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1998 septembre — Rapport du vérificateur général du Canada

Points saillants

11.1 Le programme des avances en espèces d'Agriculture et Agroalimentaire Canada est l'un des véhicules que le gouvernement met à la disposition des producteurs de cultures entreposables pour leur donner plus de latitude lorsqu'ils prennent leurs décisions de mise en marché. Ce programme comporte des prêts à court terme consentis aux producteurs au moment de la récolte, alors que leurs obligations financières sont souvent les plus lourdes. Les fonds accordés permettent aux producteurs de faire le pont entre la récolte et le moment où ils commercialisent leurs produits et où ils commencent à en tirer des revenus. Ces dernières années, le montant annuel des prêts a varié entre 730 millions de dollars et plus de 1,2 milliard de dollars.

11.2 Les producteurs ont fort bien accueilli le programme. Ceux avec qui nous avons communiqué aiment pouvoir disposer de liquidités prévisibles au moment de la récolte et ils apprécient le volet de l'exemption d'intérêt du programme. Bon nombre des grands programmes d'aide à l'agriculture du passé ont pris fin, et les producteurs voient en celui-ci un signe important du soutien continu du gouvernement au secteur.

11.3 En 1993, la Direction générale de l'examen des programmes du Ministère a fait une évaluation du programme qui comportait quelques conclusions favorables sur celui-ci, mais suscitait également des préoccupations importantes, notamment au sujet du volet de l'exemption d'intérêt. Les évaluateurs ont également conclu que rien ne prouvait hors de tout doute que ce programme favorisait la commercialisation ordonnée.

11.4 En 1997, le Parlement adoptait une nouvelle loi, la Loi sur les programmes de commercialisation agricole (LPCA) , qui fusionnait les deux programmes antérieurs des avances en espèces, les mettait à jour et enchâssait la disposition d'exemption d'intérêt. Le gouvernement n'a pas établi avec clarté pour quels motifs il consentait des avances sans intérêt, même si l'évaluation faisait ressortir la nécessité de définir un objectif clair pour cette composante du programme.

11.5 La nouvelle Loi requiert un examen de ses dispositions et de son application, la cinquième année de son existence, soit en 2001. L'évaluation de 1993 a fourni d'importants renseignements sur l'efficacité du programme, mais, à l'instar de toute autre étude, certaines questions demeurent sans réponse; nous estimons qu'il faudrait en traiter lors du prochain examen. Il y a lieu de se demander, entre autres choses, si les producteurs éprouvent de réelles difficultés d'accès à du crédit lors de la récolte, et si l'on gère bien les pertes qui découlent de la garantie du gouvernement sur ces prêts.

11.6 Nous avons relevé des lacunes dans la façon dont on a rendu publiques les constatations de l'évaluation sur les avances en espèces. Nous avons constaté des lacunes semblables dans la diffusion d'autres études que les directions générales du Ministère ont produites sur l'incidence et sur l'efficacité des programmes. À notre avis, un certain nombre de caractéristiques du Ministère, les lois qu'il doit appliquer et la composition de ses parties intéressées constituent autant de facteurs qui favorisent grandement une diffusion plus active à l'externe, de l'information sur l'existence et les constatations des études sur l'efficacité. Certains secteurs du Ministère prennent déjà des mesures dans ce sens.

Introduction

11.7 La gestion des liquidités constitue un défi continu pour toutes les entreprises, et les producteurs agricoles n'échappent pas à cette réalité. Ils doivent assumer d'importants coûts initiaux sans avoir la garantie qu'ils auront des produits qui se vendront, et il est difficile pour eux de déterminer le moment de vendre leurs produits de façon à optimiser leurs revenus. Pour décider de ce moment, ils doivent tenir compte d'une multitude de facteurs, notamment les prix prévus, leur capacité d'emprunt et le loyer de l'argent, les probabilités de livraison, le transport de leurs produits à destination, leur capacité d'entreposage à la ferme et d'autres aspects. Voici ce qu'un agriculteur nous a déclaré lors de l'entrevue que nous avons eue avec lui : « Pourquoi irais-je au casino? L'agriculture est en soi un jeu de hasard ».

11.8 Le programme des avances en espèces d'Agriculture et Agroalimentaire Canada est l'un des outils que le gouvernement met à la disposition des producteurs de cultures entreposables pour leur donner plus de latitude lorsqu'ils prennent leurs décisions de mise en marché.

Modalités de fonctionnement des avances en espèces
11.9 Une fois leurs cultures récoltées, les producteurs présentent leurs demandes d'avances en espèces à l'association à laquelle ils appartiennent. Pour un grand nombre d'entre eux, la récolte est le moment de l'année où leurs obligations financières sont les plus lourdes. Les avances en espèces sont essentiellement des prêts à court terme. Pour obtenir une avance, ils déposent leurs récoltes en garantie. En général, les producteurs peuvent obtenir une avance qui équivaut à un maximum de 50 p. 100 du prix de vente prévu de leur récolte.

11.10 Le gouvernement fédéral assume les frais d'intérêt sur la première tranche de 50 000 $ d'une avance. Le plafond des avances est fixé à 250 000 $, mais dans la réalité, peu de producteurs empruntent plus de 50 000 $. Par exemple, seulement 1 300 des 26 700 avances en espèces consenties en 1997-1998 aux producteurs de grains des Prairies dépassaient 50 000 $.

11.11 La pièce 11.1 décrit la situation d'un producteur type de pommes de terre de l'Île-du-Prince-Édouard au cours d'une campagne agricole.

11.12 C'est auprès des banques locales ou d'autres établissements financiers que les associations de producteurs négocient les emprunts qu'elles contractent pour payer les avances en espèces. La plus importante de ces associations, la Commission canadienne du blé, est habilitée à trouver elle-même son financement. Étant donné que le remboursement de ces prêts est garanti par le gouvernement du Canada, les associations de producteurs peuvent emprunter à un taux d'intérêt moindre (qui est habituellement inférieur au taux préférentiel) qu'elles ne pourraient autrement obtenir si elles ne bénéficiaient pas de cette garantie. Il est important de réduire au minimum les frais d'intérêt à la fois pour le gouvernement fédéral, qui les assume sur la première tranche de 50 000 $ d'une avance, et pour les producteurs qui touchent des avances supérieures à 50 000 $.

Les intervenants et leurs rôles
11.13 Pour que le programme fonctionne, il faut que de nombreux groupes coordonnent leurs efforts; les plus importants de ces groupes sont les producteurs participants, les associations de producteurs, la Commission canadienne du blé, les entreprises de silos-élévateurs, les établissements financiers et Agriculture et Agroalimentaire Canada. Les associations de producteurs jouent un rôle capital. En fait, elles sont indispensables pour offrir le programme des avances en espèces pour une récolte entreposable particulière. Ces associations remplissent plusieurs fonctions administratives importantes, dont les suivantes :

  • emprunter de l'argent aux fins des avances en espèces;
  • négocier avec le Ministère une entente de garantie de remboursement des avances en espèces;
  • s'assurer du respect des conditions d'admissibilité avant l'octroi des avances;
  • voir au remboursement de ces avances.
Mise en marché des produits par les producteurs
11.14 Il y a essentiellement trois façons pour les producteurs de mettre en marché leurs produits; celles-ci sont décrites à la pièce 11.2 .

Importance des montants garantis
11.15 La valeur des avances garanties par le gouvernement fédéral fluctue selon le taux de participation des producteurs, les prix des produits et les volumes en cause. Néanmoins, la somme totale garantie est considérable. Ces dernières années, le montant maximal garanti a varié entre 730 millions de dollars et plus de 1,2 milliard de dollars. La valeur des avances en espèces accordées pour les grains, qui relèvent de la Commission canadienne du blé, dépasse de beaucoup les avances octroyées pour les autres cultures.

11.16 La pièce 11.3 montre que la variation annuelle des montants avancés peut être très marquée, surtout en ce qui a trait aux prêts consentis aux producteurs de grains associés à la Commission canadienne du blé. Selon les agents de la Commission, ces variations tiennent aux facteurs suivants : les conditions météorologiques au moment de la récolte, la quantité et la qualité des grains récoltés, les possibilités de livraison hâtive, le coût des moyens de production agricole, les tendances des prix des grains et d'autres impératifs d'ordre financier.

11.17 La façon dont on commercialise les grains des Prairies au Canada a une forte incidence sur les producteurs. Bon an mal an, il se produit environ 28 millions de tonnes de grains qui sont commercialisées par l'entremise de la Commission canadienne du blé. Toutefois, le réseau de transport des grains a une capacité maximale ponctuelle de cinq à six millions de tonnes de produits. Il s'ensuit que les agriculteurs ne peuvent livrer la totalité de leurs grains lors de la récolte, même s'ils le veulent. Ils doivent stocker sur place leurs produits jusqu'à ce que la Commission canadienne du blé soit en mesure de les vendre et de prendre les dispositions nécessaires pour les expédier aux acheteurs.

11.18 Le gouvernement assume trois types de coûts pour dispenser ce programme : les frais d'intérêt sur la première tranche de 50 000 $ avancée, les frais de remboursement du capital et de l'intérêt sur tout défaut de paiement et les frais d'administration du programme. Le Ministère s'est engagé envers le Cabinet à limiter les dépenses moyennes en frais d'intérêt et d'administration à 40 millions de dollars par année au cours des trois prochains exercices. Les fonds pour assumer ces coûts sont tirés de l'enveloppe de la « sécurité du revenu » du Ministère, qui constitue la source de financement des programmes ministériels de stabilisation du revenu.

11.19 La pièce 11.4 donne de l'information générale sur l'importance des avances en espèces et sur les avantages financiers qu'elles procurent à deux groupes caractéristiques de producteurs qui participent actuellement au programme. Comme on peut s'y attendre, l'avantage en matière d'intérêt est fonction des taux négociés par l'association de producteurs, du montant des avances et de la période moyenne de leur remboursement.

On considère les avances en espèces comme un signe important du soutien du gouvernement
11.20 Les producteurs ont fort bien accueilli le programme. La plupart de ceux avec qui nous avons communiqué aiment pouvoir disposer de liquidités prévisibles au moment de la récolte et ils apprécient le volet de l'exemption d'intérêt du programme. Les associations de producteurs appuient le programme parce qu'il stimule la participation des producteurs à leurs activités. Il est en outre attrayant pour beaucoup d'élus parce qu'il est très apprécié de la collectivité agricole et qu'il occasionne, de l'avis de plusieurs, des coûts annuels relativement faibles.

11.21 Ces dernières années, on a encouragé les producteurs à axer davantage leurs activités sur le marché et à devenir plus autonomes. La plupart des généreuses subventions du passé (notamment la subvention du Nid-de-Corbeau, l'aide au transport des céréales fourragères et d'autres paiements importants spéciaux) ont été abolies ou sont en voie d'être éliminées progressivement. Pourtant, le programme des avances en espèces a survécu en cette période mouvementée, et de nombreux producteurs considèrent qu'il s'agit là d'un signe important du soutien du gouvernement au secteur des cultures entreposables.

11.22 Le programme est actuellement mis en application en vertu de la Loi sur les programmes de commercialisation agricole (LPCA) , qui a été adoptée en 1997. Dans la Loi , on dit qu'il s'agit d'un programme de « paiements anticipés », mais dans le présent rapport, on utilise l'expression « programme des avances en espèces » qui est la plus courante chez les producteurs.

11.23 Auparavant, deux programmes d'avances en espèces avaient des fondements législatifs distincts, soit la Loi sur le paiement anticipé des récoltes (LPAR) et la Loi sur les paiements anticipés pour le grain des Prairies (LPAGP) . Par ailleurs, un troisième fondement, le Programme d'accroissement des liquidités (PAL ) , prévoyait le versement de paiements dans le cadre de son volet de l'exemption d'intérêt. En 1997, ces fondements ont été regroupés dans la LPCA et actualisés afin :

  • d'éliminer les iniquités entre la LPAGP et la LPAR ;
  • de réduire les défauts de remboursement des prêts en rendant les associations de producteurs davantage responsables de la bonne administration et du bon contrôle des avances consenties à leurs membres; les ententes comportent une disposition selon laquelle les associations assument un pourcentage de toutes les avances non remboursées;
  • d'enchâsser dans la loi la disposition d'exemption d'intérêt.
Du point de vue d'un producteur, toutefois, le fonctionnement de base du programme des avances en espèces n'a pas changé.

Objectif du programme des avances en espèces
11.24 Il est important de comprendre la raison d'être du programme des avances en espèces. La pièce 11.5 donne de l'information récente sur les objectifs visés par ce programme.

11.25 Bien que les énoncés qui suivent soient quelque peu différents, les éléments clés de l'objectif semblent s'en dégager assez clairement :

  • Il s'agit avant tout d'un programme de commercialisation.
  • Le programme a pour objectif d'améliorer les possibilités commerciales des producteurs.
  • Le programme améliore ces possibilités en accroissant les liquidités des producteurs lors de la récolte ou après.
  • La garantie de remboursement de l'avance qu'offre le gouvernement encourage les prêteurs à consentir des avances en espèces, et celles-ci améliorent les liquidités des producteurs.
Objet de la vérification
11.26 Étant donné que la législation qui régit le programme des avances en espèces a été récemment remaniée et que le rôle du gouvernement fédéral dans sa mise en application est relativement limité, nous en sommes venus à la conclusion que les questions les plus importantes qui nécessitaient un examen étaient surtout liées à son efficacité. Nous nous sommes surtout attachés à déterminer si le Ministère :

  • disposait d'une information suffisante sur l'efficacité du programme;
  • avait bien communiqué au Parlement et à d'autres parties intéressées de l'extérieur du Ministère l'information qu'il détenait sur son efficacité et si ces pratiques de diffusion étaient représentatives de celles utilisées pour d'autres études et analyses sur l'efficacité;
  • exerçait un bon contrôle sur les risques financiers qu'assume l'État, surtout en ce qui concerne les défauts de remboursement.
On trouvera des détails supplémentaires sur la vérification à la fin du chapitre, à la section À propos de la vérification .

Observations et recommandations

Information sur l'efficacité du programme

Le Ministère a recueilli de l'information importante sur l'efficacité du programme
11.27 La Direction générale de l'examen des programmes du Ministère a mené en 1993 une évaluation du programme des avances en espèces. Cette évaluation a porté sur tous les éléments qui étaient alors pertinents, y compris la Loi sur les paiements anticipés pour le grain des Prairies , la Loi sur le paiement anticipé des récoltes et le Programme d'accroissement des liquidités. La méthode qu'a utilisée le Ministère englobait plusieurs secteurs d'intérêt complémentaires. Ceux-ci comprenaient un examen de la documentation, des études de cas et une vaste recherche de données auprès des parties intéressées clés comme les producteurs, les associations qui les représentent, les transformateurs et leurs associations, les ministères fédéraux et provinciaux et le milieu bancaire. Cette méthode comportait aussi un examen par un professionnel indépendant, un économiste agricole reconnu. Un groupe consultatif qui représentait les nombreuses parties intéressées au programme a supervisé l'étude.

11.28 Nous avons passé en revue l'évaluation en utilisant les procédés résumés à la pièce 11.6 .

11.29 Nous avons conclu que les constatations de l'évaluation étaient étayées de façon appropriée et que la méthode utilisée pour y parvenir était bonne. Rien nous porte à croire que les constatations de l'évaluation n'étaient pas raisonnables ou avaient perdu de leur pertinence.

11.30 L'évaluation a généré de l'information importante sur l'efficacité du programme mais, comme c'est le cas dans toute étude, des questions demeurent sans réponse. Ces questions font l'objet d'une analyse détaillée, plus loin dans le présent chapitre.

L'évaluation a fait ressortir certaines préoccupations importantes au sujet du programme
11.31 Dans l'évaluation de 1993, on indique que les producteurs et leurs associations respectives étaient très satisfaits de la conception et de la mise en oeuvre du programme des avances en espèces. En outre, il est ressorti clairement de cette évaluation que la garantie du gouvernement permettait d'abaisser les taux d'intérêt pour les producteurs.

11.32 Dans une série d'études de cas qui portaient sur des produits particuliers, les producteurs et leurs associations ont déclaré que grâce au programme, les producteurs évitaient le dumping au moment de la récolte, une période où les prix pourraient être bas, et bénéficiaient ainsi de prix plus élevés et plus stables pour leurs produits. Les producteurs ont aussi signalé le fait que le programme leur avait permis d'obtenir des taux d'intérêt moins élevés et d'améliorer leurs relations avec leurs banquiers. Par ailleurs, les associations de producteurs croyaient aussi avoir tiré parti du programme en étant en mesure de dispenser un service supplémentaire à valeur ajoutée à leurs membres. Ce programme leur permet de connaître davantage les besoins de leurs membres et d'accroître leur visibilité aux yeux de ces derniers.

11.33 L'évaluation a également suscité des questions importantes sur certains aspects de l'efficacité du programme, notamment les suivantes :

  • La nécessité de définir une politique qui décrive clairement les motifs qui justifient le programme.
  • Le manque de preuve hors de tout doute qu'il favorise la commercialisation ordonnée et il est probable que son effet est minime.
11.34 Il ressort de l'évaluation de 1993 des préoccupations particulières au sujet du volet de l'exemption d'intérêt du programme, mettant en doute la nécessité de cette composante : si le programme octroie aux producteurs des fonds qu'ils ne pourraient autrement se procurer, ce qui leur permet d'accroître leurs revenus, pourquoi auraient-ils besoin de ce volet pour y participer? L'évaluation laisse supposer que le volet constitue une forme de soutien du revenu.

11.35 La pièce 11.7 donne de plus amples détails sur ces constatations à l'aide d'extraits du rapport d'évaluation.

Le programme a suscité d'autres préoccupations
11.36 L'évaluation de 1993 constitue l'étude la plus exhaustive qui ait été effectuée sur l'efficacité du programme des avances en espèces, mais elle n'est pas la seule.

11.37 Au milieu des années 1980, le Groupe de travail Nielsen s'est penché sur les deux programmes des avances en espèces d'alors. Il a conclu que la Commission canadienne du blé pouvait se doter de son propre programme, si elle en avait besoin. Dans le cas de la Loi sur le paiement anticipé des récoltes , sa conclusion était que l'on pouvait annuler la subvention au titre des intérêts et qu'un programme de paiements anticipés assorti de taux d'intérêt commerciaux permettrait d'atteindre les mêmes objectifs en matière de commercialisation.

11.38 En 1989, le gouvernement d'alors décidait de mettre fin au paiement des frais d'intérêt sur la première tranche de 50 000 $ avancée aux producteurs. L'élimination de cette disposition a entraîné une baisse importante de la participation aux programmes des avances en espèces pour la campagne agricole de 1989, mais ce ne fut pas le seul facteur qui y a contribué. Les producteurs se sont opposés à l'abolition de cette disposition et, un an plus tard, elle a été rétablie par la création du Programme d'accroissement des liquidités.

11.39 Plusieurs cadres supérieurs actuels et anciens du Ministère, qui ont une connaissance approfondie du programme des avances en espèces, s'interrogent sur l'efficacité de ce dernier. Nous avons également trouvé des documents ministériels qui semblent indiquer que le programme ne répond pas de façon satisfaisante aux six critères énoncés dans le récent Examen des programmes du gouvernement : servir l'intérêt public, nécessité de l'intervention de l'État, rôle approprié du fédéral, possibilité de partenariat secteur public-secteur privé, possibilité d'accroissement de l'efficience et capacité de payer.

11.40 Étant donné que le Ministère détenait des renseignements importants sur l'efficacité du programme et que celui-ci n'a pas beaucoup été modifié lors de la refonte de la législation, nous avons examiné les mesures qu'il a prises pour :

  • clarifier les objectifs et la justification du programme, comme l'avait recommandé l'évaluation;
  • mettre l'information sur l'efficacité du programme à la disposition des parlementaires et des autres parties intéressées de l'extérieur du Ministère.
Clarification insuffisante de la justification du programme
11.41 Dans leur première recommandation, les évaluateurs de 1993 soulignaient la nécessité de justifier clairement les motifs stratégiques sous-jacents au programme des avances en espèces, c'est-à-dire établir une distinction nette entre les objectifs de commercialisation, de liquidités et de soutien du revenu. Dans sa réponse au rapport d'évaluation, le Ministère s'est engagé à clarifier la justification du programme pendant l'examen de la législation.

11.42 Comme on l'a mentionné plus haut, l'objectif général du programme, tel qu'il est énoncé dans la Loi sur les programmes de commercialisation agricole , est relativement clair. Toutefois, le gouvernement n'a pas précisé pourquoi on octroie des avances sans intérêt. Les évaluateurs avaient pourtant jugé nécessaire que soient clairement définis les motifs stratégiques sous-jacents à cette partie du programme, conclusion qui a été reprise en 1993 dans le cadre d'une vérification interne que le Ministère a effectuée sur le Programme d'accroissement des liquidités. C'est là un aspect important étant donné que l'enchâssement dans la Loi de ce volet du programme a été l'une des forces d'impulsion de cette dernière.

11.43 Seule la plate-forme électorale de 1993 du gouvernement renfermait une explication publique de la raison d'être possible du volet de l'exemption d'intérêt. Elle laissait entendre que l'objectif visé du programme est de réduire les frais d'intérêt de façon à faire contrepoids à la hausse des coûts des moyens de production agricole. Cette opinion est analogue à la conclusion de l'évaluation de 1993, selon laquelle le volet de l'exemption d'intérêt était une forme de soutien du revenu. Certains fonctionnaires du Ministère nous ont affirmé qu'ils ne considèrent pas cette disposition comme une façon de soutenir le revenu. Toutefois, ils n'ont pas été en mesure de présenter un énoncé public ou interne sur l'objectif de cette disposition.

11.44 Il importe que le Ministère précise les objectifs de ce volet du programme des avances en espèces parce qu'il s'agit là d'une condition préalable à l'évaluation de l'efficacité du programme. On peut être pour ou contre ce volet du programme, mais si l'on n'a pas une idée claire de sa raison d'être, il est difficile de tenir un débat valable sur ses mérites.

11.45 Même si le Ministère n'a pas tout à fait donné suite à la recommandation des évaluateurs concernant un énoncé clair des motifs qui justifient le programme, nous avons constaté qu'en refondant la législation, il a mis en oeuvre d'autres recommandations clés de l'évaluation.

Diffusion publique des études ministérielles sur l'efficacité

Ce cas fait état de lacunes dans la diffusion publique des études ministérielles sur l'efficacité
11.46 Le Ministère a présenté un résumé des conclusions de l'évaluation dans la Partie III du Budget des dépenses de 1994-1995, résumé qui est reproduit à la pièce 11.8 . Cette pratique est conforme aux exigences du Conseil du Trésor. Ce résumé a constitué le seul rapport public qui mentionne l'évaluation et ses constatations.

11.47 Le cas du programme des avances en espèces illustre pourquoi ces résumés, bien qu'utiles, devraient être étoffés par d'autres façons d'attirer l'attention des parties intéressées de l'extérieur sur l'existence et les constatations des évaluations :

  • Comme les documents du Budget des dépenses traitent de nombreux sujets, il s'ensuit que les résumés sont courts et peu détaillés. On ne peut s'attendre qu'ils renseignent complètement sur tous les aspects importants de l'efficacité des programmes. Dans le cas qui nous intéresse, le résumé ne fait pas allusion à certaines des constatations clés décrites à la pièce 11.7 , particulièrement les questions soulevées à propos du volet de l'exemption d'intérêt du programme.
  • Les résumés qui paraissent dans le Budget des dépenses attirent l'attention des parlementaires et des parties intéressées sur l'existence d'une évaluation et donnent une vue d'ensemble de ses constatations de sorte que les parlementaires, leur personnel et d'autres personnes puissent demander à en savoir davantage ou se procurer un exemplaire du rapport d'étude. Dans ce cas précis, il s'est écoulé plus de trois ans entre la publication du résumé et le dépôt de la nouvelle Loi à la Chambre des communes. En tant que document inscrit au registre, il est possible de consulter le Budget des dépenses par voie électronique ou sur support papier. Toutefois, le décalage précité accroît le risque que les parlementaires, leur personnel et les recherchistes de comités n'aient pu être mis au courant de l'existence de l'évaluation pendant les débats sur le projet de loi.
11.48 Il existe des motifs importants de recommander une diffusion plus active des études ministérielles sur l'efficacité. À notre avis, il existe plusieurs arguments en faveur d'une diffusion plus active des constatations des évaluations ministérielles et d'autres études sur l'efficacité des programmes agricoles; qu'il suffise de mentionner un certain nombre de caractéristiques inhérentes au Ministère, les lois qu'il doit appliquer et la composition de ses parties intéressées :

  • Il y a un vaste réseau de groupements de producteurs agricoles et de l'industrie qui s'intéressent à l'efficacité des programmes agricoles, ainsi qu'un nombre relativement important d'économistes agricoles qui effectuent des recherches sur les répercussions des programmes agricoles. Ces groupes et d'autres participent activement au débat public sur les mérites des divers programmes.
  • Le Ministère est fort bien placé pour contribuer au débat sur les répercussions des programmes agricoles, si l'on admet d'emblée que l'information sur l'efficacité des programmes rehausse la qualité du débat public, car elle fournit des données factuelles à ceux qui sont en faveur des programmes et à ceux qui s'y opposent. Par exemple, le Ministère a accès à une quantité considérable de données administratives qui ont une valeur inestimable dans de telles études. En fait, il produit un grand nombre d'études sur les répercussions des programmes agricoles, particulièrement à sa Direction générale des politiques, qui est l'une des plus importantes dans l'administration fédérale.
  • Un grand nombre de programmes ministériels comportent des dispositions de temporisation ou une exigence d'examen quinquennal, ce qui favorise une occasion de débat sur l'efficacité de ces programmes.
  • Le Ministère tient de vastes consultations sur l'orientation de ses programmes; à cet égard, les renseignements sur les répercussions réelles des programmes peuvent modifier ou renforcer l'opinion des personnes consultées.
Ces raisons nous font croire que le Ministère doit augmenter ses activités de diffusion en s'y prenant de deux façons principales.

11.49 Mieux diffuser l'information lors des examens par les parlementaires et des consultations des parties intéressées. Tout d'abord, lorsque le Parlement mène des examens législatifs (par exemple lors de la refonte d'une loi comme celle qui régit le programme des avances en espèces, ou lorsque les parlementaires se penchent sur les résultats des examens quinquennaux des programmes agricoles), nous croyons que le Ministère devrait renseigner les parlementaires sur la nature de l'information qu'il a obtenue au sujet de l'efficacité du programme en question. Cette information peut provenir d'évaluations, d'autres études ou de la mesure continue du rendement. Le Ministère se doit d'offrir aux parlementaires et à leur personnel des séances d'information et des documents à l'appui de cette information. Les parlementaires ont dit à maintes reprises qu'ils étaient intéressés à recevoir de l'information sur les évaluations, opinion qui a été citée dans le Soixante-quatrième rapport (avril 1997) du Comité permanent de la procédure et des affaires de la Chambre (rapport « Catterall »).

11.50 En outre, nous croyons que si on dispensait aux personnes consultées de l'information sur l'efficacité des programmes, on rehausserait la valeur des consultations ministérielles. Le Ministère consulte souvent les parties intéressées sur l'orientation de ses programmes agricoles. Il l'a fait de façon approfondie dans le cas du programme des avances en espèces, avant la refonte de la loi. On a transmis aux personnes consultées une abondante documentation sur les diverses options de programmes. Nous croyons que, lors des consultations à venir, il conviendrait d'enrichir cette information des renseignements dont on dispose sur l'efficacité du programme. La valeur du processus de consultation s'en trouverait rehaussée.

11.51 Lors des prochains examens parlementaires et consultations des parties intéressées sur les programmes agricoles, le Ministère devrait tenir des séances d'information et fournir des documents à l'appui sur la justification et les objectifs du programme, ainsi que sur l'efficacité du programme.

Réponse du Ministère : Le Ministère tient des séances d'information et procure d'autres genres d'information sur une base régulière aux intervenants et au Comité permanent sur l'agriculture et l'agroalimentaire pour exposer et expliquer la justification, les objectifs et l'efficacité des programmes. Par exemple, dans le cadre des récentes consultations nationales sur la protection du revenu, les membres du Comité consultatif de l'industrie disposaient d'un accès exclusif par Internet à toute l'analyse qui était disponible au Ministère sur les programmes de protection du revenu. Dans toutes ses communications et consultations externes, le Ministère s'applique à satisfaire les besoins d'information des parlementaires et des intervenants de l'industrie tout en respectant les dispositions légitimes de commerce international, les relations fédérales-provinciales et les directives du Cabinet.

Pour ce qui est des paiements anticipés, l'évaluation de 1993 a servi de catalyseur et a amené le Ministère à préparer des options de réforme selon un processus national de consultation globale que plusieurs chefs de fil de l'industrie ont qualifié d'efficace. Bien que les résultats de l'évaluation elle-même n'aient pas été diffusés, ses conclusions et recommandations, tout autant qu'un certain nombre d'autres sources d'information et d'autres facteurs légitimes, ont inspiré les discussions qu'a tenues le Ministère avec les intervenants. L'un de ces facteurs était d'ailleurs l'énoncé budgétaire de 1995, qui réitérait une promesse faite en 1993 au peuple canadien, par laquelle le gouvernement s'engageait à intégrer dans la loi l'exemption d'intérêt pour les paiements anticipés.

Le Ministère s'est engagé à améliorer ses pratiques officielles de rapports au Parlement, notamment en ce qui touche l'examen quinquennal exigé par la Loi sur les programmes de commercialisation agricole. C'est ainsi que le Ministère participe sur une base volontaire au Projet d'amélioration des rapports au Parlement et s'applique à mettre en oeuvre une démarche de gestion et de présentation de rapports axée sur les résultats et les secteurs d'activité.

11.52 Améliorer la diffusion de l'information sur l'efficacité. Deuxièmement, nous avons conclu que le Ministère se doit d'être plus proactif dans la diffusion des rapports d'évaluation et des autres études sur les répercussions des programmes agricoles, à mesure qu'il les termine. Un certain nombre de parties intéressées concernées nous ont fait savoir que, depuis quelques années, le Ministère n'a pas été très actif dans la diffusion publique de ces études.

11.53 Comme nous le mentionnons dans la pièce 11.9 , nous avons constaté que deux directions ministérielles, qui n'avaient pas diffusé systématiquement leurs études, ont pris dernièrement les mesures nécessaires pour transmettre aux parties intéressées de l'extérieur du Ministère les rapports d'analyses et d'études sur l'efficacité. Ces initiatives constituent une nouvelle orientation prometteuse qui favorisera la transparence.

11.54 Les initiatives des deux directions en cause ne sont qu'un début; par conséquent, il est trop tôt pour tirer des conclusions définitives sur leur incidence ou pour déterminer si elles permettront de combler efficacement les besoins des parties intéressées. En outre, elles ont été limitées à ces deux directions. Des études sur les répercussions et l'efficacité des programmes du Ministère sont menées ailleurs à la Direction générale des politiques, à la Direction générale de l'examen des programmes et par les gestionnaires des programmes visés.

11.55 Des groupes d'examen, dans un certain nombre d'autres ministères, ont pris des mesures proactives pour attirer l'attention des gens de l'extérieur sur l'existence et les constatations des études relatives à l'efficacité; par exemple, certains groupes ont versé le texte intégral de rapports d'évaluation ou de leurs résumés dans les sites Web de leur ministère ou dans la base de données Internet du Conseil du Trésor sur les évaluations et les examens. Comme il l'a fait pour l'évaluation du programme des avances en espèces, le Ministère fait état des études sur l'efficacité dans un résumé d'un ou deux paragraphes qui paraît dans les Rapports sur le rendement du Ministère ( Budget des dépenses ), sans toutefois dire comment les intéressés peuvent obtenir des renseignements plus détaillés à leur sujet. L'information que le Ministère diffuse dans la base de données Internet du Conseil du Trésor se limite au même résumé. S'il imitait les autres ministères, les parties de l'extérieur pourraient avoir accès plus facilement aux constatations des études ministérielles sur l'efficacité des programmes.

11.56 Il existe d'autres façons peu coûteuses d'informer les parties intéressées des résultats des études sur l'efficacité et de faciliter, pour celles qui désirent avoir de plus amples renseignements, l'accès à ces études. Par exemple, il serait relativement simple de dresser une liste des parties intéressées (comme l'a fait la Direction de l'analyse économique et stratégique) et de les aviser par courrier, par télécopieur ou par courrier électronique de l'achèvement d'études particulières sur l'efficacité. Une autre façon consisterait à inclure ces études dans le catalogue des publications pour diffusion publique, que l'on peut se procurer au Service des publications du Ministère.

11.57 Encore une fois, les pratiques actuelles du Ministère satisfont aux exigences spécifiques de la politique du Conseil du Trésor. Toutefois, les mesures supplémentaires précitées vont dans le sens de la politique du Conseil qui vise à améliorer l'accès du public aux rapports. Cette démarche est d'ailleurs déjà entreprise dans deux directions du Ministère.

11.58 Le Ministère devrait mettre en oeuvre des pratiques qui permettraient de mieux attirer l'attention des parties intéressées sur l'existence et les constatations des évaluations, sur les mesures continues du rendement et sur les autres études qui traitent des répercussions des programmes. Ces pratiques devraient consister à :

  • fournir de l'information sur la façon d'obtenir des renseignements plus détaillés (en plus du résumé sur les constatations des études qui apparaît dans les documents ministériels du Budget des dépenses);
  • diffuser la liste des études qui sont terminées;
  • dresser et tenir une liste des intervenants intéressés et les aviser que des études ont été réalisées;
  • examiner la possibilité de se doter d'instruments supplémentaires pour diffuser l'information, y compris l'Internet.
Réponse du Ministère : Comme l'indique la vérification, les pratiques actuelles du Ministère en matière de diffusion de l'information sont conformes à la politique du Conseil du Trésor sur l'examen de programmes. D'ailleurs, le Ministère maintient son engagement à trouver de nouvelles et meilleures façons de satisfaire les nouveaux besoins de ses clients en matière d'information.

Au cours des prochains mois, il consultera ses intervenants pour mieux saisir leurs besoins, leurs attentes et leurs préférences en matière de diffusion de l'information. Les suggestions d'amélioration exposées ci-dessus seront mises en oeuvre dans la mesure où les intervenants manifestent un intérêt à recevoir les évaluations, les rapports de vérification et les études sur les répercussions des programmes, réalisés par le Ministère.

Nécessité d'avoir de l'information sur les avances en espèces en prévision de l'avenir

11.59 Dans la nouvelle Loi sur les programmes de commercialisation agricole , le Parlement réitère sa conviction que les examens périodiques des programmes constituent un outil important de suivi. Une disposition à cet égard est enchâssée dans la Loi ; elle exige ce qui suit : « Au cours de la cinquième année qui suit la sanction de la présente loi, le ministre procède à l'examen des dispositions et de l'application de la présente loi en consultation avec le ministre des Finances ». La cinquième année d'application du programme débutera en 2001.

11.60 Bien que l'évaluation de 1993 ait fourni une information importante sur l'efficacité du programme, comme le fait toute étude de cette nature, certaines questions demeurent sans réponse. Nous croyons que le Ministère doit commencer à élaborer un cadre d'examen approprié et recenser les types de données dont il aura besoin pour mener à bien cet examen. Il pourrait ainsi s'assurer de disposer de l'information nécessaire au besoin. Au moment où nous terminions notre vérification, les fonctionnaires du Ministère nous ont avisés qu'on amorçait, à la Direction générale de l'examen des programmes, l'élaboration d'un cadre d'évaluation pour le programme des avances en espèces en prévision de l'examen quinquennal.

11.61 En plus de clarifier la justification du programme, comme nous l'avons mentionné précédemment, il y a un certain nombre de questions dont le Ministère doit traiter de façon explicite dans l'examen quinquennal, ou même avant.

Les avances en espèces sont-elles pour les producteurs une source de crédit supplémentaire?
11.62 La mesure dans laquelle le programme des avances en espèces octroie aux producteurs des prêts qu'ils ne pourraient se procurer autrement constitue un aspect clé de son efficacité. Si le programme atteint cet objectif, il est alors un atout important pour les producteurs. S'il ne joue pas ce rôle, on peut mettre en doute sa contribution à l'amélioration des possibilités commerciales des producteurs, étant donné que ces derniers peuvent utiliser d'autres sources de crédit pour mettre en marché leurs récoltes plus tard dans la saison.

11.63 L'évaluation de 1993 n'a pas permis d'analyser cet aspect en profondeur. On a toutefois soulevé d'importantes questions à ce sujet. Conscients que l'abolition du volet de l'exemption d'intérêt risquait de « faire chuter radicalement » la participation au programme, les évaluateurs ont laissé supposer que les producteurs disposent déjà de fonds suffisants ou que les revenus supplémentaires réalisés grâce au report de la mise en marché de leurs récoltes ne leur permettent pas d'éponger les frais d'intérêt. Le Ministère n'a pas été en mesure de nous fournir d'autres études ou analyses qui auraient permis de savoir s'il y a réellement un « problème d'accès au crédit » au moment de la récolte.

11.64 Nous croyons qu'il est nécessaire d'examiner cette question plus en détail lors de l'examen quinquennal, autant à cause des questions que l'évaluation a soulevées qu'en raison de ce que nous ont déclaré les producteurs et les représentants des banques pendant notre travail.

11.65 L'un des aspects de cette question est de savoir si ceux qui ont déjà accès à du crédit à partir des sources actuelles peuvent obtenir un montant supplémentaire grâce à ce programme. De nombreux producteurs se servent d'une marge de crédit d'exploitation pour financer leurs coûts de production jusqu'à la vente de leurs récoltes. C'est la valeur des récoltes du producteur qui sert de cautionnement partiel ou intégral à leur marge de crédit d'exploitation. Lors de l'octroi d'une avance en espèces, l'établissement financier est tenu de donner préséance au gouvernement fédéral pour honorer, le cas échéant, cette garantie. Il s'ensuit que ce cautionnement ne peut plus servir à garantir la marge de crédit d'exploitation. Les producteurs et les représentants des banques nous ont indiqué que si un producteur utilise en totalité sa marge disponible, puis obtient une avance en espèces, la banque exige en général qu'il réduise cette marge à l'aide d'une partie de son avance en espèces. Si, dans cette situation, la banque n'abaissait pas cette marge, cela indiquerait qu'elle aurait été disposée à l'accroître d'un montant au moins égal à celui de l'avance, si le producteur l'avait demandé.

11.66 En d'autres mots, si ces déclarations sont exactes, il se peut que le programme n'accroisse pas le crédit à la disposition des producteurs qui détiennent des marges de crédit d'exploitation. Certaines observations des producteurs à cet égard se trouvent à la pièce 11.10 .

11.67 Il est également important de noter que ce programme ne vise pas à financer les producteurs qui ont une mauvaise fiche de crédit. En réalité, le Ministère s'attend que les associations de producteurs soumettent tous leurs membres à des vérifications de crédit avant l'octroi des avances. Le programme exige également de ces associations qu'elles assument une partie des défauts de remboursement; on désire ainsi s'assurer qu'elles ne courront pas de risques excessifs au chapitre du crédit.

11.68 Il serait inapproprié de conclure à la lumière de ces preuves limitées que le programme ne constitue pas une source de financement supplémentaire pour les producteurs. Les déclarations de ces derniers nous incitent toutefois à nous demander s'il n'y aurait pas lieu d'effectuer une analyse systématique de l'expérience de financement réelle des participants afin d'établir s'il y a véritablement un important problème d'accès au crédit au moment de la récolte et si le programme constitue une source importante de financement supplémentaire pour les producteurs. On pourrait recueillir les données nécessaires à une telle étude lors de la préparation des demandes d'avances par les producteurs. Dans le cadre de l'étude, on pourrait également examiner la façon dont la disponibilité de crédit varie dans le temps. Au cours des dernières années, l'économie a été relativement animée et on estime en général que la disponibilité de crédit diminue lorsque la conjoncture économique est difficile. En outre, les taux d'intérêt sont peu élevés depuis quelque temps. S'ils grimpaient un jour, les producteurs pourraient disposer de crédit, mais celui-ci serait moins abordable pour eux.

Le programme contribue-t-il à améliorer les possibilités commerciales?
11.69 Même s'il n'a pas été possible, dans le cadre de l'évaluation de 1993, de prouver réellement qu'il y avait un lien entre le programme des avances en espèces et l'augmentation des revenus des producteurs, les évaluateurs ont remarqué que la plupart des parties intéressées et des organisations sont persuadées qu'un tel lien existe. Les entrevues menées auprès des parties intéressées portent à croire que ce point de vue est encore largement répandu.

11.70 Étant donné que l'objectif énoncé du programme des avances en espèces est d'améliorer les possibilités commerciales, nous croyons que le Ministère se doit de recueillir les données appropriées pour prouver que tel est le cas, et ce à temps pour l'examen quinquennal à venir. Nous croyons également que le Ministère pourrait obtenir de l'information qui jettera de la lumière sur cette question, et ce à un coût raisonnable. Il faudra peut-être des efforts concertés pendant plusieurs années pour s'assurer que l'on dispose des renseignements sur les chiffres de vente et des données connexes nécessaires à l'étude de cette question.

11.71 Déterminer si, en plus des bienfaits qu'en tire chaque producteur, le programme comporte des avantages plus larges qui rejaillissent en général sur les prix de vente constitue un autre aspect important de cette question. Certains producteurs prétendent que le dumping pratiqué au moment de la récolte, même s'il se limite à un petit groupe de producteurs, peut nuire aux prix pour la saison entière. Si cela est vrai, le fait d'offrir une forme quelconque de stimulant financier pour favoriser la participation au programme pourrait bien se révéler un motif clair qui justifierait l'existence du programme.

D'autres programmes ont-ils de meilleures retombées pour les producteurs?
11.72 Il faut comparer la rentabilité du programme des avances en espèces à celle d'autres programmes de sécurité du revenu. Étant donné que les dépenses de sécurité du revenu sont plafonnées, l'argent doit aller aux programmes les plus rentables pour que les producteurs en profitent. Cela est particulièrement pertinent si l'objectif du volet de l'exemption d'intérêt du programme des avances en espèces est de soutenir le revenu, comme le donne à entendre l'évaluation de 1993.

11.73 Pour la même raison, il faut évaluer le programme en le comparant à d'autres programmes agricoles. Depuis quelques années, le Ministère et d'autres instances prétendent, études à l'appui, que les dépenses publiques suscitent fortement des investissements dans des mesures qui stimulent la productivité et la croissance, y compris dans la recherche sur les productions végétales et la mise au point de produits et de procédés. Les rapports coûts-avantages à ce chapitre dépassent plusieurs fois ceux des programmes de soutien du revenu.

11.74 Il se peut aussi qu'il faille concevoir un programme plus rentable. Une fois que l'on ajoute à ceux du gouvernement fédéral les coûts d'administration qu'assument les associations de producteurs, la Commission canadienne du blé et les entreprises de silos-élévateurs, le coût annuel global de l'administration du programme est de l'ordre de cinq millions de dollars et plus. Il serait possible de réduire ces coûts administratifs ou de mieux utiliser cet argent dans le cadre d'autres mécanismes de prestation du programme. Par exemple, si l'on détermine que le programme ne permet pas d'accroître de beaucoup la disponibilité du crédit, d'autres options de mise en oeuvre du programme (par exemple, le versement d'un montant directement aux producteurs admissibles) pourraient éviter à ceux-ci d'avoir à payer des intérêts pendant l'entreposage de leurs récoltes. On n'aurait pas ainsi à assumer les coûts administratifs inhérents à un mécanisme de financement qu'offrent déjà les établissements financiers, et on n'aurait pas à éponger les coûts liés aux défauts de remboursement. Il faudrait se pencher sur ces solutions de rechange dans le cadre de l'examen quinquennal.

Le Ministère gère-t-il bien les pertes?
11.75 Un facteur d'importance qui a favorisé la refonte de la législation et le regroupement de lois dans la Loi sur les programmes de commercialisation agricole était le désir de réduire les pertes dues aux défauts de remboursement, c'est-à-dire les sommes que le gouvernement verse aux établissements financiers pour les avances en espèces qui n'ont pas été remboursées. Au milieu des années 90, le niveau de ces défauts de remboursement, surtout dans le cadre du Programme des paiements anticipés pour le grain des Prairies, menaça la viabilité de l'ensemble du programme des avances en espèces. Dès qu'il s'est avéré que les pertes étaient sur le point d'atteindre un niveau trop élevé, le Ministère et la Commission canadienne du blé sont intervenus pour chercher à réduire le niveau des défauts de remboursement. Les changements qu'ils ont apportés aux pratiques administratives ont contribué à réduire ces défauts, qui avaient atteint un sommet de 61,6 millions de dollars en 1993-1994. La pièce 11.11 présente le tableau des défauts de remboursement attribuables, ces derniers exercices, aux grains qui relèvent de la Commission canadienne du blé et aux autres cultures.

11.76 La nouvelle LPCA accroît la responsabilité des associations de producteurs en ce qui a trait à l'octroi des avances en espèces seulement aux producteurs admissibles. La garantie du gouvernement ne s'applique que si les avances sont bien administrées. Les associations sont maintenant chargées d'assumer de un à 15 p. 100 des coûts de tout défaut de remboursement des avances, le pourcentage réel étant fonction des antécédents de pertes de l'association visée. Dès qu'il a réglé un défaut de remboursement, le gouvernement poursuit ses efforts de recouvrement auprès du producteur fautif.

11.77 Même si la pièce 11.11 indique qu'il y a eu amélioration ces dernières années en ce qui concerne les défauts de remboursement et que le Ministère croit que sa fiche récente à ce chapitre est acceptable, il n'a pas de base réelle pour appuyer une telle conclusion parce qu'il lui manque des points de repère objectifs. Pour cette même raison, nous n'étions pas en mesure de déterminer si le Ministère a suffisamment bien géré ces défauts de remboursement. Celui-ci ne dispose pas des renseignements appropriés dans les deux secteurs importants suivants; par conséquent, il n'est pas en mesure de tirer des conclusions sur l'efficacité de sa gestion des défauts de remboursement.

  • Le Ministère n'a pas de fondement rationnel pour prédire quelles devraient être les pertes au bout du compte. Actuellement, il gère davantage les défauts de remboursement que les pertes (c'est-à-dire le coût final des défauts de remboursement une fois que le Ministère a épuisé toutes ses ressources de perception). Il est important de disposer d'une information fiable sur les pertes estimatives pour situer ces défauts de remboursement dans leur juste contexte.
  • Le Ministère n'a pas d'objectifs significatifs de rendement pour les pertes qu'enregistre le programme, mais il pourrait en établir facilement en se servant, à titre de référence, des données des banques commerciales. Les marges de crédit d'exploitation qu'accordent les banques sont cautionnées par les mêmes garanties que les avances en espèces, et le programme des avances en espèces n'est pas censé octroyer de l'argent aux agriculteurs qui ont des problèmes de solvabilité. Par conséquent, il est raisonnable de conclure que les objectifs de pertes sur les prêts agricoles que se fixent les banques commerciales constitueraient un bon point de départ pour l'établissement d'un objectif ministériel approprié à ce chapitre.
11.78 Une récente présentation au Conseil du Trésor, par le Ministère, illustre la nécessité d'obtenir cette information. Le Ministère a décidé d'assumer la responsabilité du recouvrement pour tous les défauts de remboursement qui se rattachent aux avances consenties par la Commission canadienne du blé. Il estimait qu'il percevrait au moins 40 millions des 90 millions de dollars et plus de remboursements en souffrance aux termes de la Loi sur les paiements anticipés pour le grain des Prairies , mais il ne disposait d'aucune donnée objective sur laquelle fonder sa prévision. La plupart de ces défauts de remboursement remontent à quatre ou cinq ans et prévalent encore malgré les possibilités de compensation et les autres efforts de perception qui ont déjà eu cours. Fondamentalement, cette estimation n'était guère plus qu'une approximation. En réalité, il est permis de douter de la faisabilité de percevoir une proportion aussi élevée d'une vieille dette. En fait, les fonctionnaires du Ministère nous ont informés qu'ils ne croyaient plus qu'il s'agisse là d'un objectif réalisable.

11.79 S'il met au point le genre d'information et d'indicateurs de rendement dont nous avons parlé précédemment, le Ministère pourrait évaluer la mesure dans laquelle il gère les pertes et en faire état à temps pour l'examen quinquennal.

11.80 En prévision de l'examen quinquennal du programme des avances en espèces aux termes de la Loi sur les programmes de commercialisation agricole , le Ministère devrait :

  • préciser davantage le cadre stratégique qui justifie le programme des avances en espèces et les objectifs qu'il est censé atteindre;
  • élaborer un cadre d'examen et recenser les données et les autres renseignements dont il faudra disposer pour examiner l'efficacité du programme dans le cadre de l'examen quinquennal;
  • mener à bien l'examen de l'efficacité du programme et communiquer les constatations aux parlementaires et aux parties intéressées de l'extérieur du Ministère.
Réponse du Ministère : Les vérificateurs savent que les gestionnaires des programmes travaillent de concert avec la Direction générale de l'examen de programmes du Ministère à l'élaboration d'un cadre d'évaluation et au repérage de l'information qu'il faudrait recueillir pour s'assurer que l'analyse et la mesure du rendement se font sur une base adéquate.

11.81 Le Ministère devrait définir un ensemble de mesures appropriées du rendement pour le programme des avances en espèces, y compris des façons de mesurer la gestion des pertes sur les prêts consentis.

Réponse du Ministère : Le Ministère fait déjà ce travail par l'élaboration du cadre d'évaluation mentionné ci-dessus et par la mise au point de mesures de rendement.

Conclusion

11.82 Les producteurs apprécient le programme des avances en espèces. Bon nombre des grands programmes d'aide à l'agriculture du passé ont pris fin et les producteurs voient en celui-ci un signe important du soutien continu du gouvernement au secteur.

11.83 L'évaluation qu'Agriculture et Agroalimentaire Canada a effectuée en 1993 sur l'efficacité du programme a permis de tirer quelques conclusions favorables sur ce dernier, mais elle a également suscité quelques préoccupations importantes, surtout pour ce qui est du volet de l'exemption d'intérêt du programme.

11.84 Aux termes de la Loi sur les programmes de commercialisation agricole adoptée en 1997, il faudra mener à bien un examen des dispositions et de l'application de la Loi , au plus tard la cinquième année d'existence de celle-ci, qui débutera en 2001. L'évaluation de 1993 a fourni une information importante sur l'efficacité du programme. Toutefois, comme c'est le cas de toute étude, certaines questions demeurent sans réponse. Il faut cependant y répondre pour que le Ministère puisse disposer d'une information suffisante sur l'efficacité du programme.

11.85 Le Ministère se doit encore de préciser les motifs qui justifient l'octroi des avances sans intérêt. Il lui faut aussi établir des points de repère, car, sans eux, les cadres et les vérificateurs ne pourront déterminer si l'on gère bien les pertes sur les prêts consentis.

11.86 Il importe de faire preuve de réalisme lorsqu'il s'agit de déterminer le rôle que peuvent jouer les évaluations et les autres formes d'information sur l'efficacité. Celles-ci ont leur utilité dans la gestion interne des affaires du gouvernement, car on peut en tirer des conseils sur la façon d'améliorer la politique et les programmes qui en découlent. Elles peuvent également informer les parlementaires, les parties intéressées et la population sur l'efficacité des programmes du gouvernement. Comme nous l'avons signalé dans le chapitre intitulé Questions d'une importance particulière, du Rapport de 1996 du vérificateur général , l'information sur l'efficacité ne vient pas se substituer aux jugements sur la valeur des programmes, mais elle permet de fonder ces jugements sur de meilleurs faits et arguments. Elle éclaire le débat plutôt que de le clore.

11.87 Nous avons relevé des lacunes dans la façon dont on a rendu publiques les constatations de l'évaluation sur les avances en espèces. Nous avons constaté des lacunes semblables dans la diffusion d'autres études que les directions générales du Ministère ont produites sur l'incidence et sur l'efficacité des programmes. À notre avis, un certain nombre de caractéristiques du Ministère, les lois qu'il doit appliquer et la composition de ses parties intéressées constituent autant de facteurs qui favorisent grandement une diffusion plus active à l'externe de l'information sur l'existence et les constatations des études sur l'efficacité. Certains secteurs du Ministère prennent déjà des mesures dans ce sens.


À propos de la vérification

Objectifs

La législation qui régit le programme des avances en espèces a été récemment remaniée. Elle exige également un examen quinquennal de ce programme. Dans les circonstances et étant donné le rôle relativement limité du gouvernement fédéral dans l'administration de ce dernier, nous avons tiré la conclusion que les questions les plus importantes qui nécessitaient un examen étaient surtout liées à l'efficacité du programme. Plus précisément, nous nous sommes demandé si le Ministère :

  • disposait d'une information suffisante sur l'efficacité du programme;
  • avait bien communiqué au Parlement et aux autres parties intéressées de l'extérieur du Ministère l'information qu'il détenait sur l'efficacité du programme et si ces pratiques de diffusion étaient représentatives de celles utilisées pour d'autres études et analyses sur l'efficacité;
  • exerçait un bon contrôle sur les risques financiers qu'assume l'État, surtout en ce qui concerne les défauts de remboursement.

Étendue

Notre vérification a porté plus précisément sur la Loi sur le paiement anticipé des récoltes ( LPAR ), la Loi sur les paiements anticipés pour le grain des Prairies ( LPAGP ) et le Programme d'accroissement des liquidités (PAL). En 1997, ces fondements législatifs ont été mis à jour et fusionnés dans la nouvelle Loi sur les programmes de commercialisation agricole ( LPCA ).

Nous avons examiné des rapports de vérification et d'évaluation que le Ministère a effectuées, en nous attardant plus particulièrement sur une évaluation réalisée par la Direction générale de l'examen des programmes en 1993. Nous avons procédé à des entrevues, en personne et par téléphone, avec de nombreuses associations de producteurs, y compris la Commission canadienne du blé, avec différents producteurs, des établissements financiers et des fonctionnaires d'Agriculture et Agroalimentaire Canada. Nous apportons des précisions sur notre démarche à la pièce 11.6 .

Nous avons examiné les pratiques de diffusion de l'information que le Ministère a utilisées pour d'autres études sur l'efficacité ainsi que les pratiques d'autres ministères fédéraux.

Enfin, nous avons examiné les pratiques auxquelles le Ministère a recours pour gérer les pertes du programme sur les prêts consentis, ainsi que les défauts de remboursement.

Critères

Nous nous attendions à ce que le Ministère :

  • établisse des objectifs clairs, des mesures et une méthode de collecte des données qui permettraient des évaluations du programme;
  • réagisse aux recommandations contenues dans les évaluations et prenne des mesures en conséquence;
  • partage les résultats des évaluations du programme avec les parlementaires et les parties intéressées;
  • partage, avec les parties concernées, l'information pertinente qui découle de toutes les évaluations et d'autres études sur l'efficacité;
  • exerce un bon contrôle sur les risques financiers que l'État pourrait avoir à assumer.

Équipe de vérification

Vérificateur général adjoint : Don Young
Directeur principal : Neil Maxwell

Linda Anglin
John Rossetti

Pour obtenir de l'information, veuillez communiquer avec M. Neil Maxwell.