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1998 septembre — Rapport du vérificateur général du Canada

Points saillants

12.1 Le gouvernement fédéral recourt actuellement à de nouveaux mécanismes pour améliorer la prestation de ses services. Dans cette veine, il a créé l'Agence canadienne d'inspection des aliments (ACIA), premier organisme gouvernemental de services à voir le jour par voie législative; cet établissement public est entré en fonction le 1er avril 1997. Sa principale responsabilité est de favoriser la salubrité des aliments, de protéger la santé des végétaux et des animaux et de faciliter les échanges commerciaux dans tous les domaines en offrant des services d'inspection et d'autres services connexes.

12.2 La création de l'Agence est manifestement fondée; celle-ci est notamment l'aboutissement d'études menées depuis 30 ans sur la réorganisation du système fédéral d'inspection des aliments. En outre, le gouvernement s'était engagé à adopter des modes nouveaux et améliorés de prestation des services. Les hauts fonctionnaires des trois ministères fédéraux s'occupant de l'inspection et de la salubrité des aliments ont appuyé la mise sur pied d'une entité unique d'inspection des aliments. Cette initiative illustre clairement qu'il est possible d'apporter des changements durables lorsque ceux-ci sont clairement justifiés et qu'ils bénéficient du soutien des cadres supérieurs.

12.3 La formation d'un groupe structuré et indépendant a joué un rôle crucial dans la mise sur pied de l'Agence. Le groupe a pu accomplir son travail sans être mêlé aux activités courantes d'inspection et de quarantaine; on a ainsi pu offrir ces services sans interruption pendant tout le processus de création de l'Agence.

12.4 L'un des motifs favorisant l'adoption de nouveaux modes de prestation des services est d'offrir une plus grande souplesse à la gestion des ressources humaines. L'un des principaux défis que l'Agence a dû relever, lorsqu'elle a cessé d'être régie par la Loi sur l'emploi dans la fonction publique et a acquis le statut d'employeur distinct, fut de passer à un nouveau régime de gestion des ressources humaines. En tant qu'employeur distinct, il faut être conscient, dès le départ, de la complexité inhérente à la création d'un nouveau cadre de ressources humaines et en tenir compte.

12.5 Dans un domaine à responsabilité partagée comme la salubrité des aliments, il est important de définir avec soin les rôles et d'établir des mécanismes qui permettront de régler les problèmes imprévus. La mise sur pied d'un cadre de responsabilisation a été au centre des préoccupations lors de la création de l'ACIA. Les ministres de l'Agriculture et de la Santé se sont vu confier des responsabilités particulières en matière de salubrité des aliments. Pendant la première année de fonctionnement de l'Agence, certains détails opérationnels restaient à régler alors que surgissaient de nouveaux problèmes.

Introduction

12.6 Dès le début des années 90, le gouvernement a reconnu la nécessité de doter la fonction publique d'une plus grande souplesse, de favoriser l'innovation et de mettre l'accent sur les résultats. Parmi les facteurs qui l'ont incité à apporter des changements, citons la taille du déficit fédéral et de la dette accumulée, ainsi que l'évolution des perceptions et des attentes du public au sujet du rôle et du rendement des services de l'État. Sous l'effet de ces pressions, le gouvernement a décidé d'examiner les programmes qu'il offrait. Ce faisant, il s'est demandé si de nouveaux modes de prestation des services ne favoriseraient pas davantage l'efficience et l'efficacité que les méthodes classiques de prestation par les ministères, tout en étant davantage sensibles aux besoins des Canadiens.

12.7 Ainsi, le gouvernement fédéral a eu recours à la commercialisation pour céder des services publics au secteur privé en vendant par exemple son système de navigation aérienne à NAV CANADA. Il a aussi conclu des arrangements avec des partenaires de l'extérieur comme les entreprises privées, les groupements communautaires et les organismes non gouvernementaux. Il passe aussi davantage d'ententes de partenariat avec d'autres paliers de gouvernement; à titre d'exemple, citons l'entente avec les provinces sur la formation de la main-d'oeuvre. Le gouvernement canadien a par ailleurs établi des organismes de service spéciaux comme le Bureau des passeports. De nouveaux organismes de service sont créés, dont l'Agence canadienne d'inspection des aliments (l'ACIA, ci-après l'Agence), et des projets de loi visant à établir une agence canadienne des parcs et une agence canadienne des douanes et du revenu seront bientôt déposés.

12.8 Le gouvernement a décidé que chaque proposition visant à mettre en place des organismes qui offrent de nouveaux modes de prestation des services ferait l'objet d'une analyse de rentabilisation. L'Agence a été le premier gros organisme de services que le gouvernement a établi par voie législative dans un domaine très important : les activités d'inspection des aliments et de quarantaine au Canada. Il serait donc intéressant, notamment pour les membres de l'Agence, de savoir quels enseignements ont été tirés de la création de l'Agence, et comment le gouvernement peut mettre à profit ces leçons alors qu'il continue de favoriser la mise en place de nouvelles structures de régie en transformant des programmes gouvernementaux en nouveaux mécanismes de prestation des services.

L'Agence canadienne d'inspection des aliments

12.9 L'Agence a vu le jour en 1997 à la suite de l'adoption de la Loi sur l'Agence canadienne d'inspection des aliments . Il s'agit d'un établissement public qui a le statut d'employeur distinct et qui figure dans l'annexe II de la Loi sur la gestion des finances publiques . L'Agence a pour principale responsabilité d'appliquer les normes de salubrité des aliments et de protection sanitaire et phytosanitaire décrites dans la Loi . Pour y arriver, elle dispense des services d'inspection, notamment l'enregistrement des établissements de transformation, l'inspection des aliments importés et produits au Canada, la certification des exportations ainsi que des services de quarantaine.

12.10 Le siège de l'Agence est à Ottawa. Ses programmes sont mis en oeuvre dans les dix provinces et dans les territoires. L'Agence se dirige vers une structure régionale qui comportera 4 centres opérationnels et 18 bureaux régionaux à travers le pays. Elle compte environ 4 200 employés répartis en 26 bureaux de secteur, 185 bureaux locaux et 408 établissements tiers (des abattoirs par exemple) ainsi que 22 laboratoires et installations de recherches.

12.11 Avant la création de l'Agence, c'étaient Agriculture et Agroalimentaire Canada, Santé Canada ainsi que le ministère des Pêches et des Océans qui offraient les services d'inspection et les services connexes en matière de salubrité des aliments et de protection sanitaire et phytosanitaire. Ces trois ministères ont transféré à l'Agence, lors de sa création, un budget d'environ 330 millions de dollars et un personnel de 4 500 équivalents temps plein (ETP). Agriculture et Agroalimentaire Canada y a contribué pour plus de 86 p. 100, Santé Canada, un peu plus de 3 p. 100 et le ministère des Pêches et des Océans, environ 9 p. 100. La pièce 12.1 décrit brièvement les avantages que devrait rapporter la cession de ces services à un organisme unique.

Cadre de gestion et de responsabilisation
12.12 Pour s'acquitter de son mandat, l'Agence a la latitude voulue pour remplacer certaines des façons de procéder traditionnelles des ministères par de nouveaux modes de prestation des services.

12.13 Ressources humaines. La loi portant création de l'Agence en fait un employeur distinct aux termes de la Loi sur les relations de travail dans la fonction publique (annexe I, partie II). Les employeurs distincts font partie de la fonction publique fédérale et leurs employés restent des fonctionnaires, rémunérés à même les fonds publics.

12.14 Les employeurs distincts reçoivent les pouvoirs assumés traditionnellement par le Secrétariat du Conseil du Trésor, qui les autorisent à négocier des conventions collectives directement avec les syndicats et à établir les conditions d'emploi de leur personnel. De concert avec les autres parties, l'Agence est habilitée à établir ses propres systèmes de rémunération et de classification, ainsi notamment que ses politiques sur le réaménagement des effectifs et sur les voyages. Elle collabore avec les syndicats pour trouver des modes de fonctionnement souples sur le plan des conditions de travail de manière à mieux répondre aux demandes de l'industrie.

12.15 Au cours de sa première année de fonctionnement, l'Agence est restée assujettie à la Loi sur l'emploi dans la fonction publique . Le 1er avril 1998, elle est devenue légalement responsable de son propre régime de dotation en personnel, ce qui a eu pour conséquence de la rendre indépendante de la Loi sur l'emploi dans la fonction publique et du régime de dotation en personnel de la Commission de la fonction publique.

12.16 Finances. Le budget de la plupart des ministères fédéraux est doté annuellement par des crédits parlementaires. L'Agence est habilitée à dépenser ses crédits annuels en 24 mois plutôt qu'au cours de la période traditionnelle de 12 mois. Elle est aussi autorisée à dépenser les recettes provenant de la tarification, qui équivalent à environ 12 p. 100 de son budget.

12.17 Responsabilisation. Le régime de responsabilisation est un mélange d'approches nouvelles et traditionnelles de régie. Le régime de l'Agence conserve les principes de la responsabilité ministérielle et de l'obligation de rendre compte au Parlement. Deux ministres sont chargés de mettre en oeuvre le programme fédéral de salubrité des aliments. Les activités d'inspection incombent au ministre de l'Agriculture et de l'Agroalimentaire; de son côté, le ministre de la Santé établit les politiques et les normes de salubrité des aliments dans le domaine de la santé humaine et évalue l'efficacité des activités connexes de l'Agence.

12.18 Les pouvoirs de gestion de l'Agence sont attribués au président, qui est nommé par le gouverneur en conseil pour un mandat ne dépassant pas cinq ans; ce mandat peut être renouvelé une ou plusieurs fois. Aux termes de la Loi , le président est chargé « de superviser et de diriger le travail et le personnel de l'Agence » alors que le ministre de l'Agriculture et de l'Agroalimentaire est responsable de la « direction générale de l'Agence ». Le président présente au Ministre le plan d'entreprise et le rapport annuel de l'Agence que ce dernier dépose au Parlement.

12.19 L'Agence doit préparer un plan d'entreprise au moins une fois tous les cinq ans. Ce plan doit décrire les objectifs de l'Agence, ses stratégies et son rendement escompté et comporter de l'information budgétaire. Le rapport annuel doit englober les états financiers vérifiés de l'Agence, de l'information sur le rendement au regard des objectifs définis dans le plan d'entreprise, ainsi qu'une évaluation, par le vérificateur général du Canada, de la mesure dans laquelle l'information sur le rendement est présentée avec justesse et fiabilité.

Objet de notre étude

12.20 Cette étude avait pour objet de décrire la réorganisation du système fédéral d'inspection des aliments ainsi que les progrès accomplis par l'Agence au cours de sa première année de fonctionnement. En outre, nous avons cherché à cerner un certain nombre de pratiques utiles qui ont été employées et à recommander d'autres pratiques à envisager dans l'établissement de nouveaux modes de prestation des services.

12.21 Au fil du chapitre, nous concluons souvent nos constatations par une pratique utile ou une pratique à envisager . Nous entendons par pratiques utiles celles qui ont semblé bien fonctionner pour l'Agence et qui pourraient être retenues dans d'autres nouveaux modes de prestation des services, compte tenu des circonstances propres à chaque cas. Quant aux pratiques à envisager , il s'agit de celles qui auraient pu permettre de remédier à certains des problèmes cernés, mais qui n'ont pas été utilisées par l'Agence ou qui ne l'ont été que partiellement. Nous proposons à ceux qui vivraient une situation analogue d'en tenir compte.

12.22 De plus amples détails sur l'étude figurent à la fin du chapitre dans la section intitulée À propos de l'étude .

Constatations de l'étude

Facteurs clés de la réussite de la nouvelle Agence

Justification et appui
12.23 Un long dossier de motifs justifiant la réforme du système d'inspection des aliments. Depuis plusieurs décennies, on examine en profondeur la façon dont le gouvernement fédéral pourrait dispenser plus efficacement ses services d'inspection des aliments. Une série d'études internes et d'examens par des groupes de travail ont fait ressortir qu'il fallait rationaliser le système canadien d'inspection des aliments.

12.24 Ces études ont fourni de solides motifs à ceux qui désiraient résoudre les problèmes de longue date liés au système fédéral d'inspection des aliments. Un certain nombre de facteurs ont retardé la décision d'adopter un système unique d'inspection des aliments, à savoir des préoccupations sur les mandats ministériels, l'insuffisance des ressources nécessaires et les aspects liés à la structure hiérarchique appropriée.

12.25 Il a fallu attendre 1995 pour que l'on parvienne à s'entendre sur la façon de régler ces problèmes. Un certain nombre d'initiatives fédérales ont favorisé le déblocage de ce dossier, notamment les divers examens des programmes, les efforts renouvelés en faveur de la coopération intergouvernementale et le cheminement vers de nouveaux modes de prestation des services. Lorsque le gouvernement s'est engagé en novembre 1995 à modifier le programme existant, les événements se sont précipités. La pièce 12.2 décrit les étapes importantes de la création de l'Agence.

12.26 Appui solide des cadres supérieurs. Pour qu'un organisme unique d'inspection des aliments puisse être créé en puisant dans les trois ministères fédéraux concernés, il a fallu que chaque ministère cède des programmes et des ressources d'inspection à la nouvelle Agence.

12.27 On pourrait s'attendre à ce que les chefs de ministère cherchent à protéger leur propre organisation et soient peu enclins à soutenir l'arrivée d'une agence qui réduirait leurs propres ressources et programmes. Tel ne fut pas le cas lors de la création de l'Agence. Le gouvernement, les sous-ministres et les sous-ministres adjoints en cause n'ont cessé d'afficher leur ferme détermination à créer l'Agence, et beaucoup considèrent que cet aspect a joué un rôle crucial dans la réussite de sa mise en place. Leur soutien a pris diverses formes :

  • ils ont favorisé la coopération et les bonnes relations de travail entre les ministères pendant la phase de la mise en oeuvre;
  • ils ont fourni des ressources financières et humaines pour établir une équipe de mise en oeuvre indépendante;
  • ils ont accepté les étapes clés du plan de mise en oeuvre;
  • ils n'ont cessé de réaffirmer le fort appui dont jouissait l'Agence parmi les ministres et les hauts fonctionnaires des organismes centraux;
  • ils ont donné priorité à la création rapide de l'Agence.

Pratique utile : Veiller à ce que les motifs de changement soient clairs et que celui-ci soit fermement appuyé par les ministres et les cadres supérieurs.


Une équipe structurée et indépendante à la tête de la transition
12.28 Le gouvernement fédéral ayant fait part, dans son discours du budget de mars 1995, de sa décision d'examiner le système fédéral d'inspection des aliments, le Bureau des systèmes d'inspection des aliments (BSIA) a vu le jour deux mois plus tard. Ce dernier avait pour mandat d'étudier les options organisationnelles, de concert avec les trois ministères fédéraux concernés, l'industrie, les provinces et les autres parties intéressées. Le BSIA a préparé un document de travail dans lequel sont exposés quatre scénarios organisationnels possibles; ce document a servi de point de départ pour les consultations menées auprès des parties intéressées aux quatre coins du pays. Par la suite, le gouvernement a décidé de créer une agence unique d'inspection des aliments. Le BSIA a été chargé d'établir le cadre de l'Agence et de préparer son lancement.

12.29 Pendant toute la période qui a abouti à la création de l'Agence, le BSIA et les ministères parents se sont vigoureusement engagés à établir une distinction entre le travail de l'équipe de mise en oeuvre et les opérations des trois ministères touchés. Ainsi, la création de l'Agence n'a pas entravé les opérations courantes et la continuité de la prestation des programmes de salubrité des aliments et de quarantaine a été assurée. Résultat : pendant la période de mise en oeuvre, le programme d'inspection a continué d'être dispensé comme auparavant et l'équipe de mise en oeuvre a pu se concentrer sur la création de l'Agence. À la pièce 12.3 , on décrit la structure mise en place par le BSIA. Deux des composantes de cette structure étaient le BSIA et le « Groupe des sept » :

  • Le Bureau des systèmes d'inspection des aliments a coordonné les changements que nécessitait la création de l'Agence. Il se composait de 11 professionnels à temps plein qui avaient acquis une expérience des trois ministères touchés, de certains organismes centraux ou des administrations provinciales. Le directeur exécutif du BSIA était le principal lien de communication avec les organismes centraux et, en particulier, avec le Bureau du Conseil privé. Le BSIA a créé des équipes de mise en oeuvre dans les domaines des ressources humaines, de la responsabilisation, de la gestion financière et des communications. En outre, 20 autres sous-comités, comprenant plus de 170 personnes, ont été mis sur pied. Ils avaient pour tâche de collaborer avec les équipes de mise en oeuvre.
  • Le Groupe des sept était l'organe intermédiaire qui faisait fonction de groupe de coordination. Il s'agissait d'un organe où les décisions étaient prises par consensus et que présidait le conseiller principal du BSIA. Il se composait des chefs des quatre équipes de mise en oeuvre du BSIA et de représentants des trois comités ministériels. Ces derniers faisaient le lien entre le BSIA et leur ministère d'attache.

Pratique utile : Lorsqu'il est essentiel d'assurer la prestation ininterrompue des services, établir une équipe de mise en oeuvre qui sera distincte des gens chargés des opérations courantes. S'assurer que les principaux organismes touchés sont représentés au sein de cette équipe.


12.30 Il est essentiel d'annoncer les nominations au moment opportun. Lorsqu'on crée un nouvel organisme, le moment où on nomme le premier dirigeant s'avère une décision clé. On peut nommer un président désigné à tout moment entre, d'une part, l'annonce du projet de création de l'entité et, d'autre part, l'adoption de la loi portant création de celle-ci et son entrée en service. En nommant un responsable dès que possible, on se dote d'un point de convergence pour la prise des décisions et on donne à ce cadre supérieur la chance de façonner l'organisme à sa manière. En revanche, si les circonstances sont particulièrement difficiles ou tendues, cette méthode risque d'accentuer les désaccords entre les ministères touchés qui sont alors moins enclins à collaborer avec la personne venant d'être nommée. On risque aussi de limiter l'efficacité de l'approche consensuelle retenue par l'équipe de mise en oeuvre.

12.31 Les hauts fonctionnaires et les membres du BSIA ont discuté du meilleur moment pour nommer le président de l'Agence. Le président et le vice-président ont d'abord été désignés dans leur poste respectif en février 1997, puis nommés le 1er avril 1997, date d'entrée en service de l'Agence. Cette façon de procéder a permis d'éviter des désaccords possibles entre les trois ministères concernés mais a eu la conséquence suivante : pendant le processus de mise en oeuvre, personne ne représentait exclusivement les intérêts de la future agence dans la négociation de la répartition des ressources.


Pratique à envisager : S'assurer que les besoins et les intérêts du nouvel organisme sont représentés de manière appropriée avant la nomination du président ou du premier dirigeant.


Approche consensuelle à la prise de décisions
12.32 L'approche décisionnelle adoptée par le BSIA, le Groupe des sept et les équipes de mise en oeuvre était de nature consensuelle. La direction du BSIA a appuyé cette démarche qui a été facilitée par le fait que les équipes n'avaient pas de structure hiérarchique et se concertaient le plus souvent dans la poursuite des objectifs établis. Lorsqu'il était impossible d'en arriver à un consensus, la question était portée à l'attention des sous-ministres adjoints concernés à qui on demandait de trancher; on n'a recouru à ce moyen qu'à quelques reprises.

12.33 Cette approche a suscité un vaste débat qui a, en fin de compte, abouti aux recommandations et aux décisions clés présentées pendant la période de mise en oeuvre. Les membres des équipes du BSIA ont mis de côté leur « esprit de clocher » ministériel et cette attitude, jumelée à l'approche consensuelle, les a aidés à avoir une compréhension globale de l'objectif du travail : élaborer le meilleur cadre possible pour l'Agence.

12.34 Les limites de l'approche consensuelle. Lors de nos entrevues, certains membres du BSIA ont indiqué que l'approche consensuelle n'était d'aucune utilité lorsqu'il s'agissait de débattre, dans de courts délais, de questions controversées. Ces situations ont souvent forcé les équipes à traiter les questions à mesure qu'elles surgissaient, plutôt qu'à se consacrer à d'autres aspects importants ayant des implications à long terme (l'élaboration d'un plan d'entreprise, le système de classification des employés et la structure organisationnelle, par exemple).


Pratique utile : Favoriser l'adoption d'une approche consensuelle pour façonner le cadre opérationnel d'un nouvel organisme. Cette façon de procéder facilite la participation et le ralliement de tous les participants, aspect important s'il y a plusieurs organismes qui interviennent. Toutefois, il pourrait être approprié de reporter le règlement des questions plus controversées advenant que les délais soient trop serrés.


Expertise en création de nouveaux organismes
12.35 Il faut mobiliser des ressources et les inciter à se concerter pour mener à bien le travail que suppose l'établissement d'un nouvel organisme ayant la latitude dont jouit l'Agence. Bien qu'il n'existe aucun plan établi en matière de création d'organismes à l'extérieur de la structure ministérielle traditionnelle, on peut s'appuyer sur une expérience considérable. Par exemple, il existe actuellement plus de 20 organismes qui ont le statut d'employeur distinct. Le gouvernement fédéral a également créé de nouveaux organismes en transférant des programmes de plusieurs autres ministères, comme ce fut le cas de l'Agence spatiale canadienne. En outre, d'autres instances canadiennes ont créé de nombreux organismes qui ressemblent à l'Agence. Nous nous attendions à ce que l'expertise ainsi acquise soit recherchée dans toute la mesure du possible et utilisée à bon escient.

12.36 Expertise limitée aux nouveaux mécanismes de prestation de services au sein des équipes de mise en oeuvre. En général, les personnes qui ont participé au processus de mise en oeuvre occupaient des postes de niveau assez élevé dans leur ministère respectif et, dans de nombreux cas, possédaient de solides bagages techniques ou fonctionnels qui étaient pertinents au travail de mise en oeuvre. Toutefois, leur expérience se limitait généralement à leur travail au sein de ministères fédéraux et à la mise en oeuvre de politiques existantes. Peu de membres avaient l'expérience de la création de nouveaux organismes et de l'établissement de politiques qui intègrent toute la souplesse en matière de gestion et d'administration inhérente aux nouveaux modes de prestation des services.

12.37 Recours limité à l'expertise de l'extérieur. Les nouveaux modes de prestation des services doivent s'appuyer sur des régimes administratifs dont la conception et le fonctionnement sont beaucoup plus souples que les modèles traditionnels. Le recours à une expérience pertinente de l'extérieur, que ce soit en puisant dans d'autres administrations publiques ou dans le secteur privé, peut permettre de tirer des enseignements importants et faciliter le processus de mise en oeuvre.

12.38 Les équipes de mise en oeuvre se sont acquittées du gros de leur travail à l'interne. Elles n'ont fait appel qu'à quelques experts de l'extérieur pour se faire aider au chapitre de la conception ou des aspects techniques du processus de mise en oeuvre, mais ceux dont les services ont été retenus possédaient une expérience pertinente.


Pratique à envisager : Se servir à bon escient de l'expérience et de l'expertise des gens travaillant en dehors de l'administration ministérielle fédérale, lors de l'établissement de nouveaux organismes qui bénéficient de plus de latitude que les structures ministérielles traditionnelles et que les régimes décisionnels centraux.


Incidence du délai serré
12.39 L'équipe de mise en oeuvre a dû composer avec un délai serré. Elle n'a disposé que de 13 mois pour faire son travail, soit entre le discours du budget de mars 1996 et le moment où la loi a reçu la sanction royale en mars 1997. Ce délai serré a comporté des avantages mais a aussi posé des difficultés. Lors de nos entrevues, les membres de l'équipe ont souvent affirmé que les délais avaient fait peser des pressions énormes sur les équipes de travail et limité le temps à leur disposition pour traiter des questions difficiles. Par exemple, le 1er avril 1997, un grand nombre de systèmes de l'Agence devaient encore être mis en place; c'était notamment le cas des systèmes financier et des ressources humaines. Le 1er avril 1998, le processus de transition était encore en cours pour les groupes responsables des services généraux de l'organisme, qui devaient élaborer les politiques et processus internes même s'ils étaient de plus en plus occupés par la prestation de tels services.

12.40 On a décidé de ne s'occuper des modalités de transferts financiers et du cadre des ressources humaines qu'après l'entrée en service de la nouvelle Agence. L'entrée en vigueur des systèmes a donc dû être progressive. On a décidé de reporter les questions et les détails qui étaient sans importance cruciale pour la loi et ne pouvaient être réglés avant l'adoption de celle-ci.

12.41 Par contre, le délai serré a obligé les participants à se concentrer sur la tâche à accomplir et à faire en sorte que l'Agence entre en service à l'échéance prévue. Comme il restait peu de place au feuilleton de la Chambre et qu'une élection fédérale était imminente, on craignait vraiment qu'en prenant le temps de régler tous les aspects, on s'expose purement et simplement à être privé de l'Agence.


Pratique utile : Lancer une nouvelle agence en procédant par étapes est une façon de composer avec un délai serré. La mise en oeuvre peut ainsi s'effectuer selon l'échéance prévue, même dans les cas où il n'y a pas assez de temps pour s'occuper de toutes les questions du dossier ou lorsqu'il n'y a pas eu de consensus à l'égard de tous les aspects de l'agence. Il se peut toutefois qu'il soit difficile de régler plus tard les questions laissées en suspens.


Efficacité des communications et des consultations sur le changement
12.42 Le BSIA et les ministères parents ont entrepris des activités de communication pendant tout le processus de mise en oeuvre, en vue de s'assurer de la participation et du soutien des employés ainsi que des autres parties intéressées, notamment les consommateurs, l'industrie et les gouvernements étrangers. Selon un grand nombre de parties intéressées et d'employés touchés ou ayant pris part au processus de mise en oeuvre, les activités de communication ont été une réussite. Notre propre étude abonde dans ce sens.

12.43 Lors de nos entrevues, les employés ont confirmé que le BSIA et les ministères parents leur avaient fourni de l'information valable. Même s'ils estiment honnête l'information fournie, ces employés déplorent n'avoir reçu que peu de renseignements en raison du report d'un grand nombre de décisions. Le fait que le BSIA et les ministères parents aient pu, malgré cela, rallier le personnel et maintenir un climat de confiance pendant toute la durée de ce changement organisationnel prouve clairement la réussite des activités de communication.

12.44 L'Agence a consulté les parties intéressées, et cette opération a fait partie intégrante de la mise sur pied de l'organisme. En 1995, par exemple, le BSIA les a consultées pour solliciter des commentaires et des idées au sujet des options organisationnelles pour la restructuration du système fédéral d'inspection des aliments. Sur la foi des vastes consultations menées auprès des trois ministères fédéraux, de l'industrie, des provinces et des autres parties intéressées, le gouvernement a décidé de créer une agence unique.

12.45 Pendant toute la durée de la mise en oeuvre, on a cherché à consulter les groupes touchés avant de prendre une décision. Il a été largement reconnu que l'équipe chargée de la mise en oeuvre était vraiment résolue à tenir un vaste processus de consultation.


Pratique utile : Mettre en oeuvre une stratégie de communication qui fait de la consultation un outil valable pour faire participer les employés et les parties intéressées, voilà un élément clé pour réussir la mise en oeuvre d'un nouvel organisme de service.


Principaux défis

Transfert à la nouvelle Agence des ressources de programmes et des ressources des services généraux
12.46 Le processus consistant à déterminer les ressources des trois ministères touchés et à les attribuer à la nouvelle Agence s'est avéré long et complexe. L'Agence devait recevoir suffisamment de ressources pour remplir son mandat en s'appuyant sur une base solide. Il s'agit notamment de ressources pour l'inspection et pour les services généraux, ainsi que des biens matériels comme des bâtiments et des laboratoires. De leur côté, les ministères parents devaient garder suffisamment de ressources pour exécuter les programmes qui restaient.

12.47 Dans le cas de l'Agence, un certain nombre de facteurs ont influencé le processus de transfert.

  • Le transfert s'est déroulé en deux étapes, à savoir le réaménagement des composantes de programmes de Santé Canada ainsi que d'Agriculture et Agroalimentaire Canada en juin 1996, puis le transfert à l'Agence des composantes de Pêches et Océans ainsi que d'Agriculture et Agroalimentaire le 1er avril de l'année suivante.
  • Les services d'inspection à Agriculture et Agroalimentaire Canada ainsi qu'au ministère des Pêches et des Océans étaient en grande partie autonomes et distincts des autres activités de ces ministères.
  • Étant donné l'ampleur et la complexité de la rationalisation prévue pour les laboratoires de Santé Canada, on a décidé de reporter après la création de l'Agence la répartition des ressources des services généraux et des biens matériels se rapportant à ces installations.
  • Toutes les parties ont reconnu la nécessité de maintenir des relations de travail à long terme.
12.48 Une démarche structurée a guidé le transfert des ressources de programmes. L'équipe de mise en oeuvre chargée de la responsabilisation a dressé la liste complète des 51 activités fédérales associées, dans les trois ministères, à l'établissement des normes et des politiques en matière de salubrité des aliments, à l'inspection des aliments et aux services de quarantaine. En plus de permettre de déterminer qui s'occuperait de chacune de ces activités à compter du 1er avril 1997, cet échiquier de responsabilisation a servi à clarifier les rôles et responsabilités partagés. Il a aussi servi à prendre des décisions sur le transfert des ressources de programmes. Le transfert de chaque activité a été suivi de celui des sommes affectées au programme correspondant. L'équipe a attribué ces activités soit à l'Agence, soit à Santé Canada, selon le partage convenu des responsabilités.

12.49 Les biens matériels n'ont pas été évalués, notamment parce que la création de l'Agence n'était pas une vente d'éléments d'actif. À compter de l'exercice 1999-2000, l'Agence entend rendre compte de ses résultats financiers selon des principes comptables généralement reconnus. À ce moment-là, elle devra évaluer ses éléments d'actif. On sait que ce genre d'évaluation présente des difficultés pour n'importe quelle entité de l'État, surtout lorsque les registres d'inventaire ne sont ni complets, ni à jour. Or, l'Agence ne dispose pas d'une liste complète de ses éléments d'actif. Néanmoins, étant donné que les programmes d'inspection qui lui ont été transférés par les ministères parents étaient largement autonomes, tous les biens matériels, comme les laboratoires, les véhicules et l'équipement, ont suivi les sommes affectées aux programmes et le personnel qui sont passés à l'Agence.

12.50 À la demande du BSIA, les trois ministères ont engagé un expert-comptable de l'extérieur pour examiner les chiffres utilisés dans le processus de transfert. Les participants ont confirmé que cette mesure, de même que l'approbation écrite de l'échiquier de responsabilisation par le Comité d'orientation des sous-ministres adjoints, avait rendu le processus de transfert des ressources de programmes plus crédible et lui avait conféré davantage de rigueur et de discipline.

12.51 L'équipe de mise en oeuvre chargée des ressources humaines a établi des critères pour déterminer quels employés seraient transférés à l'Agence. Ceux qui consacraient au moins 60 p. 100 de leur temps aux services d'inspection ont été désignés ressources spécialisées et ont été transférés. Dans certains cas, on a offert à certains employés non spécialisés en inspection (ceux qui consacrent moins de 60 p. 100 de leur temps à ces programmes) l'option de se porter candidats à un transfert pour n'importe quel poste vacant. Dans les cas où le transfert de personnel n'était pas faisable du point de vue du ministère parent, ce sont des sommes qui ont été transférées. Cette démarche n'a pas été utilisée pour déterminer le sort du personnel qui appartenait à des services d'inspection très distincts.

12.52 La division des ressources des services généraux a été difficile. Le transfert des ressources des services généraux a toutefois été difficile et a continué de poser des problèmes à l'Agence durant sa première année de fonctionnement. De nombreux facteurs étaient en cause. Tout d'abord, le personnel des services généraux a souvent de multiples fonctions à accomplir, et il est difficile de le séparer des composantes de l'organisation qui ne sont pas transférées. Ensuite, l'équipe de mise en oeuvre n'a pas utilisé de formule ou de méthodologie convenue d'avance. Le BSIA a proposé une formule basée sur une étude de 1995, qui avait été commandée pour évaluer les économies que pourrait permettre un mode de prestation des services assuré par un organisme unique. Toutefois, il n'y a pas eu d'entente spécifiant que cette étude servirait à établir la répartition des ressources des services généraux des ministères contribuant à la nouvelle Agence.

12.53 Étant donné l'absence de décisions au sujet de la future structure de gestion de l'Agence, la discussion sur la structure des services généraux s'est avérée difficile. Aucune analyse formelle des besoins en services généraux de l'Agence n'avait été réalisée. Comme nous l'avons déjà mentionné, aucune personne désignée ne représentait exclusivement les intérêts de l'Agence pour négocier le transfert des ressources des services généraux et veiller à ce que celle-ci dispose de suffisamment de ressources pour remplir son mandat. Enfin, l'expert-comptable extérieur qui avait été engagé pour revoir les chiffres utilisés dans le transfert des ressources de programmes n'a pas joué un rôle important dans la division des ressources des services généraux.


Pratique utile : À partir d'une analyse des besoins, établir un cadre ou une formule pour cerner les ressources de programmes et les ressources des services généraux à transférer des organisations existantes à une nouvelle agence et s'assurer qu'on s'engage vraiment à transférer les ressources selon cette formule.


Établissement d'un nouveau régime de gestion des ressources humaines
12.54 L'expérience de l'Agence a montré qu'il s'agissait là d'un domaine plein de défis, mais absolument essentiel.

12.55 L'équipe de mise en oeuvre a porté particulièrement attention aux options qui s'offraient pour le régime de gestion des ressources humaines ainsi qu'au transfert du personnel. Il s'agissait là des préoccupations principales de l'équipe de mise en oeuvre chargée des ressources humaines. Après avoir consulté toutes les parties intéressées et discuté avec le Secrétariat du Conseil du Trésor, le BSIA a recommandé que l'Agence soit établie comme employeur distinct selon la Loi sur les relations de travail dans la fonction publique , mais en dehors du régime de dotation en personnel de la Loi sur l'emploi dans la fonction publique .

12.56 L'acquisition du statut d'employeur distinct et retrait du régime de dotation en personnel de la Loi sur l'emploi dans la fonction publique étaient choses inconnues de plusieurs membres qui ont participé à la création de l'Agence. Les répercussions de ce nouveau statut sur le fonctionnement de l'Agence n'ont pas été pleinement examinées durant la phase de mise en oeuvre; cette analyse avait été délibérément retardée jusqu'à la première année de fonctionnement. En outre, peu de membres des groupes de travail ou de l'équipe de mise en oeuvre chargée des ressources humaines sont devenus des employés de l'Agence, ce qui fait qu'une bonne partie de la « mémoire d'entreprise » acquise durant la période de mise en oeuvre a été perdue.

12.57 Le travail et les efforts de communication déployés par l'équipe de mise en oeuvre chargée des ressources humaines, de même que par les ministères parents, ont amené plus de 99 p. 100 des fonctionnaires à accepter une offre d'emploi à l'Agence.

12.58 La création et l'application du cadre de gestion des ressources humaines de l'Agence ont nécessité temps et ressources. Durant la première année de fonctionnement de l'Agence, une stratégie de gestion des ressources humaines a été élaborée en consultation avec les employés pour appuyer le plan d'entreprise de l'Agence. La stratégie exposait les principaux défis auxquels l'Agence devrait faire face au cours des trois à cinq prochaines années et était étayée par un plan de travail détaillé. De plus, cette stratégie comportait un ensemble exhaustif des valeurs régissant la gestion du personnel de l'Agence. C'est sur cet ensemble de valeurs que reposent les décisions en matière de ressources humaines, étant donné que l'Agence fonctionne en dehors du régime de la Loi sur l'emploi dans la fonction publique .

12.59 Une fois instaurée, l'Agence a déterminé le temps et les ressources nécessaires pour établir son cadre de gestion des ressources humaines en tant qu'employeur distinct et a cerné l'entière complexité de la tâche. Elle a dès lors dû relever de nombreux défis, notamment :

  • Des inquiétudes subsistaient quant à la possibilité pour le personnel de l'Agence de se déplacer au sein de la fonction publique. Pour faciliter cette mobilité, l'Agence a signé avec les ministères parents un protocole d'entente pour que son personnel soit inclus parmi les employés à considérer au moment de la dotation des postes dans ces ministères. Nous remarquons que les concours fermés en vertu du régime de dotation en personnel de la Commission de la fonction publique peuvent être ouverts à toute personne travaillant à la fonction publique fédérale, et notamment à l'Agence. L'accès à des concours particuliers dans les ministères est à la discrétion des administrateurs généraux, à qui la Commission a délégué le pouvoir d'identifier des zones de sélection conformément à sa politique et en fonction des conditions de délégation des pouvoirs.
  • Lorsque l'Agence a commencé ses activités, les postes dans son service des relations de travail étaient pour la plupart vacants, et ce, jusqu'à ce qu'un directeur soit embauché pour le diriger à l'automne de 1997. L'Agence faisait face à de nombreuses tâches, y compris répondre aux avis de négocier avec les unités de négociation existantes. Au cours de la dernière année, l'Agence a travaillé avec les syndicats à définir une nouvelle structure de négociation, ce qui a eu pour effet de réduire le nombre d'unités de négociation de 27 à 4. Elle a aussi accompli des progrès sensibles dans la négociation de nouvelles conventions collectives.
  • En mars 1998, l'Agence a décidé d'adopter la Norme générale de classification mise au point par le Secrétariat du Conseil du Trésor. Elle a toutefois prévu d'y apporter les modifications qui s'imposent pour répondre à ses propres besoins. On peut s'attendre à ce que la mise en oeuvre complète soit un processus long et complexe. Cette norme pourrait toutefois faciliter l'intégration des fonctions d'inspection issues des trois ministères.

Pratique à envisager : Reconnaître tôt la complexité de l'établissement, comme employeur distinct, d'un nouveau cadre de gestion des ressources humaines. En effet, la conception et la mise en oeuvre d'un nouveau cadre nécessitent temps et ressources.


Application du cadre de responsabilisation dès le début du processus
12.60 Le cadre de responsabilisation doit encore être mis à l'épreuve. Nous avons examiné le cadre de responsabilisation exposé dans la Loi et les documents connexes.

  • Les rôles et les responsabilités sont fixés. Définir et répartir les rôles et les responsabilités revêtaient une importance capitale pour l'équipe de mise en oeuvre chargée de la responsabilisation. À cette fin, l'équipe a établi un échiquier de responsabilisation précisant chaque activité du système fédéral d'inspection des aliments. De plus, elle a cerné tout chevauchement et redondance des services d'inspection entre les ministères parents. L'équipe et les ministères sont ainsi parvenus à s'entendre sur les rôles et les responsabilités futurs des principaux acteurs.
Dans le domaine de la salubrité des aliments, la Loi confère des rôles et responsabilités au ministre de la Santé et à celui de l'Agriculture et de l'Agroalimentaire. Le ministre de la Santé est responsable de la mise en oeuvre de normes et politiques en matière de salubrité et de valeur nutritionnelle des aliments. Par l'entremise de l'Agence, le ministre de l'Agriculture et de l'Agroalimentaire est chargé de l'application de ces normes et politiques, y compris la prestation de toutes les activités fédérales d'inspection des aliments. Le ministre de la Santé est chargé d'évaluer l'efficacité des activités de l'Agence au chapitre de la salubrité des aliments. Ainsi, la loi assure un mécanisme de contrôle pour les responsabilités partagées dans le domaine complexe de la salubrité des aliments.
La loi ne décrit pas les rôles et responsabilités plus en détail. Toutefois, dans un cas particulier, Santé Canada et l'Agence ont signé un protocole d'entente pour établir des relations de travail au sujet des urgences créées par des problèmes de salubrité alimentaire et des activités connexes et définir les rôles et responsabilités à ce chapitre. De cette façon, l'Agence et Santé Canada ont instauré un mécanisme de clarification. Il est entendu que ces rôles et responsabilités seront examinés de façon plus approfondie au fur et à mesure de l'utilisation du cadre de responsabilisation.
La Loi autorise le président de l'Agence à déléguer des pouvoirs à « toute personne ». Cela signifie que les pouvoirs d'exécution conférés par la Loi peuvent être délégués à des tierces parties, ce qui élargit la portée de la responsabilisation. Toutefois, l'Agence demeure comptable au ministre de l'Agriculture et de l'Agroalimentaire et, finalement, au Parlement, de l'exercice de ces pouvoirs.
La clarté et l'efficacité de ces modalités du cadre de responsabilisation doivent encore être mises à l'épreuve avec le temps.

Pratique utile : Avant d'établir de nouveaux modes de prestation des services, déterminer le plus clairement possible les rôles et les responsabilités des principaux acteurs, surtout dans les domaines de responsabilités partagées.


  • Élaboration de mécanismes d'examen et de modification. La loi ne prévoit pas de mécanismes formels d'examen pour régler les différends qui peuvent survenir dans les domaines de responsabilités partagées. Il revient à l'Agence et à Santé Canada d'instaurer au besoin des politiques et des protocoles pour assurer la coordination de celles-ci. Comme nous l'avons déjà mentionné, des mesures ont été prises à cet égard. Dans le domaine de la salubrité des aliments et des rappels, l'Agence et Santé Canada partagent des responsabilités. Ils ont signé un protocole d'entente qui prévoit un examen annuel. À la suite du premier examen, on a planifié d'apporter des modifications pour clarifier la procédure d'enquête et de rappel d'aliments contenant des substances capables de causer des maladies.

Pratique à envisager : Pour les nouveaux modes de prestation des services qui comportent des rôles et responsabilités partagés, établir des marches à suivre précises pour résoudre les conflits qui peuvent survenir entre les parties.


  • Les rendements attendus ne sont pas encore connus après un an. Lorsqu'elle établit les objectifs d'intérêt public qui sont confiés à l'Agence, la Loi ne donne qu'une orientation générale. Les objectifs de l'Agence, ses stratégies et son rendement prévu pour cette période sont exposés dans son plan d'entreprise.
Le plan d'entreprise a été déposé en mai 1998, soit un an après la création de l'Agence. Il repose sur de vastes consultations et reflète les besoins des gestionnaires, des clients et des parties intéressées. Bien que les conséquences escomptées par l'Agence, que l'on trouve énumérées dans le plan, soient axées sur des résultats, elles ne sont pas suffisamment concrètes ni précises pour donner une bonne idée de ce qui doit être réalisé.

  • Équilibre entre les attentes et les capacités. Il est peut-être trop tôt pour savoir si le transfert de ressources des trois ministères a permis de réaliser un juste équilibre entre ces ressources et les attentes. Certains pourraient encore se demander, par exemple, si cette opération a laissé à l'Agence et aux ministères parents les ressources suffisantes pour remplir leur mandat respectif.
  • Un système de rapports crédible . Le système de rapports établi par la loi, comportant un plan d'entreprise et un rapport annuel, repose sur de bons fondements. Ce système est renforcé par le rôle que joue le vérificateur général. Celui-ci formule une opinion sur les états financiers de l'Agence et évalue l'information qu'elle fournit sur son rendement au regard de ses objectifs. L'Agence a été lente à produire son premier rapport annuel, demandé pour l'automne de 1998, mais elle commence maintenant à appliquer un nouveau cadre de gestion fondée sur les résultats. Une fois mis en oeuvre, ce cadre devrait lui procurer une base solide pour faire rapport sur son rendement.
Rôle des organismes centraux du gouvernement dans la création de la nouvelle Agence
12.61 Un certain nombre d'acteurs jouant un rôle central ont participé à la création de l'Agence. Le Bureau du Conseil privé est intervenu dans les décisions sur la structure de l'Agence, son organisation et la responsabilité ministérielle lui échéant. De plus, le Bureau avait son mot à dire, dans le cadre du programme de l'Agence, sur les questions d'orientation et d'administration touchant aux relations intergouvernementales, au renouveau du gouvernement et aux priorités nationales stratégiques. De même, le Secrétariat du Conseil du Trésor, au nom du Conseil du Trésor, a donné des conseils en matière de bonne gestion publique du point de vue de l'ensemble du gouvernement, et notamment en ce qui concerne les préoccupations particulières de l'Agence dans les domaines de la gestion financière et des ressources humaines. Le ministère de la Justice a appuyé cette initiative en assumant son rôle clé qui était de fournir des conseils juridiques et des services de rédaction de loi. La Commission de la fonction publique a été consultée sur les problèmes de dotation en personnel que l'on s'attendait à voir surgir lors du passage du statut ministériel à celui d'une agence.

12.62 Tout en reconnaissant qu'il n'existait pas de plan établi pour une telle initiative, comme le veut l'approche ponctuelle adoptée par le gouvernement, nous nous attendions néanmoins à ce que les organismes centraux donnent une orientation suffisante et cohérente, fondée sur l'expérience acquise dans les initiatives de diversification des modes de prestation des services.

12.63 Création juridique de l'Agence. Afin de respecter l'échéance fixée par le gouvernement pour le dépôt de la loi, le travail de rédaction devait être terminé au plus tard en septembre 1996, soit six mois après l'annonce faite dans le budget d'établir l'Agence. C'est durant cette période que les organismes centraux ont joué un rôle critique en veillant à ce que le calendrier soit bel et bien respecté et que des ressources suffisantes soient accordées pour le processus de rédaction et les questions connexes.

12.64 Pendant six semaines intensives, des rédacteurs du ministère de la Justice ont travaillé à produire une ébauche de la loi. Même si peu d'éléments de la loi, pris individuellement, s'écartaient radicalement de la norme, l'ensemble était suffisamment différent et complexe pour exiger davantage de travail qu'un texte de loi typique. Les services de consultation et de rédaction juridiques, notamment dans les domaines du droit des ressources humaines, de la gestion des dépenses et du droit criminel, étaient coordonnés par le ministère de la Justice.

12.65 Nécessité d'une orientation claire de la part des acteurs centraux. La création d'organismes ou d'agences offrant de nouveaux modes de prestation des services était un terrain sur lequel le Secrétariat du Conseil du Trésor et le BSIA ne s'étaient encore jamais aventurés. Au moment même où le BSIA cherchait à obtenir des conseils, le Secrétariat s'affairait à mettre au point sa propre capacité de faciliter le passage vers de nouveaux modes de prestation des services dans bon nombre de ses centres décisionnels. Le Secrétariat nous a indiqué qu'il avait offert un large appui lors de la création de l'Agence. Toutefois, le BSIA nous a dit avoir senti que les directives et conseils obtenus n'étaient pas toujours clairs et cohérents, surtout dans les domaines de la gestion des ressources humaines et des exigences en matière de rapports.

12.66 La tendance vers la diversification des modes de prestation de services et l'expérience de l'Agence ont incité le Secrétariat du Conseil du Trésor à effectuer une étude interne pour analyser le rôle joué par les organismes centraux et prendre note des leçons apprises, en vue du lancement d'éventuelles initiatives par le gouvernement dans d'autres modes de prestation de services. On a ainsi noté la nécessité que les organismes centraux jouent un rôle et que leurs employés appuient visiblement le passage vers une nouvelle organisation. Le Secrétariat a compris ce besoin et a pris des mesures pour s'assurer de fournir des conseils stratégiques et cohérents aux équipes chargées de concrétiser les propositions en matière de diversification des modes de prestation de services. Selon nous, cette étude était un pas dans la bonne direction pour tirer de l'expérience de l'Agence des leçons importantes qui pourront servir à préparer d'autres mécanismes de prestation des services.

12.67 La Commission de la fonction publique est chargée d'appliquer le principe du mérite par le biais de la Loi sur l'emploi dans la fonction publique . Sa participation à la création de l'Agence a été limitée. Comme employeur distinct ayant le pouvoir de nommer son personnel, l'Agence devient seule responsable du maintien des valeurs fondamentales de la fonction publique.

12.68 En ce qui concerne la prestation des services juridiques par les avocats du ministère de la Justice, une certaine incertitude semble régner sur la façon de répondre le mieux possible aux besoins d'un nouvel organisme. Chaque ministère ou organisme central engagé dans la création de l'Agence bénéficiait des services d'avocats du ministère de la Justice pour veiller à la protection de leurs intérêts respectifs. Néanmoins, plusieurs des participants que nous avons interrogés ont mentionné l'absence de représentation similaire pour protéger les intérêts de la future agence.


Pratique à envisager : Étant donné l'approche ponctuelle adoptée par le gouvernement pour la diversification des modes de prestation de services, adopter une pratique de collecte des meilleurs conseils possibles et les fournir aux organismes et agences en voie d'être créés, et s'assurer que les leçons tirées de chaque cas sont bien documentées et communiquées aux parties intéressées.


Première année de fonctionnement

12.69 Nous avons étudié la mise en oeuvre de l'Agence qui s'est déroulée sur une période de 13 mois, soit de mars 1996 à mars 1997. Pour les 12 mois subséquents, c'est-à-dire du 1er avril 1997 au 1er avril 1998, notre étude a porté principalement sur les progrès réalisés par l'Agence afin d'établir sa structure organisationnelle, de maintenir ses systèmes et méthodes d'inspection, et de mettre au point des systèmes financiers.

12.70 Développement continu de l'Agence. Il y a de nombreuses façons d'établir une nouvelle structure organisationnelle. Cela peut se faire tôt, dès la formation de la nouvelle organisation, ou, comme dans le cas de l'Agence, de manière plus graduelle. Dans les deux cas, l'opération engendrera un certain degré d'anxiété.

12.71 Durant la première année de fonctionnement, les employés ne savaient pas exactement quels seraient leurs rôles et responsabilités et s'inquiétaient de leur situation professionnelle une fois leur garantie d'emploi de deux ans expirée, à savoir le 1er juillet 1999.

12.72 En avril 1998, à la lumière des recommandations des groupes de travail en gestion, le Comité exécutif a annoncé l'implantation d'une nouvelle structure organisationnelle qui a eu pour effet de réaménager des fonctions à tous les niveaux de l'Agence. Le processus de mise au point de cette structure a été long car la création de l'Agence ne se résumait pas à une fusion des services d'inspection de trois ministères mais comportait aussi la mise en place d'une structure organisationnelle pour soutenir la gestion de la transition vers diverses nouvelles façons de procéder. Mentionnons le statut d'employeur distinct, des pratiques et des systèmes financiers établis dans le respect des principes comptables généralement reconnus, la présentation de rapports sur le rendement et une approche de l'inspection des aliments fondée sur le risque. Englober tout cela dans une structure d'organisation et de gestion, tout en assurant la continuité du programme d'inspection, constituait un défi de taille. Néanmoins, il y a eu beaucoup de frustration au sein des employés qui s'attendaient à des changements plus nombreux et plus rapides.

12.73 Durant toute la mise en oeuvre de l'Agence, les activités d'inspection sont demeurées généralement inchangées. Au cours de la première année, la plupart des systèmes et des méthodes d'inspection utilisés avant avril 1997 ont été maintenus. L'Agence a veillé à ce que le commerce avec les partenaires internationaux se poursuive sans interruption. Les changements importants touchant l'industrie, déjà amorcés avant la création de l'Agence, se sont poursuivis. À présent, l'Agence s'affaire aussi à remplir sa promesse de mettre sur pied un système intégré d'inspection des aliments fondé sur l'harmonisation des normes avec les administrations provinciales, territoriales et municipales.

12.74 Mise au point de pratiques et de systèmes financiers. Avant le 1er avril 1997, il n'y a eu aucune analyse formelle de ce que l'on attendait des systèmes financiers de l'Agence au début de son fonctionnement. L'Agence a lancé ses activités avec peu de ressources pour ses fonctions financières et sans posséder ses propres pratiques et systèmes financiers. Durant sa première année de fonctionnement, la majeure partie du personnel financier venait d'Agriculture et Agroalimentaire Canada. L'Agence a signé des protocoles d'entente avec les trois ministères parents pour l'obtention de services financiers, informatiques et administratifs. Elle a aussi opté pour le partage d'un bon nombre de services avec Agriculture et Agroalimentaire Canada par le biais de protocoles d'ententes. Il s'agissait là d'une décision délibérée, visant à provoquer le moins de perturbations possible et à éviter le chevauchement des pratiques et des systèmes existants.

12.75 L'Agence a adopté une méthode graduelle pour préparer ses états financiers conformément aux principes comptables généralement reconnus (PCGR). Elle a travaillé à mettre au point ses systèmes de rapport financier pour refléter ses besoins opérationnels et à s'assurer que les systèmes financiers et de gestion appropriés seraient en place avant la transition comme telle. Dans le plan d'entreprise qu'elle a récemment publié, l'Agence annonce son intention de passer à une comptabilité d'exercice pour toutes ses opérations en 1999-2000. Cette mesure sera importante pour :

  • fournir aux utilisateurs de ces états financiers un rapport complet sur ses coûts de fonctionnement, ses ressources et ses obligations;
  • présenter les résultats de ses opérations de manière à faire correspondre les extrants aux ressources utilisées pour y parvenir;
  • faciliter l'amélioration de la gestion et du contrôle financiers.
12.76 L'adoption d'une approche graduelle a eu plusieurs conséquences. Sur le plan positif, les gestionnaires des opérations ont continué de recevoir des rapports financiers sous une forme à laquelle ils étaient habitués et le personnel financier a pu utiliser des méthodes et des systèmes familiers. Ainsi, les bouleversements indus ont été évités dans toute la mesure du possible et l'environnement de contrôle est demeuré plus constant. On a ainsi réduit le nombre de changements globaux survenus partout dans l'Agence durant la première année de fonctionnement.

12.77 Sur le plan négatif toutefois, cette approche a limité la possibilité pour l'Agence d'accomplir des progrès marquants dans la gestion financière et la reddition de comptes durant sa première année de fonctionnement. Par exemple, ses premiers états financiers ne comprendront pas de bilan montrant son actif et son passif. L'Agence a aussi continué d'éprouver des difficultés à fournir des données pour étayer les frais perçus auprès des utilisateurs de services, de façon à répondre aux attentes de l'industrie. De plus, comme l'Agence tardait à établir définitivement sa fonction financière, le personnel financier régional s'inquiétait de son avenir au sein de l'Agence.


Pratique à envisager : L'établissement, le plus rapidement possible, d'une fonction financière bien définie augmente la capacité d'un nouvel organisme ou d'une nouvelle agence de prendre en main sa nouvelle latitude financière dès le début.


Conclusion

12.78 Notre étude a porté sur deux étapes : la création réussie de l'Agence par suite de l'adoption de la loi habilitante, d'une part, et la première année de fonctionnement de l'Agence, d'autre part. La première étape de la réorganisation s'est faite dans un délai serré. Tôt dans le processus, de hauts fonctionnaires des ministères ont établi un échéancier. L'équipe de mise en oeuvre, des hauts fonctionnaires et des organismes centraux ont maintenu le dynamisme de changement. La loi a été adoptée comme prévu, 13 mois après l'annonce dans le budget. La création de l'Agence fut une réussite grâce à l'appui et aux ressources qui ont été fournis.

12.79 L'Agence a dû relever des défis lorsqu'elle a instauré son cadre de gestion pour fonctionner comme un nouvel organisme de service. Elle a fusionné des programmes de trois ministères et a travaillé à la configuration d'une nouvelle structure organisationnelle. Elle n'a cessé de collaborer avec Santé Canada et d'autres paliers de l'administration publique pour rationaliser les programmes d'inspection à l'échelle nationale. Elle continue à forger sa propre identité et sa propre culture en tant qu'organisme. L'Agence a également travaillé à répondre aux attentes voulant qu'elle soit plus novatrice, plus souple et plus efficace dans la prestation de ses services. Elle a dû s'acquitter de cette mission malgré le manque de temps et, chose plus importante, tout en assurant la continuité des programmes de quarantaine et de salubrité des aliments.

12.80 De nombreuses exigences pointent à l'horizon. L'Agence a le pouvoir législatif de fonctionner avec plus d'autonomie et de souplesse. Le vrai défi consiste à se servir de cette nouvelle latitude pour remplir la promesse du gouvernement d'adopter des façons nouvelles et améliorées de fournir des services. On craint néanmoins que plus l'Agence prend de temps pour créer des pratiques et des systèmes reflétant ses pouvoirs, plus elle risque de retomber dans les manières habituelles de fonctionner.


À propos de l'étude

Étendue

Notre étude a porté sur deux périodes, soit celle de la mise en oeuvre qui a débuté par l'annonce dans le budget, en mars 1996, de la création de l'Agence et qui s'est poursuivie jusqu'à l'adoption de la loi habilitante en mars 1997, d'une part, et la première année de fonctionnement, d'avril 1997 à avril 1998, d'autre part. Nous nous sommes penchés sur les facteurs et les défis qui sont intervenus de façon déterminante durant la période de mise en oeuvre. De plus, nous avons examiné la première année de fonctionnement de l'Agence au chapitre de sa structure organisationnelle ainsi que de ses pratiques et de ses systèmes. Il s'agissait d'une étude de cas de la transformation de services gouvernementaux en un organisme offrant de nouveaux modes de prestation des services.

Objectif

Cette étude avait pour objectif :

  • de décrire la réorganisation du système fédéral d'inspection des aliments;
  • de décrire les progrès accomplis par l'Agence durant sa première année de fonctionnement;
  • de cerner les pratiques à envisager pour les nouveaux modes de prestation des services.
L'étude ne comportait pas d'évaluation du rendement de l'Agence. Il s'agissait plutôt de l'analyse d'un cas de transition vers un organisme de services prévu par la loi. Bien que cette étude ait mis en lumière un certain nombre de pratiques solides, la possibilité de les appliquer à d'autres modes de prestation des services dépendront des circonstances.

Méthode

Nos résultats et nos conclusions reposent sur de nombreuses entrevues avec les personnes qui ont joué un rôle durant la période de mise en oeuvre de l'Agence et durant sa première année de fonctionnement. Nous avons parcouru les documents traitant de cette expérience et nous avons fait de nombreuses visites sur les lieux.

Équipe d'étude

Vérificatrice générale adjointe : Maria Barrados
Directeur principal : John Mayne
Directrice : Patricia MacDonald

Christina Brooks
Adèle Lamoureux
John Rossetti
Frances Smith
Gordon Stock

Pour obtenir de l'information, veuillez communiquer avec M. John Mayne.