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1998 avril — Rapport du vérificateur général du Canada

Points saillants

1.2 Afin de mieux gérer les réductions des dépenses et des effectifs, les organismes centraux ont cessé d'imposer, de réglementer et de donner des instructions au profit d'une approche consistant à donner l'orientation à suivre et à fournir de l'aide et des conseils aux ministères. Par exemple, au lieu d'adopter une approche « unique », le Secrétariat du Conseil du Trésor a proposé un cadre de gestion et de responsabilisation aux ministères et a permis que les programmes d'encouragement au départ tiennent compte du contexte et du milieu opérationnel propres à chaque ministère.

1.3 L'Examen des programmes a été un succès à de nombreux égards. Le déficit a été réduit et les frais de personnel ont baissé pour la première fois en plus de dix ans. En dépit d'un climat difficile, les réductions ont été mises en oeuvre sans arrêts de travail importants; en outre, les mesures financières d'encouragement au départ ont permis de minimiser le recours aux mises en disponibilité.

1.4 Toutefois, le coût des réductions des effectifs a été élevé sur le plan tant financier qu'humain. Par exemple, entre 1992 et 1997, le gouvernement a versé des indemnités à quelque 46 000 fonctionnaires, militaires et membres de la Gendarmerie royale du Canada qui ont quitté leur emploi ou pris leur retraite. Par ailleurs, les réductions des effectifs ont accru l'importance d'un certain nombre de questions touchant les ressources humaines, comme la nécessité de rajeunir et de renouveler la fonction publique, et la nécessité de moderniser et de simplifier les systèmes de ressources humaines. De nombreuses études et nos propres travaux de vérification montrent que la fonction publique est une institution qui est soumise à de fortes pressions, et indiquent que des mesures vigoureuses doivent être prises maintenant.

1.5 Des améliorations importantes ont été apportées au cadre de gestion mis en place par les organismes centraux. Néanmoins, il faut redoubler d'effort pour améliorer la gestion des réductions des effectifs - par exemple, dans les groupes professionnels essentiels au sein desquels des employés peuvent être excédentaires dans certains ministères et demandés dans d'autres.

1.6 Il faut renforcer la reddition de comptes au Parlement sur les réductions des dépenses et des effectifs, et les coûts qui s'y rattachent. Il y a lieu également de clarifier le rôle, les responsabilités et l'obligation de rendre compte des organismes centraux et des ministères pour ce qui est de la gestion des réductions des effectifs.

Introduction

Déficits, restrictions financières et réaménagement des effectifs

1.8 Dans les années 70, l'augmentation des dépenses publiques et des phénomènes comme la hausse des prix du pétrole et des taux d'intérêt, le ralentissement de l'économie qui en a résulté, l'indexation des programmes sociaux et la désindexation des impôts ont fait des déficits une constante des budgets fédéraux. Cette situation a amené les pouvoirs publics à prendre une série de mesures de restriction, dont :

• la décision, en 1985, de réduire la taille de la fonction publique de 15 000 années-personnes en cinq ans (à l'époque, l'année-personne était l'indicateur utilisé par le gouvernement pour mesurer la « consommation » de main-d'oeuvre);
• les décisions, à partir de 1991, de réduire la taille de la Défense nationale et de faire passer l'effectif militaire de 84 000 à 60 000 d'ici mars 1999, et la décision, en 1994, de réduire le personnel civil pour le faire passer de 36 000 à 20 000 d'ici mars 1999;
• le gel des salaires et la suspension de la négociation collective pendant six ans, à compter de 1991;
• la cession, depuis 1992, de la gestion des installations de transport, comme les aéroports aux autorités locales;
• une réorganisation globale, en juin et en novembre 1993, qui a fait passer le nombre de ministères de 35 à 23, et la nécessité de réduire considérablement les frais d'administration.

1.9 Afin de minimiser le recours aux mises en disponibilité en redéployant les fonctionnaires touchés par des mesures de restriction, le gouvernement a approuvé, dans les années 60, la Politique sur le réaménagement des effectifs. En 1985, il a commencé à instaurer des mesures financières d'encouragement pour mettre en oeuvre les réductions des effectifs en incitant les fonctionnaires à quitter la fonction publique de leur gré. La Politique (rebaptisée, en 1991, Directive sur le réaménagement des effectifs) et les mesures d'encouragement connexes ont été modifiées au fil des ans. Une importante modification apportée en 1991 a consisté à ajouter une clause garantissant une « offre d'emploi raisonnable » aux fonctionnaires excédentaires avant qu'ils puissent être mis en disponibilité. L'« offre d'emploi raisonnable » a été définie sur deux plans, soit le niveau salarial et la distance du lieu de travail de l'employé. Pour les syndicats de la fonction publique, la garantie d'une « offre d'emploi raisonnable » équivalait à la sécurité d'emploi.

1.10 Afin de régler des situations qui, selon lui, ne pouvaient l'être aux termes de la Directive sur le réaménagement des effectifs, le gouvernement a instauré d'autres directives et d'autres programmes d'encouragement au départ au fil des ans. Par exemple, en 1992, le premier d'une série de programmes de réduction des forces armées de la Défense nationale a été approuvé. Il permettait le versement d'un paiement forfaitaire, au titre d'un congé spécial, aux militaires autres qu'officiers au sein des groupes professionnels militaires trop nombreux, qui décidaient de leur propre gré de quitter leur emploi. Toujours en 1992, le gouvernement a entériné la Politique de transition dans la carrière pour les cadres de direction, car on estimait que les cadres ne pouvaient se voir garantir une « offre d'emploi raisonnable ». En 1994, le Programme de réduction du personnel civil a été approuvé pour permettre à la Défense nationale de réduire ses effectifs civils, notamment à la suite de la fermeture de bases.

1.11 Malgré toutes les mesures annoncées par les gouvernements, dans les années 80 et au début des années 90, les dépenses ont continué de grimper, amenant les déficits à atteindre des proportions alarmantes. On admettait de plus en plus que la situation financière exigeait que des mesures différentes et plus rigoureuses soient prises.

Au bord de la crise : l'Examen des programmes et d'autres examens

1.13 L'Examen des programmes a amené les ministres et les cadres à évaluer leurs programmes à l'aide de six questions de base :

• est-ce que le programme ou l'activité continue de servir l'intérêt public? (critère de l'intérêt public);
• y a-t-il un rôle légitime et nécessaire pour le gouvernement dans le secteur du programme ou de l'activité? (critère du rôle du gouvernement);
• le rôle actuel du gouvernement est-il approprié ou faut-il songer à le transférer aux provinces? (critère du fédéralisme);
• quels programmes ou activités devrait-on ou pourrait-on transférer, en tout ou en partie, au secteur privé ou « bénévole »? (critère du partenariat);
• si le programme ou l'activité est maintenu, comment en accroître l'efficience? (critère de l'efficience);
• peut-on se permettre de financer l'ensemble des programmes ou des activités qui sont maintenus étant donné les restrictions financières et, si la réponse est négative, quels programmes ou activités conviendrait-il d'abandonner? (critère de l'abordabilité).

1.15 En février 1995, le ministre des Finances a annoncé que l'Examen des programmes donnerait lieu à des réductions des dépenses de quelque 17 milliards de dollars sur trois ans. De telles compressions contribueraient à une réduction nette de 9,8 milliards de dollars des niveaux de dépenses des ministères fédéraux entre 1994-1995 et 1997-1998. Bon nombre de ministères ont vu leurs niveaux de dépenses amputés de 20 p. 100 ou plus. Il a été également annoncé que l'Examen des programmes et d'autres examens, comme les examens de politiques, entraîneraient des changements structurels au sein de la fonction publique - par exemple, la commercialisation du système de navigation aérienne, la privatisation du Groupe Communication Canada, la création de nouvelles agences comme l'Agence canadienne d'inspection des aliments et l'abolition, ou la restructuration, d'environ 120 organismes gouvernementaux. Selon les estimations effectuées, de telles mesures contribueraient à la réduction des effectifs du secteur public, y compris la Défense nationale et la Gendarmerie royale du Canada (GRC), de quelque 45 000 postes d'ici 1997-1998.

1.16 Des programmes spéciaux d'encouragement sont offerts. Afin de faciliter la mise en oeuvre de l'Examen des programmes et la réduction des dépenses par les ministères, le gouvernement a approuvé, pour diverses composantes de ses effectifs, deux programmes spéciaux d'encouragement au départ pour une période de trois ans devant prendre fin en 1998. Ces programmes visent à minimiser le recours aux mises en disponibilité involontaires. Il s'agit du Programme d'encouragement à la retraite anticipée et de la Prime de départ anticipé. La Prime de départ anticipé a été offerte en échange de la suspension, pendant trois ans, de l'« offre d'emploi raisonnable », dans les « ministères les plus touchés ». Pour être déclarés « ministères les plus touchés » par le Conseil du Trésor, les ministères devaient être incapables de réduire leurs effectifs en appliquant la Directive sur le réaménagement des effectifs et d'autres mesures de gestion qui existaient déjà.

1.17 En février 1995, le gouvernement a estimé que le coût des mesures d'encouragement au départ anticipé s'élèverait à environ un milliard de dollars. L' annexe A résume les principaux programmes d'encouragement au départ appliqués au fil des ans pour amener les militaires, les membres de la GRC ou les fonctionnaires excédentaires à quitter leur emploi ou à prendre leur retraite.

1.18 Phase II de l'Examen des programmes. En septembre 1995, l'impression générale était que l'on pouvait faire plus. Cette impression et la nécessité d'atteindre d'autres objectifs financiers ont incité le gouvernement à lancer la phase II de l'Examen des programmes. Toutefois, les ministères ont été prévenus que, en règle générale, on ne reviendrait pas sur les décisions prises à l'issue de la phase I de l'Examen des programmes.

1.19 Dans le Budget de 1996, le ministre des Finances a évalué à environ 2 milliards de dollars les réductions des dépenses qui découleraient de la phase II de l'Examen des programmes, d'ici 1998-1999. En outre, d'importants changements d'ordre structurel se concrétiseraient sous la forme de la cession, de la privatisation ou de la commercialisation de secteurs d'activité du gouvernement, comme la cession de la gestion des installations portuaires aux autorités locales. Selon les estimations effectuées, quelque 10 000 postes pourraient ainsi être éliminés, outre les 45 000 postes possiblement touchés par la phase I de l'Examen des programmes.

Travaux de vérification effectués antérieurement par le Bureau du vérificateur général du Canada

1.21 Le Bureau a conclu que le financement central, le manque d'information et les contrôles peu efficaces au sein des organismes centraux et des ministères avaient abouti à une détérioration graduelle de la gestion des mesures financières d'encouragement. De nombreux fonctionnaires considéraient ces mesures comme des droits dont ils pouvaient jouir lorsqu'ils prenaient leur retraite ou quittaient la fonction publique. Puis, dans un rapport de suivi en 1994, nous avons fait savoir qu'un certain nombre d'initiatives visant à s'attaquer à ces questions en étaient à diverses étapes de mise en oeuvre.

Objet de la vérification

• déterminer la mesure dans laquelle les objectifs annoncés en matière de réduction des dépenses ou, lorsqu'ils étaient précisés, les objectifs de réduction des effectifs ont été atteints ou le seront probablement;
• établir le coût des réductions des effectifs et déterminer la mesure dans laquelle les initiatives ont donné lieu à des économies;
• déterminer la mesure dans laquelle les programmes d'encouragement au départ ont été gérés conformément aux politiques, aux directives ou aux lignes directrices pertinentes;
• dégager des leçons pour en tenir compte dans l'avenir.

Observations

Des approches différentes donnent des résultats différents

1.25 Dans le passé, la réaction aux déficits était simple : réduire, bloquer ou limiter la croissance des dépenses jusqu'à ce que le niveau des recettes équivale à celui des dépenses. Selon l'hypothèse retenue, les déficits étaient une aberration qui ne pouvait subsister. Le gel de la dotation ou des salaires et les réductions généralisées des dépenses et des effectifs sont des exemples des mesures prises en fonction de cette hypothèse. Notre examen des meilleures pratiques de réduction des effectifs a révélé que, en général, de telles approches ne donnent pas d'avantages à long terme. Rappelons, à l'appui, les mesures prises à la fin des années 70 et au milieu des années 80 pour tenter de réduire la taille de la fonction publique, et les efforts déployés pour réduire le nombre de cadres de direction. En raison du fait que ces réductions ne se rattachent ni à des changements de structures ou de méthodes de travail, ni à des décisions visant l'abandon ou le transfert d'activités, les niveaux d'emploi, avec le temps, se rétablissent aux niveaux antérieurs, voire les dépassent.

1.26 La seconde approche adoptée par les gouvernements pour s'attaquer aux déficits et réduire les dépenses au cours des années est la « rationalisation ». La réorganisation, la simplification, la restructuration ou la mise en oeuvre de concepts de « qualité totale » en sont des exemples. Fonction publique 2000, la restructuration et la réorganisation du gouvernement en 1993, ainsi que le Plan directeur pour le renouvellement des services gouvernementaux à l'aide des technologies de l'information , publié en 1994, sont des mesures précises de « rationalisation » adoptées par le gouvernement fédéral. Selon l'hypothèse retenue, les gains d'efficience permettront d'améliorer ou de rétablir la situation financière. Toutefois, l'expérience de la fonction publique révèle que la rationalisation ne produit pas des gains d'efficience du jour au lendemain, que ceux-ci peuvent ne pas se matérialiser si les projets échouent, ou encore que les gains peuvent ne pas être aussi élevés que prévu. En outre, la rationalisation exige souvent des ressources additionnelles aux étapes initiales du processus, car les opérations doivent se poursuivre pendant les étapes de planification, de mise en oeuvre et d'évaluation de la transformation souhaitée. Entre-temps, la situation financière peut continuer de se dégrader, comme c'était le cas des déficits fédéraux au début des années 90. Toutefois, s'ils se concrétisent, les gains d'efficience qui découlent de la rationalisation peuvent être durables. En pareil cas, la réduction des effectifs est probablement appelée à être un phénomène davantage permanent, bien qu'un grand nombre d'emplois peu rémunérés puissent être remplacés par un nombre moins élevé d'emplois mieux rémunérés.

1.27 La troisième approche adoptée par les gouvernements consiste à remanier ou à « repenser » les programmes afin de rendre le gouvernement plus rentable, efficace et efficient (ce qu'a entrepris de faire le Groupe de travail Nielsen en 1984). Selon l'hypothèse retenue, certaines activités doivent être soit éliminées soit cédées, et certains actifs doivent être vendus afin de protéger ceux que l'on juge plus importants ou valables. En fait, toute la question est liée au rôle du gouvernement, et l'un des facteurs déterminants est la capacité de payer. Le transfert de la gestion des installations aéroportuaires et portuaires ainsi que la privatisation de sociétés d'État en sont des exemples. Dans des cas comme ceux-ci, d'autres questions peuvent surgir - par exemple la question de la responsabilisation - mais il est probable que les réductions des effectifs deviennent permanentes car le gouvernement n'exerce plus la fonction.

1.28 Il est important de choisir le bon objectif. Au cours des deux dernières décennies, les efforts déployés par le gouvernement pour réduire les dépenses et la taille de la fonction publique ont porté sur les années-personnes, les postes, les employés nommés pour une période indéterminée, les rapports hiérarchiques ou encore les dépenses salariales. La pièce 1.2 montre que, entre 1985 et 1995, les mesures prises pour tenter de réduire les frais de personnel, notamment le gel des salaires ou la réduction de 15 000 années-personnes annoncée en 1985, n'ont pas permis d'entraîner une tendance à la baisse de ces dépenses. D'année en année, les frais de personnel ont continué à s'accroître, mais à un taux moins élevé. Plusieurs raisons expliquent cette faible croissance annuelle, notamment le recrutement pour de nouveaux programmes, ce qui a eu pour effet de compenser les réductions des effectifs, la professionnalisation accrue de la fonction publique et les paiements forfaitaires aux employés, en vertu de divers programmes d'encouragement.

1.29 Ces résultats démontrent qu'il est important de choisir le bon objectif et de décider ce qu'il faut mesurer, en fin de compte. Par exemple, entre 1985 et 1991, on a mis l'accent sur les réductions d'années-personnes. Ainsi, les formes d'emploi non assujetties au contrôle des années-personnes se sont multipliées - notamment par le recours à des agences de placement temporaire - même si cette solution n'était pas nécessairement rentable. Pour que les résultats soient durables, l'objectif choisi doit être d'une portée suffisamment grande pour permettre aux gestionnaires de prendre des décisions rentables - par exemple déterminer la meilleure combinaison possible de ressources. L'objectif doit aussi être dicté par les changements permanents apportés aux structures, aux méthodes de travail ou à la nature des programmes et des activités.

L'Examen des programmes : une initiative qui se distingue à divers égards des initiatives précédentes

• Du point de vue des organismes centraux, l'Examen des programmes était axé exclusivement sur la réduction des dépenses et non sur l'abaissement des niveaux de personnel. Le gouvernement n'avait pas l'intention de réduire la taille du secteur public par le départ de quelque 55 000 personnes. Ce chiffre traduisait plutôt l'ampleur de l'incidence des objectifs en matière de réduction des dépenses.
• Au sein du gouvernement, on était fermement déterminé à atteindre l'objectif fixé sur le plan du déficit, c'est-à-dire ramener celui-ci à 3 p. 100 du PIB, et à mettre en oeuvre les réductions des dépenses qui s'imposaient. La nécessité d'agir sans délai était largement établie. Il y allait de la crédibilité du gouvernement à l'égard de cet engagement.
• Les réductions des dépenses pouvaient être stratégiques et sélectives au sens où il existait des critères clairement énoncés, logiques et faciles à comprendre. Ces critères ont simplifié l'examen des programmes et leur classement dans un ordre de priorité, de même que la prise de décisions concernant les réductions des dépenses.
• Les ministres et les cadres ministériels ont eu des rôles clés à jouer. En effet, on leur a donné les pouvoirs et la marge de manoeuvre requis pour proposer les secteurs qui pourraient être porteurs de recettes ou au sein desquels les dépenses pourraient être réduites compte tenu des objectifs budgétaires globaux.
• Les ministres et les cadres ont été davantage sensibilisés à la nécessité de repenser et de réviser tant les programmes que les services et de faire preuve d'innovation, car les objectifs « hypothétiques » échelonnés sur une période de trois ans donnaient une meilleure idée de l'importance des efforts qu'ils seraient appelés à déployer.
• Un délai de trois ans a été accordé aux ministères pour mettre en oeuvre les décisions prises à l'issue des phases I et II de l'Examen des programmes, et on leur a assuré une certaine stabilité du financement. En règle générale, on n'est pas revenu sur les décisions découlant de la phase I de l'Examen des programmes.

• Le délai compris entre le lancement de l'Examen des programmes, en mai 1994, et la date limite de présentation des plans des ministères, en août 1994, était très court. Il en a partiellement résulté que le « critère de l'abordabilité » était le facteur déterminant sur lequel s'appuyaient les propositions et, en fin de compte, les décisions. Le temps requis pour analyser en détail l'incidence éventuelle des compressions proposées était limité.
• Les différences entre les hypothèses de planification et l'information dont disposaient les organismes centraux et certains ministères ont parfois donné lieu à des discussions prolongées au sujet des chiffres sur lesquels se fonder pour effectuer des réductions des dépenses et fixer les objectifs financiers.
• Le soin de soulever des questions horizontales a été laissé essentiellement aux ministères. Plusieurs questions ont été abordées, et certaines - comme le regroupement des responsabilités touchant l'inspection des aliments - ont été réglées. En revanche, d'autres questions n'ont été ni définies ni résolues - telles que la participation de nombreux ministères dans le secteur des affaires internationales et leur présence aux ambassades canadiennes au lieu de la centralisation des activités internationales de ces ministères, ou le rôle et les responsabilités des organismes centraux aux fins de la direction de la fonction publique et de la gestion des ressources humaines. La pièce 1.4 fait état d'un certain nombre de défis et de difficultés liés à l'Examen des programmes.

Le cadre de gestion et de responsabilisation des organismes centraux : des améliorations importantes

1.33 Plusieurs instruments et mécanismes ont été mis en place. Pour donner suite au chapitre paru dans notre rapport de 1992 où l'on critiquait les cadres de gestion et d'administration des organismes centraux et des ministères, le Secrétariat du Conseil du Trésor a mis au point un cadre de responsabilisation aux fins de la gestion du réaménagement des effectifs ainsi que plusieurs mesures et instruments. Parmi ceux-ci, mentionnons un guide du gestionnaire et un guide de vérification de la gestion du réaménagement des effectifs. Des lignes directrices et des clarifications ont été diffusées régulièrement sur des questions comme l'après-emploi ou l'attribution de contrats à d'anciens fonctionnaires.

1.34 Des comités ont été créés, notamment des comités patronaux-syndicaux. Plusieurs comités ont été créés : le Comité directeur national mixte d'aide à l'adaptation; le Comité des coordonnateurs ministériels du réaménagement des effectifs et les Comités mixtes d'aide à l'adaptation, réunissant des représentants du patronat et des syndicats. L'objectif visé était d'améliorer la gestion des réductions des effectifs au sein de la fonction publique. Les entrevues que nous avons menées et l'examen de leurs activités ont révélé que les Comités mixtes d'aide à l'adaptation, en particulier à l'extérieur de la région de la capitale nationale, avaient facilité considérablement le placement ou la réinstallation des fonctionnaires. Pour diverses raisons, le mécanisme n'avait pas donné d'aussi bons résultats dans la région de la capitale nationale. Les Comités mixtes d'aide à l'adaptation à l'extérieur de la région de la capitale nationale ont facilité, en effet, l'application, à l'échelle ministérielle, du processus de remplacement (appelé également « échange »). Ce processus permet aux fonctionnaires qui veulent prendre leur retraite ou quitter la fonction publique, d'échanger leurs postes, sous réserve de l'approbation de la direction, avec des employés déclarés « touchés », mais souhaitant ne pas quitter la fonction publique. Depuis 1995, environ 2 600 « échanges » ont été rapportés par les Comités mixtes d'aide à l'adaptation. Selon les personnes que nous avons interviewées et qui avaient participé aux travaux des comités en question, ce mécanisme a amélioré considérablement les relations entre les syndicats et le patronat, et il pourrait s'appliquer également à d'autres questions intéressant les ressources humaines, comme la formation et la mobilité.

1.35 Un cadre de gestion et de responsabilisation a été proposé aux ministères. En décembre 1995, le Secrétariat du Conseil du Trésor a proposé un cadre de gestion et de responsabilisation pour aider les ministères à gérer de façon prudente et rentable la Prime de départ anticipé, le Programme d'encouragement à la retraite anticipée et d'autres programmes connexes, ainsi que les dépenses qui s'y rattachent. Le cadre proposé exigeait la tenue d'une vérification de la gestion du programme à mi-parcours et la communication en temps opportun de renseignements exacts, accessibles et fiables, de même qu'un cadre de suivi visant à vérifier si les programmes d'encouragement permettaient aux ministères d'évoluer conformément aux objectifs établis dans leurs plans d'activités. D'autres objectifs du cadre consistaient à assurer la probité et la conformité, et à suivre de près les questions d'équité qui découleraient de réductions d'emploi disproportionnées dans des groupes professionnels ou démographiques donnés. Bien que certains cadres du Secrétariat du Conseil du Trésor aient avancé l'opinion que la conclusion d'accords officiels avec les ministères renforcerait l'obligation de rendre compte, leur suggestion n'a pas été retenue. Elle a été jugée incompatible avec l'approche sur laquelle reposait l'Examen des programmes, à savoir amener les ministères à déterminer les réductions des dépenses qu'ils jugeaient appropriées dans leur environnement et à rendre compte de leur mise en oeuvre.

1.36 Un critère de rentabilité : la « récupération ». L'une des principales caractéristiques du cadre de gestion et de responsabilisation résidait dans le critère de rentabilité, appelé la « récupération », qui s'apparente quelque peu au concept de « rendement de l'investissement ». Le Secrétariat du Conseil du Trésor voulait s'assurer qu'en instaurant le concept de récupération, les mesures d'encouragement au départ se traduiraient par une tendance à la baisse des dépenses au titre des salaires et des avantages sociaux, et que les coûts associés à ces mesures n'excéderaient pas le montant de la réduction des dépenses précitées. Selon la définition d'origine qu'en donnait le Secrétariat du Conseil du Trésor, la récupération était le lien qui existait entre les coûts associés aux programmes d'encouragement au départ et la réduction globale des dépenses au titre des salaires et des avantages sociaux pendant l'Examen des programmes. Les coûts devaient être calculés entre avril 1995 et septembre 1998 et la réduction, entre avril 1995 et mars 1999.

1.37 L'élément coût de l'équation utilisée pour calculer la « récupération » comprend les coûts additionnels associés aux programmes d'encouragement au départ, à l'exception des montants versés au titre de l'indemnité de départ et des congés. Il inclut également le coût de l'exonération de la réduction de la pension qui s'applique dans le cas du Programme d'encouragement à la retraite anticipée. L'autre partie de l'équation est déterminée par la réduction des dépenses au titre des salaires et des avantages sociaux après quatre ans. En janvier 1998, le Secrétariat du Conseil du Trésor a évalué que les coûts additionnels associés aux programmes d'encouragement au départ (3,2 milliards de dollars) dépasseraient le montant de la réduction nette des dépenses au titre des salaires et des avantages sociaux (2,5 milliards de dollars) à la fin de la période visée par l'Examen des programmes, soit en mars 1999. Cette constatation tient en partie au recours moins fréquent que prévu à la Prime de départ anticipé et au recours plus fréquent que prévu au Programme d'encouragement à la retraite anticipée, qui coûte plus cher. Les cadres du Secrétariat du Conseil du Trésor avaient évalué initialement à environ 4 000 le nombre de personnes qui décideraient de prendre la retraite anticipée. En mars 1997, ce nombre tournait autour de 8 000. Plusieurs raisons expliquent cet écart, notamment : l'instauration du programme de remplacement (voir le paragraphe 1.34); la suspension pour trois ans de l'indemnité de cessation d'emploi de 15 semaines, à compter du 15 juillet 1995; et d'autres réductions découlant de la phase II de l'Examen des programmes. Le Secrétariat avait estimé qu'entre 13 000 et 15 000 fonctionnaires accepteraient la Prime de départ anticipé, mais seulement 7 500 employés excédentaires se sont prévalus de cette prime jusqu'en mars 1997. Dans le cadre du contrôle qu'il exerce, le Secrétariat du Conseil du Trésor a calculé la « récupération » des ministères et des organismes dont les estimations au chapitre des coûts des départs avaient changé de façon importante par rapport aux projections antérieures. Pour calculer la « récupération », le Secrétariat a modifié sa définition initiale de réductions des dépenses, pour y inclure les changements apportés à la contribution de l'employeur aux régimes d'avantages sociaux des employés. Il en a découlé une série de discussions avec les ministères au sujet de la méthode utilisée et de l'utilité de la « récupération » en tant qu'indicateur.

1.38 Nous sommes d'avis que le concept de la récupération est non seulement valable, mais aussi essentiel, et nous reconnaissons les efforts que le Secrétariat du Conseil du Trésor a déployés afin de fournir cet outil aux ministères. L'instauration du concept était compatible avec les meilleures pratiques et en accord avec les commentaires que nous avions formulés dans notre rapport de 1992. À ce moment-là, nous avions noté que les paiements versés aux fonctionnaires, en vertu de la Politique sur le réaménagement des effectifs, n'étaient pas gérés de façon efficace sur le plan des coûts. L'une des raisons pour cela résidait dans le fait que les gestionnaires ne savaient pas ce que l'ensemble de ces mesures d'encouragement coûtait aux contribuables. On ne tenait pas compte des coûts dans le cadre des décisions prises en matière d'indemnisation. À notre avis, un indicateur ou une mesure de la rentabilité comme la « récupération » peut, lorsqu'il est bien conçu, compléter l'information en vue d'une décision d'accorder des indemnités d'encouragement au départ, tout en incitant les gestionnaires à tenir compte davantage de la nécessité d'établir un juste équilibre entre les coûts et les économies.

1.39 Toutefois, pour faire de la « récupération » un outil de contrôle et une mesure de la rentabilité de meilleure qualité, nous pensons que plusieurs aspects liés à sa conception et à son application doivent être examinés afin d'en accroître la pertinence et l'utilité.

• La « récupération » est essentiellement un indicateur financier et elle ne permet d'évaluer, que de façon très limitée, la qualité globale de la gestion des programmes d'encouragement au départ. D'autres facteurs ou indicateurs doivent être pris en considération. Au cours des examens qu'ils ont menés à mi-parcours et dans le cadre de notre vérification, les ministères ont soulevé des questions touchant l'applicabilité du concept de « récupération » comme mesure de la rentabilité.
• Si le concept de récupération avait été instauré en même temps que les programmes d'encouragement au départ, les gestionnaires auraient pris davantage conscience de la nécessité d'établir un juste équilibre entre les coûts et les économies. La « récupération » a été officiellement adoptée en décembre 1995, soit des mois après que les ministères avaient approuvé le départ d'un grand nombre de fonctionnaires dans le cadre des programmes d'encouragement.
• Pour être tenus responsables de la gestion prudente et efficace des programmes d'encouragement au départ, les ministères auraient dû comprendre et accepter l'objectif, le but et les paramètres de la « récupération » avant que ce concept soit officiellement instauré. Notre examen des rapports ministériels de mi-parcours a révélé que l'application et l'utilité du concept de récupération n'étaient pas toujours bien comprises.
• Le lien existant entre les coûts associés aux programmes d'encouragement au départ et les économies qu'ils permettent de réaliser doit être établi clairement. Selon la façon dont elle est calculée, la « récupération » ne fait aucune distinction entre les réductions des dépenses au titre des salaires et des avantages sociaux qui découlent des programmes d'encouragement et celles qui découlent de l'attrition naturelle, de la diversification des mécanismes d'exécution et de la cession ou de la privatisation d'activités. Pour calculer les réductions des dépenses au titre des salaires et des avantages sociaux, le choix de la méthode à utiliser n'est pas clair : la « méthode nette », c'est-à-dire la réduction des dépenses salariales entre la fin de l'Examen des programmes et le début; la « méthode cumulative », selon laquelle les réductions réalisées chaque année s'accumulent jusqu'à la fin de la période; ou la « méthode globale », selon laquelle les réductions des dépenses au titre des salaires et des avantages sociaux s'inscrivent dans le cadre des réductions des dépenses globales. La façon de définir et de calculer le montant des réductions des dépenses salariales peut influer, dans une large mesure, sur la façon dont on interprète la rentabilité du processus de réduction des effectifs pendant et après l'Examen des programmes.
• Aux fins du calcul de la « récupération », il faut mettre en place un mécanisme qui tienne compte des augmentations des dépenses salariales découlant de nouvelles initiatives en matière de programmes. Dans le cas contraire, cette augmentation pourrait neutraliser les réductions des dépenses salariales et donner une période de récupération des coûts plus longue que prévu.
• Certains coûts additionnels importants liés aux réductions des effectifs, ou découlant de celles-ci, doivent être pris en compte. Par exemple, il faut inclure l'indemnité de départ supplémentaire versée aux employés car elle peut être importante; les indemnités de départ sont plus élevées pour les employés mis en disponibilité que pour les employés qui quittent de leur propre gré (voir l' annexe A ). Dans le chapitre de notre rapport de 1997 intitulé « Transports Canada - La commercialisation du système de navigation aérienne », nous avons évalué que 28 p. 100, soit 31,5 millions de dollars du total estimatif des coûts des indemnités de départ (112 millions de dollars) étaient attribuables à l'application des taux utilisés dans les cas de mise en disponibilité.
• Si la « récupération » est calculée sur une période déterminée, comme c'est le cas actuellement, on doit prendre en compte l'incidence du moment choisi pour verser des indemnités sur la capacité d'obtenir une réduction des dépenses au titre des salaires et des avantages sociaux pendant cette période.

1.41 Certaines des difficultés constatées sont d'ordre structurel. Par exemple, les responsabilités assumées par le ministère des Finances aux fins du processus d'établissement du budget et les responsabilités du Conseil du Trésor en matière de gestion financière s'appliquent au secteur public dans son ensemble, qui compte plus de 90 entités (y compris le personnel militaire et les membres de la GRC). Les responsabilités du Conseil du Trésor en qualité d'employeur ne s'appliquent qu'à la fonction publique, qui englobe une soixantaine d'organismes (excluant le personnel militaire et les membres de la GRC). En d'autres termes, certains organismes ou certaines catégories de personnel font partie d'un univers et pas de l'autre. En conséquence, l'information concernant les coûts associés aux mesures d'encouragement qui figure dans les Comptes publics du Canada et les États financiers du gouvernement du Canada ne peut être facilement comparée avec l'information présentée par le Conseil du Trésor au sujet du nombre de bénéficiaires des mesures d'encouragement ou des réductions des effectifs de la fonction publique. Par ailleurs, l'univers de la Commission de la fonction publique, l'organisme chargé notamment d'aider les ministères à placer ou à redéployer les fonctionnaires excédentaires, est aussi différent. Enfin, l'information concernant les coûts de la réduction des effectifs, qui paraissait initialement dans les Comptes publics du Canada comme Note aux états financiers, n'a pas été incluse pour l'exercice 1996-1997. Il est donc difficile de brosser un tableau complet des réductions des dépenses ou des effectifs de la fonction publique et du secteur public pris dans son ensemble, ou des coûts qui s'y rattachent. L' annexe B présente, sous forme schématique, les travaux nécessités pour rapprocher et analyser l'information aux fins de la présente vérification.

1.42 Le but et les sources de l'information ainsi que le moment de sa collecte présentent d'autres difficultés. Par exemple, le contrôleur général obtient de l'information sur les bénéficiaires de mesures d'encouragement directement des ministères, alors que la Direction des ressources humaines du Secrétariat du Conseil du Trésor tire cette information des systèmes centraux comme le système de la paye. Pour les sept ministères que nous avons retenus aux fins d'un examen plus détaillé (voir le chapitre 2), l'écart relevé en matière d'information entre le ministère et le Secrétariat du Conseil du Trésor entre mars 1995 et mars 1997 était supérieur ou égal à 8 p. 100. Aucun rapprochement des chiffres n'a été effectué.

1.43 Les rapports sur le rendement des ministères et des organismes centraux contiennent très peu ou pas d'information. Nous avons passé en revue un échantillon de rapports sur le rendement des ministères et des organismes centraux pour l'exercice se terminant le 31 mars 1997. Nous avons remarqué qu'ils fournissent au Parlement peu ou pas de renseignements sur la fréquence du recours aux mesures d'encouragement, leurs coûts et les économies qu'elles ont permis de réaliser.

1.44 Conformément aux opinions exprimées dans le chapitre « Information destinée au Parlement » de notre rapport de 1994, nous pensons que les initiatives de réduction des dépenses et des effectifs peuvent faire l'objet d'un rapport spécial qui fournirait de l'information sur les coûts, les économies, les employés touchés et d'autres aspects à l'échelle du gouvernement et au sein de la fonction publique.

1.45 Dans l'ensemble, en dépit des imperfections que nous avons relevées, le cadre mis en place par les organismes centraux pour aider les ministères à gérer et à mettre en oeuvre, de façon efficace, les réductions des effectifs et les programmes d'encouragement au départ constitue une amélioration importante par rapport à la situation en 1992. À ce moment-là, les organismes centraux et les ministères avaient mené relativement peu de vérifications, d'examens et d'évaluations de la gestion du réaménagement des effectifs. Depuis 1995, une cinquantaine de vérifications ou d'examens ont été effectués pour le compte du Secrétariat du Conseil du Trésor ou par les ministères, et ont porté sur divers aspects des réductions des dépenses et des effectifs, y compris le recours aux mesures d'encouragement. Des cadres du Secrétariat du Conseil du Trésor nous ont laissé savoir que, selon eux, les questions soulevées au cours des vérifications et des examens de mi-parcours ne justifiaient pas l'intervention spécifique du Secrétariat. Le chapitre 2 apporte des détails sur les résultats de ces vérifications et examens.

Résultats obtenus et certaines des répercussions

1.47 Il existe une assurance raisonnable que le gouvernement a atteint ou atteindra probablement les objectifs de l'Examen des programmes en matière de réduction des dépenses. Les données figurant dans les Comptes publics du Canada , fournies de temps à autre par le gouvernement, ou provenant des organismes centraux et des ministères visés par notre vérification nous donnent l'assurance raisonnable que, en mars 1997, les ministères ont atteint les objectifs de l'Examen des programmes en matière de réduction des dépenses, ou les atteindront probablement, en supposant que les niveaux de dépenses ne changeront pas. L'une des raisons qui sous-tend une telle assurance réside dans le fait que les réductions des dépenses découlant de l'Examen des programmes sont soustraites des budgets ministériels au début de chaque exercice. De plus, les organismes centraux disposent d'un système de contrôle complexe permettant de vérifier si les objectifs sont atteints en matière de réduction des dépenses découlant de l'Examen des programmes. Néanmoins, il faut admettre que le financement de nouvelles activités compliquera la tâche consistant à comparer les budgets ministériels à la fin de la période visée par l'Examen des programmes en 1998-1999 à ceux de l'année de référence en 1994-1995. C'était le cas en mars 1997, alors que les ministres ont dû expliquer au Parlement les raisons pour lesquelles les dépenses globales du gouvernement dépassaient les objectifs énoncés antérieurement.

1.48 L'enveloppe salariale a été considérablement réduite. Pour la première fois en plus de dix ans, les frais de personnel ont diminué, en 1995-1996 et en 1996-1997, de quelque 3,8 milliards de dollars, ce qui comprend les éléments de régularisation en fin d'exercice. Toutefois, comme l'indique la pièce 1.5 , l'enveloppe salariale a été réduite de 1,6 milliard de dollars au cours de cette période. Bien que la réduction des dépenses salariales découle essentiellement des réductions des effectifs, comme nous l'avons mentionné précédemment, elle tient compte aussi des réductions attribuables à l'attrition naturelle et aux transferts de fonctionnaires à l'extérieur du secteur public, ainsi que de l'effet des salaires versés aux nouveaux employés recrutés pendant la même période (voir le paragraphe 1.39). Selon le gouvernement, les coûts additionnels des programmes d'encouragement au départ étaient de l'ordre de 1,8 milliard de dollars en mars 1997 (voir la pièce 1.6 ).

1.49 Les mesures financières d'encouragement : une importante contribution à la réduction des effectifs, mais un mécanisme généreux dans l'ensemble. Entre février 1992 et mars 1997, environ 46 000 personnes, y compris des membres du personnel militaire et de la GRC, se sont prévalues des divers programmes d'encouragement au départ (voir la pièce 1.7 ). Nous avons remarqué que, en général, les indemnités accordées par le gouvernement fédéral en vertu des divers programmes étaient relativement généreuses. Par exemple, des recherches révèlent que les prestations de cessation d'emploi accordées par certains organismes canadiens des secteurs public et privé comprennent des moyennes maximales qui varient entre 36 et 59 semaines de salaire. Au gouvernement fédéral, les prestations tendent à être plus élevées (voir l' annexe A ).

1.50 Notre conclusion sur la générosité relative des indemnités accordées doit être tempérée par un certain nombre de circonstances et de facteurs atténuants qui ont influencé la conception et le niveau des prestations offertes. En voici quelques-uns :

• la « prime » devant être versée en échange de la suspension de la garantie d'une « offre d'emploi raisonnable » accordée en 1991, et en reconnaissance du fait que lorsque les gels de salaire ont été imposés pour la première fois, ils ont été présentés comme une protection contre les mises en disponibilité;
• le vif désir, exprimé par les ministres du Conseil du Trésor, de maintenir une atmosphère de paix au sein de la fonction publique, de traiter les fonctionnaires avec compassion et sensibilité et de recourir au processus de la négociation pour en arriver à des règlements négociés, si possible;
• le désir de réduire la fonction publique par des moyens qui n'imposent pas de départs involontaires, afin de limiter au minimum le nombre de mises en disponibilité; selon des experts, les mesures d'encouragement au départ volontaire tendent à être plus généreuses;
• l'ampleur prévue de la réduction des effectifs; de façon générale, les recherches effectuées révèlent que plus le nombre d'employés visés par une cessation d'emploi est élevé, plus les indemnités sont généreuses, en particulier dans un milieu syndiqué;
• la faible perspective de réemploi de certains employés, en raison du manque de compétences transférables ou d'autres contraintes comme le fait de travailler dans des collectivités présentant peu ou pas de possibilités d'emploi au niveau fédéral ou ailleurs; cette situation, alliée au désir de traiter tous les fonctionnaires de façon équitable partout au Canada, explique les décisions d'utiliser le plus petit dénominateur commun pour déterminer les mesures d'encouragement;
• l'interaction des programmes d'encouragement au départ, du fait qu'ils sont nombreux et ont été instaurés ou révisés à diverses périodes.

1.52 Une augmentation marquée des coûts estimatifs des programmes d'encouragement au départ. Dans les Comptes publics du Canada de 1994-1995, le gouvernement a inscrit 2,3 milliards de dollars pour couvrir les coûts de la restructuration de la fonction publique au cours des trois années suivantes. Ce montant représentait le coût additionnel de la composante en espèces des programmes d'encouragement au départ et les rajustements aux pensions. Dans les Comptes publics du Canada de 1995-1996, le gouvernement a réévalué les coûts totaux à 3 milliards de dollars. En 1996-1997, les coûts totaux ont été révisés de nouveau à la hausse et portés à 3,2 milliards de dollars. Les rajustements au titre des pensions représentaient 1,8 milliard de dollars de ce montant.

1.53 Il est impossible d'évaluer avec précision à quel point les mesures d'encouragement au départ ont contribué à la réalisation d'économies. Les difficultés que nous avons constatées - notamment les difficultés à suivre les réductions des dépenses sur une période de quatre années pendant lesquelles la base des dépenses a changé considérablement, ainsi que les imperfections de la conception et de l'application du concept de récupération et la manière d'en rendre compte - ne permettent pas d'évaluer avec précision la mesure dans laquelle les diverses mesures d'encouragement au départ ont contribué directement aux réductions des dépenses salariales.

1.54 La taille de la fonction publique a été réduite de façon considérable. Selon le Secrétariat du Conseil du Trésor, entre mars 1995 et mars 1997, la fonction publique (sauf le personnel militaire et les membres de la GRC) a perdu plus de 31 000 fonctionnaires et ses effectifs sont passés de 225 619 à 194 396, soit une réduction nette d'environ 14 p. 100 (voir la pièce 1.8 ). Le nombre d'employés nommés pour une période indéterminée (permanents) a diminué, passant de 194 733 à 164 111, ce qui représente une réduction de plus de 30 600 personnes, soit 16 p. 100.

1.55 Le profil de la fonction publique a subi une transformation marquée. Notre examen a révélé que certains groupes professionnels ont été sévèrement touchés par les réductions, comme l'indique la pièce 1.9 . Elle montre le nombre d'employés nommés pour une période indéterminée dans chaque groupe en mars 1995 et en mars 1997, la réduction nette ainsi que le nombre d'indemnités versées aux membres du groupe. Il est à noter que les réductions des effectifs peuvent avoir des effets plus importants sur certains ministères. Par exemple, comme nous l'avons indiqué au chapitre 2, le nombre d'employés nommés pour une période indéterminée dans les groupes des sciences et de la technologie a diminué de 23 p. 100 à Ressources naturelles Canada et à Environnement Canada.

1.56 Vu les effets rapportés de « l'exode des cerveaux » et les pénuries dans certains groupes professionnels, nous avons examiné le recours aux mesures d'encouragement au départ dans les groupes de la vérification (AU), de la gestion des systèmes d'ordinateurs (CS) et de la direction (EX) pour déterminer leur incidence sur le profil du groupe, sur l'attrition naturelle et sur le taux de départ total, c'est-à-dire l'attrition normale et les départs en vertu des mesures d'encouragement. Les employeurs distincts n'ont pas été touchés par notre examen car bien souvent leurs groupes professionnels sont différents. La pièce 1.10 expose nos constatations en détail.

1.57 Les résultats de nos examens nous amènent à conclure que les mesures d'encouragement ont eu des effets nuisibles sur l'attrition naturelle du groupe de la direction et du groupe de la gestion des systèmes d'ordinateurs, mais pas sur le groupe de la vérification, même si dans ce dernier cas le taux de départ total était relativement élevé. Cette constatation nous porte à croire que la gestion des réductions des effectifs au sein des groupes professionnels essentiels, comme le groupe de la gestion des systèmes d'ordinateurs ou le groupe de la direction, qui sont déficitaires dans certains ministères et excédentaires dans d'autres, pourrait exiger l'adoption d'une approche plus globale que celle retenue à l'égard des principaux groupes professionnels des ministères. Par exemple, le motif invoqué pour déclarer un fonctionnaire excédentaire dans un groupe professionnel essentiel pourrait être le manque de travail à un niveau global plutôt que dans un ministère donné. Il est possible que des mécanismes interministériels spéciaux puissent être créés en vue de gérer le processus pour les groupes professionnels essentiels. Comme nous l'avons déjà dit, les Comités mixtes d'aide à l'adaptation ont facilité le placement de fonctionnaires excédentaires dans les régions, mais ce mécanisme a été moins efficace dans la région de la capitale nationale.

1.58 La structure d'âge de la fonction publique a été aussi touchée de façon importante, même si l'âge moyen est resté à peu près le même. Prise comme un groupe, la fonction publique est maintenant davantage d'âge moyen, car un grand nombre d'employés plus âgés et plus expérimentés ont décidé de prendre leur retraite ou de quitter la fonction publique au même moment où un grand nombre de fonctionnaires plus jeunes sont partis. Dans le suivi de notre vérification de 1994 de la gestion du personnel scientifique, nous avons constaté un phénomène semblable. Le changement survenu dans le profil d'âge représente un défi majeur pour l'avenir, et exige que l'on travaille à la relève et au recrutement. La pièce 1.11 indique le profil d'âge de la fonction publique en 1993, en 1995 et en 1997.

1.59 Le profil d'emploi de la fonction publique - c'est-à-dire le rapport des employés nommés pour une période indéterminée aux autres formes d'emploi - a changé lui aussi, mais on ne sait pas s'il s'agit d'un changement temporaire ou durable. Par exemple, nous avons remarqué qu'après une réduction initiale, le nombre d'employés occasionnels et d'employés nommés pour une période déterminée s'est accru. La même tendance a été constatée à l'égard des frais de placement temporaire dans le secteur public. Selon un guide du Secrétariat du Conseil du Trésor qui date de 1995 et porte sur la comparaison des coûts des diverses approches pour répondre aux exigences du personnel administratif, on a conclu que le recours, par exemple, à des agences de placement temporaire, peut être rentable à court terme mais que ce n'est pas le cas à long terme.

1.60 Entre 1994-1995 et 1996-1997, les coûts occasionnés par l'impartition ou les services d'experts-conseils ont augmenté par rapport aux dépenses salariales. L'impartition et les services d'experts-conseils ont connu une augmentation d'environ 14 p. 100 alors que les salaires ont baissé de 9 p. 100. Environ 2,2 milliards de dollars ont été consacrés à l'impartition et aux services d'experts-conseils en 1996-1997. Étant donné que de nombreux facteurs et variables influencent la décision de se procurer des services à l'extérieur, il est impossible d'en arriver à une conclusion générale sur le recours à des entrepreneurs plutôt qu'aux fonctionnaires. Toutefois, nous avons constaté ce qui suit.

• En 1995, le Secrétariat du Conseil du Trésor était préoccupé par certaines pratiques d'impartition au point où il a publié des lignes directrices précises, à l'intention des ministères, dans lesquelles il exposait des pratiques inacceptables, en particulier celles où l'on retenait les services d'anciens fonctionnaires.
• Il a été demandé aux ministères de suivre la situation de près et de l'examiner dans le cadre des examens de mi-parcours, mais un certain nombre d'entre eux ne l'ont pas fait.
• Certains examens de mi-parcours ou des vérifications ministérielles ont permis de mettre au jour des questions portant sur l'attribution de marchés à d'anciens fonctionnaires. Toutefois, les rapports ne traitaient pas de l'ampleur du problème.

1.62 Les mesures d'encouragement ont permis de réduire au minimum les mises en disponibilité involontaires. Des éléments probants montrent que les mesures d'encouragement, telles qu'elles ont été prévues et conçues, ont permis de réduire au minimum le nombre de mises en disponibilité involontaires. La Commission de la fonction publique a déclaré que, en mars 1997, environ 970 fonctionnaires avaient été mis en disponibilité; selon des cadres du Secrétariat du Conseil du Trésor, plus de la moitié de ce chiffre était le résultat de transferts d'employés à d'autres paliers de gouvernement en raison de la cession d'activités, comme la cession des aéroports aux autorités locales.

1.63 Peu de fonctionnaires s'étant prévalus de mesures d'encouragement reviennent en tant qu'employés. De façon générale, aucune règle n'empêche les fonctionnaires s'étant prévalus de mesures d'encouragement au départ d'être recrutés ou nommés de nouveau après une période de temps qui équivaut normalement à celle couverte par ces mesures. Toutefois, si des fonctionnaires sont réengagés peu de temps après avoir bénéficié de mesures d'encouragement, cela révèle peut-être une mauvaise planification ou encore le fait qu'ils n'étaient pas vraiment en situation d'employés excédentaires. Étant donné ce que représentent les coûts associés aux mesures d'encouragement pour les contribuables, nous nous attendrions à ce que le nombre de réengagements soient réduits au minimum.

1.64 Dans l'ensemble, nous avons constaté que, entre 1992 et mars 1997, environ 600 personnes (y compris le personnel militaire et les membres de la GRC) s'étant prévalues de mesures d'encouragement avaient été réengagées à quelque titre. La majorité des personnes dans ce cas appartenaient à la Défense nationale - il s'agissait de personnel militaire recruté, par exemple, à titre de fonctionnaires. (Le chapitre 2 contient des précisions à cet égard, car il fait état de nos constatations pour des ministères précis.) La plupart des personnes ont été réengagées à titre d'employés occasionnels ou pour une période déterminée au sein de la fonction publique, mais un certain nombre ont été réengagées à titre d'employés pour une durée indéterminée. Les employés occasionnels sont assujettis à des restrictions, soit un maximum de 90 jours de travail par contrat et de 125 jours pour une période de 12 mois. Nous avons relevé onze cas de personnes réengagées, qui avaient bénéficié de plus d'une mesure d'encouragement. Malgré tout, nous sommes d'avis que, dans l'ensemble, la situation s'est considérablement améliorée depuis 1992, alors que nous déclarions que sur les quelque 13 000 fonctionnaires qui avaient profité de mesures d'encouragement au départ, environ 800 avaient été réengagés à quelque titre.

1.65 De nombreux fonctionnaires aimeraient bénéficier de mesures d'encouragement. L'information fournie par les Comités mixtes d'aide à l'adaptation révèle que, en mars 1997, pour chacun des quelque 1 400 fonctionnaires déclarés officiellement « touchés », il y en avait au moins trois qui s'intéressaient à des « échanges » d'emploi, afin de pouvoir toucher une indemnité et quitter la fonction publique ou prendre leur retraite. Le rapport était plus élevé dans la région de la capitale nationale : 5 contre 1. Il s'agit là de rapports prudents toutefois car, par exemple, les chiffres rapportés par les Comités ne tiennent compte que des personnes dont la demande d'échange serait acceptée par la direction si l'occasion se présentait. Par ailleurs, dans la région de la capitale nationale, tous les ministères n'ont pas participé aux travaux des Comités mixtes d'aide à l'adaptation. Les résultats de notre examen des griefs, des plaintes reçues périodiquement et des entrevues menées avec quelques représentants syndicaux nous amènent à croire que, dans l'ensemble, un nombre beaucoup plus grand de fonctionnaires souhaitaient toucher une indemnité d'encouragement au départ et quitter la fonction publique ou prendre leur retraite, que ne le laissent entendre les chiffres rapportés par les Comités mixtes d'aide à l'adaptation. À notre avis, cet écart révèle que non seulement les indemnités d'encouragement ont suscité un vif intérêt, mais aussi que tout ne va pas bien dans la fonction publique.

1.66 Il conviendrait d'aborder un certain nombre de questions. Maintenant que la crise financière s'est quelque peu calmée à bien des égards, d'autres mécanismes sont mis en oeuvre pour aborder des questions courantes ou nouvelles qui découlent de l'Examen des programmes. La structure de comité spécial mise en place aux fins de l'Examen des programmes a été démantelée. Le processus de changement a été intégré aux systèmes de gestion comme le Système de gestion des dépenses, ou encore prend la forme d'initiatives comme La Relève, dont l'objectif est de régler les questions touchant les ressources humaines dans la fonction publique.

1.67 L'Examen des programmes prendra fin en 1998-1999, mais nous croyons qu'il reste des questions à aborder et que de grands efforts doivent être déployés. En voici des exemples.

• Il a été admis qu'un grand nombre de questions de politique doivent être traitées dans un contexte global et non pas seulement pour un ministère donné.
• Il y a lieu d'améliorer constamment la qualité et la cohérence de l'information recueillie ou diffusée, par exemple, sur les coûts et la rentabilité des programmes et des services, ou sur les réductions des dépenses et des effectifs.
• Il faut aborder d'importantes questions liées à l'efficience, qui pourraient donner lieu à des millions de dollars d'économies. La pièce 1.12 indique les secteurs où des gains d'efficience pourraient être réalisés de l'avis de notre bureau ou du gouvernement.

• d'adopter des plans de ressources humaines à plus long terme et plus stratégiques, afin de disposer des bonnes personnes possédant les bonnes compétences au bon moment;
• de moderniser et de simplifier les systèmes de ressources humaines, notamment le système de classification et d'évaluation des emplois, ainsi que les mécanismes de la négociation collective et de la dotation en personnel, comme nous l'avons dit en 1996 et en 1997;
• d'examiner des questions horizontales comme les processus de formation, de recrutement et de transfert, afin d'améliorer la mobilité et les possibilités de carrière. Les Comités mixtes d'aide à l'adaptation (voir le paragraphe 1.34) pourraient constituer un mécanisme approprié pour l'étude de certaines de ces questions;
• d'étudier les questions de rajeunissement et de renouvellement, pour permettre à la fonction publique de retenir et d'attirer les employés qui possèdent les compétences et l'expérience requises pour le siècle prochain, et pour compenser les pertes d'employés professionnels expérimentés et de la mémoire institutionnelle;
• de remédier aux pénuries dans des groupes comme les analystes de politique, les économistes, les vérificateurs, les spécialistes en systèmes d'ordinateurs, les agents financiers, les mathématiciens, les statisticiens et les ingénieurs - pénuries causées par l'exode d'employés prometteurs, ainsi que par l'instauration de mesures d'encouragement, alliées au taux accru d'attrition naturelle qui ont grandement réduit certains groupes en dessous du niveau essentiel;
• de mieux gérer la situation des employés qui restent en fonction et ressentent un manque de sécurité depuis les réductions des effectifs et le gel de la rémunération pendant six ans; pour ce faire, on peut par exemple remanier les méthodes de travail, suivre de près l'augmentation des volumes de travail et des niveaux de stress, et prendre des mesures pour remédier à la baisse de la motivation et du moral des employés;
• de trouver des moyens de revenir à une situation plus « normale », c'est-à-dire recourir avec modération aux mesures d'encouragement au départ; cela fait environ 13 ans que ces mesures sont appliquées et, à notre avis, elles ont créé des attentes; de nombreux fonctionnaires espèrent vivement s'en prévaloir pour prendre leur retraite ou quitter la fonction publique.

Conclusion

L'Examen des programmes : un succès à de nombreux égards

1.70 Selon les hauts fonctionnaires, l'Examen des programmes a permis largement de repenser et de remanier les programmes gouvernementaux afin de les rendre plus pertinents et plus abordables. Ils sont d'avis que, grâce à l'Examen des programmes, le nouveau Système de gestion des dépenses a pu être davantage axé sur les résultats et les répercussions que sur les intrants, et un vaste processus de restructuration de la fonction publique a pu être entrepris.

1.71 En dépit des difficultés, les réductions des dépenses et des effectifs ont été mises en oeuvre sans arrêts de travail importants. De plus, les représentants des employés ont participé au processus à maints égards - de la négociation des mesures d'encouragement à la participation active aux travaux des Comités mixtes d'aide à l'adaptation. On dit aussi que la mise en oeuvre a sensibilisé les hauts fonctionnaires à l'importance des ressources humaines et à la nécessité d'entreprendre une profonde transformation de la gestion des ressources humaines dans la fonction publique, et de l'améliorer. Cela a amené le chef de la fonction publique à admettre avec candeur l'existence d'une « crise tranquille », qui découle non seulement des récentes réductions des effectifs, mais aussi de plusieurs années de négligence; des mesures rigoureuses s'imposent pour s'assurer que la fonction publique demeure une institution dynamique.

1.72 Les résultats de nos travaux d'examen nous permettent de conclure que les décisions prises à l'issue de l'Examen des programmes ont été mises en oeuvre, jusqu'à maintenant, avec succès à de nombreux égards, comparativement à d'autres initiatives menées antérieurement. Toutefois, comme nous le précisons dans le présent chapitre et au chapitre 2, l'Examen des programmes ne manquait pas de difficultés ni d'imperfections. En outre, le coût des réductions des effectifs est élevé, sur le plan tant financier qu'humain. La tâche consistant à « Repenser le rôle de l'État » n'est pas terminée.

Il faut encore déployer d'importants efforts

1.74 Un autre type de situation qui, selon nous, exige l'amélioration de la gestion des réductions des effectifs, est celle d'une organisation dont les unités ou parties diffèrent en ce qui concerne la gestion des ressources humaines - par exemple, une partie a pour employeur le Conseil du Trésor, et une autre est un employeur distinct. Lorsqu'il existe des postes vacants et que les compétences sont facilement transférables, ou lorsque des fonctions à la Défense nationale ou à la GRC, par exemple, peuvent être exercées par le personnel militaire ou civil, de façon interchangeable, il conviendrait de gérer les effectifs selon une approche plus globale et stratégique. À notre avis, si ce genre d'approche avait été suivi, il en aurait résulté sans doute une application plus rentable des mesures d'encouragement.

1.75 Il faut renforcer la reddition de comptes au Parlement relativement à l'Examen des programmes et aux réductions des effectifs qui en découlent. Le présent chapitre a mis en relief la difficulté de regrouper et de rapprocher l'information provenant de diverses sources sur les réductions des effectifs et sur les coûts associés aux mesures d'encouragement au départ. Nous avons exprimé l'opinion que cette difficulté peut nuire à la capacité du gouvernement de rendre compte de façon complète et détaillée des résultats obtenus.

1.76 Bien que les cadres des organismes centraux et d'autres intervenants considèrent que l'Examen des programmes a été un succès jusqu'à maintenant, sa mise en oeuvre intégrale ne prendra pas fin avant mars 1999. Nous sommes d'avis que les engagements importants pris par le gouvernement à l'égard des réductions des dépenses et les coûts élevés associés aux programmes d'encouragement au départ exigent que le gouvernement et les ministères rendent compte au Parlement des résultats obtenus, et ce, d'une manière complète, claire, transparente et appropriée. Il faut rendre compte en particulier des réductions des dépenses ainsi que des coûts et des réductions des dépenses liés aux divers programmes d'encouragement au départ, et de leur incidence sur les effectifs.

1.77 Il y a lieu de clarifier le rôle, les responsabilités et la reddition de comptes des organismes centraux et des ministères à l'égard de la gestion des réductions des effectifs. L'Examen des programmes a clairement montré que, dans les limites de l'orientation générale donnée par les organismes centraux, les ministères sont souvent les mieux placés pour déterminer ce dont ils ont besoin et les mesures qu'il conviendrait de prendre pour mettre à exécution de façon rentable les décisions du gouvernement. Par exemple, dans le cadre des réductions des effectifs, certains ministères ont négocié avec les représentants des employés, la nature et l'importance des mesures d'encouragement au départ qui s'imposaient. Le rôle des organismes centraux, et en particulier le rôle du Conseil du Trésor et de son Secrétariat en tant qu'employeur, a aussi évolué au fil des ans (voir le paragraphe 1.32). À notre avis, une certaine ambiguïté existe au chapitre de la reddition de comptes respective des ministères et des organismes centraux relativement à la gestion rentable des réductions des effectifs. Le cadre proposé aux fins des réductions des effectifs précise que les ministres devront rendre compte d'une gestion rentable et prudente des programmes d'encouragement au départ. Toutefois, il reste encore beaucoup à faire pour clarifier le rôle, les responsabilités et les obligations en matière de reddition de comptes au niveau des organismes centraux et des ministères.

1.78 La « crise tranquille » à laquelle la fonction publique fait face exige la direction et la participation visibles et soutenues des pouvoirs publics. Il y a une leçon à tirer de l'Examen des programmes et de sa mise en oeuvre : la direction et la participation soutenues des pouvoirs publics sont primordiales, afin que des changements majeurs puissent s'effectuer. Une ferme volonté politique, un objectif clair qui oriente les efforts, l'engagement et la participation des ministres, en étroite collaboration avec les cadres - voilà des ingrédients essentiels au succès de l'Examen des programmes.

1.79 La « crise tranquille » et les questions liées à la gestion de la fonction publique qui découlent des réductions des dépenses et des effectifs et du remaniement des programmes gouvernementaux ne semblent pas susciter une direction, une participation, un consensus et une volonté aussi manifestes des pouvoirs publics. L'Examen des programmes a permis de montrer que la capacité des gouvernements à s'attaquer à une crise avec succès, qu'il s'agisse d'une crise financière ou autre, dépend largement de la compétence et de l'efficacité de la fonction publique. Diverses études et divers rapports, dont le chapitre de notre rapport de 1997 qui s'intitule « Le maintien d'une fonction publique compétente et efficiente », ont souligné le fait que l'institution est soumise à de fortes pressions. Il est également manifeste que si des mesures vigoureuses ne sont pas prises, la fonction publique de demain risque de ne pas être aussi bien placée pour offrir aux Canadiens et aux gouvernements qui se succéderont le meilleur service professionnel qui soit, en toute loyauté et objectivité politique.

1.80 Nous craignons que la capacité des fonctionnaires à exécuter des changements importants soit limitée, car il leur faut fonctionner dans des cadres existants et avec les moyens et les ressources à leur disposition. Par exemple, le cadre législatif actuel ne permet pas d'apporter les importants changements jugés nécessaires par de nombreux intervenants pour réformer et simplifier le système de dotation de la fonction publique. Plusieurs initiatives ont été entreprises dans le passé pour réformer la gestion des ressources humaines au sein de la fonction publique, mais elles n'ont pas donné les résultats escomptés, notamment à cause du manque de direction, de participation, de consensus et de volonté des pouvoirs publics.