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1998 septembre — Rapport du vérificateur général du Canada

Points saillants

13.1 La Loi sur l'Office national de l'énergie n'a pas subi de modification importante depuis qu'elle a institué l'Office national de l'énergie, en 1959. Bien que l'Office se soit vu confier de nouvelles responsabilités dans des domaines comme les activités en région pionnière, son rôle n'a pas beaucoup changé depuis sa création. Cependant, son mode de fonctionnement s'est profondément transformé. En modifiant sa réglementation, l'Office est devenu moins interventionniste pour compter davantage sur les forces du marché, l'autoréglementation de l'industrie et la négociation de la structure des droits. Pendant cette période de transformation, l'Office a déménagé son administration centrale d'Ottawa à Calgary, réduit son effectif de 35 p. 100 et procédé à une restructuration interne pour rehausser son efficience. L'Office n'a cependant mesuré de manière objective ni l'efficacité de son programme, ni sa pertinence.

13.2 L'Office est conscient que le vieillissement du réseau canadien de pipelines pose des risques potentiels pour la sécurité du public et l'environnement. Le nombre d'incidents signalés mettant en cause des pipelines a augmenté au cours des dernières années. L'Office met au point actuellement une méthodologie d'évaluation des risques qui devrait lui permettre de mieux cibler les inspections ainsi que les vérifications de sécurité. Il devra toutefois combler des lacunes dans sa gestion de l'information.

13.3 L'Office pourrait ne pas être en mesure de s'acquitter pleinement de ses responsabilités en matière de réglementation de l'environnement en raison des lacunes que comporte son programme d'inspection environnementale, notamment pour ce qui est de l'établissement des priorités, du calendrier des inspections et des pratiques d'inspection trop peu formelles et mal structurées.

13.4 Depuis 1991, l'Office recouvre la majeure partie de ses coûts auprès de l'industrie. Il n'a pas encore modifié sa méthode de répartition des coûts, même si des intervenants ont exprimé des doutes quant à l'équité de cette méthode. L'Office a choisi la simplicité aux dépens de la causalité des coûts. Il n'a pas de système de comptabilité analytique. Il doit recouvrer les coûts d'une façon que les parties intéressées jugeront plus équitable et acceptable.

13.5 L'Office s'oriente vers une gestion axée sur les résultats. Pour ce faire, il adopte un nouveau cadre de responsabilisation ainsi qu'un nouveau mode de prise de décisions. Bien qu'il soit trop tôt pour évaluer les résultats de cette initiative, nous avons remarqué que l'Office pourrait davantage aligner sa gestion des ressources humaines sur sa vision de l'avenir. En outre, l'Office devra énoncer clairement les résultats qu'il vise et en faire rapport, surveiller son rendement de manière régulière et systématique, et établir une meilleure correspondance entre les coûts et les résultats obtenus.

Introduction

Qu'est-ce que l'Office national de l'énergie?

13.6 L'Office national de l'énergie est un tribunal de réglementation indépendant, qui relève du Parlement par l'entremise du ministre des Ressources naturelles. Ses principales attributions (voir la pièce 13.1 ) sont énoncées dans la Loi sur l'Office national de l'énergie et la Loi sur les opérations pétrolières au Canada. La plupart des activités de l'Office visent les gazoducs et les oléoducs, ainsi que les exportations, à l'échelle interprovinciale et internationale. L'Office a peu d'activités dans le secteur de l'électricité, domaine où il ne compte d'ailleurs plus que quatre employés.

13.7 L'Office a pour objectif global de rendre des décisions en matière de réglementation de l'énergie qui soient justes, impartiales et respectées. Il cherche :

  • à assurer aux expéditeurs des coûts de transport raisonnables de même qu'un accès et un rendement équitables;
  • à maintenir le bon fonctionnement du marché de l'énergie;
  • à assurer l'accès équitable, pour les Canadiens, au marché de l'énergie proposée pour l'exportation;
  • à promouvoir la sécurité et la protection de l'environnement.
13.8 Les dépenses de l'Office pour 1997-1998 se sont élevées à 28 millions de dollars, dont environ 90 p. 100 sont recouvrées auprès des compagnies réglementées. L'Office compte 277 employés.

Évolution de l'Office national de l'énergie
13.9 L'Office a été institué à une époque où le public acceptait - mieux qu'il ne semble le faire maintenant - les interventions du gouvernement, tout au moins dans l'industrie des hydrocarbures. Au cours de la dernière décennie, le gouvernement a remplacé dans une large mesure les interventions ciblées fondées sur des règlements par un processus de prise de décisions économiques davantage axé sur les conditions du marché. Soucieux de la façon dont la société canadienne perçoit la réglementation, l'Office ne cesse d'adapter son mode de fonctionnement; d'ailleurs, il a déjà modifié ses processus et sa structure de gestion interne en conséquence.

13.10 Étant donné qu'il a délaissé le processus de réglementation pour tenir compte davantage de l'économie de marché, l'Office joue un rôle plus effacé dans certains secteurs. Bien qu'il réglemente toujours certaines compagnies dans les secteurs des pipelines et de l'électricité, le degré de réglementation n'est plus ce qu'il était. L'Office ne fait plus la microgestion du processus de réglementation, et bon nombre de ses fonctions antérieures ont diminué ou ont carrément pris fin.

13.11 L'Office a adapté sa réglementation et ses processus en fonction de l'évolution du marché de l'énergie et des contraintes budgétaires (voir la pièce 13.2 ). Par exemple, au cours des dix dernières années, il a modifié ses processus d'approbation des droits, de surveillance financière et d'évaluation des licences à long terme d'exportation du gaz. Si les processus de l'Office ont changé, la Loi sur l'Office national de l'énergie n'a pas été modifiée en profondeur depuis la création de l'Office, en 1959. Les produits pétroliers et gaziers sont toujours transportés par quelques réseaux de pipelines qui dominent le marché, et par conséquent peuvent exiger une certaine réglementation.

13.12 Jusqu'en 1985, les exportations à long terme de gaz étaient approuvées en vertu de l'article 118 de la Loi sur l'Office national de l'énergie seulement après que l'Office se soit assuré que le Canada disposait toujours d'une réserve stratégique. Depuis la déréglementation des prix en 1985, les marches à suivre pour évaluer les licences à long terme d'exportation du gaz ont changé trois fois. Plus particulièrement, la Loi sur l'Office national de l'énergie a été modifiée en 1988 pour tenir compte de l'Accord de libre-échange entre le Canada et les États-Unis. De par cet accord, l'Office pouvait intervenir moins facilement dans la libre circulation des produits énergétiques entre le Canada et les États-Unis. À présent, l'Office approuve les licences d'exportation à condition que les Canadiens aient accès aux hydrocarbures à des prix concurrentiels. En 1997, les ventes conclues en vertu de licences d'exportation, dont la durée habituelle est de dix ans, atteignaient environ 35 p. 100 de toutes les exportations de gaz, alors qu'elles en représentaient 78 p. 100 en 1987. L'autre tranche de 65 p. 100 se composait d'ordonnances à court terme, dont la durée maximale est de deux ans, et qui sont renouvelées automatiquement sur demande.

Nouveaux enjeux
13.13 À l'heure actuelle, l'industrie des hydrocarbures est en pleine effervescence, ce qui se répercute directement sur la charge de travail de l'Office. Les projets de construction de nouveaux pipelines au cours des prochaines années augmentent les probabilités de concurrence accrue entre les compagnies, ce qui pourrait donner à l'Office un rôle d'arbitre et aboutir à de nouveaux changements dans les méthodes de réglementation.

13.14 Dans le Rapport sur les plans et priorités de 1998-1999, le président par intérim soulignait que l'industrie énergétique évolue dans un contexte dynamique en ce qui a trait aux questions touchant l'environnement et la sécurité. Le récent regain d'activité dans l'industrie a suscité un volume de travail considérable pour l'Office, tout en créant sur le marché du travail des conditions difficiles pour recruter et conserver des employés qualifiés.

Objet de la vérification

13.15 L'Office fonctionne de manière quasi judiciaire. Ses décisions et les preuves qu'il présente constituent des documents publics. C'est pourquoi nous n'avons pas examiné les processus d'audience ou de preuve. Nous avons plutôt fait porter notre vérification sur les défis stratégiques que doit relever l'Office. Nous avons notamment examiné les importants processus de gestion et les principaux aspects opérationnels. On trouvera de plus amples renseignements à ce sujet dans la section intitulée À propos de la vérification , à la fin du chapitre.

13.16 Pendant la vérification, nous avons consulté un grand nombre d'intervenants du secteur des pipelines et des diverses associations, par le biais de rencontres personnelles et d'une enquête téléphonique.

Observations et recommandations

Réorganisation pour insister sur les résultats

13.17 Au cours des dix dernières années, l'Office a vécu de profondes transformations : son personnel a subi des compressions de 35 p. 100, pour s'établir à environ 277 employés; il a déménagé son administration centrale à Calgary en 1991; et il a procédé à une réorganisation interne en 1997.

13.18 La réorganisation avait pour but d'améliorer l'efficacité opérationnelle. La structure interne est passée de dix directions structurées selon leur fonction (par exemple l'ingénierie) à cinq secteurs représentant ses principaux domaines d'activité : Demandes; Opérations; Produits; Gestion de l'information; et Services généraux. Chacun de ces secteurs est dirigé par un chef de secteur. L'ensemble des chefs de secteur, auxquels s'ajoute le directeur exécutif, forment l'équipe de direction, qui relève du président de l'Office. Nous traitons aux paragraphes 13.83 à 13.97 des défis qui attendent l'Office, alors qu'il adopte une gestion axée sur les résultats.

13.19 Il est trop tôt pour évaluer les résultats de ce changement. Il semble que l'Office ait l'intention de réaliser sous peu un sondage auprès de ses employés pour obtenir leur avis à ce sujet. Nous invitons l'Office à donner suite à son projet, à en évaluer les résultats et à les transmettre à la haute direction.

Tendance vers des droits négociés

13.20 Par le passé, les droits exigibles par les grandes compagnies de pipelines étaient établis grâce à une méthodologie basée sur le coût du service, qui nécessitait des processus détaillés d'analyse et d'approbation. Récemment, un nombre croissant de droits au sein des grandes compagnies ont résulté d'ententes négociées entre expéditeurs et compagnies de pipelines, qui tiennent compte du risque d'affaires et des rendements appropriés ou des incitatifs basés sur le partage des économies réalisées. Pour les autres compagnies de pipelines, habituellement de moindre envergure, les droits sont approuvés à moins qu'une plainte ne soit déposée. En réalité, l'Office a modifié au fil des ans la démarche opérationnelle visant à garantir des droits et des tarifs équitables et raisonnables.

13.21 Le fait d'adopter des règlements incitatifs négociés devait avoir pour effet de réduire les coûts de transport et d'alléger le fardeau réglementaire. Depuis la mise en oeuvre des règlements négociés, l'Office n'exige plus que les compagnies fournissent des renseignements sur leur rendement financier et opérationnel en vertu du Règlement sur les renseignements relatifs aux droits . Afin de protéger l'intérêt public, l'Office doit cependant surveiller l'efficacité des nouveaux processus instaurés.

Activités à l'appui du processus de réglementation

13.22 Quand l'Office étudie les demandes des compagnies de pipelines, son personnel fournit un appui analytique dans le processus d'approbation. En vertu de la loi fédérale, deux éléments sont particulièrement importants : la sécurité et l'environnement. Ces éléments débordent le simple processus d'approbation, englobant la construction, l'exploitation et enfin la cessation d'exploitation du pipeline après sa vie utile. L'Office peut assortir son approbation de conditions précises, et la Loi sur l'Office national de l'énergie prévoit de graves sanctions en cas d'infraction.

13.23 Nous avons examiné comment l'Office s'acquitte de ses responsabilités législatives en matière de sécurité et d'environnement. C'est au secteur des Opérations qu'incombe la principale responsabilité de ces fonctions, avec l'appui des équipes de la Santé, de la Sécurité, de l'Environnement et de l'Intégrité des pipelines. Ces équipes emploient des spécialistes, notamment des ingénieurs et des scientifiques de l'environnement, et comptent quelque 20 personnes au total.

13.24 Compte tenu des ressources disponibles, l'Office a opté pour un régime de réglementation qui repose en partie sur la coopération avec l'industrie. Nous nous attendions donc à constater que l'Office avait adopté, pour ses processus d'inspection et de surveillance, une démarche axée sur les risques et fondée sur de l'information exacte. La mesure dans laquelle il y est parvenu est décrite ci-après.

Responsabilité en matière de réglementation de la sécurité et de l'environnement
13.25 Les pipelines servent au transport du pétrole, du gaz naturel et d'autres produits sur de longues distances et assurent un approvisionnement fiable aux consommateurs des secteurs résidentiel, commercial et industriel. Même si le nombre d'accidents liés aux pipelines est extrêmement faible par rapport à d'autres modes de transport, la construction et l'exploitation de pipelines ne sont pas exemptes de risques. L'Office voit à ce que ces risques soient bien déterminés, gérés et atténués. La pièce 13.3 explique comment l'Office réglemente les questions de sécurité et d'environnement.

13.26 Les compagnies de pipelines sont responsables au premier chef de leurs ouvrages en ce qui a trait au respect de l'environnement et à la sécurité de leurs activités. L'existence de lois et la menace de poursuites que pourraient intenter les parties lésées, ainsi que les pertes de revenus qui pourraient s'ensuivre, incitent fortement les propriétaires à respecter les règles édictées. Mais l'Office a également la grande responsabilité de s'assurer que les propriétaires respectent la loi. Il s'en acquitte en établissant des règlements, en évaluant les demandes, en imposant des conditions précises, en faisant des inspections et des vérifications, ainsi qu'en procédant à des enquêtes en cas d'accident. ( Voir les photographes )

Risques posés par le vieillissement des pipelines
13.27 Plus les pipelines vieillissent, plus le public se préoccupe des questions de sécurité et d'environnement. Environ 60 p. 100 des 40 000 kilomètres de pipelines que réglemente actuellement l'Office ont été construits il y a plus de 20 ans (voir la pièce 13.4 ). Parmi les risques qui se posent en matière de sécurité et d'environnement, mentionnons les blessures ou le décès potentiels d'employés des compagnies de pipelines ou de citoyens, la dégradation de l'environnement et les dommages à la propriété publique ou privée.

13.28 L'âge du pipeline n'est pas nécessairement l'unique facteur de risque; les méthodes et matériaux de construction et les travaux d'entretien entrent aussi en jeu. Néanmoins, les pipelines les plus vieux retiennent davantage l'attention.

13.29 L'Office a admis que l'intégrité des pipelines constitue un nouveau facteur de risque, mais n'a pas analysé les pipelines qu'il réglemente en fonction de leur âge ou de leur localisation. Actuellement, il ouvre un dossier sur chaque incident signalé, y consignant des données de base telles que la date, la raison sociale de la compagnie, le lieu de l'incident, une courte description de cet incident, la catégorie ou sorte d'incident, les conséquences et les mesures prises. L'Office possède une base de données informatisée, mais la dernière mise à jour remonte à février 1997, ce qui en limite l'utilité pour l'identification des tendances et des secteurs à risque. Ainsi, il a été impossible d'extraire des renseignements sur le rapport entre les ruptures de pipelines et le vieillissement parce que les données entrées ne le permettent pas. L'Office a fait remarquer qu'au cours de l'année, il a travaillé avec l'industrie en vue de mettre au point un système de collecte de données plus complètes, à l'appui de la gestion des risques. Toutefois, comme cette initiative n'est pas terminée, l'Office ne sait pas encore si les résultats seront satisfaisants ou s'il devra élaborer son propre système.

13.30 L'Office n'a qu'un nombre limité d'employés pour réaliser ses inspections et ses activités de sécurité. Il doit donc pouvoir collaborer avec d'autres organismes de réglementation et avec les propriétaires de pipelines pour bien s'acquitter de ses responsabilités de réglementation.

Suivi des incidents liés à des pipelines
13.31 Au cours des cinq dernières années, le nombre d'incidents liés à des pipelines, signalés par millier de kilomètres de pipelines réglementés, a augmenté de 73 p. 100 (voir la pièce 13.5 ). Les types d'incidents les plus fréquents sont les déversements non maîtrisés (le plus souvent des hydrocarbures liquides), et les fuites non maîtrisées de gaz naturel ou de produits à tension de vapeur élevée. Depuis 1992, il s'est produit au total 18 ruptures importantes, dont six en 1994, le plus grand nombre enregistré en une seule année.

13.32 L'article 60 du Règlement sur les pipelines terrestres exige que les compagnies de pipelines signalent à l'Office tout incident lié à la construction ou à l'exploitation d'un pipeline et qui entraîne un décès ou une blessure nécessitant l'hospitalisation, ainsi que tout incendie ou explosion, déversement de pétrole, rupture de pipeline ou autre défaillance ou panne. L'Office étudie tous les incidents qu'on lui signale. En cas d'incident majeur entraînant une blessure grave ou la fuite d'importantes quantités de pétrole ou de gaz naturel, il mène une enquête approfondie sur place et produit un rapport présentant ses constatations et ses recommandations afin de prévenir d'autres incidents semblables.

13.33 Nous avons examiné quatre incidents sur lesquels l'Office avait enquêté, afin de déterminer si des mesures correctives raisonnables avaient été prises à la suite des recommandations formulées. Nous avons constaté qu'un suivi avait été effectué, mais que l'Office ne dispose pas d'un système pour s'assurer que toutes ses recommandations font l'objet d'un suivi et que les mesures correctives prises sont documentées.

13.34 L'Office national de l'énergie devrait :

  • accroître sa capacité d'analyser les incidents liés aux pipelines en améliorant sa base de données, notamment en partageant des données avec d'autres instances et organismes de réglementation;
  • améliorer sa gestion de l'information pour s'assurer que les recommandations découlant des enquêtes sur les pipelines font l'objet d'un suivi systématique et que les mesures correctives sont documentées.
Réponse de l'Office national de l'énergie : L'Office accepte la recommandation et s'engage à mettre sur pied une base de données interne, d'ici le 30 septembre 1998, pour faire le suivi des recommandations. Le 30 octobre 1998 au plus tard, l'Office arrêtera un plan d'action en vue d'améliorer sa base de données sur les incidents de pipelines, pour en arriver à plus long terme à la mettre en commun avec d'autres instances d'ici décembre 1999. Il fera fond sur des initiatives existantes pour répondre aux besoins de l'Office, des autres organismes de réglementation et de l'industrie.

Collaboration avec d'autres instances en matière de sécurité et d'environnement
13.35 L'Office a trouvé de nombreux secteurs dans lesquels il pourrait collaborer efficacement avec d'autres organismes. Il a tenté, dans la mesure du possible, de réduire les chevauchements de réglementation et de fournir des services de réglementation plus efficients.

13.36 Par le passé, l'Office s'occupait de protection de l'environnement comme élément d'intérêt public en vertu de la Loi sur l'Office national de l'énergie . Depuis 1995, la Loi canadienne sur l'évaluation environnementale prévoit que tous les projets pouvant avoir un impact sur l'environnement doivent être soumis à une évaluation de niveau approprié avant d'être approuvés. L'Office, en tant qu'« autorité responsable » au titre de la Loi canadienne sur l'évaluation environnementale , veille à ce que ces évaluations environnementales soient faites pour les projets qui relèvent de sa compétence, en tenant compte des facteurs énoncés dans la loi précitée. L'Office et l'Agence canadienne d'évaluation environnementale prennent des dispositions pour harmoniser leur processus quasi judiciaire et administratif.

13.37 Partage des compétences. Se pose également la question du partage des compétences. Depuis 1990, les incidents découlant de l'exploitation de pipelines doivent aussi être signalés au Bureau de la sécurité des transports du Canada. Le Parlement a confié à l'Office et au Bureau le mandat d'enquêter sur pratiquement les mêmes choses.

13.38 L'Office peut enquêter sur les incidents, mais, en vertu du paragraphe 3 de l'article 14 de la Loi sur le Bureau canadien d'enquête sur les accidents de transport et de la sécurité des transports , il ne peut pas émettre de conclusions sur les causes de ces incidents et les facteurs qui y ont contribué si le Bureau de la sécurité des transports du Canada mène également une enquête. De 1991 à 1997, le Bureau de la sécurité des transports du Canada a enquêté sur 24 incidents de pipelines en exploitation. Nous nous demandons s'il est logique que les compagnies de pipelines signalent les incidents à deux entités ayant des compétences similaires et que toutes deux mènent une enquête.

13.39 Ce partage des compétences a fait l'objet de deux études distinctes. D'une part, le rapport de 1994 de la Commission d'examen de la Loi sur le Bureau canadien d'enquête sur les accidents de transport et de la sécurité des transports a conclu que le Bureau de la sécurité des transports du Canada devait conserver cette compétence, en raison de la possibilité d'un conflit entre l'organisme de réglementation et celui chargé d'enquêter sur les accidents. Il a recommandé que l'Office soit seulement chargé d'enquêter sur les accidents impliquant la construction de pipelines nouveaux ou refaits. D'autre part, un rapport d'examen réglementaire pour la période 1992-1994 publié par le Secrétariat du Conseil du Trésor a signalé qu'une commission consultative ministérielle avait entériné la recommandation de l'Office de rayer les pipelines du mandat du Bureau de la sécurité des transports du Canada. Aucune des deux lois précitées n'a encore été modifiée pour tenir compte des préoccupations exprimées.

13.40 Depuis 1994, les deux organismes disposent d'un protocole d'entente sur la coordination de leurs enquêtes respectives en matière d'incidents de pipelines en exploitation. Cela ne règle toutefois pas la question, plus vaste, du partage des compétences. On nous a informés que les deux organismes envisagent des façons d'harmoniser leurs critères de rapport et examinent la possibilité que les incidents n'aient plus à être signalés qu'à un seul organisme.

Il faut améliorer la gestion de l'information et assurer le respect des approbations données par l'Office
13.41 Quand il approuve la construction d'un pipeline, l'Office peut fixer des conditions auxquelles les demandeurs doivent se conformer et qui s'ajoutent aux lois pertinentes et aux devis et procédures approuvés. En cas de non-respect, l'Office peut imposer une amende pouvant atteindre un million de dollars et (ou) une peine d'emprisonnement. L'Office agit de manière progressive pour régler les cas de non-respect. Il demande d'abord à la compagnie de fournir sa « garantie de conformité volontaire »; si la compagnie n'obéit pas, il émet un « ordre » exigeant qu'elle corrige la situation, et finalement, il impose une sanction. Grâce à cette démarche progressive, l'Office n'a jamais eu à imposer de sanction. En 1997-1998, il devait élaborer un système de sanctions pour les cas de non-respect répété ou constant, mais il ne l'a pas fait.

13.42 Depuis la promulgation de la Loi canadienne sur l'évaluation environnementale , le nombre de conditions environnementales assorties à l'octroi des certificats relatifs aux pipelines a augmenté, oscillant habituellement entre 15 et 30 par certificat. L'Office a commencé à établir des systèmes de suivi pour les projets d'envergure afin de s'assurer que les conditions imposées sont bien respectées. En 1996, par exemple, il a créé un groupe de travail de projet pour assurer le respect des conditions imposées à un important projet de pipeline et superviser le programme d'inspection mis en place. Cependant, comme l'Office ne se tient pas au courant des conditions qui s'appliquent à chacun des projets approuvés, il ne peut garantir qu'un suivi approprié a été effectué.

13.43 Le respect des conditions liées aux approbations constitue l'une des mesures du rendement du secteur des Opérations pour 1998-1999. Nous croyons que l'Office doit disposer de données pour vérifier le respect de toutes les conditions liées à ses approbations et se prononcer sur l'efficacité des conditions qu'il impose.

13.44 L'Office doit collaborer avec le secteur des pipelines pour s'acquitter de ses responsabilités en matière de réglementation, sans pour autant renoncer à son indépendance. En vertu du Règlement sur les pipelines terrestres , les exploitants de pipelines fournissent des renseignements très utiles sur l'environnement grâce à leurs propres programmes de suivi et de surveillance, mais ils ont besoin de recevoir une orientation de l'Office. Cette orientation a fait l'objet d'un projet de lignes directrices qui s'appliqueraient au programme de suivi et de surveillance. L'Office a accès aux données que recueillent les exploitants de pipelines. S'il vérifiait régulièrement ces renseignements et les combinait à l'information qu'il a lui-même recueillie dans le cadre de son programme d'inspection, l'Office pourrait monter une base de données environnementales ou un dossier historique qui pourrait servir à faire rapport sur son rendement et à évaluer ses décisions en matière d'environnement. Mais cela exigerait un système de gestion de l'information environnementale plus complet que le système actuel, ainsi qu'un programme efficace de vérification environnementale, qui n'existe pas pour l'instant.

13.45 L'Office ne dispose pas du système d'information efficace dont il aurait besoin pour évaluer les effets cumulatifs des pipelines sur l'environnement. Il devrait recueillir ces données, non seulement pour ses propres besoins, mais aussi pour coordonner ses travaux avec ceux d'autres organismes, et faire en sorte que toute l'information disponible soit « sur la table », afin de faciliter la planification de l'utilisation des terres et les activités connexes à l'échelle locale et régionale.

13.46 Un système efficace d'information environnementale sert de fondement à une bonne planification stratégique et tactique, et constitue un moyen de faire état des résultats obtenus. L'Office pourrait également s'en servir pour déterminer et évaluer les risques et préciser les ressources dont il a besoin pour s'acquitter de ses responsabilités législatives. Il a donc tout intérêt à disposer d'un système d'information à jour pour être en mesure de fonctionner de manière efficace. L'Office a admis bon nombre des lacunes de son système de gestion de l'information en ce qui a trait aux questions environnementales, mais il n'a pas encore élaboré de plan d'action précis pour remédier à la situation.

13.47 L'Office national de l'énergie devrait :

  • établir ses besoins en matière de gestion de l'information environnementale et mettre au point un système adéquat;
  • veiller à ce que toutes les exigences associées à ses approbations fassent systématiquement l'objet d'un suivi pour en assurer le respect et vérifier si elles ont bien l'effet souhaité.
Réponse de l'Office national de l'énergie : L'Office accepte la recommandation et a élargi son système de surveillance de la conformité pour y inclure toutes les approbations accordées par l'Office à l'égard d'installations. Bien que la recommandation vise uniquement les besoins liés à la gestion de l'information environnementale, l'Office croit qu'il y a un avantage considérable à intégrer les programmes de surveillance environnementale et de vérification de la sécurité. D'ici le 30 octobre 1998, l'Office arrêtera un plan d'action visant l'examen complet de ses besoins d'information sur l'environnement et la sécurité et, ensuite, un plan d'action pour l'élaboration du système de gestion de l'information voulu.

Il faut mettre en oeuvre un cadre rigoureux de gestion du risque pour la sécurité et l'environnement
13.48 Étant donné les ressources dont dispose l'Office, il est important de se demander quel degré de surveillance ce dernier doit exercer pour s'acquitter de son mandat. Les compagnies de pipelines sont déjà soumises aux mécanismes de contrôle extérieurs que prévoient la loi ainsi que divers organismes de surveillance et groupes intéressés, mais l'Office doit concilier la nécessité d'évaluer les risques inhérents à un pipeline tout au long de son cycle de vie avec l'utilisation efficace des ressources limitées dont il dispose pour l'inspection et la vérification. La gestion du risque fournit un cadre pour prendre de telles décisions. Nous nous attendions à ce que l'Office ait une politique claire, fondée sur les techniques de gestion du risque, pour remplir de façon rentable son mandat en matière de sécurité et d'environnement, et que le travail soit planifié et les ressources attribuées en conséquence.

13.49 Selon le bulletin d'information de l'Office sur les vérifications de sécurité, celles-ci ont lieu tous les deux ans pour les grandes compagnies et tous les quatre ans pour les autres. Les vérifications de sécurité servent à examiner les marches à suivre et les dossiers de ces compagnies pour confirmer qu'elles respectent les règlements et traiter tous les problèmes de sécurité.

13.50 Vérification de sécurité fondée sur une évaluation subjective. En raison des contraintes touchant les ressources, 40 p. 100 des vérifications de sécurité prévues en 1997-1998 n'ont pas été réalisées. Seules les compagnies présentant les risques de sécurité les plus élevés ont été choisies. Cependant, selon nos informations, l'évaluation du risque de sécurité était fondée sur les connaissances des employés, mais aucune analyse rigoureuse du risque n'a été effectuée et les critères n'ont pas été validés. Par exemple, l'Office n'a pas eu recours aux données sur les tendances des incidents récents pour décider quelles compagnies seraient vérifiées. Selon le calendrier actuel de vérification, 25 vérifications de sécurité auraient dû être effectuées en 1997-1998, mais il n'y en a eu que 15.

13.51 La mise au point de méthodologies d'évaluation du risque faisait partie de la stratégie de l'Office pour 1997-1998. Cela aurait permis de cibler, pour les vérifications, les compagnies et les activités présentant des risques élevés de non-conformité et d'autres hauts risques, sur lesquelles l'Office devait donc exercer une surveillance accrue. Mais les méthodologies en question ne sont pas encore au point et ne le seront sans doute pas avant la fin du deuxième trimestre de 1998-1999.

13.52 Les cycles d'inspections environnementales ne sont pas toujours respectés. L'Office n'a pas de politique précise sur l'établissement d'un calendrier d'inspection environnementale des pipelines. Sa méthodologie actuelle consiste à mener des inspections périodiques : pendant la construction du pipeline, après la construction (c'est-à-dire dans les trois années suivantes), puis par cycles de trois à cinq ans une fois le pipeline en exploitation. Les inspections effectuées après la construction visent à s'assurer que des mesures de restauration ont été mises en oeuvre et qu'elles sont efficaces. Cette démarche a été graduellement adoptée par l'équipe de la Santé, de la Sécurité et de l'Environnement, d'après l'expérience acquise et en fonction des ressources disponibles. ( Voir photographe )

13.53 Le règlement de l'Office sur l'inspection des pipelines oblige les compagnies à présenter un rapport environnemental postérieur à la construction, qui décrit les difficultés rencontrées et comment on les a réglées. Les compagnies doivent aussi produire un rapport de suivi après chacune des deux années de croissance suivantes. L'Office se fie à ces rapports, n'inspectant qu'un nombre restreint de chantiers pour vérifier leur exactitude.

13.54 L'Office met au point actuellement une méthode d'analyse du risque pour établir le calendrier de ses inspections environnementales et pour effectuer ces dernières. Récemment, l'effectif des inspections est passé de trois personnes à une seule. Seules les inspections jugées prioritaires ont été réalisées. Le personnel de l'Office nous a informés, par exemple, que l'an dernier, seulement 4 des 28 sites possibles avaient été visités dans le cadre des inspections postérieures à la construction.

13.55 À notre avis, les inspections postérieures à la construction ne reçoivent pas l'attention qu'elles méritent. L'état de l'emprise après sa restauration constitue un point de repère environnemental dont on pourrait se servir pour mesurer les modifications ultérieures et évaluer l'efficacité des décisions de l'Office. Ce dernier doit accorder plus d'importance à cet aspect dans son programme d'inspection.

13.56 Les pratiques actuelles d'inspection environnementale manquent de rigueur. En 1988-1989, l'Office a publié deux manuels d'inspection environnementale, l'un pour la construction et l'autre pour l'exploitation. Mais ces manuels ne sont pas toujours utilisés pendant les inspections. Bien qu'il existe des listes génériques de questions environnementales qui doivent être incluses dans les inspections, il n'y a pas de listes de vérification ou de programmes de vérification détaillés que les inspecteurs doivent remplir aux diverses étapes de l'inspection pour assurer une couverture systématique de tous les aspects nécessaires.

13.57 Pour trois projets que nous avons choisis de vérifier au hasard, le personnel de l'Office n'a pu trouver les cahiers d'inspection, qui devraient contenir toute la documentation pertinente à l'inspection. Dans deux des trois cas, il manquait aussi les rapports d'inspection. Diverses raisons ont été invoquées pour expliquer la situation, notamment le fait que des employés qui ne font actuellement pas partie de l'équipe avaient rangé les cahiers d'inspection au mauvais endroit et que ces cahiers avaient été mal classés parce que la charge de travail était élevée. Si tel est réellement le cas, nous prévoyons que la situation va se détériorer davantage, étant donné que le volume de demandes continue d'augmenter, de même que le nombre de kilomètres de pipelines approuvés à inspecter.

13.58 L'Office national de l'énergie devrait :

  • utiliser une méthodologie rigoureuse d'évaluation du risque pour déterminer le nombre d'inspections et de vérifications de la sécurité et de l'environnement à effectuer afin de s'acquitter de ses responsabilités législatives et d'attribuer ses ressources en conséquence;
  • officialiser ses procédures d'inspection environnementale et resserrer ses pratiques de documentation.
Réponse de l'Office national de l'énergie : L'Office accepte la recommandation et, tel que mentionné dans le chapitre, il a déjà amorcé un projet visant à mettre au point un outil d'évaluation des risques qui l'aidera à affecter les ressources requises aux vérifications de la sécurité et de l'environnement. Le projet sera achevé d'ici le 30 novembre 1998. L'Office passera en revue toutes ses procédures de vérification de la sécurité et de l'environnement et veillera à les compléter et à les mettre en place le 31 décembre 1998 au plus tard. La direction mettra l'accent sur le respect de ces procédures. L'Office affectera des ressources supplémentaires au programme de vérification de la sécurité et de l'environnement afin de compenser les effets de l'attrition ou de remplacer des ressources qui ont été détournées de ce programme au cours des dernières années pour permettre à l'Office d'assumer une charge de travail exceptionnellement élevée au chapitre du traitement des demandes.

Gestion des ressources humaines

13.59 Quand l'Office a déménagé son administration centrale d'Ottawa à Calgary en 1991, il comptait 310 employés. Seulement 130 employés l'ont suivi, qui avaient la possibilité de retourner à Ottawa. Au fil du temps, 25 d'entre eux l'ont fait.

13.60 Plus récemment, pour s'adapter à l'évolution du marché et aux politiques du gouvernement, l'Office s'est réorganisé et est passé d'une structure classique à un regroupement logique par secteur d'activité, qui met davantage l'accent sur le travail d'équipe et moins sur la hiérarchie. Il faut féliciter l'Office pour cette démarche organisationnelle, même s'il est trop tôt pour conclure à la réussite du projet.

13.61 À mesure que l'Office s'habituait à sa nouvelle ville et mettait en oeuvre sa nouvelle structure d'activité, il s'est demandé s'il disposait de l'effectif idéal pour relever les nouveaux défis qui l'attendaient. Parallèlement, l'Office était bien conscient qu'il devait demeurer indépendant de l'industrie qu'il réglemente et faire preuve d'objectivité. En 1993, l'Office a instauré un code de conduite pour guider son personnel. Depuis sa réinstallation à Calgary, les processus de gestion des ressources humaines de l'Office font l'objet d'un examen (voir la pièce 13.6 ).

Taux élevé de roulement du personnel
13.62 L'Office sait qu'il doit attirer, perfectionner et retenir du personnel hautement qualifié pour atteindre ses objectifs stratégiques. Les deux dernières années ont été particulièrement difficiles en raison de la recrudescence des activités du secteur de l'énergie et de la concurrence qu'exerce ce secteur au chapitre de l'emploi.

13.63 Les activités de l'Office se déroulent dans un marché très concurrentiel, le secteur des hydrocarbures de Calgary. Sur le plan du recrutement du personnel, il est en concurrence avec une industrie en mesure d'offrir une plus grande flexibilité au niveau salarial et des perspectives de carrière plus intéressantes que ne peut le faire un organisme gouvernemental.

13.64 Depuis sa réinstallation, l'Office a dû embaucher de nouveaux professionnels pour combler les postes vacants. Au cours des deux dernières années, le taux de roulement a été élevé, atteignant 18 p. 100 en 1997-1998 (voir la pièce 13.7 ), et l'existence chronique de postes vacants a alourdi la charge de travail du reste des employés. Au cours des dix dernières années, l'effectif total a certes diminué, mais l'Office a toujours disposé de moins de ressources humaines que ce dont il prévoyait avoir besoin. Ailleurs dans ce rapport, nous constatons que l'Office souffre de lacunes opérationnelles qui l'empêchent de remplir son mandat en matière de sécurité et d'environnement, lacunes qui sont peut-être attribuables à un manque de personnel ayant l'expérience voulue.

13.65 Changement organisationnel. Un changement radical ne fait pas que des heureux, et certaines personnes ne sont pas disposées à s'adapter, ce qui peut nuire au moral et à la productivité. Par exemple, une analyse des entrevues d'employés quittant l'Office révèle que certains estimaient que les salaires peu élevés étaient dissuasifs; d'autres n'aimaient pas la façon dont la réorganisation avait été menée, même s'ils approuvaient le projet comme tel; tandis que d'autres personnes ont invoqué la détérioration du moral des troupes. Par ailleurs, certains employés étaient positifs, mentionnant la satisfaction au travail, le bon milieu de travail et les nombreuses occasions de formation.

13.66 Les entrevues de fin d'emploi peuvent être biaisées, mais elles offrent des renseignements précieux dont on peut tirer des leçons. L'Office pourrait confirmer la validité des commentaires de fin d'emploi en demandant l'avis des employés qui sont toujours en poste, par exemple grâce à des projets d'examen de la classification et de formation en leadership. Sans un examen rigoureux et documenté de l'opinion des employés qui ont quitté et de ceux qui sont restés, la direction ne pourra que difficilement établir si le taux de roulement est dû à un facteur précis comme la rémunération ou si d'autres facteurs sont en cause.

13.67 À mesure que l'effectif diminuait, en partie à dessein et en partie à cause de la concurrence, l'Office a été confronté à divers défis en matière de ressources humaines. Depuis 1997, il a entrepris une vingtaine de projets de gestion des ressources humaines. Nous croyons qu'un grand nombre de ces projets auraient pu être mieux structurés s'ils avaient correspondu à un plan global et stratégique des ressources humaines et si l'Office avait fixé des buts et des objectifs précis pour chacun des projets.

Il est impératif que l'Office prévoie ses besoins en personnel
13.68 L'Office a déterminé les principaux facteurs qui influeront sur son programme de réglementation au cours des trois prochaines années, mais nous n'avons pris connaissance d'aucune analyse des niveaux et des compétences que devra avoir son personnel ni des moyens que l'Office entend utiliser pour le recruter, vu ses ressources actuelles et le taux de roulement. Par conséquent, en dépit de ses nouvelles initiatives en gestion des ressources humaines, l'Office n'est peut-être pas assez dynamique et pourrait ne pas avoir les ressources voulues pour relever les nouveaux défis. La direction a déterminé qu'elle devait élaborer un cadre de planification stratégique des ressources humaines, mais le projet n'était pas amorcé au moment de notre vérification.

13.69 La direction doit poursuivre ses initiatives fructueuses, instaurer de meilleures communications pour apaiser toutes les inquiétudes provoquées par les changements organisationnels et lancer des projets pour aider l'Office à garder ses employés. L'Office est conscient de ces problèmes et a pris des mesures pour devenir un concurrent plus sérieux sur le marché de l'emploi, compte tenu du contexte gouvernemental dans lequel il évolue. Nous avons constaté par exemple que l'Office a inclus des mesures d'encouragement dans les conventions collectives qu'il vient de signer avec ses professionnels.

13.70 L'Office national de l'énergie devrait veiller à ce que ses activités de gestion des ressources humaines soient en lien direct avec sa vision de l'avenir et que les projets en la matière soient réalisés conformément à un plan systématique et en fonction de ses besoins opérationnels.

Réponse de l'Office national de l'énergie : L'Office accepte la recommandation. À l'automne 1998, l'Office précisera le contexte, les stratégies et les attentes en matière de rendement. Grâce à ce cadre, il sera possible de rattacher plus étroitement les activités touchant la gestion des ressources humaines à la vision de l'Office et d'élaborer un plan stratégique systématique à l'égard des ressources humaines. Un plan stratégique visant les ressources humaines sera en place d'ici le 1 er avril 1999.

Recouvrement des coûts : qui paie?

13.71 Depuis 1991, la plus grande partie des coûts de l'Office est recouvrée auprès des compagnies que celui-ci réglemente, à l'exception de coûts liés à ses activités pionnières. La réglementation détermine les compagnies soumises au recouvrement des coûts en fonction de leur taille. Les petites compagnies doivent verser des frais annuels de 500 $ et celles de taille moyenne, des frais de 10 000 $. Les autres coûts sont imputés aux grandes compagnies selon le temps que le personnel de l'Office consacre à la réglementation de chaque produit et en fonction de la part des volumes expédiés par ces compagnies ou, dans le cas des compagnies d'électricité, des volumes exportés.

13.72 En 1995, l'Office a formé un groupe de travail composé d'employés, groupe qui avait pour mandat d'étudier la mise à jour du Règlement sur le recouvrement des frais . On a tenu compte de certaines des recommandations du groupe de travail dans le règlement modifié, approuvé en avril 1998. La méthode de répartition des coûts est demeurée inchangée, mise à part une modification mineure au calcul des volumes d'électricité exportée.

Les coûts sont-ils recouvrés de façon équitable?
13.73 La méthode de répartition des coûts n'a jamais été modifiée; elle est fondée sur le temps direct consacré à trois groupes de produits : le gaz, le pétrole et l'électricité. Cette méthode est facile à administrer, mais soulève des préoccupations quant à son équité, l'un des objectifs que vise la politique du gouvernement sur le recouvrement des coûts et la tarification. Nous avons par exemple constaté ce qui suit.

  • La part de temps indirect facturée aux produits demeure élevée, se situant à environ 60 p. 100.
  • Les demandeurs n'assument pas les coûts que l'Office consacre au traitement de leurs demandes et à la tenue d'audiences, car celui-ci recouvre ces coûts des grandes compagnies existantes, en fonction du volume que chacune expédie. Cette pratique a pour effet de faire supporter aux compagnies existantes le coût des nouvelles demandes, dont certaines peuvent émaner de concurrents.
  • Au cours des trois dernières années, le personnel de l'Office n'a consacré qu'environ 60 p. 100 de son temps direct aux grandes compagnies, alors que 99 p. 100 des coûts leur sont imputés.
  • Aux termes du Règlement sur le recouvrement des frais , les coûts facturés pour une année donnée sont fondés sur le temps réellement consacré lors de l'exercice précédent, sans rajustement en fonction des chiffres de l'année en cours.
13.74 Les parties intéressées se sont dites insatisfaites de la méthodologie actuelle de répartition des coûts. Quand l'Office a évalué la faisabilité de recouvrer les coûts, il a effectué des analyses préliminaires des méthodes de répartition. Il a choisi la méthode actuelle de répartition par produit, plutôt qu'une structure de coûts détaillée ou qu'une méthode de facturation du temps direct. Une association industrielle a fait remarquer en 1989 qu'en adoptant la méthode de répartition des coûts, l'Office avait choisi la simplicité aux dépens de la causalité des coûts. L'Office a mis sur pied le Comité de liaison sur le recouvrement des coûts, qui est une tribune où les parties intéressées et le personnel peuvent débattre des questions de recouvrement des coûts d'intérêt mutuel. Les procès-verbaux du Comité que nous avons examinés révèlent que certains représentants de l'industrie se sont plaints du fait que la méthode actuelle de répartition n'offre pas un partage équitable des coûts parmi les compagnies réglementées.

13.75 À notre avis, la méthode actuelle de recouvrement des coûts laisse planer des doutes quant à son équité. Comme davantage de demandes sont à l'étude et que les demandeurs se disent préoccupés par la question de l'équité, il faut examiner la méthode actuelle.

13.76 Il n'existe pas de système de comptabilité analytique. L'Office utilise son Système de rapport d'utilisation du temps pour déterminer le temps consacré à la réglementation de chaque produit, et il répartit les coûts en conséquence. L'Office n'a pas de système de comptabilité analytique. Il importe de savoir combien coûte chaque activité, non seulement pour le recouvrement des coûts, mais aussi à des fins de gestion. Si l'Office pouvait fusionner les données du Système de rapport d'utilisation du temps avec celles du système financier actuel, il aurait une bonne base pour établir les coûts.

13.77 Le contrôle des coûts par opposition à l'efficience des activités. En sa qualité d'organisme gouvernemental, l'Office a été soumis aux mêmes restrictions budgétaires que les autres ministères, bien que la grande majorité de ses coûts soient payés par l'industrie et non pas à même les deniers publics. Comme sa charge de travail devient de plus en plus lourde, et que les parties intéressées doivent obtenir rapidement des décisions bien étayées, il serait peut-être opportun que l'Office envisage avec le Conseil du Trésor et les autres parties intéressées un assouplissement de ses modalités financières, afin de mieux faire correspondre ses ressources aux services à rendre.

13.78 L'Office national de l'énergie devrait :

  • recouvrer ses coûts futurs d'une manière plus équitable et plus acceptable, en consultation avec l'industrie réglementée;
  • mettre au point un système de comptabilité analytique pour déterminer les coûts du traitement des demandes et des autres activités, à des fins de recouvrement des coûts et de gestion.
Réponse de l'Office national de l'énergie : L'Office accepte la recommandation et a déjà entamé des négociations avec les parties assujetties au recouvrement des coûts afin d'examiner à fond tous les aspects de la réglementation à cet égard. D'ici le deuxième trimestre de 1999-2000, il sera en mesure de recommander une nouvelle méthode de recouvrement, plus équitable. De plus, l'Office prévoit terminer, d'ici la fin de l'exercice 1999-2000, un examen de ses processus de planification et de compte rendu financiers et une refonte de ses systèmes d'information en matière de gestion.

Le coût des activités dans les régions pionnières n'est pas recouvré
13.79 En 1991, l'Office s'est vu confier la responsabilité administrative de superviser les opérations pétrolières et gazières dans les régions pionnières auparavant gérées par l'Administration du pétrole et du gaz des terres du Canada (la Loi sur l'Office national de l'énergie a été modifiée en 1994 pour autoriser ce transfert de responsabilités). L'Office doit notamment : réglementer l'exploration, la mise en valeur et la production du pétrole et du gaz; améliorer la sécurité des travailleurs et protéger l'environnement. Parmi les autres activités pionnières de l'Office, mentionnons le calcul des ressources en hydrocarbures découvertes et non découvertes ainsi que la mise au point de plans d'intervention en cas d'urgence environnementale qui appuient et complètent ses responsabilités en matière de réglementation. Le coût total des activités pionnières de l'Office s'élève à plus de quatre millions de dollars par année.

13.80 En 1991, le ministre de l'Énergie a soustrait ces activités du recouvrement des coûts, parce qu'elles dépassaient la portée des activités normales de l'Office. Le Règlement sur le recouvrement des frais a été modifié en 1995 pour permettre à l'Office de décider quels coûts il pouvait recouvrer. En juillet 1998, l'Office a décidé de continuer à soustraire ses activités pionnières du recouvrement des coûts, avec effet rétroactif jusqu'en 1995.

13.81 Les terres pionnières comptent trois gisements exploités. Le plus important comprend 350 puits, une usine de gaz, des installations de traitement du pétrole et six îles artificielles sur le fleuve Mackenzie. À l'heure actuelle, le gouvernement reçoit une redevance de 5 p. 100 et un tiers du profit net de la production annuelle, ce qui représente respectivement quelque 7,5 millions de dollars et 50 millions de dollars. Ces montants sont perçus grâce à une entente entre le gouvernement fédéral et une compagnie d'hydrocarbures. Même si les terres pionnières appartiennent au gouvernement fédéral, le régime de redevances semble calqué sur les ententes provinciales.

13.82 Depuis 1994, l'Office a vu augmenter sa charge de travail en tant qu'administrateur des terres pionnières et il prévoit que cette augmentation se poursuivra à court terme. Il serait sans doute utile de reconsidérer d'un oeil neuf les coûts des activités pionnières. Toute modification devant permettre le recouvrement des coûts auprès des compagnies présentes dans les terres pionnières devra nécessairement s'accompagner d'une modification du paragraphe 1 de l'article 24 de la Loi sur l'Office national de l'énergie.

Défis liés à la communication de l'information sur le rendement

13.83 Contrairement aux compagnies du secteur privé, des organismes tels que l'Office ne peuvent mesurer leur rendement en se basant uniquement sur les traditionnels profits ou pertes. En sa qualité d'organisme du secteur public, l'Office doit trouver des moyens différents de montrer aux parties intéressées qu'il atteint les résultats escomptés.

13.84 Par le passé, les organismes gouvernementaux indiquaient comment ils avaient dépensé leur budget, mais souvent ne faisaient pas état de leurs réalisations. Tel n'est plus le cas, car on insiste de plus en plus pour que des organismes comme l'Office communiquent leurs résultats. C'est d'autant plus indiqué dans le cas de l'Office que celui-ci s'est réorganisé pour adopter une structure basée sur les équipes, qui met l'accent sur les résultats, et qu'il a adopté un nouveau cadre de responsabilisation. En outre, l'Office a fait partie d'un projet pilote à la fin de 1996 afin de déterminer son rendement et de communiquer les résultats connexes pour l'exercice financier se terminant le 31 mars 1996.

13.85 Au chapitre 5 de notre rapport d'avril 1997, intitulé « La communication de l'information sur le rendement dans le Système de gestion des dépenses » , nous précisions les cinq caractéristiques essentielles d'un compte rendu crédible en matière de rendement :

  • un énoncé clair du contexte et des stratégies;
  • des attentes valables en matière de rendement;
  • des réalisations par rapport aux attentes;
  • la capacité manifeste d'apprendre et de s'adapter;
  • une information juste et fiable sur le rendement.
13.86 Le défi qui se pose pour un organisme voulant mesurer son rendement et communiquer l'information à ce sujet réside dans le fait qu'il doit compter sur l'engagement très net de sa haute direction. Il doit également modifier sa culture institutionnelle, à mesure que son personnel accepte que des éléments auparavant non évalués seront dorénavant mesurés et feront l'objet de rapports. Un autre défi consiste à accepter de faire état des résultats moins favorables et d'en tirer des leçons.

Il faut préciser les attentes
13.87 Au fur et à mesure que les organismes s'adaptent au fait de communiquer l'information sur leur rendement et sur les mesures effectuées, ils devraient adopter une perspective pluriannuelle, faire l'analyse critique de ce qui a et n'a pas fonctionné, et être disposés à apporter les modifications nécessaires. Il est parfois utile de comparer un organisme à des entités semblables, tant pour déterminer des mesures de rendement que pour comparer leurs résultats relatifs. Pour améliorer la reddition de comptes, il est important que les indicateurs soient précis et énoncés clairement.

13.88 L'Office a bien amorcé le processus. Il s'est doté d'un Rapport sur les plans et les priorités , qui repose sur des plans de travail plus détaillés et expose les éléments de mesure du rendement, notamment les indicateurs de rendement. Mais l'Office devra faire un examen critique de ses progrès et s'adapter dans divers domaines. Il doit d'abord se fixer des attentes de rendement claires, puis les harmoniser avec son document sur les plans et priorités et avec son rapport sur le rendement. Enfin, il doit communiquer de l'information crédible sur son rendement réel.

13.89 Les indicateurs de rendement de l'Office portent toujours davantage sur les activités et les extrants que sur les résultats. Le Rapport sur les plans et les priorités de 1998-1999 énumère 44 indicateurs de rendement. Il serait préférable que l'Office ait un moins grand nombre d'indicateurs de rendement, mais que ceux-ci correspondent directement à des résultats, ce qui permettrait une analyse plus approfondie du rendement. Quand on choisit un indicateur de rendement, il ne faut pas perdre de vue que l'information doit être à la fois utile à l'interne et efficace aux fins de la reddition de comptes extérieure.

13.90 À l'heure actuelle, certains des indicateurs de rendement de l'Office changent chaque année. Les indicateurs peuvent bien sûr évoluer au fil du temps, mais si l'Office décide de les modifier, il devrait être en mesure d'expliquer pourquoi et d'assurer une certaine continuité dans ses documents aux fins d'évaluation.

13.91 Dans le Rapport sur les plans et les priorités de 1997-1998, les « résultats prévus » pourraient mieux correspondre aux « stratégies » qui doivent servir à les obtenir. Pour l'instant, on ne sait pas comment les résultats prévus seront obtenus ou mesurés. Qui plus est, le Rapport sur le rendement de 1996-1997 ne reprenait pas les attentes de rendement antérieures, ne faisant que souligner certains extrants directs de l'organisme. Une correspondance plus directe entre les attentes énoncées et les résultats obtenus produirait un rapport de rendement plus utile aux fins de la reddition de comptes.

Communication de l'information sur les résultats obtenus
13.92 L'Office devra modifier sa culture pour vraiment adhérer au principe de la communication de l'information sur le rendement. Il n'a pas de système pour se tenir au courant des résultats obtenus par rapport aux objectifs fixés, ou pour présenter à sa direction des rapports périodiques assortis de suggestions quant aux changements à apporter. La mesure du rendement et les rapports, dans une organisation axée sur les résultats, doit faire partie intégrante de la gestion. Pour que le processus d'évaluation du rendement demeure positif et productif, il est essentiel que l'Office surveille son rendement de façon stratégique, régulière et uniforme.

13.93 La préparation du rapport annuel sur le rendement de l'Office est déléguée à un employé des Finances, qui doit tenter d'obtenir l'information des différentes équipes et la structurer pour en faire un tout cohérent. Il serait préférable que chaque secteur d'activité ait son propre coordonnateur du rapport sur le rendement, qui pourrait faire un suivi régulier des résultats et rencontrer périodiquement ses homologues des autres secteurs ainsi que la personne-ressource pour l'ensemble de l'Office, afin de rassembler l'information nécessaire aux fins des rapports internes et externes.

13.94 S'il y avait un responsable dans chaque secteur, l'Office aurait davantage la certitude que ses données sont justes et pertinentes. Par exemple, nous avons constaté que le Rapport sur le rendement de 1996-1997 comparait le temps de traitement des demandes pour 1995 et 1996 sans mentionner que cette comparaison ne tenait pas compte du temps écoulé entre la réception de la demande et le moment où l'Office émet des instructions sur la procédure, alors que cela rallonge le processus d'environ dix semaines (voir la pièce 13.8 ). La communication de renseignements incomplets ne constitue pas un fondement raisonnable pour la reddition de comptes et pourrait même mettre l'Office dans l'embarras.

13.95 Il est important que les réalisations en matière de rendement de l'Office soient toujours comparées aux attentes exprimées. Nous invitons l'Office à faire préparer par chaque secteur un « examen des meilleures pratiques », comme le fait le secteur des Demandes, pour tirer des leçons de l'expérience acquise et améliorer la façon de mesurer le rendement et de communiquer l'information pertinente.

13.96 Liens entre les coûts et les résultats. Les lignes directrices du Secrétariat du Conseil du Trésor précisent que les organismes doivent indiquer les résultats obtenus et les coûts des principales réalisations en matière de rendement par rapport aux attentes, aux énoncés de mission et aux objectifs.

13.97 Cependant, le Rapport sur le rendement de l'Office pour 1996-1997 ne précise ni les coûts ni les autres renseignements financiers liés au rendement. Bien qu'il présente des tableaux des dépenses prévues et réelles par activité, l'Office n'explique pas où et pourquoi les dépenses ont été supérieures ou inférieures aux prévisions. En le faisant, il pourrait montrer plus efficacement comment les résultats obtenus se comparent aux prévisions initiales.

13.98 Dans la poursuite de ses efforts de gestion axée sur les résultats, l'Office national de l'énergie devrait :

  • clarifier ses attentes;
  • suivre régulièrement son rendement et faire les rajustements qui s'imposent;
  • indiquer clairement les résultats obtenus et les coûts correspondants;
  • nommer un coordonnateur dans chaque secteur pour suivre les principaux indicateurs de rendement.
Réponse de l'Office national de l'énergie : L'Office accepte les recommandations. Il a récemment embauché un chef d'équipe chargé de la planification et des rapports, qui a entrepris un examen des processus de planification et de compte rendu financiers et qui est en train de concevoir un programme de formation à l'intention des usagers des systèmes d'information de gestion. En avril 1998, l'Office a instauré un nouveau processus de gestion du rendement individuel, désigné « Prise en charge du rendement et du perfectionnement », et un processus de gestion stratégique sera mis en oeuvre dès septembre 1998. Selon l'Office, il s'agit là d'étapes essentielles pour en arriver à rehausser le rendement des employés et de l'organisation, et se donner les moyens nécessaires pour faire état du rendement obtenu.

Vérification et évaluation

13.99 L'évaluation des programmes et la vérification interne constituent de précieux outils de gestion pour évaluer la pertinence et la rentabilité des programmes. Au cours des deux dernières années, l'Office a planifié douze vérifications internes, mais n'en a effectué que cinq. Il n'a réalisé aucune évaluation depuis 1994, et cela fait au moins huit ans qu'il n'a pas examiné des secteurs importants tels que les exportations et les importations, les demandes visant les installations de pipelines, la sécurité, et les droits et tarifs. Les budgets consacrés aux vérifications et aux évaluations sont passés de 1,7 p. 100 des dépenses il y a quatre ans à environ 0,3 p. 100 maintenant.

13.100 La section de Vérification et d'Évaluation ne compte qu'une seule personne. Étant donné que certains travaux prévus de vérification n'ont pas été effectués et que même le modeste budget n'a pas toujours été utilisé, on peut se demander si la direction croit à la valeur ajoutée de cette fonction et si elle est disposée à en faire un outil de gestion important.

Il faut procéder à une évaluation
13.101 Étant donné que son rôle évolue pour s'adapter aux conditions du marché, l'Office doit être en mesure de répondre à ceux qui se demandent si cet organisme est encore pertinent et efficace. Autrefois perçu comme le défenseur de la sécurité de l'énergie au Canada, l'Office approuve maintenant les exportations à condition que l'accès à des prix concurrentiels soit garanti aux Canadiens. Les changements opérationnels ont précédé les changements législatifs, et l'arrivée de l'Accord de libre-échange nord-américain a eu pour effet d'accentuer l'aspect commercial du rôle de l'Office. De nouvelles responsabilités se sont ajoutées dans les domaines de la sécurité et de l'environnement. Étant donné les profondes transformations qu'il vit, l'Office aurait tout intérêt à commander une évaluation de l'efficacité de son programme et de sa pertinence actuelle.

13.102 L'Office national de l'énergie devrait renforcer sa fonction de vérification et d'évaluation et commander une évaluation.

Réponse de l'Office national de l'énergie : Pendant qu'il procédait à la refonte complète de ses activités et de ses structures organisationnelles au cours des deux dernières années, l'Office a choisi de limiter le nombre de projets de vérification interne. Maintenant qu'il en est arrivé à mettre en oeuvre sa vision et que le rythme des changements internes a ralenti, l'Office reconnaît qu'il devrait renforcer sa fonction d'évaluation et de vérification. L'Office adoptera un programme précis d'évaluation et de vérification d'ici le 1 er avril 1999.

L'Office convient également que le moment est venu d'évaluer l'efficacité du programme. Il consultera les parties intéressées, y compris le secteur de la politique au gouvernement, pour déterminer l'utilité d'évaluer la pertinence actuelle du programme. L'Office s'engage à déterminer la portée et le calendrier de cette évaluation d'ici le 1er avril 1999.

Conclusion

13.103 Dans les secteurs que nous avons examinés, l'Office national de l'énergie a adapté ses règlements et ses processus à l'évolution du marché de l'énergie. À notre avis, il doit cependant améliorer certains processus de gestion et certaines pratiques, afin d'atténuer le risque de ne pouvoir s'acquitter de son mandat et pour relever les défis qui l'attendent. L'Office doit réévaluer le niveau actuel de ses ressources et établir si celles-ci sont réparties de façon à lui permettre de réaliser son mandat de manière rentable. Nous croyons également que l'Office doit entreprendre une évaluation de l'efficacité de son programme et décider dans quelle mesure il est encore pertinent.


À propos de la vérification

Objectifs

Dans l'ensemble, notre vérification était de déterminer si l'Office national de l'énergie s'acquitte de ses obligations en tant qu'organisme de réglementation dans les domaines examinés, et plus particulièrement
s'il a :

  • déterminé les circonstances qui ont changé;
  • eu recours à des méthodes adéquates de surveillance et d'application de la loi;
  • mis sur pied des méthodes de collaboration efficaces avec d'autres instances en matière de gestion;
  • mis en place des activités et des pratiques efficaces et rentables de recouvrement des coûts;
  • bien surveillé ses activités et communiqué l'information sur son rendement en gestion.

Étendue

Nous avons examiné les importants processus de gestion et les principaux aspects opérationnels, notamment :

  • la gestion des ressources humaines;
  • la surveillance financière des droits et des tarifs;
  • le recouvrement des coûts;
  • la mesure du rendement et l'information communiquée à ce sujet;
  • les vérifications et les inspections de sécurité et d'environnement;
  • les enquêtes sur les incidents liés aux pipelines;
  • la vérification et l'évaluation internes.

Critères

Nous avons établi des critères liés aux objectifs de notre vérification, dont nous avons discuté avec la direction, qui les a acceptés.

Équipe de vérification

Vérificateur général adjoint : Don Young
Directeur principal : Roger Simpson
Directeur : Jean-Pierre Plouffe

Christopher Keith
Martha Lywak
Werner J. Müller-Clemm
Geoffrey Robins
Donna-Lee Shaw
James Van Horn
Peter Yeh

Pour obtenir de l'information, veuillez communiquer avec M. Roger Simpson.