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1998 septembre — Rapport du vérificateur général du Canada

Chapitre 10 — Commission canadienne des droits de la personne — Comité du tribunal des droits de la personne

Points saillants

Introduction

Rôle de la Commission canadienne des droits de la personne

Rôle du Comité du tribunal des droits de la personne

Objet de la vérification

Observations

Commission canadienne des droits de la personne

Les motifs permettant le dépôt de plaintes en matière de discrimination augmentent
Les décisions sont prises indépendamment du gouvernement
Les retards importants persistent dans le traitement des plaintes relatives aux droits de la personne
La Commission a de la difficulté à éliminer son arriéré de plaintes
La plupart des plaintes ne sont pas instruites ou sont rejetées
Le contexte dans lequel les enquêtes se déroulent est complexe et présente des risques élevés
Des normes claires en matière d'enquête s'imposent afin de gérer les risques
Il faut améliorer le processus de conciliation
Les plans de vérification de la conformité aux mesures législatives d'équité en matière d'emploi sont satisfaisants
Les vérifications de l'équité en matière d'emploi sont complexes
Il faut améliorer le rapport sur le rendement en matière de gestion des plaintes
Il faut mieux évaluer la rentabilité de la nouvelle technologie de l'information
Un pouvoir bien défini et des contrôles de gestion améliorés pour les accords de contribution sont nécessaires

Comité du tribunal des droits de la personne

Les contrôles financiers sont généralement satisfaisants
Le processus du Tribunal est long
La méthode de médiation du Tribunal est généralement satisfaisante
Il faut améliorer les rapports sur le rendement

Conclusion et recommandation

À propos de la vérification

Points saillants

10.1 En 1977, le Parlement a créé la Commission canadienne des droits de la personne et le Comité du tribunal des droits de la personne (ci-après appelé « Tribunal ») qu'il a chargés de régler les plaintes relatives aux droits de la personne de façon rapide, impartiale et experte. La Commission fait enquête sur les plaintes, puis, si elle juge qu'une instruction est justifiée, en saisit le Tribunal. Ce modèle a été choisi comme solution de rechange à la procédure officielle des tribunaux. Avec le temps, le processus est toutefois devenu lourd, long et coûteux.

10.2 De 1988 à 1997, la Commission a reçu environ 7 450 plaintes signées, les plaintes à l'égard de la parité salariale non comprises. Elle a rendu des décisions finales dans environ 6 550 des 7 450 plaintes signées. La Commission a soit rejeté, soit décidé de ne pas instruire environ les deux tiers de ces plaintes. Environ six pour cent des plaintes ont été transmises au Tribunal pour instruction.

10.3 Bien que des efforts considérables aient été déployés afin d'améliorer le traitement des plaintes, il faut encore beaucoup de temps pour instruire une plainte, soit en moyenne environ deux ans pour la Commission et un an pour le Tribunal. En 1997, presque la moitié des 900 plaintes présentées à la Commission faisaient encore l'objet d'une enquête un an après leur signature.

10.4 La Commission essaie de régler les plaintes par la conciliation et le Tribunal tente à son tour de recourir à la médiation une fois que la Commission lui a déféré des dossiers pour instruction. Comme la Commission a ses propres objectifs en matière de règlement des plaintes, elle n'est pas un conciliateur neutre. Depuis 1996, environ 18 p. 100 des plaintes ont fait l'objet d'un règlement rapide ou ont été réglées au moyen de la conciliation. Il a fallu en moyenne quelque 45 mois à la Commission pour en arriver à une décision finale lorsque les plaintes faisaient l'objet d'une enquête avant d'être soumises à la conciliation.

10.5 La Commission et le Tribunal fonctionnent dans un milieu complexe qui présente des risques élevés. Les motifs permettant le dépôt d'une plainte augmentent en nombre et les concepts entourant la discrimination gagnent en complexité. Le contexte lui-même est aussi davantage litigieux. Les crédits alloués à la Commission ont été réduits, passant de 16,15 millions de dollars en 1992-1993 à 14,8 millions de dollars en 1998-1999. De plus, le nombre des enquêteurs est passé de 37 à 25. Le roulement du personnel enquêteur de la Commission est élevé, ce qui nécessite la réattribution des dossiers à d'autres enquêteurs. Nous sommes également préoccupés par le fait que la Commission ne se conforme pas de façon suivie à certaines de ses principales normes en matière d'enquête.

10.6 Nous constatons que la ministre de la Justice a indiqué que la Loi canadienne sur les droits de la personne serait soumise à un examen exhaustif. La Commission s'est réjouie de cette proposition. Le Comité sénatorial permanent des affaires juridiques et constitutionnelles, dans son troisième rapport de décembre 1997, a également réclamé une révision de la Loi .

10.7 Nous convenons que le Parlement devrait mener un examen approfondi de la Loi et nous recommandons que le gouvernement définisse et présente au Parlement un ensemble intégré de mesures précises destinées à accroître l'efficacité du traitement des plaintes relatives aux droits de la personne. Les mesures qu'il serait possible de prendre à cet égard sont résumées dans la conclusion du présent chapitre.

Introduction

Rôle de la Commission canadienne des droits de la personne

10.8 La Loi canadienne sur les droits de la personne énonce les responsabilités de la Commission. Elle vise à protéger les personnes contre la discrimination et à promouvoir l'égalité des chances. Elle s'applique aux ministères et organismes fédéraux, aux sociétés d'État, aux banques à charte, aux transporteurs aériens, aux organismes de télécommunications et de radiodiffusion ainsi qu'aux entreprises interprovinciales d'expédition et de transport routier.

10.9 La Commission examine les plaintes de discrimination. Les plaintes peuvent avoir trait à l'emploi ou à la prestation de biens, de services, d'installations et de moyens d'hébergement habituellement destinés au public. La Commission est aussi tenue légalement de favoriser, dans le public, la compréhension et la reconnaissance des principes de la Loi .

10.10 On peut déposer des plaintes en matière de discrimination fondée sur la race, l'origine nationale et ethnique, la couleur de la peau, la religion, l'âge, le sexe, l'orientation sexuelle, l'état matrimonial, la situation de famille, la déficience ou l'état de personne graciée. Les plaintes fondées sur le sexe comprennent également les plaintes de disparité salariale entre hommes et femmes.

10.11 En octobre 1996, sont entrés en vigueur les amendements à la Loi sur l'équité en matière d'emploi . La Loi « a pour objet de réaliser l'égalité en milieu de travail de façon que nul ne se voie refuser d'avantages ou de chances en matière d'emploi pour des motifs étrangers à sa compétence [...] ». La Commission a pour mission de faire respecter les obligations que la Loi impose aux employeurs.

10.12 La Commission est actuellement composée de la présidente et de six membres à temps partiel qui sont nommés par le gouverneur en conseil. Elle compte quelque 180 employés équivalents temps plein. Elle a dépensé quelque 15 millions de dollars en 1997-1998 et prévoit dépenser environ 14,8 millions de dollars en 1998-1999.

Rôle du Comité du tribunal des droits de la personne

10.13 Si la Commission décide, sur la foi de son examen de la plainte, qu'une enquête est justifiée, elle saisit de l'affaire le Comité du tribunal des droits de la personnes (ci-après appelé « Tribunal »). La Commission défend alors l'intérêt public devant le Tribunal. Ce dernier, en tant qu'organisme quasi judiciaire, tient des audiences afin de décider s'il y a eu acte discriminatoire proscrit par la Loi canadienne sur les droits de la personne .

10.14 En 1997-1998, le Tribunal se composait du président et d'une quarantaine de membres actifs nommés par le gouverneur en conseil. Il comptait également un effectif de 14 fonctionnaires. Le budget du Tribunal s'établissait à quelque 1,9 million de dollars en 1997-1998 et devrait s'élever à environ 2,2 millions de dollars en 1998-1999.

Objet de la vérification

10.15 Notre vérification avait pour principal objet la question de savoir :

  • si les cadres de responsabilisation et d'indépendance en place assurent l'indépendance envers le gouvernement tout en maintenant une responsabilisation suffisante;
  • si le processus des plaintes relatives aux droits de la personne est accessible, équitable et bien géré dans la limite des ressources disponibles;
  • si la Commission est en mesure de s'acquitter de manière satisfaisante du nouveau mandat de vérification de l'équité en matière d'emploi que lui confère la Loi sur l'équité en matière d'emploi .
10.16 Nous nous sommes penchés sur la rapidité avec laquelle les plaintes de disparité salariale étaient instruites. Nous n'avons toutefois pas examiné en détail les procédures de gestion et d'enquête applicables à ces plaintes parce que ces procédures diffèrent grandement de celles des autres plaintes et que cela nécessiterait une vérification distincte. Nous n'avons pas non plus examiné le programme de promotion des droits de la personne mis sur pied par la Commission parce que notre vérification de son processus de gestion des plaintes a nécessité davantage de temps et de ressources que prévu.

10.17 Nous avons examiné les contrôles financiers et les contrôles de gestion du Tribunal, ainsi que son processus de médiation, mais non les procédures applicables aux auditions.

10.18 Nous avons rencontré un large éventail de personnes intéressées. La Commission et le Tribunal nous ont aidés à cet égard en désignant des personnes que nous devrions interviewer afin d'obtenir de l'information digne de foi sur le mandat et les opérations des deux entités. Des précisions sur l'objectif, l'étendue et la méthode de notre vérification figurent à la fin du chapitre, à la section intitulée À propos de la vérification .

Observations

Commission canadienne des droits de la personne

Les motifs permettant le dépôt de plaintes en matière de discrimination augmentent
10.19 La Loi canadienne sur les droits de la personne contient une liste de motifs de distinction illicite. Les motifs ont évolué soit en fonction de décisions judiciaires déjà rendues, soit en fonction d'amendements à la Loi apportés parfois à la suite de décisions judiciaires. La Commission essaie d'élargir l'interprétation de la Loi en intentant des poursuites en justice, parfois en collaboration avec l'avocat des plaignants.

10.20 Les demandes de révision émanent aussi de députés, de la Commission elle-même et d'organismes de défense des droits de la personne représentant, par exemple, les femmes, les couples formés de conjoints de même sexe, les personnes handicapées, les personnes à faible revenu et différentes communautés raciales et ethniques. La pièce 10.1 fait état du type de demandes qui ont été présentées en ce sens.

10.21 La Commission préconise aussi des changements à la Loi . Elle a décidé, par exemple, d'aborder de grandes préoccupations sociales, comme la pauvreté, qui peuvent aller au-delà de son champ de compétence. Selon la Commission, « cela est compatible avec l'objectif global de la Loi qui est de garantir l'égalité des chances ». Dans son rapport annuel de 1997 au Parlement, elle recommandait que la condition sociale figure parmi les motifs de distinction illicite.

10.22 Depuis l'adoption de la Loi , quatre amendements ont été apportés aux motifs de distinction illicite : on a ajouté deux motifs, soit la situation de la famille et l'orientation sexuelle; on a élargi la définition du motif de déficience; un quatrième amendement est venu clarifier l'obligation d'une organisation d'offrir des services adaptés aux personnes ayant des besoins particuliers, sauf dans le cas où cela entraîne des contraintes excessives pour l'organisation. Ce dernier amendement était inclus dans le projet de loi S-5, promulgué en mai 1998, et fait suite à une décision de la Cour suprême ainsi qu'à une série de jugements rendus par d'autres tribunaux. En vertu du projet de loi S-5, la Commission doit également accepter les plaintes de représailles à l'encontre d'un plaignant et faire enquête à cet égard; de plus, il est désormais possible de déposer des plaintes visant plus d'un motif de distinction illicite.

10.23 La Cour fédérale examine actuellement la constitutionnalité de la disposition de la Loi canadienne sur les droits de la personne qui permet la retraite obligatoire lorsque l'âge de la retraite est fixé par une loi ou par un règlement.

Les décisions sont prises indépendamment du gouvernement
10.24 La Commission est un organisme d'enquête et de prise de décisions et le Tribunal, un organisme quasi judiciaire qui, comme le pouvoir judiciaire, arrive à des constatations de faits et prend des décisions rendant la justice. Ces entités sont censées fonctionner indépendamment du gouvernement en place et être ainsi perçues.

10.25 Indépendance organisation- nelle. Les ministères et le Conseil du Trésor font souvent l'objet d'enquêtes et de vérifications aux fins de l'équité en matière d'emploi qui sont menées par la Commission; ils sont aussi des mis en cause dans des auditions tenues par le Tribunal. En même temps, le Conseil du Trésor approuve le budget des deux organismes qui sont tous deux assujettis à tous ses règlements et à toutes ses politiques. Le ministre de la Justice est responsable de la Loi canadienne sur les droits de la personne de même que de la Commission et du Tribunal. En tant que procureur général du Canada, le Ministre représente souvent tel ou tel ministère lorsqu'il s'agit de négocier le règlement de litiges avec la Commission et de comparaître devant le Tribunal et les tribunaux.

10.26 Dans certaines plaintes, on n'a guère l'impression que la Commission et le Tribunal sont indépendants du gouvernement. C'est le cas d'affaires dans lesquelles le gouvernement est le mis en cause devant le Tribunal en tant qu'employeur et pour lesquelles il faut demander un financement supplémentaire important parce que l'instruction s'étire en longueur. Dans ce cas, il revient au Conseil du Trésor d'approuver ces demandes tout en étant le mis en cause dans l'affaire entendue.

10.27 Nous n'avons trouvé aucune information probante indiquant que le gouvernement se sert de la question du financement pour gêner la Commission ou le Tribunal dans l'exercice de leurs responsabilités. En pratique, nous avons constaté que des crédits supplémentaires étaient généralement accordés à la Commission et au Tribunal au besoin. La Loi ne contient toutefois pas de garanties à cet égard.

10.28 L'indépendance du Tribunal envers la Commission est aussi un sujet de préoccupation. La Cour fédérale a récemment jugé que le Tribunal n'était pas indépendant de la Commission. Certaines dispositions du projet de loi S-5 visent à régler ce problème.

10.29 Indépendance des personnes nommées. Les personnes nommées à la Commission et au Tribunal devraient être indépendantes et compétentes, et perçues comme telles. Le gouverneur en conseil nomme les membres à temps plein et à temps partiel de la Commission et du Tribunal. Le projet de loi S-5 aborde certaines des questions concernant l'indépendance des personnes nommées au Tribunal. Il établit par exemple les qualités requises pour les personnes nommées au Tribunal et prolonge le mandat du président jusqu'à concurrence de sept ans et celui des membres du Tribunal jusqu'à concurrence de cinq ans.

10.30 Le projet de loi S-5 énonce également des procédures pour le renvoi d'un membre du Tribunal. La procédure est analogue à celle que l'on propose pour les autres tribunaux administratifs dans le projet de loi C-44 qui a franchi l'étape de la première lecture en juin 1998.

10.31 Parmi les autres garanties applicables aux nominations à la Commission et au Tribunal - garanties qui contribueraient à assurer l'indépendance et la compétence des personnes nommées - nous retenons celles-ci :

  • manifester une plus grande transparence dans le processus de nomination par l'adoption de critères précis concernant les qualités requises et par la publication à grande échelle des postes à temps plein et à temps partiel à combler;
  • demander à un groupe de spécialistes et d'éminents citoyens ou à un comité législatif d'interviewer et de recommander des candidats qui seraient nommés par le gouverneur en conseil;
  • fixer par voie législative les salaires et les avantages sociaux des personnes nommées, peut-être en établissant ceux-ci proportionnellement au régime de rémunération des juges nommés par le gouvernement fédéral, lequel est fixé par la loi.
10.32 Conflit d'intérêts. À l'instar des autres personnes à temps plein et à temps partiel nommées par le gouverneur en conseil, les membres de la Commission et du Tribunal sont assujettis aux principes de la partie I du Code régissant les conflits d'intérêts et l'après-mandat s'appliquant à la fonction publique . La Commission comme le Tribunal demandent à tous leurs membres de certifier qu'ils respectent les principes du Code .

10.33 Le conseiller en éthique nous a dit qu'il écrirait à toutes les personnes à temps partiel nommées par le gouverneur en conseil pour faire en sorte qu'elles comprennent bien qu'elles sont assujetties aux principes du Code .

10.34 La partie II du Code , qui exige la divulgation des biens et des activités extérieures au conseiller en éthique, ne s'applique pas aux personnes à temps partiel nommées par le gouverneur en conseil. Toutefois, le Tribunal exige de ses membres à temps partiel nommés par le gouverneur en conseil qu'ils fassent une telle divulgation au président ou au registraire. Il exige aussi que ses membres se conforment à ses propres principes d'indépendance, d'impartialité, de confidentialité et de conduite appropriée.

10.35 Indépendance des rapports. La capacité de faire des rapports au Parlement indépendamment du contrôle du gouvernement est essentielle pour assurer l'efficacité de la Commission et du Tribunal. Le projet de loi S-5 prévoit que la Commission et le Tribunal présentent leurs rapports annuels au Parlement directement plutôt que par l'intermédiaire du ministre de la Justice.

Les retards importants persistent dans le traitement des plaintes relatives aux droits de la personne
10.36 La Loi canadienne sur les droits de la personne exige que la Commission traite presque toutes les plaintes qu'elle reçoit et que le Tribunal instruise toutes les plaintes dont il est saisi par la Commission. Les responsabilités conférées à ces organismes se sont accrues depuis que les tribunaux et le Parlement ont élargi les motifs de distinction illicite.

10.37 Entre 1988 et 1997, le nombre moyen de plaintes signées s'établissait à environ 745 par année, sans compter les quelque 175 plaintes de disparité salariale déposées pendant cette période. La Commission ayant regroupé les plaintes de disparité salariale qui sont analogues, le nombre réel de plaintes de disparité salariale était plus élevé.

10.38 Pour être efficace, la Commission doit enquêter sur les plaintes de manière rapide, impartiale et experte. En 1985, nous rapportions que le plus grand défi opérationnel auquel la Commission faisait face était de réduire les délais considérables dans l'instruction des plaintes et de ramener à un niveau raisonnable les arriérés de travail.

10.39 La Commission a établi de nouvelles normes pour le règlement d'une plainte dite « moyenne ». En 1985, la norme générale était de six mois pour le traitement d'une plainte. La norme en vigueur, que la Commission a de nouveau confirmée en 1990, est de neuf mois à partir de la date à laquelle la plainte est signée jusqu'à sa présentation aux membres de la Commission qui ont à décider. Si les membres soumettent une plainte à la conciliation, il faut alors ajouter de quatre à six mois à la norme.

10.40 Entre janvier 1988 et novembre 1997, les membres de la Commission ont pris des décisions finales dans quelque 6 550 affaires, à l'exclusion des plaintes de disparité salariale. En moyenne, il a fallu à la Commission environ 27 mois pour prendre ces décisions, dont 25 mois pour les plaintes rejetées et 23 mois pour celles qui faisaient l'objet d'une décision de ne pas instruire. Nos calculs ne tiennent pas compte du temps qui s'est écoulé entre, d'une part, le report d'une décision parce qu'une cause type était instruite par le Tribunal ou par d'autres juridictions ou faisait l'objet d'une enquête et, d'autre part, la reprise de l'instruction.

10.41 En février 1994, la Commission mettait en oeuvre un nouveau système en sept phases pour accélérer la conduite des enquêtes. Compte tenu du fait qu'un nouveau système peut ne pas fonctionner à sa pleine mesure au début, nous avons évalué le temps que la Commission a pris pour rendre des décisions finales à partir de janvier 1996. En moyenne, il a fallu 23 mois à la Commission pour rendre quelque 1 170 décisions finales. Il lui a fallu trois ans, voire davantage, pour rendre une décision dans presque 16 p. 100 des cas.

10.42 Nous avons également évalué la mesure dans laquelle la Commission respecte les normes qu'elle a fixées en 1994 en matière de délai de traitement pour les phases du processus de gestion des plaintes. Nous avons établi le temps de traitement des phases majeures pour les plaintes déposées entre janvier 1996 et novembre 1997. La pièce 10.2 montre que le temps qu'il a fallu en moyenne pour franchir ces phases a dépassé les normes de la Commission. Celle-ci avait fixé, par exemple, un maximum de 5,5 mois environ pour la conduite de l'enquête initiale après la signature du formulaire de plainte. En pratique, il lui a fallu une dizaine de mois en moyenne pour terminer les enquêtes initiales. Dans 26 p. 100 des cas environ, il lui a fallu plus d'un an.

10.43 La plus grande partie des retards imputables à la Commission interviennent au moment de la communication du rapport d'enquête aux parties. La norme établie par la Commission pour cette phase est d'environ un mois. Cependant, entre janvier 1996 et novembre 1997, il a fallu à la Commission environ 3,7 mois en moyenne pour franchir cette phase; dans quelque 23 p. 100 des cas, il lui a fallu plus de cinq mois.

10.44 Le fait que la Commission n'a pas le pouvoir, en vertu d'une loi, de faire respecter les délais entraîne également de grands retards. La Commission demande, par exemple, que les mis en cause donnent suite à une plainte dans les 40 jours de la réception de l'avis. En moyenne, cependant, les mis en cause y donnent suite après 60 jours; quelque 15 p. 100 d'entre eux prennent 90 jours, voire davantage, pour donner suite. Dans ces cas, la Commission n'a pour seul recours que l'envoi de rappels pour qu'on lui fournisse l'information demandée.

10.45 Si une affaire est déférée au Tribunal ou fait l'objet d'un appel devant la Cour fédérale, il peut s'écouler plusieurs années, à partir de la date à laquelle la plainte a été signée et déposée auprès de la Commission, pour que l'affaire soit réglée. Des personnes intéressées ont proposé que les parties puissent présenter leurs arguments directement au Tribunal ou à la Cour fédérale lors d'une audition portant sur le bien-fondé de la plainte. Cela pourrait réduire le temps et le coût de règlement des plaintes, particulièrement quand les plaignants et les mis en cause possèdent des ressources et une expertise importantes.

10.46 Il faudrait toutefois revoir le rôle du Tribunal si les plaintes étaient déférées directement à la Cour. Afin de protéger l'intérêt public, la Commission pourrait avoir, en vertu d'une loi, le statut d'intervenant dans toutes les plaintes.

10.47 Plaintes de disparité salariale. On dispose de données dignes de foi sur le temps requis pour le traitement des plaintes de disparité salariale déposées depuis janvier 1993. Il a fallu aux membres de la Commission un an et demi en moyenne pour rendre des décisions dans 13 des 36 plaintes de disparité salariale déposées depuis cette date. La Commission a soit rejeté, soit décidé de ne pas instruire environ la moitié de ces plaintes. En moyenne, les 23 plaintes résiduelles sont dans les dossiers de la Commission depuis plus de trois ans.

10.48 Il pourrait falloir attendre des années le règlement des plaintes de disparité salariale de grande envergure parce que les éléments de preuve requis pour étayer ces plaintes sont complexes et que les contestations judiciaires sont fréquentes.

La Commission a de la difficulté à éliminer son arriéré de plaintes
10.49 La Commission considère qu'une plainte figure dans son arriéré si l'enquête sur cette affaire est toujours en cours neuf mois après sa signature. En 1997, la Commission avait environ 900 dossiers ouverts dont quelque 48 p. 100 figuraient dans son arriéré. Environ le même pourcentage de plaintes faisaient encore l'objet d'une enquête un an après avoir été signées. La pièce 10.3 donne un aperçu du volume de travail concernant les plaintes signées reçues par la Commission entre 1991 et 1997.

10.50 En 1989-1990, la Commission a reçu une augmentation permanente de ses crédits annuels d'environ 411 000 $ pour le recrutement de neuf enquêteurs supplémentaires à plein temps en vue de l'élimination de son arriéré de plaintes sur une période de cinq ans. De plus, toujours dans le but de réduire son arriéré, la Commission a consacré, entre 1992-1993 et 1997-1998, près d'un million de dollars au recrutement d'entrepreneurs chargés de mener des enquêtes. Ce montant comprend un financement supplémentaire unique de 400 000 $ reçu du Conseil du Trésor en 1992-1993.

10.51 Entre 1991 et 1995, l'arriéré s'établissait entre 62 et 72 p. 100 environ des dossiers ouverts de la Commission. Les avis divergent quant aux raisons pour lesquelles l'arriéré n'a pas diminué comme prévu. Une présentation que la Commission a soumise au Conseil du Trésor en décembre 1991 prévoyait 1,82 million de dollars supplémentaires sur quatre ans pour la réduction de l'arriéré. Le document indiquait que le financement initial était fondé sur une sous-estimation du nombre de nouvelles plaintes signées que recevrait la Commission.

10.52 Le Conseil du Trésor a refusé d'accorder à la Commission des ressources supplémentaires en sus du financement unique de 400 000 $ accordé en 1992-1993, parce que les ressources qu'il avait accordées auparavant à la Commission pour la conduite d'enquêtes avaient servi à favoriser une hausse du volume des plaintes et à mener d'autres activités discrétionnaires. On a informé la Commission qu'elle ne recevrait pas de ressources supplémentaires tant qu'elle n'aurait pas fait la preuve qu'elle privilégiait les enquêtes et les conciliations en réaffectant les ressources existantes en vue de rétablir ses capacités dans ces deux domaines.

10.53 La Commission envisage de demander un octroi unique d'un million de dollars afin de réduire son arriéré de plaintes en deux ans.

La plupart des plaintes ne sont pas instruites ou sont rejetées
10.54 La pièce 10.4 résume les décisions rendues par les membres de la Commission. Ceux-ci ont rejeté ou décidé de ne pas instruire près des deux tiers des plaintes signées.

10.55 Une plainte est rejetée lorsque les membres de la Commission décident que la preuve ne permet pas d'étayer les allégations. La plupart du temps, la Commission n'instruit pas une plainte parce que les parties sont déjà parvenues à un règlement, que le plaignant ne veut pas poursuivre l'affaire ou n'a pas donné suite aux demandes de précisions ou que le mis en cause n'est plus disponible. La Commission n'a toutefois pas consigné d'explications quant au tiers, voire plus du tiers, des plaintes qu'elle a décidé de ne pas instruire.

Le contexte dans lequel les enquêtes se déroulent est complexe et présente des risques élevés
10.56 Les enquêtes sont menées dans un contexte difficile. Les motifs de distinction illicite augmentent en nombre et gagnent en complexité. Ce contexte est également plus litigieux. Les tribunaux ont exigé de la Commission qu'elle communique davantage d'information aux parties et lui ont recommandé de justifier ses décisions. Comme on l'a décrit plus haut, il est également difficile pour la Commission de mener à bien ses enquêtes rapidement et d'éliminer son arriéré de plaintes.

10.57 Les divers rôles joués par la Commission ajoutent également à la complexité du contexte : ils consistent, d'une part, à promouvoir et à revendiquer les droits de la personne et, d'autre part, à mener des enquêtes impartiales relatives aux plaintes en la matière. Cette dualité de fonction exige que la Commission mette en équilibre sa responsabilité en matière de revendication des droits, d'une part, et la nécessité de mener des enquêtes ou d'assurer la conciliation de plaintes avec célérité, d'autre part, toutes les garanties voulues quant à son impartialité étant maintenues.

10.58 Les personnes intéressées ont soulevé maintes préoccupations concernant différents aspects des opérations de la Commission. Ces préoccupations incluaient :

  • la possibilité de conflits d'intérêts entre les différents rôles de la Commission - revendiquer l'adoption de politiques sociales, aider à la formulation de plaintes, faire enquête sur des plaintes, se charger de la conciliation de plaintes, représenter l'intérêt public devant le Tribunal et les cours de justice et parfois collaborer avec l'avocat des plaignants pour élargir l'interprétation de la Loi canadienne sur les droits de la personne ;
  • la trop grande superficialité des enquêtes menées par la Commission et le fait que des plaintes sont rejetées sans une enquête complète;
  • les retards dans le traitement des plaintes, qui minent l'équité de la procédure;
  • le fait que les membres de la Commission, sans fournir de raisons claires, rejettent des plaintes ou ne les instruisent pas quand la conciliation échoue;
  • le fait que les membres de la Commission ne fournissent pas d'information suffisante sur les motifs de leurs décisions.
10.59 À l'instar d'autres organismes gouvernementaux, les crédits de la Commission ont été réduits. Le budget total de la Commission est passé d'environ 16,15 millions de dollars en 1992-1993 à 14,8 millions de dollars en 1998-1999. Le niveau de financement de 1998-1999 comprend environ 800 000 $ pour la conduite de vérifications de l'équité en matière d'emploi. Suite à ces réductions, la Commission a diminué l'effectif de ses bureaux régionaux, centralisé ses opérations d'enquête à Ottawa et réduit le nombre de ses enquêteurs qui sont passés de 37 à 25.

10.60 Depuis qu'elle a réduit l'effectif de ses bureaux régionaux et centralisé les enquêtes à Ottawa, la Commission constate un roulement élevé de ses enquêteurs. Comme les employés en région ont refusé d'être mutés dans la région de la capitale nationale, la Commission a dû recruter 14 nouveaux enquêteurs. Depuis 1995, 15 enquêteurs ont quitté le service qui traite la plupart des plaintes, dont six dans l'année suivant leur entrée en fonction. Par conséquent, il est fréquent de voir se succéder de nombreux enquêteurs au cours de l'examen d'une même plainte. La Commission nous a indiqué qu'il faut environ un an à un nouvel enquêteur pour donner son plein rendement. À l'heure actuelle, 14 des 22 enquêteurs dans le service ont moins d'un an d'expérience.

10.61 La Commission se prévaut rarement de son pouvoir de déposer des plaintes parce que celui-ci a été contesté devant les tribunaux et qu'une longue instruction s'en est suivie. L'un des principaux fondements des contestations est la « crainte de partialité », étant donné que le président de la Commission approuve le dépôt de la plainte, puis dirige la réunion des membres de la Commission au cours de laquelle il sera décidé si la plainte est fondée. Comme nous l'a indiqué la Commission elle-même, il en résulte que, « si elle souhaite faire avancer une cause, elle trouve généralement des tiers qui sont prêts à déposer une plainte à cet égard ».

10.62 Le travail de la Commission est assujetti à des révisions judiciaires par la Cour fédérale. Jusqu'ici, la Cour a généralement maintenu les décisions de la Commission même si elle a parfois exprimé de sérieuses réserves sur la façon dont celle-ci avait traité les plaintes reçues. Des jugements rendus récemment par la Cour fédérale touchant le manque d'indépendance du Tribunal par rapport à la Commission ainsi que des erreurs de droit que celle-ci a commises en matière d'équité salariale pourraient donner lieu à davantage de contestations relatives au champ de compétence et à l'impartialité de la Commission.

Des normes claires en matière d'enquête s'imposent afin de gérer les risques
10.63 Nous croyons qu'il est essentiel que les enquêtes menées par la Commission soient rigoureuses puisque le contexte dans lequel celle-ci fonctionne est difficile et que des décisions relatives aux droits fondamentaux de la personne s'appuient sur de telles enquêtes.

10.64 La Loi canadienne sur les droits de la personne prévoit l'adoption de règlements établissant la procédure à suivre pour les enquêteurs. La Commission a toutefois choisi d'établir des normes administratives plutôt que des règlements.

10.65 Les normes de la Commission figurent dans le Guide de la mise en oeuvre et dans le Manuel de formation . Le Guide « présente des procédures, des directives et des explications techniques qui visent à s'assurer que le personnel de la Commission exécute les activités de mise en oeuvre d'une manière équitable, uniforme et opportune ».

10.66 Nous avons demandé à la Commission de nous fournir ses plus récents documents de mise en oeuvre et de formation et de nous tenir informés de tout changement apporté à ceux-ci. La Commission nous a fourni le Guide de la mise en oeuvre de 1994 et le Manuel de formation de 1995. En nous fondant sur cette information, nous avons conclu que les normes d'enquête de la Commission étaient généralement satisfaisantes. Cependant, nous n'avons pu conclure que les nombreuses directives sur la procédure d'enquête établies depuis janvier 1994 avaient été intégrées aux deux documents ou codifiées de quelque façon que ce soit. La Commission n'a pu confirmer qu'elle nous avait fourni toutes les directives établies à ce sujet.

10.67 Alors que nous terminions notre rapport de vérification, la Commission nous a informés qu'elle avait presque achevé la révision du Guide de la mise en oeuvre . Nous avons l'intention de nous pencher sur les normes d'enquête telles que présentées dans le Guide révisé lorsque nous effectuerons le suivi de la vérification.

10.68 Nous avons évalué les procédures d'enquête de la Commission afin de déterminer si l'organisme respectait ses propres normes. Cela supposait l'examen des dossiers d'enquête de la Commission que celle-ci désignait comme conformes aux normes reconnues dans une bonne enquête. Nous avons également choisi au hasard un échantillon de 50 dossiers de plaintes pour compléter l'examen.

10.69 L'information requise se rapportant à l'enquête sur une plainte est censée figurer dans quatre documents clés : Formulaire d'analyse de plainte et de désignation de l'enquêteur, Plan d'enquête, Rapport d'analyse de la plainte et Rapport d'enquête.

10.70 En se fondant sur leur propre jugement et sur celui de leur supérieur immédiat, les enquêteurs dérogent aux normes de la Commission. Nous avons constaté que le Rapport d'analyse de la plainte et le Rapport d'enquête sont remplis selon les besoins. Cependant, les deux documents qui précèdent ces rapports - le Formulaire d'analyse de plainte et de désignation de l'enquêteur ainsi que le formulaire qui établit le Plan d'enquête - ne sont souvent pas remplis. Ces deux documents sont censés mentionner le type de discrimination en cause, les objectifs de l'enquête, le type de preuve exigé pour corroborer l'acte discriminatoire allégué et les sources de la preuve.

10.71 La Commission nous a indiqué que cette information figurait dans la « lettre de notification au mis en cause » ainsi que dans le Rapport d'enquête. Toutefois, nous n'avons pu conclure que l'information clé se trouvait dans ces deux derniers documents.

10.72 Nous avons également constaté que les résultats des principales discussions entre les enquêteurs et leurs superviseurs ainsi que les comptes rendus des discussions téléphoniques et des entrevues menées avec les parties n'étaient pas souvent consignés dans les dossiers. De plus, la chronologie du traitement des plaintes, telle qu'elle est présentée aux membres de la Commission avec les rapports d'enquête, n'offre pas assez d'information pour permettre aux membres de comprendre les raisons des retards ou l'incidence de ceux-ci sur le processus d'enquête.

10.73 La Commission nous a indiqué que nos constatations concernaient des questions de procédure plutôt que la qualité des enquêtes. Nous avons toutefois expliqué que, pour donner une opinion sur la qualité des enquêtes, il aurait fallu vérifier l'exactitude des enquêtes menées par la Commission, ce qui aurait été coûteux, long et peu pratique. C'est pourquoi nous nous sommes concentrés sur la manière dont la Commission respectait ses principales normes en matière d'enquête, normes qu'elle a adoptées pour assurer la qualité des enquêtes dès leur tout début.

10.74 Nous sommes préoccupés par le fait que la Commission ne se conforme pas de façon suivie à certaines de ses principales normes en matière d'enquête. Or, ces normes sont destinées à assurer la qualité des enquêtes. Comme elle examine des allégations de violation de droits fondamentaux, la Commission a besoin de normes claires qui doivent être respectées dans la conduite des enquêtes.

10.75 La Commission doit se doter de normes claires requises pour le déroulement des enquêtes. De telles normes permettraient à la Commission et à d'autres instances d'assurer la responsabilisation et la transparence dans les processus d'enquête et de prise de décisions. De plus, la Commission a besoin de normes claires pour transmettre l'information aux plaignants et aux mis en cause au cours des enquêtes et pour communiquer les décisions prises. Ces normes contribueraient aussi à accroître la confiance des personnes intéressées en l'action de la Commission. De plus, de telles normes pourraient aider la Commission à gérer les risques associés au contexte à la fois complexe et litigieux dans lequel elle fonctionne, considérant le fait que les enquêtes ont une durée moyenne de deux ans et que, le roulement du personnel étant élevé, la Commission doit recourir à des enquêteurs sans expérience.

10.76 Nous croyons également qu'il est important que la Commission mène des vérifications périodiques sur le déroulement de ses enquêtes. La Commission prévoyait tenir de telles vérifications en 1995-1996 mais ne l'a pas fait.

Il faut améliorer le processus de conciliation
10.77 Pour régler une plainte, les parties doivent en arriver à une entente mutuellement satisfaisante. La Commission s'efforce de régler les plaintes par la conciliation avant même qu'elles ne soient signées, ou pendant l'enquête, ou après l'enquête. Le Tribunal essaie aussi de résoudre les plaintes par la médiation une fois que la Commission lui a déféré les dossiers pour instruction. Les personnes intéressées sont d'avis que la Commission devrait tenter de régler les plaintes le plus tôt possible. Un plaignant peut retirer sa plainte à n'importe quel moment et la régler à l'amiable avec le mis en cause.

10.78 Nous estimons que, depuis 1996, environ 18 p. 100 des plaintes ont été résolues par une forme ou une autre de conciliation, onze pour cent d'entre elles ayant fait l'objet d'un règlement rapide, avant ou pendant l'enquête, avec ou sans l'aide de la Commission. Quant aux sept pour cent des plaintes soumises à la conciliation après la conduite d'une enquête, il a fallu en moyenne quelque 45 mois à la Commission pour en arriver à une décision finale. La phase de la conciliation durait à elle seule en moyenne environ onze mois. Près de 60 p. 100 des plaintes soumises à la conciliation après la conduite d'une enquête ont été résolues.

10.79 Les conciliateurs de la Commission sont généralement recrutés parmi les enquêteurs. Ils reçoivent en moyenne six journées de formation liée à la conciliation échelonnées sur plusieurs années.

10.80 La Commission cumule plusieurs fonctions lors du processus de conciliation : elle facilite le règlement de la plainte entre les parties, fournit de l'information sur la jurisprudence, protège l'intérêt public et approuve le règlement.

10.81 La Commission n'est pas une tierce partie neutre dans le processus de conciliation. Les conciliateurs formulent des objectifs de règlement fondés sur le dossier d'enquête et sur leur connaissance des politiques de la Commission et de la jurisprudence du Tribunal. Ils préparent alors un plan de conciliation pour approbation par leurs superviseurs, décrivant les objectifs maximaux visés. Le plan est préparé et approuvé sans qu'il ne soit transmis aux parties et les conciliateurs ne révèlent pas nécessairement aux parties qu'ils ont leurs propres objectifs de conciliation.

10.82 On communique généralement avec les plaignants par téléphone afin de savoir quel règlement serait acceptable pour eux. Par la suite, on présente aux mis en cause le règlement demandé. La personne contre qui l'allégation de discrimination a été portée ne participe que rarement au processus de conciliation. Le mis en cause contacté est souvent un représentant professionnel de l'organisation qui emploie la personne contre qui la plainte a été déposée. En règle générale, les plaignants se représentent eux-mêmes.

10.83 Nous croyons que la Commission canadienne des droits de la personne pourrait améliorer ses efforts de conciliation en recourant à cette méthode dès la réception des plaintes. Nous remarquons que la Commission ontarienne des droits de la personne a rapporté qu'elle avait récemment mis en place un programme de médiation volontaire afin de régler les plaintes dès les premières phases du processus de traitement. La Commission ontarienne agit comme une tierce partie neutre et ses fonctions de médiateur et d'enquêteur sont clairement séparées. Cependant, elle se réserve le droit de rejeter les règlements qui vont, selon elle, à l'encontre de l'intérêt public. Ses médiateurs reçoivent une formation poussée avant de mener une médiation. La Commission ontarienne a rapporté qu'au cours de la première année de fonctionnement du programme, plus de 60 p. 100 des parties avaient opté pour la médiation, ce qui a entraîné un taux de règlement de 81 p. 100 dans les 91 jours suivant le dépôt de la plainte.

10.84 L'établissement par la Commission canadienne des droits de la personne d'un programme de médiation semblable pourrait lui permettre de régler les plaintes plus rapidement et à un moindre coût. Comme nous l'avons expliqué plus tôt, le fait d'autoriser les parties à s'adresser directement au Tribunal ou à la Cour fédérale pourrait avoir également le même effet, particulièrement lorsque les parties possèdent des ressources et une expertise importantes. Ces deux mesures pourraient permettre à la Commission de recentrer ses ressources consacrées aux enquêtes.

Les plans de vérification de la conformité aux mesures législatives d'équité en matière d'emploi sont satisfaisants
10.85 Le but de la Loi sur l'équité en matière d'emploi est « de réaliser l'égalité en milieu de travail ». La Loi s'applique à environ 410 entités, dont les ministères et organismes gouvernementaux, les sociétés d'État et les entreprises du secteur privé. Ces entités sont assujetties aux vérifications de conformité de la Commission. Les entreprises du secteur privé comprennent notamment les banques à charte, les transporteurs aériens, les transporteurs routiers et les organismes de radiodiffusion et de télécommunications. Les 410 entités emploient environ 860 000 personnes. La Commission est responsable de l'application de certaines obligations qui incombent aux employeurs en vertu de la Loi . La pièce 10.5 résume ces obligations.

10.86 La Loi autorise la Commission à procéder à des vérifications de conformité. La Commission est aussi tenue, en cas de non-observation, « de mettre en oeuvre, dans toute la mesure du possible, une politique de règlement négocié en vue de l'obtention d'un engagement [...] ». La Commission peut cependant, en dernier recours, « ordonner » à l'employeur qu'il prenne des mesures précises pour redresser la situation.

10.87 Même si les amendements à la Loi sur l'équité en matière d'emploi entraient en vigueur en octobre 1996, les employeurs disposaient d'une année pour se conformer à la Loi avant la conduite de vérifications. En janvier 1997, la Commission a créé une direction de l'équité en matière d'emploi afin de mener les vérifications de conformité. En 1996-1997, la Commission a dépensé environ 1,2 million de dollars pour se préparer à remplir cette obligation, procédant à des vérifications de conformité volontaires pour mettre à l'essai ses procédures. Dans ses plans de 1997-1998 à 1999-2000, la Commission prévoit dépenser quelque six millions de dollars pour les activités liées à l'équité en matière d'emploi.

10.88 La Commission entend vérifier les 410 entités sur une période de cinq ans à compter d'octobre 1997. Elle s'attend à ce qu'une vérification prenne entre 30 et 60 jours selon la taille de l'effectif de l'entité. De plus, elle prévoit que le temps nécessaire pour mener les premières vérifications sera moindre du fait que la plupart des employeurs commenceront tout juste à se conformer aux exigences de la Loi sur l'équité en matière d'emploi .

Les vérifications de l'équité en matière d'emploi sont complexes
10.89 Les critères de vérification de la Commission sont classés en 12 catégories principales regroupant 40 critères. Dans la pratique, les employeurs doivent établir des plans assurant une juste représentation des groupes désignés au sein de leur effectif. La pièce 10.6 présente ces groupes désignés.

10.90 Les employeurs sont tenus de déterminer s'il y a sous-représentation en comparant la représentation des groupes désignés au sein même de leurs organisations avec la « disponibilité au sein de la population active » de ces mêmes groupes. La Commission utilise l'expression « disponibilité au sein de la population active » pour faire état du nombre de personnes qui appartiennent à un groupe désigné au sein de la population générale ou régionale et qui possèdent les qualités appropriées. Les employeurs sont aussi tenus d'établir plusieurs comparaisons pour chaque groupe désigné lorsqu'il y a sous-représentation. La pièce 10.7 résume des critères de la Commission pour les vérifications de l'équité en matière d'emploi, y compris une synthèse des comparaisons que doivent faire les employeurs.

10.91 Les employeurs devront utiliser des estimations fiables sur la représentation des groupes désignés au sein de la population correspondante et les employés devront collaborer en indiquant volontairement s'ils font eux-mêmes partie d'un groupe désigné. Sans cette information, les objectifs et les pratiques d'embauchage à l'égard des groupes visés par l'équité en matière d'emploi pourront être erronés. De plus, sans une solide analyse des politiques d'emploi, certaines pratiques peuvent être adoptées sans que l'on comprenne bien la source du problème de la sous-représentation.

Il faut améliorer le rapport sur le rendement en matière de gestion des plaintes
10.92 Même si des entités comme la Commission et le Tribunal doivent être indépendantes du gouvernement, il faut néanmoins établir des procédures de responsabilisation appropriées pour les dépenses des fonds publics. Le Parlement doit avoir en main l'information prouvant que les membres de ces entités remplissent avec soin leur mandat et que les organismes fonctionnent de façon efficiente et efficace.

10.93 La Commission présente au Parlement un rapport annuel de même que, à l'automne, un rapport ministériel annuel sur le rendement.

10.94 L'information que fournit la Commission sur la gestion des plaintes concernant la discrimination pourrait être grandement améliorée. La Commission ne donne que des renseignements sommaires sur le nombre de plaintes déposées et sur leur règlement. Elle pourrait améliorer son rapport sur le rendement en fournissant de l'information sur la prestation des services selon des normes définies.

10.95 La Commission pourrait aussi se fixer des objectifs et des cibles numériques en matière de fonctionnement et d'améliorations à apporter. Elle pourrait, par exemple, déterminer le nombre de nouvelles plaintes à régler au cours d'un exercice, les dates limites pour l'élimination de son arriéré et le nombre de plaintes susceptibles d'être réglées rapidement dans un délai précis. Cette information pourrait se rapporter à l'exercice précédent et à celui en cours et présenter une moyenne des cinq derniers exercices. Des objectifs et des mesures de rendement semblables pourraient être élaborés pour les plaintes liées à la parité salariale et pour les activités de promotion.

10.96 Le Rapport annuel de 1997 de la Commission contient de l'information utile sur l'équité en matière d'emploi. Il présente des tableaux comparatifs sur la représentation des quatre groupes désignés dans les ministères et dans les organismes du gouvernement de même que dans le secteur privé; les sociétés d'État sont comptées parmi les entreprises du secteur privé. Le Rapport fait aussi état des problèmes les plus courants auxquels se heurtent les organisations pour se conformer à la Loi sur l'équité en matière d'emploi . On pourrait toutefois ajouter des renseignements sur le coût des vérifications et sur leur avancement.

Il faut mieux évaluer la rentabilité de la nouvelle technologie de l'information
10.97 Depuis 1992, la Commission a consacré environ trois millions de dollars à la mise en place de nouveaux systèmes de technologie de l'information. La Commission emploie quatre analystes équivalents temps plein pour s'occuper des systèmes; elle dépense quelque 750 000 $ par année, soit environ cinq pour cent de ses dépenses totales pour l'entretien de ces mêmes systèmes. Les dépenses de la Commission pour ces systèmes sont comparables à celles engagées par les organismes du secteur public de même taille qui ont des activités semblables.

10.98 Nous avons mis l'accent sur le Système de gestion des plaintes de la Commission puisqu'il s'agit de l'un de ses outils majeurs pour gérer les fonctions primordiales de l'organisation, soit les enquêtes et la conciliation relatives aux plaintes concernant les droits de la personne. Depuis 1992, deux importants projets de développement d'une valeur approximative de 900 000 $ ont été réalisés. Une troisième initiative vient tout juste de commencer, et la Commission prévoit dépenser une somme pouvant atteindre 300 000 $ au cours des deux prochaines années pour remplacer le système.

10.99 Malgré ces investissements considérables, la direction croit qu'une bonne partie de l'information tirée du système est sujette à caution. Par conséquent, la Commission complète l'information en prenant d'autres mesures qui ont pour but de valider les renseignements offerts par le système ou de les remplacer. Nous avons vérifié la justesse de l'information fournie par le système et nous avons utilisé l'information obtenue pour évaluer à quel rythme se déroulaient les principales phases du traitement des plaintes. Le système de la Commission n'a pas été conçu pour produire facilement cette information.

10.100 La Commission a récemment terminé une analyse des besoins des utilisateurs et préparé des données et des critères qui serviront à l'évaluation des solutions de rechange pour un nouveau système. Nous sommes préoccupés par le fait que la Commission n'a pas clairement défini ses principaux objectifs et ses points de repère opérationnels pour ce nouveau système, ce qui lui permettrait d'évaluer les gains d'efficience et d'efficacité découlant de cet investissement. Les gains pourraient se mesurer par l'amélioration de la productivité, par la réduction du temps consacré à chaque tâche et par la réduction des retards grâce à des rapports exacts et en temps opportun sur la gestion des plaintes.

Un pouvoir bien défini et des contrôles de gestion améliorés pour les accords de contribution sont nécessaires
10.101 Notre principale préoccupation tient au pouvoir et aux contrôles de gestion pour les projets internationaux que la Commission entreprend au nom de l'Agence canadienne de développement international.

10.102 L'Agence finance chaque projet dans le cadre d'un « accord » signé par elle et par la Commission. À ce jour, la valeur totale des accords s'élève à environ 2,6 millions de dollars sur une période de quatre ans. La Commission dépense approximativement 60 000 $ par année pour l'administration de ces accords.

10.103 Après obtention des fonds auprès de l'Agence, la Commission conclut des accords de contribution avec des organisations non gouvernementales et des commissions provinciales des droits de la personne afin de réaliser les projets décrits dans les ententes passées avec l'Agence. Les accords signés ont pour but de soutenir les commissions des droits de la personne dans deux pays.

10.104 Nous sommes préoccupés par le manque de pouvoir bien défini permettant à la Commission de conclure ce type d'accord avec l'Agence. Nous n'avons pu déterminer sur quelle autorité précise s'appuie la Commission pour signer des accords de contribution avec des tierces parties. De plus, le Conseil du Trésor doit approuver les conditions des accords de contribution à moins qu'il n'ait délégué ce pouvoir. Nous avons constaté que la Commission n'a pas obtenu l'approbation nécessaire et que le Conseil du Trésor n'a pas délégué ce pouvoir.

10.105 Les contrôles financiers des accords de contribution, tels qu'ils sont exercés par la Commission, sont généralement satisfaisants; par contre, les contrôles de gestion ont besoin d'être améliorés. La Commission n'est pas en mesure d'assurer facilement à l'Agence qu'elle gère et coordonne les projets de façon à assurer un contrôle efficace des ressources des projets et un approvisionnement en matériel conformément aux procédures établies par le gouvernement canadien.

10.106 La Commission convient que la gestion de ses projets internationaux a présenté des difficultés. Elle « reconnaît maintenant qu'elle doit adopter une approche plus pratique » et elle a pris récemment des mesures pour améliorer son mode de gestion des accords de contribution, soit, notamment, en procédant à des visites sur place et en exigeant la présentation de rapports d'étape et la justification des décisions.

Comité du tribunal des droits de la personne

Les contrôles financiers sont généralement satisfaisants
10.107 Les dépenses les plus importantes du Tribunal ont trait aux services professionnels et spéciaux, y compris la rémunération des membres du Comité, les services de traduction et les services de personnel de bureau temporaire. En 1997-1998, le Tribunal a versé environ un million de dollars pour ces services. Nous avons constaté que les contrôles financiers pour ces dépenses sont généralement satisfaisants.

Le processus du Tribunal est long
10.108 Tout comme la Commission, le Tribunal a été créé pour résoudre de manière rapide et experte les allégations de discrimination. Entre 1988 et 1997, tel que mentionné, les membres de la Commission ont rendu des décisions finales à l'égard de 6 550 plaintes. Ils ont décidé de déférer au Tribunal environ six pour cent des plaintes reçues. En 1996-1997, 33 plaintes ont été envoyées au Tribunal.

10.109 Les étapes du traitement d'une plainte par le Tribunal comportent une conférence préparatoire à l'audience, une médiation si toutes les parties acceptent, et une audition de la plainte si la médiation échoue. Un tribunal de un ou de trois membres peut être saisi de la plainte. Jusqu'à récemment, lorsque la décision d'un tribunal formé d'un seul membre était portée en appel, un tribunal d'appel composé de trois membres était mis sur pied pour revoir cette décision. Depuis 1979, il y a eu 47 tribunaux d'appel. Le projet de loi S-5 a retiré la disposition concernant ces tribunaux d'appel. Les parties peuvent contester une décision en demandant à la Cour fédérale d'en faire une révision judiciaire. Il arrive parfois que la Commission demande une révision judiciaire des décisions prises par les tribunaux du Comité.

10.110 Depuis 1996, le Tribunal a pris en moyenne environ un an pour mener à terme ses audiences sur les plaintes non réglées par voie de médiation et rendre ses décisions. Celles-ci sont rendues en moyenne environ cinq mois à partir de la dernière journée d'audition. Les cas de parité salariale peuvent prendre plus d'une centaine de jours d'audition et coûter plus de 700 000 $. Ce montant ne comprend pas les frais engagés par les parties.

10.111 Depuis janvier 1996, 19 décisions de la Cour fédérale ont été publiées sur les conclusions du Tribunal, dont onze vont à l'encontre des conclusions du Tribunal. La constatation la plus fréquente concerne les erreurs de droit commises par le Tribunal.

10.112 Dans l'ensemble, les personnes intéressées croient que la méthode du Tribunal pour la conduite des audiences est lourde. Elles se sont dites inquiètes de la durée des audiences, celle-ci étant liée en partie aux procédures inefficaces et à la nécessité pour les membres à temps partiel de jongler avec leurs horaires.

10.113 Comme il a été mentionné, les mesures législatives récemment approuvées par le Parlement ont réglé une partie de ces préoccupations. Le projet de loi S-5 précise les qualités requises des nouveaux membres du comité et prolonge le mandat du président et du vice-président de cinq à sept ans au maximum. Il peut réduire aussi les problèmes d'horaire en prévoyant la nomination de membres à temps plein.

La méthode de médiation du Tribunal est généralement satisfaisante
10.114 C'est en 1996 que le Tribunal a commencé à soumettre au processus de la médiation les plaintes que lui transmettait la Commission. Les parties choisissent volontairement la médiation et le médiateur du Tribunal est impartial. Une plainte peut concerner plusieurs parties différentes. Environ 56 p. 100 des parties optent pour la médiation au moment de la conférence préparatoire à l'audience. Il faut compter environ deux mois pour que les efforts de médiation aboutissent, le taux de règlement se situant autour de 70 p. 100.

10.115 Le Tribunal n'a cependant pas le pouvoir légal d'agir en médiateur dans les cas de plainte. De plus, puisqu'ils n'ont pas à leur disposition de normes ni de politiques officielles régissant la médiation, les médiateurs doivent s'appuyer sur leur propre expérience.

Il faut améliorer les rapports sur le rendement
10.116 Dans le Rapport sur le rendement qu'il a présenté au Parlement à l'automne de 1997, le Tribunal indiquait qu'il prévoyait offrir aux Canadiens « un processus d'examen public juste, impartial et efficient en matière d'exécution et d'application de la Loi canadienne sur les droits de la personne et de la Loi sur l'équité en matière d'emploi ». Le Rapport contient de l'information utile sur le coût moyen, pour le Tribunal, de l'instruction d'une plainte selon le motif et par année, le nombre moyen de jours d'audience par plainte selon le motif et par année, le nombre de plaintes résolues par le processus de règlement extrajudiciaire des différends et la conclusion des plaintes.

10.117 Le Rapport sur le rendement du Tribunal indique que l'organisme atteindra son objectif en démontrant, par exemple :

  • la rapidité du déroulement des audiences et du processus de prise de décisions;
  • l'utilisation accrue du processus de règlement extrajudiciaire des différends;
  • les décisions motivées et cohérentes avec la preuve présentée et avec la loi.
10.118 Nous croyons qu'il est possible d'améliorer le Rapport sur le rendement en établissant des objectifs comme la réduction, selon un pourcentage déterminé, des coûts moyens et du nombre de jours d'audition.

10.119 Nous avons remarqué que le Rapport ne contient pas d'information sur le temps écoulé entre l'audition d'une plainte et le moment où la décision est rendue. Nous avons constaté qu'il faut en moyenne environ un an pour que les tribunaux mènent à terme les audiences sur les plaintes déférées par la Commission et rendent leurs décisions. Les plaintes plus complexes peuvent cependant prendre beaucoup plus de temps.

Conclusion et recommandation

10.120 En 1977, le Parlement a créé la Commission canadienne des droits de la personne et le Comité du tribunal des droits de la personne, qu'il a chargés de régler les plaintes relatives aux droits de la personne de façon rapide, impartiale et experte. Ce modèle a été choisi comme solution de rechange à la procédure judiciaire de la Cour fédérale. Avec le temps, le processus est toutefois devenu lourd, long et coûteux.

10.121 La Commission et le Tribunal fonctionnent dans un contexte de plus en plus litigieux et complexe qui présente des risques élevés. En général, même si les personnes intéressées reconnaissent que la Commission et le Tribunal traitent de questions difficiles, elles sont néanmoins très préoccupées par l'efficacité du processus.

10.122 La ministre de la Justice a indiqué que la Loi canadienne sur les droits de la personne serait soumise à un examen exhaustif. Selon la Commission, cela devrait se faire le plus vite possible. Le Comité sénatorial permanent des affaires juridiques et constitutionnelles, dans son troisième rapport daté de décembre 1997, a également réclamé une révision globale de la Loi . Nous convenons que le Parlement devrait mener un examen approfondi de la Loi . Les divers problèmes que nous avons cernés sont, pour la plupart, reliés et ne seraient pas faciles à régler individuellement.

10.123 Le gouvernement devrait définir un ensemble intégré de mesures précises destinées à améliorer l'efficacité du processus de traitement des plaintes relatives aux droits de la personne et soumettre ces mesures au Parlement. Celles-ci pourraient consister à :

  • prévoir des examens périodiques par le Parlement au sujet de la pertinence et de l'incidence des motifs de distinction illicite;
  • élargir à l'intention des plaignants et des mis en cause l'éventail des modes possibles de règlement des plaintes concernant les droits de la personne, en permettant peut-être aux plaignants de s'adresser directement au Tribunal ou à la Cour fédérale;
  • distinguer clairement les rôles de la Commission - défenseur des droits de la personne, enquêteur et conciliateur dans les cas de plaintes, représentant de l'intérêt public et défenseur d'une interprétation élargie de la Loi canadienne sur les droits de la personne ;
  • faire en sorte que la Commission et le Tribunal soient indépendants et responsables;
  • assurer une plus grande transparence dans les nominations à la Commission et au Tribunal;
  • établir des échéances législatives concernant l'information que la Commission reçoit et divulgue;
  • veiller à ce que des normes particulières soient établies et suivies, assurant ainsi la fiabilité, l'impartialité et la transparence du processus d'enquête, de conciliation et de prise de décisions;
  • exiger la divulgation claire, complète et rapide des motifs de décisions;
  • demander que les parties envisagent volontairement la médiation par un médiateur indépendant et neutre, et ce, dès le début du processus de gestion d'une plainte;
  • s'assurer que les politiques et les procédures de médiation que la Commission et le Tribunal peuvent utiliser s'appuient sur une autorité législative;
  • exiger une plus grande divulgation de l'information sur le rendement au regard de normes de service définies;
  • s'assurer que la Commission dispose d'une autorité législative et des ressources nécessaires pour entreprendre des projets internationaux.
Réponse de la Commission canadienne des droits de la personne : De manière générale, la Commission trouve utiles les observations formulées dans le chapitre; elle a déjà commencé à donner suite à certaines des principales recommandations.

Pour ce qui est du processus des plaintes, la Commission reconnaît que le temps nécessaire au traitement des affaires est insatisfaisant. C'est un problème auquel font face toutes les commissions des droits de la personne et, pour la Commission canadienne des droits de la personne, c'est un problème qui a été exacerbé par les réductions budgétaires et par les difficultés posées par la législation actuelle. Nous espérons que l'examen général de la Loi canadienne sur les droits de la personne annoncé par la ministre de la Justice fournira l'occasion d'envisager des solutions de rechange à l'approche actuelle. Entre-temps, nous continuerons à chercher des moyens d'accélérer le processus en faisant notamment un usage accru de la conciliation. La Commission a aussi l'intention de demander un financement unique au Conseil du Trésor afin de réduire son arriéré actuel de plaintes.

Pour ce qui est de la qualité des enquêtes, nous continuons de croire que les plaintes font l'objet d'enquêtes appropriées et que les membres de la Commission disposent de l'information dont ils ont besoin pour prendre des décisions éclairées. Certaines des normes dont il est fait mention dans le chapitre ont été instaurées lorsque la charge de travail de la Commission était moins lourde; leur apport au processus d'enquête pourrait devoir être réévalué.

Comme l'indique le chapitre, l'aide aux institutions responsables des droits de la personne d'autres pays est un nouveau secteur d'activité qui a pris beaucoup d'importance au cours des dernières années. La Commission a l'intention de demander confirmation de son mandat dans ce secteur et de faire en sorte que les ressources et les systèmes nécessaires pour répondre efficacement à la demande soient en place.

Pour terminer, nous aimerions souligner que la vérification ne tient pas compte des activités de promotion de la Commission. Ces activités constituent un élément important du mandat législatif de la Commission.

Réponse du Comité du tribunal des droits de la personne : De manière générale, nous sommes d'accord avec les conclusions et les recommandations du présent document qui concernent le Comité du tribunal.


À propos de la vérification

Objectif

La vérification avait pour objectif de savoir :

  • si les activités de la Commission canadienne des droits de la personne et du Comité du tribunal des droits de la personne sont conformes à leur mandat respectif en vertu de la Loi canadienne sur les droits de la personne et de la Loi sur l'équité en matière d'emploi ;
  • si les cadres de responsabilisation et d'indépendance appropriés sont en place pour assurer le niveau d'indépendance nécessaire par rapport au gouvernement, tout en maintenant la responsabilisation complémentaire suffisante, par exemple, si les résultats sont mesurés et communiqués à la direction et au Parlement;
  • si le processus d'instruction des plaintes relatives aux droits de la personne est accessible, équitable et bien géré dans la limite des ressources disponibles;
  • si la Commission est en mesure de s'acquitter de manière satisfaisante du nouveau mandat de vérification de l'équité en matière d'emploi que lui confère la Loi sur l'équité en matière d'emploi ;
  • si la planification de la technologie de l'information est satisfaisante;
  • si les risques financiers sont bien gérés.

Étendue et méthode

Nous avons interviewé des représentants de la Commission et du Tribunal. Nous avons discuté du mandat, de la responsabilisation, de l'indépendance ainsi que du fonctionnement de ces organismes avec un large éventail de personnes intéressées. Nous avons demandé à la Commission et au Tribunal de nous aider à cet égard en désignant des personnes que nous devrions interviewer afin d'obtenir de l'information digne de foi sur le mandat et le fonctionnement des deux entités. Nous avons interviewé ces personnes intéressées ainsi que d'autres que la Commission et le Tribunal nous ont proposé de rencontrer. Nous avons aussi étudié les examens des commissions provinciales des droits de la personne et obtenu, aux fins de comparaison, de l'information de commissions provinciales de droits de la personne et d'ombudsmans provinciaux ainsi que d'autres commissions et ombudsmans à l'extérieur du pays.

Nous avons examiné l'information fournie au Parlement par la Commission et par le Tribunal dans leurs budgets des dépenses, leurs rapports annuels et leurs rapports sur le rendement. Nous avons aussi passé en revue les décisions de la Cour fédérale et de la Cour suprême sur la Commission et sur le Tribunal. De plus, nous avons examiné les études pertinentes menées par la Commission et le Tribunal.

Nous avons vérifié et utilisé les données du système de gestion des plaintes de la Commission pour décrire la nature des plaintes reçues, les suites données aux plaintes et la rapidité de règlement. Nous avons examiné les manuels et les documents de politique de la Commission et du Tribunal, ainsi qu'un échantillon aléatoire stratifié de 50 dossiers d'enquête sur des plaintes et un autre échantillon aléatoire de 20 dossiers de conciliation.

Nous avons examiné les plans de vérification de la Commission pour la mise en oeuvre de son nouveau mandat d'équité en matière d'emploi. Nous avons comparé les pratiques de planification de la technologie de l'information de la Commission avec celles recommandées par le Conseil du Trésor et celles employées par des organismes semblables.

Nous avons examiné les contrôles financiers et les contrôles de gestion concernant la rémunération et les avantages sociaux, les marchés et les accords de contribution.

Critères

Pour l'évaluation de la Commission canadienne des droits de la personne et du Comité du tribunal des droits de la personne, nous avons utilisé comme critères de vérification les normes et les politiques de gestion, les politiques du Conseil du Trésor de même que les pratiques qui ont cours dans des commissions et des tribunaux semblables, ainsi que les études qui existent sur des organismes équivalents.

Équipe de vérification

Vérificateur général adjoint : David Rattray
Directeur principal : Alan Gilmore
Directrices : Frances Taylor, Diane Charron

Greg Boyd
John Cathcart
Allison Fader
Camille Gilbert
Sue Morgan
Janice Murray

Pour obtenir de l'information, veuillez communiquer avec M. Alan Gilmore.