exige une amélioration de la coordination au sein du Ministère et la participation accrue de groupes de l'extérieur, y compris les administrations provinciales et municipales, les parties intéressées et le public, dans le cadre d'accords qui comprennent, s'il y a lieu, des dispositions favorisant la responsabilisation. La responsabilité générale du Ministère envers l'habitat non seulement exige une responsabilisation bien définie pour maintenir la surveillance du processus, mais elle compte tout particulièrement sur la responsabilisation de la Colombie-Britannique envers son habitat.

28.5 Pêches et Océans Canada a maintenant l'occasion de développer et de renforcer davantage ses rapports avec la province de la Colombie-Britannique par suite de la signature, en avril 1997, de la nouvelle Entente entre le Canada et la Colombie-Britannique sur des questions de gestion du saumon du Pacifique. L'Entente réévalue certains domaines de coordination intergouvernementale prévus dans l'Entente générale sur les pêches de 1985, et prévoit l'examen d'autres possibilités de collaboration. La Colombie-Britannique a publié un document de travail axé sur de futures négociations. On s'attend à ce que la position du Ministère au sujet de la gestion de l'habitat soit clarifiée en préparation de ces négociations.

Introduction

L'importance de l'habitat du saumon

28.6 Pendant des milliers d'années, le saumon du Pacifique a été un élément fondamental de la vie sur la côte ouest du Canada, et les six espèces de salmonidés de la Colombie-Britannique - rouge, rose, kéta, quinnat, coho et truite arc-en-ciel anadrome - continuent d'apporter une large gamme d'avantages économiques, sociaux et culturels à cette région.

28.7 La pêche au saumon contribue grandement à l'économie sur les plans local, provincial et national. Selon les informations obtenues de Pêches et Océans Canada, la pêche commerciale de toutes les espèces de saumon confondues a affiché une valeur de débarquement moyenne de 265 millions de dollars par année au cours de la période allant de 1986 à 1995. Les résultats des derniers sondages sur la pêche récréative révèlent que les dépenses directes des pêcheurs à la ligne dans les eaux de marées de la Colombie-Britannique ont dépassé, à elles seules, 228 millions de dollars en 1990, avec des retombées économiques totales beaucoup plus élevées. Cette pêche concerne avant tout trois espèces de saumon - le quinnat, le coho et la truite arc-en-ciel anadrome.

28.8 Le saumon constitue une source alimentaire fondamentale pour les peuples autochtones, et la pêche est à la base même de leur économie. La protection de ces pêches et de la ressource elle-même s'avère donc une étape importante dans la préservation de cette composante exceptionnelle du patrimoine canadien.

28.9 La pêche commerciale représente plus de 90 p. 100 des prises annuelles, le reste étant partagé entre les amateurs de pêche récréative et les Autochtones. La pêche autochtone est protégée par la Loi et constitue donc, une fois que les besoins de la conservation ont été comblés, une priorité pour les gestionnaires.

28.10 Bien que le nombre de saumons soit influencé par les prises ainsi que par la productivité en eaux marines et douces, la santé de l'habitat est une exigence primordiale pour le maintien des stocks. En outre, l'habitat alimente et abrite d'autres résidants dont la présence est souhaitable, ainsi que des espèces migratoires, aquatiques et terrestres. Il fournit aussi aux populations de l'eau pour la consommation et pour d'autres usages. Le Canada doit maintenant relever le défi de protéger l'habitat du saumon dans le contexte du développement durable, au moment où l'on cherche à équilibrer l'essor économique et la protection de l'environnement.

Réagir face au changement

28.11 Depuis l'adoption du Plan vert en 1990, le gouvernement fédéral rajuste ses programmes pour qu'ils reflètent mieux ses engagements internationaux envers le développement durable et la biodiversité. C'est ainsi que chaque ministère fédéral doit présenter au Parlement, dès décembre 1997, une stratégie de développement durable ainsi qu'un plan d'action. Pêches et Océans Canada a récemment fait l'objet d'un certain nombre d'examens (tant internes qu'externes) qui recommandent de modifier la façon dont il gère l'habitat du saumon.

28.12 Cet élan vers le changement, auquel le Ministère souscrit, a été également provoqué par des coupures budgétaires internes, par la fusion du Ministère et de la Garde côtière canadienne et par la nouvelle Loi sur les océans .

L'objet de la vérification

28.13 Compte tenu de la complexité des questions associées à la conservation et à la protection du saumon et de son habitat, ainsi qu'à la gestion des pêches, notre vérification de la pêche au saumon du Pacifique a été scindée en deux étapes. Le présent rapport porte sur la durabilité de la ressource en saumon, en mettant l'accent sur la conservation et la protection de l'habitat. Le deuxième volet portera sur la durabilité de la pêche au saumon, y compris la gestion de cette activité et l'allocation des prises; il sera présenté au printemps de 1999. Dans les deux cas, notre examen se concentre sur les cinq espèces de salmonidés gérées par Pêches et Océans Canada, soit le saumon rouge, le saumon rose, le kéta, le quinnat et le coho; la sixième espèce, la truite arc-en-ciel anadrome, tombe sous la responsabilité de la province. Des détails additionnels au sujet de l'objectif et des critères de la vérification sont donnés à la fin du chapitre, dans la section intitulée À propos de la vérification . Un glossaire de termes techniques utilisés est présenté à la pièce 28.1 .

Observations et recommandations

Les lois et les politiques

Le mandat du Ministère de protéger le saumon et son habitat est très clair

28.14 En vertu de la Loi constitutionnelle (1982), le gouvernement est responsable des pêches canadiennes. On a confié au ministre des Pêches et des Océans la responsabilité des pêches côtières et intérieures et des sciences marines, ainsi que l'application de la Loi sur les pêches . Cette responsabilité comporte un élément clé, la protection du poisson et de son habitat contre les activités perturbatrices et destructrices décrites à l'article 35 de la Loi. Les projets susceptibles d'avoir des répercussions sur l'habitat du poisson sont examinés afin de déterminer s'ils peuvent être menés à bonne fin et, dans l'affirmative, dans quelles conditions. Pour prendre ses décisions, le Ministère s'inspire de la Politique de gestion de l'habitat du poisson (1986) et des Lignes directrices sur la conservation et la protection de l'habitat (1994) qui en découlent. Le détail des dispositions particulières de la Loi portant sur la protection de l'habitat est donné à la pièce 28.2 .

28.15 La Politique de gestion de l'habitat du poisson vise un but précis, soit un « gain net » - c'est-à-dire l'augmentation des habitats disponibles pour le saumon en conservant les habitats existants, en rétablissant les sites endommagés et, si possible, en aménageant de nouveaux habitats. Puisqu'elle sert à déterminer le niveau de protection d'un habitat particulier, il est évident que la Politique de gestion apporte une contribution d'une importance particulière quand il s'agit de maintenir des stocks dont dépendent les collectivités. Par conséquent, le Ministère se laisse guider par son premier principe de fonctionnement : la conservation de la ressource est fondamentale.

L'appui du gouvernement provincial est essentiel

28.16 Le Canada a pris des dispositions spéciales avec la Colombie-Britannique au sujet de la gestion courante de la pêche en eaux douces dans la province et de la pêche à la truite arc-en-ciel anadrome migratoire. La Loi sur les pêches est appliquée à l'échelle du Canada, mais les lois provinciales contrôlent l'utilisation des terres et des eaux, ce qui touche également à l'habitat du poisson en eaux douces. Le ministère de l'Environnement, des Terres et des Parcs de la Colombie-Britannique compte des agents de conservation postés partout dans la province; ils secondent Pêches et Océans Canada dans l'application de la Loi sur les pêches ainsi que des lois provinciales. La collaboration soutenue des deux paliers de gouvernement est donc essentielle si l'on tient à protéger l'habitat du saumon en eaux douces.

Des preuves contradictoires sur la situation de la ressource

28.17 Le nombre total de toutes les espèces de saumon revenant dans les eaux de la Colombie-Britannique indique une tendance positive du début des années 70 jusqu'à 1993, atteignant un sommet de plus de 70 millions de poissons en 1989. Les remontes annuelles sont dominées par la production du fleuve Fraser et de la rivière Skeena, les deux principaux réseaux hydrographiques de la côte de la Colombie-Britannique. Le grand nombre de saumons rouge, rose et kéta produits dans ces deux cours d'eau résulte en partie de la mise en valeur des principaux stocks.

28.18 Bien qu'il semble y avoir peu de raisons d'être préoccupé par le nombre total de ces trois espèces, celui des saumons quinnat et coho remontant les eaux de la Colombie-Britannique pour frayer semble actuellement faible.

28.19 Les stocks qui fraient dans les tributaires du détroit de Georgie pourraient être en train de décliner, tandis que certains stocks de saumons quinnat et coho pourraient éprouver de sérieux problèmes. On considère que la situation des saumons kéta est stable.

28.20 L'examen des stocks individuels de saumons qui arrivent dans leurs frayères révèle que nombre d'entre eux sont menacés. Un rapport récent fondé surtout sur des données du Ministère a conclu que, des 4 906 stocks de saumons de la Colombie-Britannique et du Yukon pour lesquels on dispose d'une information suffisante permettant d'évaluer leur situation, 600 présentent un risque élevé et 63 un risque modéré, alors que 57 sont une source d'inquiétude particulière.

L'information limitée fait obstacle à une évaluation complète

28.21 Le nombre total des stocks de saumons faisant l'objet de l'étude mentionnée ci-dessus se chiffrait à 8 171. Pour 3 265 d'entre eux (40 p. 100), le manque d'information ne permettait pas de connaître leur situation. En raison de leur petite taille, ces stocks ne sont pas jugés importants aujourd'hui au point de vue commercial. Ils pourraient l'être cependant dans l'avenir pour les pêches récréative et autochtone locales. Ces stocks sont aussi nécessaires pour maintenir la diversité génétique. Selon l'évaluation actuelle, il faudra attendre un certain temps pour déterminer la situation de ces stocks et il pourrait même être trop tard pour prendre des mesures correctives.

28.22 Selon la procédure utilisée par le Comité d'examen de l'évaluation des stocks du Pacifique (CEESP), au Ministère, les avis scientifiques sur la situation des stocks, les prises disponibles, les méthodologies et autres questions techniques, sont l'objet d'une étude rigoureuse qui fait souvent appel à des examinateurs de l'extérieur. Le sous-comité du CEESP chargé des données et de la qualité des données a proposé que des fonds soient consacrés à l'amélioration du contenu et de la qualité des bases de données. Il est à espérer que l'Entente entre le Canada et la Colombie-Britannique sur des questions de gestion du saumon du Pacifique (1997), qui prévoit que la province sera représentée à ce Comité d'examen de l'évaluation, pourra s'attaquer avec succès au problème de la qualité des données.

L'habitat physique est en voie d'érosion

28.23 Bien que le nombre global de saumons qui remontent dans les eaux de la Colombie-Britannique augmente et que certains stocks importants retrouvent des niveaux élevés, parfois sans précédent, certains stocks particuliers voient leur nombre et leurs forces décliner, ce qui est inquiétant. Les causes d'un tel déclin sont complexes et comprennent des processus naturels comme les changements cycliques dans la productivité des océans et la survie en mer, la modification, d'origine naturelle ou humaine, de la productivité en eaux douces, ainsi que des pressions également d'origine humaine comme les activités de pêche et les modifications apportées à l'habitat. La perte d'habitats constitue d'ailleurs un problème majeur et, en réalité, le Ministère estime qu'elle est la cause de la disparition d'environ 20 à 30 p. 100 des petits stocks de saumons en Colombie-Britannique. Par exemple, le développement de la ville de Vancouver a modifié 70 p. 100 du réseau des terres humides d'origine de l'estuaire du fleuve Fraser, surtout par l'aménagement de digues et de drains; environ 50 p. 100 des habitats dans le delta de l'estuaire ont ainsi été perdus depuis 1880. De tels changements ont entraîné la destruction, dûment documentée, de cours d'eau et la perte subséquente de saumons. ( Voir photographes )

28.24 En tentant d'atteindre l'objectif de « gain net » d'habitats, Pêches et Océans Canada cherche en tout premier lieu à conserver les habitats existants (voir la pièce 28.3 ) et à obtenir le rétablissement des habitats endommagés selon le principe d'« aucune perte nette ». Cependant, le Ministère signale que, tout compte fait, des habitats sont perdus.

28.25 Depuis l'adoption de la Politique de gestion de l'habitat du poisson en 1986, Pêches et Océans Canada n'a préparé aucun rapport global sur la situation de la conservation des habitats du poisson au Canada. Le Ministère fait rapport annuellement au Parlement au sujet de l'administration et de l'application des dispositions relatives à la protection de l'habitat du poisson et à la prévention de la pollution, conformément au paragraphe 42(1) de la Loi sur les pêches . Mais personne n'a été mandaté pour faire rapport sur le rendement du Ministère dans ses efforts pour atteindre les buts et objectifs de la Politique de gestion de l'habitat.

28.26 Le but général de la Politique de gestion de l'habitat du poisson est de réaliser un « gain net » dans la capacité de production de cet habitat. Étant donné que, dans la pratique, il est difficile de mesurer une telle capacité, le Ministère substitue des paramètres physiques (par exemple, la perte ou la réduction de marais salants ou de lits de gravier) ou des paramètres biologiques (par exemple, la perte ou la diminution de nourriture) pour évaluer les gains et les pertes d'habitats du poisson. En 1991, dans un rapport sur l'application de la Politique de gestion de l'habitat du Ministère, nous avons noté que celui-ci n'était pas encore parvenu à élaborer des moyens acceptables et normalisés de mesurer la productivité des habitats. Toutefois, il a depuis accru ses efforts scientifiques dans ce domaine.

28.27 Le premier objectif de la Politique concernant l'habitat est la conservation; le rétablissement et l'aménagement de l'habitat viennent après. Pour cette raison, et à cause des problèmes de mesure de la productivité des habitats, il est justifié de se concentrer sur la protection des habitats existants. La vérification interne réalisée par le Ministère en 1993-1994 a confirmé que cette approche avait été adoptée, en ce sens que le Ministère n'avait dépensé, dans tout le pays, que 20 p. 100 de son budget pour le « gain net », tandis que le reste du budget était consacré à la prévention de toute « perte nette ».

28.28 Cependant, le Ministère a indiqué que ses dépenses actuelles dans la région du Pacifique affichent une allocation de fonds presque égale pour ces deux volets. On ne sait pas s'il s'agit d'un changement dans les priorités ministérielles, ou d'un reflet de l'importance du rétablissement de l'habitat en Colombie-Britannique telle que perçue par le Ministère. Des rapports présentés régulièrement au Parlement sur la situation de l'habitat permettraient à la fois d'examiner l'application de la politique en ce domaine et, si nécessaire, d'insuffler une nouvelle orientation au Ministère.

Les menaces à l'habitat sont répandues et croissantes

28.29 La documentation scientifique mentionne de nombreuses raisons pour expliquer la perte d'habitats. Par exemple, les spécialistes des pêches citent les effets directs et indirects de l'exploitation forestière, l'aménagement de réservoirs pour la production d'électricité et pour l'approvisionnement en eau domestique, l'exploitation minière, l'agriculture, la construction de routes et de voies ferrées, l'installation d'égouts et d'effluents industriels et l'urbanisation. Tous ces éléments ont des répercussions sur le cycle biologique du saumon, bien que leur importance pour l'habitat varie avec le temps (voir la pièce 28.4 ). Par exemple, même si les pratiques d'exploitation forestière se sont améliorées et que les dommages causés à l'habitat ont diminué en Colombie-Britannique, les répercussions de l'urbanisation continuent de croître, et l'on considère que les cours d'eau urbains sont maintenant sérieusement menacés. ( Voir photographes )

28.30 Des statistiques fédérales récentes révèlent que les taux de croissance de la population ont dépassé 20 p. 100 dans la grande zone de Vancouver et sur la côte sud-est de l'île de Vancouver depuis 1986. On s'attend à ce que la population des basses terres du Fraser passe de 1,7 million à au moins trois millions d'ici à 2021. Étant donné que ces zones sont importantes pour la production des salmonidés, surtout celle du coho, les pressions sur les stocks causées par l'urbanisation et l'aménagement d'infrastructures devraient s'accroître. La protection de l'habitat du poisson en zone urbaine pourrait poser le défi le plus sérieux que pourrait rencontrer le Ministère dans les efforts qu'il déploie pour maintenir la diversité génétique du saumon, particulièrement celle du coho.

Il faut améliorer la gestion de l'information

28.31 Les paliers supérieurs de gouvernement (fédéral et provincial) sont responsables des ressources halieutiques et des inventaires d'habitats en Colombie-Britannique. Des progrès ont été réalisés grâce à la collaboration de Pêches et Océans Canada et de la Colombie-Britannique dans le cadre du Programme d'inventaire et d'information concernant l'habitat du poisson au cours de la dernière décennie. En outre, de nouveaux outils de cartographie prometteurs permettront d'intégrer les ressources renouvelables et non renouvelables, et ainsi de produire des inventaires plus pratiques des utilisations des terres, qui serviront à assurer la protection de l'habitat du poisson. Cependant, ces outils ne sont pas d'accès facile pour les biologistes ou les techniciens responsables des habitats, qui dépendent surtout du Système de résumés sur les cours d'eau, de cartes et de rapports concernant les zones étudiées, ainsi que de leurs dossiers personnels.

28.32 Au moment de l'examen des projets, de nouveaux renseignements continuent de parvenir à Pêches et Océans Canada en provenance des inspecteurs sur le terrain. Cette information est dorénavant incorporée dans une base de données, le Système de suivi des dossiers touchant l'habitat (SSDH). Ce système d'envergure nationale devrait couvrir, dès qu'il sera opérationnel, tous les projets proposés et approuvés. Même si, dans la région du Pacifique, ce système d'enregistrement porte avant tout sur les projets visés par la Loi canadienne sur l'évaluation environnementale , il pourrait devenir ultérieurement une source importante de données tant pour la planification que pour l'établissement de rapports.

28.33 Les nouvelles initiatives de gestion des données rassemblent tous les aspects de l'utilisation des terres de façon à faciliter la gestion intégrée des ressources selon la région ou selon le bassin versant. Mais ces divers systèmes souffrent d'un manque de coordination. Il est difficile de trouver des techniques de cartographie pouvant accommoder les planificateurs au double niveau de la région (la perspective d'ensemble) et de la collectivité (les cours d'eau individuels), bien que certains changements aient été apportés pour améliorer la situation. Des projets de cartographie en cours de réalisation passent souvent outre à de petits cours d'eau de saumons coho en zones urbaines. Cela préoccupe les biologistes sur le terrain de Pêches et Océans Canada et les membres des collectivités qui prennent part aux travaux sur les habitats, surtout lorsqu'aucune carte détaillée des cours d'eau n'est disponible. La situation est exacerbée par le recours actuel à une gamme de systèmes, qu'ils soient politiques (par exemple, le comté ou la municipalité) ou géographiques; il arrive souvent que ces systèmes ne coïncident pas avec les écosystèmes aquatiques tels que les bassins fluviaux.

L'information n'est pas toujours accessible aux gestionnaires

28.34 Bien que l'information soit disponible sous diverses formes, il y a un problème d'accessibilité tant pour le personnel du Ministère que pour les groupes d'intérêts de l'extérieur. Il est ardu - et il faut beaucoup de temps - pour trouver de l'information sur un support électronique, sur des cartes, dans diverses publications ou dans des dossiers. En collaboration avec la province, Pêches et Océans Canada déploie des efforts pour coordonner l'accès aux données, bien que cette activité ne soit pas hautement prioritaire. Le transfert récent d'information sur un site Internet ministériel pourrait être un pas dans la bonne direction.

28.35 L'information prend de nombreuses formes et le degré de fiabilité diffère. Or, cette fiabilité détermine le statut de l'information dans la communauté scientifique. Bien que des données acceptables sur le plan scientifique soient essentielles pour apprécier la situation des stocks de saumons, toute indication relative à la présence de salmonidés dans un cours d'eau, sinon à leur absence, peut être utile pour les besoins de la planification de l'habitat lorsque des données plus exactes font défaut. Quoiqu'il soit préférable de recueillir les données en se fondant sur des normes reconnues, toute bribe d'information s'avère cependant utile quand les ressources sont limitées.

28.36 Le Ministère devrait accorder une haute priorité à la collecte et à la gestion de l'information sur l'habitat et les stocks de saumons du Pacifique, pour répondre tant aux besoins des gestionnaires de la ressource sur le terrain qu'aux exigences qui entourent la préparation des rapports sur la situation de la ressource.

Réponse du Ministère : La collecte et la gestion de données sur les stocks et l'habitat du saumon du Pacifique demeureront des activités prioritaires pour le Ministère.

Assurer la durabilité et protéger la diversité génétique

La durabilité et la diversité génétique du saumon sont tributaires de la conservation et de la protection de l'habitat

28.37 La viabilité du saumon exige un habitat, approprié et abondant, en eaux douces, en estuaire et en milieu marin. Les habitats d'eaux douces sont requis pour le frai, l'éclosion des oeufs et le développement des alevins, l'alimentation et la croissance des saumoneaux, la migration des juvéniles vers l'océan et la remonte des adultes. Malheureusement, l'habitat utilisé par le saumon est menacé, et en de nombreux cas il pourrait avoir été modifié de façon irréversible. ( Voir photographes )

28.38 La situation devient plus grave à mesure que de nouvelles menaces se dessinent. Par exemple, on croit de plus en plus que les soubresauts dans la productivité des stocks de saumons sont liés à des changements soudains du climat marin, lesquels seraient peut-être influencés par une transformation du climat mondial. De tels changements climatiques pourraient avoir des répercussions locales comme une température de l'eau plus élevée et des variations du moment et du volume du débit des rivières. Ces modifications dans l'habitat pourraient avoir des conséquences importantes sur certains stocks de saumons du bassin versant du fleuve Fraser, conduisant ainsi à leur diminution ou à leur perte éventuelle.

28.39 La protection de l'intégralité des stocks aidera à minimiser les conséquences de tels changements, étant donné qu'on ne peut déterminer à l'avance quels stocks sauront mieux s'adapter aux modifications apportées à l'habitat. En outre, une telle protection préserve d'emblée la ressource puisque, si plus de stocks produisent des saumons juvéniles, plus grand sera le nombre total de poissons qui iront vers l'océan. Le grand nombre de poissons qui seront largement dispersés tout le long de la côte peuvent réduire l'impact de prédateurs comme le maquereau et le merlu.

La Politique de gestion de l'habitat du Ministère permet le développement durable et protège la diversité génétique

28.40 Le but de la Politique de gestion de l'habitat du poisson est d'atteindre un « gain net » d'habitats, assurant ainsi des sites adéquats qui puissent garantir la survie des stocks actuels. La Politique favorise l'intégration des besoins en habitats et des objectifs de gestion du poisson. Elle y parvient grâce à des plans concernant autant l'habitat que la production de stocks dans des zones géographiques précises, qu'il s'agisse des bassins versants ou des éléments composant ces bassins. Cette approche facilite l'insertion des priorités relatives à l'habitat du poisson dans une planification intégrée des ressources, généralement produite au niveau régional. L'accent est ainsi mis sur les rapports entre les stocks de saumons et leurs habitats, et sur l'élan donné à la planification de leur productivité continue dans le cadre d'une utilisation intégrée des ressources. La Politique de gestion de l'habitat du poisson reconnaît que les dispositions sur la protection des sites seront appliquées, au besoin, selon les stocks, tout spécialement là où ceux-ci constituent le soutien de collectivités de pêcheurs. Une telle pratique appuie la diversité génétique.

Il faut maintenir la durabilité au niveau des stocks pour optimiser la diversité génétique

28.41 Il y a deux façons d'assurer la durabilité des stocks de saumons. On peut soit se concentrer sur la protection et la production des seuls stocks dominants, peu importe l'espèce, laissant les stocks plus faibles survivre comme ils le peuvent, ou soit canaliser les efforts sur la survie et la production de tous les stocks, qu'ils soient forts ou faibles, peu importe l'espèce. En se concentrant sur la survie des stocks individuels, on respecte la diversité génétique au niveau des espèces elles-mêmes.

28.42 Bien que, par le passé, Pêches et Océans Canada ait géré le saumon en recourant à l'une et l'autre approche, il a surtout ciblé les principaux stocks. Par conséquent, on manque de données sur de nombreux petits stocks jugés actuellement d'importance économique mineure ou nulle. Cependant, compte tenu de la complexité et du nombre des nouveaux problèmes environnementaux et biologiques qui ont des répercussions sur la survie du saumon, une approche plus prudente de la gestion de l'habitat est justifiée. Une plus grande protection de tous les stocks assurera une diversité génétique accrue des espèces, laquelle, en retour, sera une garantie contre des catastrophes telles que des changements climatiques mondiaux.

28.43 Pêches et Océans Canada devrait préciser la mesure dans laquelle il compte appliquer les pratiques de durabilité et de diversité génétique à la gestion des stocks individuels de saumons et à leurs habitats.

Réponse du Ministère : Pêches et Océans Canada accepte d'apporter des éclaircissements sur la manière dont il entend appliquer le concept du développement durable et celui de la diversité génétique. Le Ministère continuera d'appliquer la Politique de gestion de l'habitat du poisson à l'habitat des stocks de saumons de la Colombie-Britannique.

28.44 Pêches et Océans Canada devrait élaborer des objectifs et des cibles opérationnels plus explicites pour l'inclusion, dans les plans de pêche, de la durabilité et de la diversité génétique des stocks de saumons. Les liens entre la gestion des captures et la production de poissons, y compris la mise en valeur et la protection de l'habitat, doivent être renforcés.

Réponse du Ministère : Le lien entre la gestion des prises et la production de poissons, ce qui inclut les mesures de mise en valeur et de protection de l'habitat, sera renforcé.

La procédure de présentation des projets

La procédure de présentation des projets est le principal outil utilisé pour protéger l'habitat

28.45 La Politique de gestion de l'habitat du poisson a mis en place une procédure de présentation des projets en six étapes, ou stratégies, qui permettent d'évaluer les projets de façon à empêcher la perte des habitats. Tous les projets soumis à Pêches et Océans Canada sont donc examinés pour déterminer si, selon la mise en oeuvre proposée, ils sont susceptibles de transformer l'habitat. Les gestionnaires de l'habitat présentent des recommandations aux promoteurs pour qu'ils modifient leurs projets lorsqu'ils sont susceptibles d'endommager un site. Si des dommages ne peuvent être évités, une autorisation doit être accordée en vertu de la Loi sur les pêches , ce qui déclenche l'examen prévu dans le cadre de la Loi canadienne sur l'évaluation environnementale - peu importe la taille du projet.

28.46 Les projets d'aménagement touchant les terres, les rivières et les côtes sont soumis par des particuliers, des entreprises ou des organismes (fédéraux ou provinciaux) à Pêches et Océans Canada ainsi qu'au ministère concerné de la Colombie-Britannique. Les répercussions possibles sur le poisson et sur l'habitat sont déterminées par le personnel des deux ministères selon la fonction que remplit l'habitat, sa productivité, sa spécificité et sa vulnérabilité.

28.47 On estime que, chaque année, la région du Pacifique soumet de 15 000 à 25 000 projets. Bien que Pêches et Océans Canada reçoive probablement la majorité de ces cas par l'intermédiaire du Système de suivi des dossiers touchant l'habitat, nous avons été incapables de déterminer un pourcentage. Les projets soumis proviennent soit des promoteurs eux-mêmes, soit d'autres organismes provinciaux ou fédéraux. Diverses modalités officieuses ont été instaurées à l'échelle de la province pour le reste des projets. Les deux paliers de gouvernement ont établi, individuellement ou conjointement, des lignes directrices pour la gérance des cours d'eau et de l'aménagement des terres, ainsi qu'une procédure documentée pour les travaux relatifs aux cours d'eau, comme le dragage et l'installation de conduits souterrains; on aide ainsi les promoteurs à préparer des projets ne nuisant pas à l'habitat, et on réduit la charge de travail associée à l'examen et à l'évaluation des projets. À cette fin, les deux gouvernements ont collaboré, par exemple, à la préparation du Code de pratiques forestières de la Colombie-Britannique.

28.48 Le mode de présentation des projets varie beaucoup, allant de la simple demande d'information par téléphone, à d'importants projets qui peuvent exiger de nombreuses heures de travail. Le Système de suivi des dossiers touchant l'habitat, de Pêches et Océans Canada, fournit des données à jour complètes sur les projets soumis dans toute la province. Il pourrait servir également de base de données statistiques pour aider le Ministère à évaluer jusqu'à quel point il réalise le principe d'« aucune perte nette ». C'est là un des objectifs de la cueillette de renseignements lors de la procédure de présentation des projets, conformément aux Lignes directrices pour la conservation et la protection de l'habitat du poisson telles qu'énoncées par le Ministère.

On n'accorde pas à la planification toute l'importance qu'elle mérite

28.49 La Politique de gestion de l'habitat du poisson, adoptée en 1986, a dressé un cadre proactif de gestion fondé sur la planification intégrée des ressources; la procédure de présentation des projets constitue l'un des volets de ce cadre mais sans en être l'élément dominant. Il semble cependant que l'approche stratégique du Ministère ait changé face à la conservation et à la protection de l'habitat à la suite de l'adoption, en 1994, des Lignes directrices pour la conservation et la protection de l'habitat du poisson. Ces Lignes directrices, tout en se concentrant sur le processus d'examen des projets, déclarent que le personnel doit être « encouragé » à prendre des initiatives de planification chaque fois que possible plutôt que d'être obligé de le faire. Les contraintes temporelles imposées par le processus de planification, qui exige souvent que les réunions soient tenues en soirée ou durant les fins de semaine pour accommoder le public, ont peut-être découragé la participation aux initiatives de planification au niveau de la collectivité.

La procédure de présentation entraîne certaines pertes d'habitats

28.50 Tous les projets doivent faire l'objet d'une autorisation si l'habitat est détérioré, perturbé ou détruit. Si l'on peut éviter d'en arriver là en établissant des conditions appropriées, comme le moment de la construction ou de l'installation d'un cordon littoral ou d'un brise-lames pour atténuer les répercussions sur l'habitat, une « lettre d'avis » est alors transmise aux promoteurs. Cette lettre précise toutefois que l'avis ne constitue pas une approbation, en vertu du paragraphe 35(2) de la Loi sur les pêches , pour détériorer, perturber ou détruire l'habitat du poisson. Il est rare qu'un représentant du Ministère fasse une visite de suivi pour assurer le respect de la Loi, même si des projets de ce type peuvent entraîner des modifications mineures à l'habitat du poisson, comme c'est souvent le cas.

28.51 L'accumulation d'un petit nombre d'habitats perdus pourrait entraîner de fortes répercussions. En effet, une telle disparition est probablement la source d'une perte nette, quoique lente, des habitats. Cependant, aucune information sur de telles répercussions cumulatives ne se trouvait dans les dossiers du Ministère, et rien n'indiquait que celui-ci ait effectué des évaluations périodiques, par région ou par bassin versant, pour vérifier si de telles répercussions existaient.

On n'accorde pas suffisamment d'attention à la surveillance et au suivi

28.52 La surveillance des habitats est la huitième stratégie de la Politique de gestion de l'habitat du poisson. Elle exige que le Ministère surveille les effets sur l'habitat des mesures qui ont été proposées pendant l'aménagement et, pour une période limitée, après l'aménagement. Ainsi, on évalue l'efficacité des conditions d'approbation prescrites, qui visent à conserver l'habitat, tout en acquérant de nouvelles connaissances. Si l'on ne prend pas cette stratégie au sérieux, la conservation à long terme de l'habitat est incertaine; les coûts-avantages des décisions prises et des travaux effectués sont difficiles, sinon impossibles, à déterminer, et la possibilité d'appliquer les leçons apprises pour accroître l'efficacité et l'efficience est perdue.

28.53 La vérification interne du Programme de gestion de l'habitat, faite par le Ministère en 1993-1994, avait reconnu que l'on n'accordait pas suffisamment d'attention à la surveillance dans la région du Pacifique; cependant, rien n'indique que le Ministère ait corrigé en profondeur ce problème depuis lors.

28.54 La surveillance comprend deux aspects importants : la surveillance du respect des modalités associées à l'approbation d'un projet, d'une part, et le suivi, quelque temps plus tard, qui permet d'évaluer l'efficacité de ces modalités, d'autre part. Le Ministère effectue une certaine surveillance de la conformité, mais il est limité à environ dix pour cent des petits projets qui comportent des mesures d'atténuation. Cette surveillance n'obéit à aucun processus structuré et n'est exercé que lorsque la charge de travail le permet. En ce qui concerne les plus grands projets, qui requièrent une autorisation prévue au paragraphe 35(2) de la Loi, la surveillance de la conformité et les rapports sont obligatoires pour le promoteur; une surveillance ultérieure peut être exigée par le Ministère s'il le juge nécessaire.

28.55 On note un certain suivi pour évaluer les effets à long terme des modifications subies par les habitats. Pêches et Océans Canada, sous les auspices de son Programme de recherche stratégique, a collaboré avec les ministères de l'Environnement et des Forêts de la Colombie-Britannique ainsi qu'avec l'industrie, les universités et les Premières nations, pour évaluer les effets à long terme de l'exploitation forestière sur l'habitat du saumon. Quelques enquêtes ont également été confiées à des consultants chargés de visiter de nouveau les sites de projets à grande échelle où les habitats ont été modifiés, par exemple la route Coquihalla et le Jones Creek. Ces enquêtes ont démontré que les conditions d'inondation naturelles pouvaient détruire complètement certaines structures en cours d'eau, mettant en question, avec le temps, l'efficacité des projets de redressement prescrits, et l'importance de la protection des habitats actuels.

28.56 Pêches et Océans Canada devrait accroître son niveau de participation aux initiatives de planification régionale et communautaire.

28.57 Pêches et Océans Canada devrait travailler avec la province de la Colombie-Britannique pour améliorer l'efficience de la procédure de présentation des projets, sous réserve de l'établissement d'un cadre de responsabilisation approprié pour répondre au mandat national de protection de l'habitat du Ministère.

28.58 En appliquant la procédure de présentation des projets, Pêches et Océans Canada devrait consacrer davantage de temps et d'efforts à la surveillance de la conformité et au suivi, afin d'évaluer les effets de ses décisions comme gestionnaire de l'habitat, ainsi que son rendement en fonction de l'objectif d'« aucune perte nette ».

(Voir au paragraphe 28.93 la réponse du Ministère.)

Mieux utiliser les « partenariats »

28.59 Dans l'exécution de son programme de conservation et de protection de l'habitat, Pêches et Océans Canada fait appel au soutien et à l'intervention d'un certain nombre de groupes internes et externes. Sans leur aide, le Ministère aurait de la difficulté à exécuter son mandat. Si le Ministère doit appliquer une méthode équilibrée de la gestion de l'habitat, comprenant des éléments tant proactifs (la planification) que réactifs (le processus de présentation des projets), il aura besoin d'une plus grande participation de ces groupes. Pour que tous visent un objectif commun, il faut assurer la coordination de tels efforts, sous la conduite ministérielle et dans un cadre stratégique.

La coordination interne s'améliore, mais des problèmes persistent

28.60 Afin de gérer l'habitat du poisson dans le contexte de la durabilité, il faut établir de bonnes communications internes et instaurer une collaboration entre les gestionnaires des pêches et ceux de l'habitat, entre les gestionnaires de l'habitat et les spécialistes de l'habitat, et entre les gestionnaires de l'habitat et les responsables de l'application des règlements sur l'habitat. La fusion récente du Programme de mise en valeur des salmonidés et du Programme de gestion de l'habitat en une Direction de l'habitat et de la mise en valeur a amélioré la situation, mais il faut faire davantage. Des discussions avec le personnel, il est ressorti que des barrières à la communication existaient toujours malgré les efforts déployés pour rassembler les groupes au moyen d'ateliers et d'autres types d'échanges. De telles barrières contribuent aux malentendus et à l'inefficacité.

28.61 L'étude menée par des pairs spécialisés dans les sciences de l'habitat, dans le cadre de la vérification interne du Programme de gestion de l'habitat en 1993-1994, concluait que la structure en place ne donnait pas lieu à une planification intégrée ni à une analyse des activités de recherche scientifique; elle tendait même à exclure la gestion de l'habitat comme premier destinataire et premier bénéficiaire de cette recherche. De façon plus générale, il est ressorti que les communications entre les directions, et au sein et à l'extérieur de la Direction des sciences, n'étaient pas chose courante. Depuis cette étude, des changements ont été apportés. Le concept d'équipe de gestion a été accepté, et des gestionnaires de zones font dorénavant partie du Comité des sciences de la haute direction, lequel joue un rôle essentiel dans l'établissement des priorités opérationnelles du programme scientifique.

Le Programme de mise en valeur des salmonidés peut appuyer la diversité génétique et favoriser une gestion proactive de l'habitat

28.62 Le Programme de mise en valeur des salmonidés, qui est en place depuis 1977, a contribué à la production globale de saumons en Colombie-Britannique. La mise en valeur ajoute à la production des stocks sauvages, et maintient ou même crée de nouvelles pêches. Bien que le rétablissement des stocks ait été favorisé par la construction de parcs à poisson et par l'amélioration de cours d'eau, les principaux éléments ont été la construction de piscifactures et de chenaux de frai. Cependant, une part importante des fonds du Programme de mise en valeur contribue également à la protection de l'habitat.

28.63 Le Programme de mise en valeur des salmonidés peut entraîner le maintien ou l'augmentation de la diversité génétique en détournant l'activité de pêche des stocks sauvages moins productifs ou menacés, et en l'orientant plutôt vers les stocks mis en valeur et plus productifs. Les futures activités dans ce domaine pourraient être concentrées sur de petits projets de mise en valeur faisant appel à des installations mobiles. Ces installations peuvent être déplacées rapidement pour soulager temporairement les stocks menacés, surtout au cours des périodes de faible productivité en mer, et ainsi contribuer au rétablissement des stocks et à la protection de la diversité génétique.

28.64 Pêches et Océans Canada a contribué à la protection de l'habitat au moyen de ses programmes publics d'éducation et d'appel à la participation. Cette contribution était soit unilatérale, soit bilatérale (avec le gouvernement de la Colombie-Britannique), utilisant des fonds du Plan vert et du Programme de mise en valeur des salmonidés. Par exemple, il est difficile de trouver, dans la partie inférieure du détroit de Georgie, une rivière ou un ruisseau, et une collectivité qui leur est associée, qui n'ont pas été touchés par ce Programme. Une trousse pédagogique, très prisée des éducateurs, est utilisée dans plus de 200 écoles. En 1995, le Programme avait permis de mettre en place 286 petits projets de mise en valeur, de réhabiliter certains cours d'eau, d'améliorer certains chenaux latéraux et d'établir de petites piscifactures. Environ 236 000 personnes ont participé aux activités du Programme depuis ses débuts. En outre, on a mis en branle une initiative faisant appel à la participation publique, appelée « gardiens de ruisseaux », et produit un manuel sur la réhabilitation des ruisseaux. ( Voir photographes )

28.65 Par conséquent, le Programme de mise en valeur des salmonidés contribue directement à la gestion des habitats; indirectement, il sensibilise aussi les citoyens à l'importance du saumon et de son habitat. Cette initiative d'éducation publique contribuera à amener à la table de planification communautaire un public davantage informé, conscient du besoin de protéger les zones sensibles et prêt à insister, auprès des politiciens locaux, sur l'importance d'une telle action pour la collectivité, la région et la province. À l'avenir, la protection des habitats du poisson en Colombie-Britannique exigera la participation d'un public mieux formé. L'appui continu à ce volet du Programme de mise en valeur est par conséquent essentiel à la conservation et à la protection de l'habitat du saumon en zones urbaines, là où le coho en particulier est en danger.

Les collectivités doivent participer davantage à la planification

28.66 Dans le cadre du Plan d'action du Fraser et du Plan d'action sur l'habitat, plusieurs comités des bassins versants ont été créés pour promouvoir la prise de décisions au niveau local et pour amener les parties intéressées et les collectivités à participer à la résolution des problèmes touchant le saumon. Comme exemples, citons la Quesnel River Watershed Alliance, la Salmon River Watershed Roundtable et la Nicola Watershed Community Round Table. La collaboration entre ces groupes est bonne, selon un rapport produit par le Ministère. De telles initiatives sensibilisent le public aux problèmes de l'habitat du poisson et aident à coordonner les efforts pour les atténuer.

28.67 En outre, la province a reconnu l'importance de telles initiatives et propose de travailler avec les collectivités et de tirer parti du dynamisme des programmes de bénévoles en place. Des organisations non gouvernementales ont apporté d'importantes contributions en participant aux activités de gérance des cours d'eau urbains, comme l'inventaire des principales terres humides de la vallée du Fraser, la plantation d'arbres, les groupes de pression et les activités de surveillance.

L'élan donné par le Programme de mise en valeur des salmonidés et par le Plan vert doit se poursuivre

28.68 Malgré les succès remportés, la soif de connaître et le désir de participer manifestés par le public n'ont pas été assouvis. Si les programmes visant l'éducation publique et la participation doivent être largement utilisés par les gouvernements pour gérer l'habitat, il faut distribuer davantage d'information et préparer des normes et des lignes directrices proposant une orientation générale. Des progrès ont été réalisés jusqu'à maintenant, mais la fin du Plan d'action du Fraser, le 30 mars 1997, a laissé un grand vide. Ce serait du gaspillage que d'abandonner ce processus, alors qu'il a fait la preuve qu'il était porteur d'avenir.

28.69 Face à la demande pressante de faire plus avec moins, de tels programmes prendront encore plus d'importance. Pour que les objectifs de la Politique de gestion de l'habitat du poisson soient atteints, le Ministère doit trouver le moyen de susciter une plus large participation directe du public à des activités comme la planification, la surveillance de la conformité et le rétablissement de l'habitat, activités qui feraient l'objet d'une surveillance ministérielle.

Les groupes autochtones ont un plus grand rôle à jouer dans la gestion de l'habitat

28.70 La Stratégie des pêches autochtones apporte une contribution à la conservation et à la protection de l'habitat. Des projets sont financés en vertu des modalités d'ententes annuelles officielles, négociées par le Ministère avec des groupes des Premières nations. Par exemple, les 75 ententes signées en 1995-1996 représentent un coût total de 15,6 millions de dollars. De ces ententes, 23 comprenaient des projets d'habitat au coût total de 800 000 $. Des rapports définitifs présentent un bilan des travaux et des dépenses, mais non pas des résultats obtenus.

28.71 En tant que mécanisme d'exécution, la Stratégie peut mettre en oeuvre les futurs programmes de protection de l'habitat. Cependant, les éléments de la Stratégie touchant l'habitat doivent être davantage structurés et ciblés; ils doivent être coordonnés avec les autres activités menées dans les bassins versants pour maximiser leur apport à la gestion de l'habitat. Dans de nombreuses ententes, des agents de pêche autochtones sont chargés des activités de gestion des pêches, mais non pas des activités portant sur l'habitat en particulier. Des comités de planification locaux coordonnent les activités de rétablissement et de protection. Des normes et des lignes directrices sont requises pour améliorer la surveillance des habitats ainsi que la collecte des données sur les sites et la préparation des rapports.

Participation gouvernementale

Les gouvernements deviennent davantage proactifs dans la gestion de l'habitat

28.72 Pêches et Océans Canada ainsi que le ministère de l'Environnement, des Terres et des Parcs de la Colombie-
Britannique sont actuellement représentés dans plusieurs groupes de planification. Ces groupes contribuent tous à la planification de l'habitat au niveau régional; dans certains cas comme celui du Programme d'action environnementale de Burrard Inlet, ces mêmes groupes collaborent au processus de présentation des projets en s'associant aux opérations de sélection, et en s'occupant des demandes ayant trait à l'utilisation des terres et aux mesures d'atténuation.

28.73 D'autres groupes, comme celui qui s'occupe du Programme de gestion de l'estuaire du fleuve Fraser, n'ont pas de pouvoir d'exécution et comptent sur le gouvernement pour appliquer toute modalité imposée dans le cadre de la procédure de présentation des projets. À l'exception du Conseil du bassin du Fraser qui couvre le bassin versant de ce fleuve, chaque groupe est limité à sa zone d'influence. La coordination de tels groupes est donc une responsabilité importante pour les paliers supérieurs de gouvernement.

Les administrations municipales appuient les approches de planification, mais des problèmes persistent

28.74 Au moyen de plans communautaires officiels et de règlements, les administrations municipales ont une incidence directe sur la gestion de l'habitat. Les gouvernements locaux contrôlent le zonage et la plus grande partie de l'aménagement des terres. En fait, l'aménagement des sols est à l'origine des plus importantes répercussions qui soient sur les écosystèmes en milieu urbain. Les administrations municipales, grâce à des lois provinciales comme la Municipal Act , la Land Titles Act et la Local Services Act et son règlement de lotissement, la Health Act et la Growth Strategies Act, disposent des outils leur permettant de protéger l'environnement si elles décident de le faire. En outre, les plans officiels des collectivités peuvent protéger les écosystèmes locaux par des compensations pour la densité de l'aménagement, des zones d'aménage-
ment concentré et des permis spéciaux d'aménagement.

28.75 Des progrès ont été réalisés au niveau municipal, surtout dans la planification de l'utilisation des terres. Un certain nombre d'administrations municipales ont désigné des zones sensibles dans leurs plans officiels. Pêches et Océans Canada prend part à l'examen de ces plans ainsi que des plans régionaux. La détermination et la désignation de zones sensibles constituent l'un des principaux outils pour la protection des ressources aquatiques et riveraines et de leurs habitats.

28.76 Pêches et Océans Canada a signé quelques protocoles d'entente avec des administrations municipales comme celle du district de North Vancouver. Des discussions sont en cours avec Coquitlam, Surrey et Langley. Ces administrations prévoient appuyer le travail des comités d'examen environnemental en précisant les rôles, les responsabilités et les ressources en matière de protection de l'environnement.

28.77 Ces réalisations sont encourageantes, mais certains problèmes persistent. Par exemple, un rapport commandé par Pêches et Océans Canada sur le Comox-Strathcona Watershed Committee, créé en 1995, a souligné la réticence du Ministère à s'éloigner d'une procédure de présentation des projets, de nature réactive, pour adopter une approche davantage proactive face à la planification de l'utilisation des terres, laquelle peut faire appel à l'information fournie par les participants.

28.78 Les administrations municipales ont soulevé un certain nombre de préoccupations, comme leur réticence à incorporer la protection de l'habitat du poisson dans leurs règlements, parce qu'elles ne se sentent pas compétentes sur le plan technique, qu'elles ne veulent pas assumer des responsabilités fédérales et qu'elles se soucient des coûts additionnels. De plus, les municipalités ont demandé davantage d'information et de normes aux gouvernements supérieurs. Moins de la moitié des administrations municipales ont établi des lignes directrices et des mesures réglementaires qui pourraient être appliquées. L'examen des dossiers de vérification n'a permis de découvrir qu'un seul exemple d'administration municipale, le district de North Vancouver, qui a véritablement incorporé les lignes directrices d'aménagement des terres dans ses règlements. Étant donné que le Ministère n'a pas le pouvoir d'exiger des municipalités qu'elles adoptent de telles lignes directrices, il doit se contenter de les convaincre de faire ainsi.

La responsabilisation est nécessaire

La responsabilisation concernant la délégation de pouvoirs en matière de gestion de l'habitat fait défaut

28.79 Certaines ententes permettent de coordonner les activités de Pêches et Océans Canada et de la province en matière de protection. De telles modalités ne sont pas sujettes à une surveillance et à une vérification du Ministère, même si celui-ci est, au bout du compte, responsable de la conservation et de la protection. Dans des rapports antérieurs, le vérificateur général notait qu'il y avait une baisse du niveau de conformité chez les promoteurs de projets lorsque les dispositions de surveillance et d'application des règlements étaient mises en oeuvre par les provinces.

28.80 Deux rapports récents, l'un sur la conformité aux dispositions relatives à la protection des cours d'eau en vertu de The Forest Practices Code Act et l'autre, un rapport préliminaire sur la conformité aux règlements d'aménagement urbain, indiquent que des problèmes persistent en l'absence d'une surveillance adéquate de la conformité par le gouvernement.

28.81 Pêches et Océans Canada devrait vérifier les activités de surveillance provinciales et municipales, ou négocier des ententes avec les autres paliers de gouvernement pour faire en sorte que les exigences de la Loi sur les pêches soient satisfaites, et que le Ministère reçoive des rapports périodiques sur les travaux menés, conformément à un cadre de responsabilisation convenu. Il n'y a pas de tel cadre en ce moment, bien que Pêches et Océans Canada obtient une certaine information en vertu des modalités de collaboration mises en place. La pièce 28.5 présente un cadre des modalités de responsabilisation.

L'Entente générale sur les pêches de 1985 ne prévoit pas la responsabilisation

28.82 L'objectif de l'Entente générale sur les pêches était de favoriser la coopération. La section portant sur la stratégie comprend une disposition relative à la préparation de lignes directrices décrivant les processus et les procédures à suivre par les gouvernements, provincial et fédéral, lorsque des questions particulières sont soulevées. Cependant, rien n'indique que l'on ait prévu officiellement la responsabilisation en vertu de l'Entente. En outre, les protocoles élaborés en vertu de l'Entente ne font aucune mention de la responsabilisation.

Les modifications que l'on propose d'apporter à la Loi sur les pêches pourraient résoudre le problème de la responsabilisation

28.83 Le rapport du Ministère présenté à son ministre au sujet de l'Atelier national sur la délégation de pouvoirs en matière d'habitat, qui a eu lieu en novembre 1996, précise que la surveillance est l'un des critères reconnus pour justifier une telle délégation. On s'entendait pour dire que le Ministère devait prendre les devants dans la détermination et la définition des objectifs, de la méthodologie et des échéanciers de surveillance et d'évaluation, y compris la réalisation de vérifications. On estimait que des mécanismes, transparents et publics, de présentation de rapports étaient nécessaires pour assurer la responsabilisation.

28.84 Dans le débat parlementaire au sujet des modifications à apporter à la Loi sur les pêches , le ministre des Pêches et des Océans a déclaré que les provinces qui ont obtenu une délégation de pouvoirs en matière d'habitat du poisson devront démontrer qu'elles respectent les normes nationales de protection de l'habitat. Cette démonstration sera fournie au moyen d'un cadre approprié de responsabilisation, comprenant la présentation de rapports au gouvernement fédéral sur la situation de l'habitat, et des vérifications fédérales périodiques de leur rendement. Une telle responsabilisation montrerait la capacité du Ministère d'assurer le leadership et la surveillance dans les domaines de la conservation et de la protection de l'habitat, conformément à son mandat national.

28.85 Pêches et Océans Canada devrait examiner le rendement des modalités actuelles de coopération en Colombie-Britannique et miser sur les modèles qui ont produit des résultats positifs en conservation de l'habitat.

28.86 Les ententes établissant de telles modalités de coopération devraient énoncer les objectifs et bien définir les rôles et les responsabilités, ainsi que les résultats prévus et les exigences en matière de coordination des programmes, de rapports de rendement et d'évaluation.

(Voir au paragraphe 28.93 la réponse du Ministère.)

Relations entre le Canada et la Colombie-Britannique

Il est possible d'améliorer les relations entre le Canada et la Colombie-Britannique

28.87 Le ministre des Pêches et des Océans cherche à partager, avec des groupes liés aux pêches, la responsabilité, la prise de décisions et la gestion des coûts au moyen d'ententes à long terme entre partenaires. Cela répond à l'intérêt considérable manifesté par les parties intéressées en faveur d'une participation directe à la gestion des pêches. La question a pris une plus grande importance en raison des négociations fédérales-provinciales tenues dernièrement sur la gestion du saumon en Colombie-Britannique.

28.88 L'Entente entre le Canada et la Colombie-Britannique sur des questions de gestion du saumon du Pacifique, signée en avril 1997, prévoit un engagement fédéral-provincial accru envers la protection des stocks de poissons, et le rétablissement et la protection de l'habitat. Les initiatives politiques seront examinées et coordonnées par le Conseil des ministres des pêches. Le Conseil pour la conservation des ressources halieutiques du Pacifique avisera les ministres des pêches au sujet de la conservation et de l'utilisation durable à long terme des ressources de salmonidés et de leurs habitats. Il devra en outre présenter un rapport public sur la situation du saumon et de l'habitat. L'Entente prévoit que le Ministère consacrera de nouveaux fonds aux initiatives de gérance dans le cadre de la Stratégie de revitalisation du saumon du Pacifique.

La province a publié sa stratégie sur les pêches

28.89 La première étape de l'application des dispositions relatives à la protection de l'habitat, que prévoit la nouvelle Entente entre le Canada et la Colombie-Britannique, énonce que les deux gouvernements établiront conjointement des objectifs ainsi qu'un cadre stratégique que concrétiseront des ententes de travail pour atteindre ces objectifs. La province a publié son propre document de travail, The B.C. Fisheries Strategy, en mai 1997. On y indique que la conservation est le premier principe directeur et que la sauvegarde du poisson constitue la priorité. Le document ajoute que l'habitat doit être protégé et rétabli dans toute rivière et tout cours d'eau qui produisent du saumon. L'objectif actuel de la politique du Ministère est de réaliser un « gain net » d'habitat productif en se fondant sur le principe directeur d'« aucune perte nette » appliqué à chaque projet. Les positions de la province et de Pêches et Océans Canada sont analogues, et tous deux appuient le maintien de la diversité génétique. Toutefois, le Ministère n'empêche pas la perte d'habitats en recourant à la procédure actuelle de présentation des projets, et la protection des habitats, cours d'eau par cours d'eau, peut être tout aussi difficile. Si les principaux objectifs des deux gouvernements peuvent être conciliés, on pourrait alors songer à une approche conjointe dans un cadre stratégique de protection de la ressource et de son habitat.

28.90 La nouvelle Entente reconnaît les domaines de collaboration actuelle entre les deux gouvernements. Par exemple, elle cherche à réorganiser la charge de travail occasionnée par l'examen des projets, de façon à éviter le double emploi. Elle présente également des mesures administratives destinées à rationaliser la procédure, comme la délégation mutuelle de pouvoirs entre les gouvernements, ou le regroupement de membres du personnel dans des frontières administratives communes pour les activités concernant les projets et la procédure de surveillance dans les bassins versants. L'Entente reconnaît également le besoin de rapprocher les clients et les parties intéressées au sein du processus décisionnel entourant le saumon et l'habitat. D'importantes initiatives politiques seront élaborées de concert avec les parties par l'entremise d'un groupe conjointement constitué. Ce groupe donnera ses avis au Conseil des ministres des pêches sur le rétablissement de l'habitat et sur les questions de mise en valeur, par le truchement d'un comité consultatif sur le renouveau des pêches.

Le Ministère doit revoir la Politique de gestion de l'habitat du poisson

28.91 Pêches et Océans Canada n'a pas fait l'examen de l'efficacité de la Politique de gestion de l'habitat du poisson en matière de conservation et de protection depuis son adoption en 1986. Nous croyons comprendre que la Politique sera incluse dans la stratégie de développement durable et dans le plan d'action que le Ministère présentera à la Chambre des communes en décembre. Ainsi, les objectifs, les buts et l'approche stratégique de la Politique de gestion seront soumis au débat public.

28.92 Il existe donc, pour Pêches et Océans Canada, une possibilité de mettre en place les éléments d'un cadre stratégique pour la gestion de la pêche au saumon et de l'habitat du poisson, comme la Colombie-Britannique elle-même l'a fait dans son document, et d'obtenir l'opinion du public à ce sujet. La réponse aux propositions du Ministère pourrait ensuite être utilisée pour formuler la position ministérielle lors des prochaines négociations avec la province.

28.93 Pêches et Océans Canada devrait revoir l'efficacité de sa politique et de son programme de gestion de l'habitat et préparer une approche stratégique pour guider ses négociations avec la Colombie-Britannique en vue d'une nouvelle entente auxiliaire sur la conservation et la protection de l'habitat.

Réponse du Ministère : Pêches et Océans Canada entreprend un examen interne du programme de gestion de l'habitat dans la région du Pacifique. L'examen a pour objectif de fournir un cadre stratégique pour la livraison de ce programme. Cet examen est le résultat de l'Entente entre le Canada et la Colombie-Britannique de 1997 qui vise à offrir un programme de gestion de l'habitat coordonné et équilibré.

Conclusion

28.94 Les stocks et les habitats du saumon du Pacifique sont menacés. Bien que la Loi sur les pêches et la Politique de gestion de l'habitat du poisson assurent le fondement législatif nécessaire pour que le Ministère soit en mesure de gérer le saumon du Pacifique et son habitat et d'en assurer la durabilité, les résultats indiquent que cela n'est pas complètement le cas. La préparation de la stratégie de développement durable et du plan d'action pourrait donner l'occasion au Ministère de s'occuper des problèmes soulevés dans la présente vérification.

À propos de la vérification

Objectif

Nous avons cherché à déterminer si le saumon du Pacifique était géré de façon à en assurer la conservation et la durabilité.

Critères

Nous nous attendions à ce que le Ministère :

dispose de bases de données adéquates sur l'habitat du poisson et l'évaluation des stocks, bases qui soient accessibles et utilisées par les décisionnaires;
dispose d'un programme scientifique permettant de déterminer la production de poisson des principaux habitats en eaux douces ou marines;
applique la Loi sur les pêches et les règlements qui en découlent, particulièrement la Politique de gestion de l'habitat du poisson, de façon à réaliser l'objectif précisé de « gain net » en appliquant, premièrement, le principe directeur d'« aucune perte nette » et, deuxièmement, en mettant en valeur l'habitat chaque fois que possible;
utilise le Programme de mise en valeur des salmonidés et la Stratégie des pêches autochtones pour assurer la durabilité de la ressource;
conclue des partenariats, partout où cela est possible et chaque fois que cela est possible, pour améliorer les efforts de protection de l'habitat du poisson ainsi que la production de poisson dans des zones ne relevant pas de sa juridiction, et pour tirer tous les avantages possibles des ressources financières qui sont à sa disposition.

Méthode

Nous avons tenu des réunions ou des conversations téléphoniques avec le personnel du Ministère de l'administration centrale à Ottawa, du bureau régional du Pacifique à Vancouver et des bureaux de district à Nanaimo (île de Vancouver) et New Westminster. Nous avons examiné les dossiers et la documentation de Pêches et Océans Canada, ainsi que des rapports externes émanant d'un certain nombre de sources et portant sur le saumon du Pacifique.

Équipe de vérification

Geoffrey Robins
John Sokolowski
Gregory Springate
Deborah Irwin

Pour obtenir de l'information, veuillez communiquer avec le vérificateur responsable, M. John McCullough.

1997 décembre — Rapport du vérificateur général du Canada

Chapitre 28 — Pêches et Océans Canada — Le saumon du Pacifique : la durabilité de la ressource

Points saillants