Cette page Web a été archivée dans le Web.

1998 décembre — Rapport du vérificateur général du Canada

Points saillants

25.2 L'administration de chacune des ententes établies dans le cadre des programmes d'investissement dans les routes relève d'un comité formé d'un fonctionnaire fédéral et d'un fonctionnaire provincial. Les quatre employés ministériels qui représentent les intérêts du gouvernement fédéral au sein de ces comités ont reçu peu de soutien de la part de Transports Canada pour orienter et faciliter leur travail, ou n'en ont pas reçu du tout.

25.3 Lorsque nous avons analysé le rendement de Transports Canada en matière de gestion et d'administration de ses programmes d'investissement dans les routes, nous avons décelé un certain nombre de lacunes importantes. Le Ministère gère et administre ceux-ci comme s'il s'agissait de programmes de subventions plutôt qu'en fonction de ce qu'ils sont en réalité, à savoir des programmes de contributions (ces derniers exigent que l'aide financière soit fonction du rendement et du respect des dispositions de l'entente pertinente). Nous avons constaté l'absence de plusieurs pratiques liées à une saine gestion financière. Nous avons en outre relevé des lacunes en ce qui a trait à l'information communiquée aux décideurs à l'appui des nouveaux programmes proposés. Notamment, l'information relative à l'état des routes n'a pas été communiquée correctement; le Ministère n'a pas évalué, au niveau de décision stratégique, les répercussions environnementales possibles des programmes proposés concernant les routes, alors qu'il était tenu de le faire. Il n'a en outre signalé aucun des mécanismes de financement de rechange utilisés par les provinces ni évalué les répercussions de ceux-ci sur les ententes usuelles relatives au partage des coûts.

25.4 De plus, comme les examens préalables et la surveillance sur les questions environnementales des projets manquaient de rigueur et étaient peu documentés, nous ne pouvions pas conclure que Transports Canada s'était acquitté de ses responsabilités environnementales législatives lors de l'évaluation (examen préalable) de chacun des projets. Qui plus est, nous avons constaté que dans bon nombre de cas, contrairement aux exigences de la loi, les paiements avaient été faits avant que les examens préalables environnementaux n'aient été achevés.

25.5 En dépit des centaines de millions de dollars que Transports Canada a investis dans les routes au cours des dix dernières années, il n'a encore effectué aucune évaluation de ses programmes d'investissement dans ce domaine. La reddition de comptes au Parlement doit être améliorée.

25.6 Transports Canada est à une croisée de chemins. Les provinces pressent le gouvernement fédéral de renouveler ou de confirmer sa position sur les investissements dans les routes. Le ministre des Transports affirme qu'il faut mettre à jour la politique nationale actuellement en vigueur concernant les routes. Transports Canada doit réexaminer la politique nationale des transports routiers et faire des recommandations au gouvernement s'il y a lieu.

Introduction

Transports Canada a investi 1,6 milliard de dollars dans les routes provinciales et territoriales

25.8 Au cours des cinq dernières années, les dépenses fédérales effectuées au titre des programmes mis en oeuvre par Transports Canada en matière d'investissement dans les routes ont atteint en moyenne plus de 200 millions de dollars par année. Selon les estimations, les dépenses annuelles à ce chapitre seront d'au moins 150 millions de dollars en moyenne jusqu'en 2001, et ensuite d'environ 60 millions de dollars par année jusqu'en 2003. Il convient de noter qu'en 1997-1998, les sommes que le Ministère a dépensées au chapitre des routes représentaient une part considérable - soit environ 30 p. 100 - de ses dépenses annuelles nettes de programmes et de fonctionnement.

25.9 Au mois de mars 1998, le Ministère avait déjà dépensé la majorité du budget (plus d'un milliard de dollars) approuvé dans le cadre des programmes en vigueur depuis le début des années 90. Le gouvernement a récemment fourni une aide financière supplémentaire de plus de 150 millions de dollars pour un programme particulier visant deux provinces, prolongeant celui-ci de trois ans; deux autres programmes seront en vigueur jusqu'en 2003.

25.10 Transports Canada et le gouvernement fédéral sont actuellement à une croisée de chemins. Les provinces pressent le gouvernement fédéral de renouveler ou de confirmer sa position sur le financement des projets routiers provinciaux et territoriaux. Malgré la prolongation récente d'un programme particulier, l'objectif ultime du gouvernement fédéral dans ce domaine reste vague.

Objet de la vérification

25.12 Dans le cadre de notre vérification, nous avons porté une attention particulière aux investissements de Transports Canada dans les routes, y compris un échantillon pris au hasard de 96 projets qui ont été approuvés de 1992-1993 à 1997-1998. Les projets de notre échantillon représentaient plus de 40 p. 100 de la valeur globale des projets qui avaient été financés au cours de cette période dans le cadre des projets routiers du Ministère que nous avons examinés.

25.13 Nous exposons plus en détail les objectifs, l'étendue et les critères de la vérification à la fin du présent chapitre, dans la section intitulée À propos de la vérification .

Observations et recommandations

Établissement des initiatives d'investissement dans les routes

La politique nationale des transports routiers n'a pas changé depuis 25 ans

25.16 Dans un document présenté récemment au Comité permanent des transports et au Conseil canadien des partenariats publics-privés, le ministre des Transports a reconnu qu'une politique nationale concernant les routes est en place, sous une forme ou une autre, depuis 1919. Il a cependant mis en doute le bien-fondé de l'actuelle approche ad hoc (ponctuelle) en matière d'investissement fédéral-provincial dans les routes. Le Ministre favorisait l'adoption d'une politique nationale concernant les routes qui serait mieux intégrée et préciserait clairement les attentes et les objectifs des gouvernements fédéral et provinciaux. Il a mentionné en outre que les provinces et les territoires ont à nouveau récemment souligné qu'il faudrait établir une politique globale concernant les routes, en vertu de laquelle le gouvernement fédéral s'engagerait entre autres à fournir une aide financière à long terme.

25.17 De plus, un certain nombre d'événements importants survenus dans le domaine des transports routiers depuis 1974 ont eu des incidences sur les décisions du gouvernement fédéral en matière d'investissement dans les routes.

25.18 La politique établie en 1974 n'a jamais été modifiée de manière à refléter le concept d'un réseau routier national ( voir la pièce 25.3 ), concept qui a été défini en 1988 dans le cadre d'une étude. Par conséquent, il n'existe aucune politique claire sur la façon dont le Ministère devrait utiliser ce concept pour gérer ses programmes d'investissement. Nous avons constaté que dans certains programmes, les projets ne sont financés que s'ils portent sur le Réseau routier national. Toutefois, cela n'est pas stipulé dans toutes les ententes négociées que nous avons examinées.

25.19 De plus, la politique relative aux routes ne tient pas compte de plusieurs autres événements qui se sont produits récemment dans le domaine des transports routiers, dont la dévolution aux provinces et aux territoires de routes appartenant à la Couronne, la décision prise par Transports Canada d'éliminer les subventions et les contributions au transport (comme il l'a indiqué dans son Rapport sur les plans et les priorités de 1996-1997) et l'utilisation de nouveaux mécanismes de financement.

25.20 D'autre part, le gouvernement a mis sur pied de nouveaux programmes d'investissement dans les routes, dont il a confié la gestion à Transports Canada, en plus de prolonger des programmes déjà en vigueur à ce chapitre. Puisqu'il n'existe aucune politique claire, nous sommes d'avis que tous ces événements, dont certains semblent avoir des objectifs conflictuels, augmentent le risque que le Ministère prenne des décisions fragmentées, isolées et incohérentes. En fait, comme nous le mentionnons plus loin dans le présent chapitre, nous avons décelé un certain nombre de lacunes lorsque nous avons examiné la façon dont le Ministère gère ces programmes et administre ces ententes. L'absence de directives précises peut avoir contribué à ces lacunes. Étant donné que Transports Canada a déjà consacré plusieurs centaines de millions de dollars à des travaux sur les routes au cours des dernières années et qu'il s'est engagé à y consacrer plusieurs centaines de millions de dollars supplémentaires dans le cadre de programmes qui seront en vigueur jusqu'en 2003, nous sommes manifestement en présence d'une situation préoccupante du point de vue de la gestion efficace des ressources publiques. Sans l'établissement d'une politique à jour, à notre avis, il y aura un manque de directives pertinentes et adéquates pour mettre en oeuvre et gérer les programmes d'investissement dans les routes de Transports Canada.

25.21 Compte tenu de l'évolution des besoins et des événements récents, Transports Canada devrait réexaminer la politique nationale des transports routiers établie en 1974, pour ensuite faire des recommandations au gouvernement, le cas échéant.

Réponse du Ministère : Le Ministère reconnaît que toute intervention du gouvernement fédéral dans les futurs programmes routiers doit se faire à l'intérieur d'un cadre d'action plus à jour et stratégique en matière de transport. Transports Canada est en train d'examiner ce cadre, et si le gouvernement croit qu'il faut de nouveaux programmes d'aide financière pour les projets d'améliorations routières, le Ministère cherchera à s'assurer que ceux-ci reflètent les buts de la politique et les objectifs des programmes du fédéral en matière de transport. Entre temps, on prendra des mesures pour traiter plusieurs des observations formulées dans le présent chapitre.

Transports Canada ne s'acquitte pas des obligations qui lui incombent à titre de coordonnateur principal

25.23 Malgré le nombre de participants et les sommes considérables que le gouvernement fédéral a investies dans les routes, les activités réalisées à l'échelon fédéral ne sont pas coordonnées de manière systématique et formelle. En vertu de la politique établie en 1974, Transports Canada est tenu de coordonner les renseignements sur les investissements dans les routes à l'échelon fédéral aux fins d'étude par le gouvernement, et de présider un comité interministériel pour faciliter ce processus. Le comité avait pour tâche de rédiger un rapport annuel exhaustif sur les dépenses fédérales et d'établir des plans pour une éventuelle participation à d'autres projets routiers.

25.24 Cette directive n'a jamais été modifiée, mais le Ministère nous a informés que le comité n'a poursuivi ses activités que jusqu'en 1985, et qu'en raison d'un manque de ressources, le dernier rapport annuel complet publié date de 1990-1991. Compte tenu des sommes importantes que le gouvernement fédéral investit dans les routes, nous jugeons qu'une coordination stratégique demeure nécessaire.

25.25 Le gouvernement a renforcé la fonction de chef de file de Transports Canada. En 1992, lorsqu'il a approuvé l'Initiative stratégique d'investissement en capital (ISIC) de Transports Canada, d'une valeur de 500 millions de dollars, le gouvernement a réitéré le besoin d'intégrer toute l'information sur l'état des routes qui relèvent du gouvernement fédéral et sur le niveau des dépenses fédérales. Cette initiative avait pour but de financer des travaux sur des routes provinciales ainsi que des travaux portant sur des infrastructures appartenant à l'État, comme les routes qui traversent les parcs nationaux. Transports Canada était chargé de présenter au Secrétariat du Conseil du Trésor un rapport annuel sur la situation globale de cette initiative. Les fonds affectés dans le cadre de l'ISIC aux travaux dans les parcs nationaux ont été épuisés dès le printemps de 1998, à l'instar de la plupart des fonds affectés aux travaux sur les routes provinciales. L'initiative est en vigueur depuis cinq ans, mais Transports Canada ne s'est jamais acquitté de son obligation de rendre compte au sujet de la situation globale de cette initiative et ne prévoit pas le faire. D'ici le mois de mars 1999, toutes les ententes établies dans le cadre de cette initiative et encore en vigueur actuellement auront pris fin.

25.26 Depuis 1993, l'Initiative de Transports Canada est la principale source de l'aide financière reçue par Parcs Canada aux fins des travaux d'investissement portant sur les routes des parcs nationaux. L'examen de la composante capital du plan d'activités établi par Parcs Canada pour 1996-1997 à 2000-2001 et les discussions que nous avons tenues avec des représentants officiels de Parcs Canada nous ont permis de constater que, dans le cadre de son processus pluriannuel normal d'exécution des travaux d'investissement, Parcs Canada avait souligné qu'il aurait besoin d'une aide financière supplémentaire pour améliorer les routes de manière à respecter les normes techniques nationales et/ou provinciales minimales, une fois que les fonds provenant de l'ISIC seraient épuisés.

25.27 Voilà le genre d'information que l'on aurait pu s'attendre à trouver dans le rapport concernant la situation globale que Transports Canada devait présenter sur cette initiative. À notre avis, si le gouvernement disposait des renseignements coordonnés envisagés dans la politique de 1974, il pourrait beaucoup plus facilement examiner diverses options et prendre en temps opportun des décisions en matière d'investissement dans les routes en se basant sur un ensemble complet de faits pertinents.

25.28 Nous sommes préoccupés par le fait que le Ministère n'a pas rempli son rôle de chef de file consistant à coordonner et à communiquer des renseignements complets sur la participation du gouvernement fédéral dans le dossier des routes.

25.29 Transports Canada devrait élaborer une stratégie lui permettant de s'acquitter de la fonction de chef de file dont l'a chargé le gouvernement, à savoir coordonner les renseignements sur la participation globale de l'État dans le dossier des routes. Transports Canada devrait également vérifier périodiquement si cette fonction correspond à la situation actuelle et faire, au besoin, des recommandations au gouvernement.

Réponse du Ministère : Transports Canada établira et présidera un comité interministériel sur les routes, chargé de coordonner l'information sur les dépenses du gouvernement fédéral pour les routes.

Lacunes relevées sur le plan de l'information communiquée aux décideurs concernant les programmes d'investissement

25.31 Notre examen a porté sur trois cas particuliers, pour lesquels nous avons déterminé qu'une partie de l'information communiquée aux décideurs était erronée. Nous avons également relevé d'autres lacunes, que nous décrivons dans les paragraphes qui suivent.

25.32 Information sur l'état des routes. Nous avons relevé des lacunes sur le plan de l'information que le Ministère avait communiquée au gouvernement pour aider celui-ci à prendre une décision quant aux trois plus récentes prolongations du Programme d'amélioration routière (en 1995, en 1997 et en 1998), qui ont donné lieu à une aide financière supplémentaire de 200 millions de dollars. Plus particulièrement, nous avons constaté des inexactitudes dans l'information relative à l'état des routes : cette information était susceptible de donner l'impression que les routes en question étaient dans un état très inférieur aux normes nationales minimales et qu'il faudrait dépenser des milliards de dollars pour les rendre conformes à ces normes. Nous remarquons que les estimations fournies par le Ministère représentaient les coûts requis pour rendre les routes conformes non pas aux normes nationales minimales, mais à des caractéristiques de conception et de niveau de service proposées dans le cadre de l'étude sur le Réseau routier national. Le Ministère nous a indiqué qu'autrefois, il utilisait l'expression « normes nationales minimales » dans ses demandes de fonds pour le Réseau routier national, qu'il s'agisse des normes nationales minimales elles-mêmes ou des caractéristiques proposées en matière de conception et de niveau de service. Nous avons des réserves sur ce point, car il peut y avoir une différence considérable entre les coûts requis pour améliorer les routes selon des critères proposés en matière de conception et de niveau de service et ceux requis pour s'assurer que les routes existantes répondent aux normes nationales minimales.

25.33 De plus, lorsque Transports Canada a demandé des fonds supplémentaires en 1997 et en 1998, il avait mené une étude sur la qualité du Réseau routier national. L'étude n'avait pas évalué les coûts requis pour améliorer les routes jusqu'à les rendre conformes aux normes nationales minimales, mais a conclu que la surface du revêtement sur lequel circule une grande partie du trafic était acceptable sur le plan de la rugosité. Nous avons également noté que, selon la même étude, les routes pour lesquelles des fonds étaient réclamés se trouvaient dans un état bien supérieur au seuil technique communément accepté pour la rugosité d'une surface. L'examen des documents disponibles nous amène à conclure qu'aucun de ces renseignements n'avait été divulgué aux décideurs lorsque ceux-ci se sont penchés sur les deux plus récentes prolongations du Programme d'amélioration routière.

25.34 Nous avons relevé d'autres cas où l'information communiquée par le Ministère sur l'état des routes au Canada était erronée. Dans le rapport annuel qu'il a présenté au Parlement en 1997 concernant l'état des transports au Canada, le Ministère a fourni l'information mentionnée ci-dessus, en y ajoutant une estimation révisée du coût (17 milliards de dollars) de la réfection du Réseau routier national de manière à le rendre conforme à ce qui est décrit dans le rapport comme des « normes techniques et nationales minimales ». Le Ministère signale en outre, dans ce rapport, que l'état global du Réseau routier national ne s'est pas amélioré depuis dix ans. Comme nous l'avons mentionné, le montant estimatif de 17 milliards de dollars correspondait en fait à celui requis pour améliorer les routes selon des caractéristiques proposées en matière de conception et de niveau de service, et non au coût de l'amélioration des routes existantes pour les porter à la hauteur des normes techniques nationales minimales.

25.35 Information sur les projets. L'information communiquée au gouvernement en 1995 à l'appui de la prolongation proposée d'un programme d'amélioration routière, d'une valeur de 49 millions de dollars, indique que le Ministère a demandé cette aide financière en vue de l'exécution de nouveaux projets. Nous avons au contraire constaté qu'une partie de ces fonds était destinée à la réfection de tronçons de routes pour lesquels des fonds avaient déjà été approuvés dans le cadre du même programme. Nous sommes préoccupés par le fait qu'en l'absence d'information suffisante et pertinente sur un projet donné et sur le financement antérieur de celui-ci, le gouvernement risque d'approuver le financement de projets dont les fonds serviront, à son insu, à compenser le dépassement des coûts plutôt qu'à atteindre des objectifs de programme particuliers.

Les directives du gouvernement ne sont pas respectées

25.37 Exception relevée quant aux ententes négociées. Nous désirions en outre déterminer si Transports Canada respectait les directives du gouvernement quant aux paramètres des ententes fédérales-provinciales établies dans le cadre de ces programmes - notamment les objectifs, le niveau de financement et les ratios de partage des coûts. Nous avons à la fois étudié les demandes du Ministère et les décisions du gouvernement concernant celles-ci, ainsi que les ententes que Transports Canada a subséquemment négociées individuellement avec des provinces et des territoires. Nous avons constaté que toutes les ententes négociées reflétaient les directives du gouvernement en ce qui concerne les objectifs de programme ainsi que le niveau de financement et les ratios de partage des coûts à respecter pour la durée des ententes.

25.38 Toutefois, au moment où il a approuvé la plus récente prolongation, le gouvernement a ajouté une directive selon laquelle tous les projets doivent faire l'objet d'une analyse coûts-avantages. Cette exigence n'a pas été intégrée à l'entente négociée ultérieurement et le Ministère n'a pas informé les décideurs de ce fait. À la fin de notre vérification, aucun des projets dont le financement avait été approuvé dans le cadre de la plus récente prolongation du programme n'avait fait l'objet d'une analyse coûts-avantages.

25.39 Transports Canada devrait s'assurer que toute l'information qu'il communique aux décideurs sur l'état des routes à l'appui d'une demande de financement de nouveaux programmes a été examinée pour en déterminer l'exactitude et en évaluer le bien-fondé. En l'absence d'une telle information, le Ministère devrait informer les décideurs de ce fait.

Réponse du Ministère : Transports Canada continuera de fournir aux décideurs l'information la plus actuelle et la plus pertinente disponible sur l'état des routes et sur les besoins économiques, sociaux et environnementaux pour les entretenir et les améliorer; par ailleurs, il inclura au besoin une déclaration sur l'intégralité et la qualité de l'information.

25.40 Transports Canada devrait respecter toutes les directives du gouvernement, y compris celle selon laquelle le Ministère doit évaluer les incidences environnementales de tous les nouveaux programmes proposés et des programmes en vigueur pour lesquels il y a eu demande de financement supplémentaire. S'il lui est impossible de le faire, il devrait en informer les décideurs.

Réponse du Ministère : Transports Canada, de pair avec l'Agence canadienne d'évaluation environnemen-tale, est en train de mettre ses procédures à jour pour s'assurer que l'on effectue les évaluations environnementales stratégiques des politiques et des programmes ministériels. Le Ministère, dans sa Stratégie du développement durable, s'est aussi engagé à la mise en oeuvre complète des évaluations environnementales stratégiques pour tout nouveau projet de programme comportant des transferts budgétaires directs.

La gestion des mécanismes de financement de rechange est inadéquate

25.42 Puisque les gouvernements assumaient tous les coûts, les principes du partage des coûts étaient appliqués aux plafonds de dépenses, et les coûts que chaque palier de gouvernement était prêt à financer étaient souvent divisés à parts égales entre les intervenants. Les routes étaient des autoroutes sans péage et elles appartenaient aux gouvernements provinciaux ou territoriaux pour une période indéterminée.

25.43 Cependant, en raison des restrictions budgétaires auxquelles elles font face, certaines provinces étudient et mettent en oeuvre, depuis le début des années 90, des mécanismes de financement de rechange dans le but d'entreprendre plus rapidement les travaux de construction, d'amélioration et d'entretien des routes et de réduire les coûts pour les contribuables. Ces mécanismes comportent un grand nombre de caractéristiques. Ils prévoient souvent le recours aux droits d'usage ou de péages directs, mais pourraient aussi englober le transfert de biens publics au secteur privé. Au cours de notre vérification, nous avons étudié les trois cas où Transports Canada avait investi 76 millions de dollars au total dans des routes provinciales qui étaient déjà ou seraient éventuellement soumises à une forme quelconque de système de financement par l'usager, dont la perception de péages.

25.44 Étant donné que, jusqu'en 1998, le gouvernement n'avait établi aucune directive en ce qui a trait aux mécanismes de financement de rechange, nous désirions savoir comment Transports Canada avait abordé la question en général et, plus particulièrement, dans les trois cas à l'étude. Nous avons constaté que le rendement du Ministère laissait à désirer à plusieurs égards importants.

25.45 Le Ministère n'a pas effectué les analyses requises et n'a demandé aucun éclaircissement au gouvernement. Nous avons demandé au Ministère de nous fournir l'analyse des incidences que les mécanismes de financement de rechange étaient susceptibles d'avoir sur la position que le gouvernement fédéral adopte habituellement en matière d'investissement dans les routes. Nous nous attendions au moins à ce que le Ministère ait analysé en temps opportun les incidences de ces dispositions sur divers éléments, notamment :

• l'admissibilité des projets;
• les principes des ententes traditionnelles de partage des coûts;
• les attentes relatives au remboursement des sommes investies par le gouvernement fédéral;
• la cession possible d'infrastructures publiques au secteur privé;
• l'applicabilité au Réseau routier national, qui comprend les principales routes de commerce aux niveaux interprovincial et international.

25.47 Le Ministère n'a demandé aucun éclaircissement au gouvernement quant à la façon dont il devait procéder relativement aux mécanismes de financement de rechange avant d'établir des ententes fédérales-provinciales dans le cadre des programmes portant sur les routes. Le fait que le Ministère n'ait pas réglé cette question nouvelle en temps opportun est particulièrement inquiétant, car le gouvernement fédéral a approuvé le financement de plusieurs nouveaux programmes d'investissement dans les routes depuis 1992, fournissant ainsi une aide financière fédérale de plus d'un milliard de dollars. Nous avons constaté que la question des mécanismes de financement de rechange n'a été abordée dans aucune des ententes établies avant 1998, même lorsque la prestation d'une aide financière supplémentaire avait fourni l'occasion de modifier ces ententes.

25.48 Mise en oeuvre inadéquate des directives du Ministre. Les provinces sont également d'avis qu'il faut clarifier l'utilisation des recettes tirées des péages, dans le cadre des programmes fédéraux-provinciaux. Vers la fin de 1994 et au début de 1995, deux provinces ont demandé au gouvernement fédéral de préciser sa position sur l'aide financière qu'il prévoyait fournir pour les routes à péage dans le cadre des ententes de partage des coûts établies au titre du Programme stratégique d'amélioration des routes et du Programme stratégique d'amélioration du transport.

25.49 Dans les deux cas, le ministre des Transports a répondu qu'il ne s'opposait pas aux péages à condition que cela n'entraîne pas de modification du ratio de partage des coûts établi dans les ententes négociées. Faisant allusion au cas lié au Programme stratégique d'amélioration des routes, le Ministre a ajouté que toutes les recettes tirées des péages seraient considérées comme des fonds provenant d'une autre source de financement et devraient être consacrées au projet en question.

25.50 En ce qui concerne le même cas, le Ministre a chargé le représentant ministériel qui siège au comité de gestion d'examiner le mécanisme de financement de rechange convenu entre le gouvernement provincial et une tierce partie et de s'assurer que ce mécanisme est conforme aux conditions générales du gouvernement fédéral. Toutefois, cet examen n'a pas été effectué. Le Ministère nous a informés que la province n'avait pas mis l'entente pertinente à la disposition du représentant ministériel aux fins d'examen et d'approbation avant la signature de celle-ci.

25.51 Le représentant ministériel n'a pu respecter la directive du Ministre, mais n'en a pas informé celui-ci et a signé les autorisations de contrat permettant à la province de réclamer une aide financière pour les coûts du projet.

25.52 Il se peut donc que le gouvernement fédéral n'ait aucun moyen de s'assurer que la province investira bien dans le projet toutes les recettes issues des péages. Les ententes que le Ministère a signées par la suite ne reflétaient pas non plus la directive du Ministre concernant l'utilisation des recettes tirées du péage perçu sur des routes dans lesquelles le gouvernement fédéral a investi de l'argent.

25.53 Dans le cas du Programme stratégique d'amélioration du transport, la province qui a demandé en 1995 des éclaircissements sur l'utilisation des recettes tirées des péages a choisi de ne pas installer de systèmes de péage sur les routes en question.

25.54 Changement survenu dans la situation après l'octroi du financement. Dans le troisième cas que nous avons étudié, nous avons découvert qu'au moment où le gouvernement fédéral a approuvé l'investissement, le gouvernement provincial n'avait pas précisé qu'il avait l'intention de percevoir des péages sur les tronçons de route visés. Toutefois, lorsque la province a décidé d'intégrer à une route à péage plus importante les tronçons de route qui avaient été aménagés avec l'aide financière du gouvernement fédéral, on s'est rendu compte que les ententes en vigueur ne procuraient au gouvernement fédéral aucun moyen légal d'influer sur la gestion de son investissement tout au long de la vie utile de la route.

25.55 Une autre province a récemment annoncé son intention d'étudier la possibilité de céder au secteur privé une grande route à péage pour laquelle elle avait obtenu une aide financière du gouvernement fédéral. Il semble qu'aucune disposition des ententes actuellement en vigueur ne protège l'intérêt public en cas de cession d'actifs au secteur privé.

25.56 Améliorations récentes. Dans le cadre des deux récentes prolongations de financement du Programme d'amélioration routière, le gouvernement fédéral a interdit l'imposition de péages pour une période de 30 ans, à moins qu'il n'établisse une entente avec le gouvernement provincial quant à la gestion de la contribution fédérale. À la fin de notre vérification, l'une des deux ententes fédérales-provinciales négociées pour financer ces prolongations mentionne cette interdiction. L'autre entente n'est pas encore finalisée.

25.57 Néanmoins, le Ministère n'a toujours pas clarifié sa position concernant la gestion de ses investissements dans le cadre du Programme d'amélioration routière et n'a fourni aucune orientation à ce sujet aux fonctionnaires qui représentent le gouvernement fédéral au sein des comités de gestion. Il est encourageant de voir que certaines mesures ont été prises relativement à cette question, mais nous sommes préoccupés par le fait qu'il pourrait n'être pas possible de mettre l'entente finale en pratique sous sa forme actuelle car elle ne contient aucune disposition visant à en assurer le suivi au cours de la période d'interdiction de 30 ans. En vertu de l'entente, le comité de gestion ne poursuivra ses activités que pendant 18 mois une fois que le programme prendra fin. Qui plus est, cette entente finance des projets qui avaient déjà été financés en vertu d'autres ententes ne comportant aucune interdiction de ce genre. Il est essentiel de préciser quelle entente a préséance sur les autres.

25.58 Nous tenons cependant à souligner qu'en 1997, à la suite d'une recommandation du Comité permanent des transports, le Ministère a chargé un groupe de travail fédéral-provincial-territorial d'étudier l'applicabilité de partenariats publics-privés dans le contexte canadien. Les partenariats publics-privés constituent un mécanisme de financement de rechange qui est généralement fondé sur un principe quelconque de financement par l'usager. Le groupe de travail avait entre autres pour tâche de rassembler des données sur les résultats obtenus à l'échelle mondiale au moyen de partenariats publics-privés, et d'élaborer un précis ainsi que les outils analytiques requis pour étudier la possibilité et la façon de mettre sur pied des partenariats publics-privés dans des situations particulières. Cette étude était toujours en cours au moment où notre vérification a pris fin.

25.59 Le gouvernement est sur le point de prendre des décisions au sujet d'investissements nouveaux. Transports Canada doit préciser la position du gouvernement fédéral sur les mécanismes de financement de rechange. Nous craignons que sans cet éclaircissement, les fonctionnaires qui représentent le gouvernement fédéral au sein des comités de gestion ne puissent difficilement administrer les projets de manière pertinente dans le cadre des diverses ententes. Par ailleurs, quelle que soit la décision que prendra le gouvernement fédéral quant à sa position au chapitre des mécanismes de financement de rechange, le Ministère doit établir les structures et procédures nécessaires pour assurer une mise en application adéquate à long terme de la position du gouvernement fédéral.

25.60 Transports Canada devrait demander des précisions au gouvernement fédéral sur sa position quant au traitement de la question des mécanismes de financement de rechange pour ses programmes d'investissement dans les routes, et sur la mise en application de cette position non seulement aux péages, mais aussi aux mécanismes du même genre en général. Le Ministère devrait se demander s'il y a lieu d'intégrer cette position à toutes les nouvelles ententes fédérales-provinciales portant sur les routes, et devrait prendre les mesures qui s'imposent.

Réponse du Ministère : Le Groupe de travail fédéral-provincial-territorial sur les partenariats entre les secteurs public et privé, que préside Transports Canada, termine son rapport final et ses études de base. On y décrit entre autres approches comment on pourrait considérer les contributions fédérales aux termes d'une entente de partage des coûts dans le cas d'étude de projets comprenant des revenus de péage. Outre les ententes de partage de coûts, le rapport fait état de nouveaux instruments possibles de coopération fédérale-provinciale-territoriale pour améliorer le Réseau routier national. Le Groupe de travail a discuté de ces approches, mais il devra en parler et négocier encore avec les provinces et les territoires avant que celles-ci se reflètent dans de futures ententes routières fédérales-provinciales-territoriales.

25.61 Transports Canada devrait fournir aux représentants ministériels des directives en matière de gestion des projets entrepris dans le cadre d'ententes fédérales-provinciales et comportant des mécanismes de financement de rechange. Transports Canada devrait également appuyer ces directives au moyen de pratiques de suivi pertinentes, de manière à en assurer le respect.

Réponse du Ministère : Les ententes relatives à de futurs projets comportant des mécanismes de financement de rechange renfermeront des clauses précises sur la façon de traiter les dépenses fédérales en vertu de ces mécanismes.

Gestion des programmes et administration des ententes

Le personnel chargé de gérer et d'administrer les programmes d'investissement dans les routes est très restreint

25.64 En plus de ces quatre fonctionnaires fédéraux, seulement cinq autres employés de Transports Canada sont chargés de participer directement à la gestion courante des programmes d'investissement dans les routes. Outre la fonction des comités de gestion, les responsabilités relatives à l'exécution des programmes comprennent les suivantes : préparation de présentations au gouvernement aux fins de l'approbation de nouveaux programmes et de la prolongation de programmes en vigueur; élaboration et conception d'ententes fédérales-provinciales; mise en oeuvre de mécanismes de contrôle financier des programmes; gestion de la cession d'infrastructures relevant du gouvernement fédéral; et communication de l'information sur le rendement global des programmes. La Direction des Programmes de surfaces et cessions est l'un des trois secteurs d'activité du Ministère qui portent sur les routes, mais les deux autres secteurs - Politique et Sécurité routière - participent tout au plus très peu à la gestion des programmes d'investissement dans les routes et à l'administration des ententes connexes.

25.65 Compte tenu des responsabilités attribuées à Transports Canada et à ses représentants, il y a lieu de s'inquiéter du fait que le Ministère affecte si peu de ressources à la mise en oeuvre des programmes d'investissement dans les routes. En 1995, par exemple, Transports Canada a mis sur pied le Programme d'aide de transition au transport des marchandises dans la Région atlantique. Depuis la création de ce programme, le Ministère gère cinq nouvelles ententes fédérales-provinciales, y compris 300 nouveaux projets et un grand nombre de nouveaux contrats, alors que les ressources affectées à l'administration des programmes d'investissement dans les routes sont restées sensiblement les mêmes. Nous avons demandé à Transports Canada de nous renseigner sur l'incidence que l'administration de ce financement transitoire avait sur sa capacité d'exécuter ses divers programmes d'investissement, mais le Ministère n'a pu nous fournir aucun document de référence à cet égard.

25.66 Transports Canada devrait examiner ses besoins en ressources et en information sur la gestion financière afin d'assurer un système de gestion efficace pour ses investissements dans les routes et d'instituer, s'il y a lieu, des mesures pour répondre à ces besoins.

Réponse du Ministère : Transports Canada examinera ses ressources et l'information requise sur la gestion financière et s'assurera d'avoir pris les mesures appropriées pour respecter ses obligations.

25.67 Nous avons étudié le rendement de Transports Canada en matière de prestation de l'orientation opérationnelle et du soutien technique et administratif nécessaires pour assurer la gestion des programmes et appuyer les représentants fédéraux qui font partie des comités de gestion. Plus précisément, nous avons étudié la façon dont le Ministère a sélectionné et surveillé les projets dans le cadre des diverses ententes fédérales-provinciales, ainsi que la façon dont il a communiqué les résultats dans des rapports. Nous avons choisi un échantillon au hasard de 96 projets, dont 86 étaient des projets de construction.

25.68 Comme nous l'indiquons dans les paragraphes qui suivent, un certain nombre de mécanismes de contrôle financier ont été intégrés aux ententes dans le but de protéger l'intérêt de la Couronne. Nous avons toutefois constaté que les fonctionnaires qui représentent le gouvernement fédéral au sein des comités de gestion ne s'étaient pas acquittés de leur responsabilité consistant à assurer la mise en oeuvre pertinente de ces mécanismes. Nous avons également constaté que Transports Canada ne s'était pas acquitté adéquatement de la responsabilité qui lui incombait de mettre en place le régime requis pour assurer la gestion financière appropriée des programmes d'investissement dans les routes, qui sont en fait des programmes de contributions. La pièce 25.7 résume les principaux éléments d'un régime efficace de gestion financière.

Il y aurait lieu d'améliorer la conception des ententes fédérales-provinciales

25.70 La plupart des ententes fédérales-provinciales relatives au financement des projets routiers sont conçues de la même façon. Chacune comporte trois parties principales. Dans la première partie, on précise la somme qui sera dépensée au cours d'un nombre d'années déterminé ainsi que le cadre de contrôle du programme en ce qui a trait, par exemple, à l'approbation des projets et des contrats, à la vérification des paiements, aux évaluations des projets ainsi qu'à la communication de rapports sur ces derniers. Dans la deuxième partie, on précise les objectifs généraux ( voir la pièce 25.2 ) approuvés par le gouvernement. La troisième partie contient une liste des projets qui seront mis en oeuvre dans le cadre de l'entente. La liste contient des précisions sur le lieu des projets ainsi qu'une description générale des travaux prévus, une estimation du coût total de ceux-ci et les dépenses prévues pour l'année courante.

25.71 Un projet est défini dans les ententes comme une série de tâches énumérées à l'annexe B des ententes. Nous nous attendions à trouver des descriptions claires, concises et complètes de ces tâches, mais nous avons constaté qu'un grand nombre de ces descriptions de projet étaient vagues ou incomplètes. Lorsque des projets avaient déjà été financés dans le cadre d'autres programmes, il n'en était pas fait mention et, dans un cas récent, on ne donnait aucune description de la nature et de l'étendue des travaux qu'il fallait financer.

25.72 Nous nous attendions à ce que Transports Canada ait effectué des analyses adéquates en vue d'appuyer l'estimation des dépenses relatives aux projets, présentée aux ministres aux fins d'approbation dans le cadre de ces ententes. Ces dépenses représentent la somme totale admissible au partage des coûts entre le gouvernement fédéral et la province pour mener un projet donné à terme. Elles allaient de quelques millions à 80 millions de dollars selon les projets - dont l'un visait, par exemple, à « jumeler » un tronçon de route entre deux villes. Le Ministère n'a pu fournir aucun document de référence pour corroborer ces estimations.

25.73 Le Ministère risque par conséquent d'avoir besoin d'une aide financière supplémentaire pour mener les projets à terme, ou de ne pas être capable de financer sa part de tous les projets qui ont été approuvés dans le cadre des ententes. En outre, même s'il était stipulé dans certaines ententes fédérales-provinciales que les coûts de projet dépassant le montant total approuvé dans le cadre d'une entente donnée (dépassement de coûts) ne seraient pas financés, nous avons découvert que dans certains cas un tronçon de route particulier avait été consécutivement financé par l'intermédiaire de divers programmes. Nous remarquons que le Ministère n'a pas informé le gouvernement de cette situation lorsqu'il a réclamé une aide financière supplémentaire.

25.74 En raison de l'état des dossiers ministériels, nous n'avons pu estimer avec précision le coût total de ces tronçons. Toutefois, un financement de plusieurs millions de dollars a été approuvé pour ces projets.

25.75 Le fait de financer les mêmes projets par l'intermédiaire de divers programmes n'a rien de nouveau. L'examen de l'information du Ministère nous a permis de constater que Transports Canada était déjà au courant de cette situation en 1987.

25.76 Transports Canada devrait :

• analyser convenablement la nature et les coûts estimatifs de tous les projets envisagés, avant de demander l'autorisation requise pour leur exécution;
• s'assurer que les ententes fédérales-provinciales décrivent clairement les projets et reflètent les coûts estimatifs véritables pour les mener à terme, de manière à améliorer la capacité du Ministère à effectuer le suivi de ces projets;
• détecter et surveiller le dépassement des coûts de tout projet et en rendre compte aux décideurs de façon appropriée.

Lacunes des systèmes d'information de gestion financière

25.78 Nous avons toutefois constaté que le système d'information de gestion financière de Transports Canada comporte un grand nombre de lacunes. Non seulement ce système n'est-il pas intégré, mais certains documents essentiels - notamment les procès-verbaux de réunions, les analyses effectuées aux fins de l'approbation des projets, les décisions ministérielles, les rapports de suivi, les décisions relatives aux paiements et les résultats des évaluations des incidences environnementales - sont conservés dans divers endroits répartis à l'échelle du Ministère. Dans un grand nombre de cas, les documents étaient introuvables. La procédure qu'utilise le Ministère aux fins de l'extraction de l'information nécessite un traitement très laborieux.

25.79 Les pistes de contrôle de gestion sont inadéquates. Dans le cadre de notre examen des contrôles intégrés aux ententes, nous avons tenté de déterminer la rapidité avec laquelle le Ministère verse les paiements aux provinces. Nous n'avons pu le faire car le Ministère a été incapable de retracer les documents d'autorisation de paiement d'un grand nombre des projets faisant partie de l'échantillon que nous avions sélectionné. Les systèmes d'information de gestion financière du Ministère n'indiquaient pas la date d'approbation du financement ni la date à laquelle le versement des paiements a débuté.

25.80 Qui plus est, la documentation de base - concernant entre autres la nature et l'étendue du projet ainsi que la date de début et d'achèvement des travaux de construction - n'était pas facilement disponible et, dans de nombreux cas, elle ne l'était pas du tout. Compte tenu des centaines de projets et de contrats qui sont financés, nous sommes d'avis que ce type d'information doit être disponible pour favoriser le suivi de ces projets et contrats ainsi que la communication d'information à leur sujet, en temps opportun.

25.81 Transports Canada devrait s'assurer que ses systèmes d'information de gestion financière fournissent une piste efficace de contrôle de gestion, afin que le Ministère puisse administrer les ententes fédérales-provinciales de manière pertinente et montrer par le fait même qu'il a des pratiques de saine gestion.

Réponse du Ministère : Transports Canada verra à modifier ses systèmes d'information actuels, pour bien administrer les ententes fédérales- provinciales et appliquer de saines pratiques de gestion. Il devra donc rendre l'information sur les dossiers plus facilement accessible en subdivisant les dossiers de son registre central des ententes routières et en modifiant ses ententes et le système informatisé de gestion financière, pour que les provinces fournissent plus d'information financière et technique détaillée sur les projets.

Transports Canada donne peu, voire pas du tout, de directives aux fonctionnaires fédéraux qui font partie des comités de gestion

25.83 Compte tenu du fait que c'est Transports Canada qui assume la responsabilité générale en matière de programmes d'investissement dans les routes, nous avons demandé au Ministère de nous fournir tout cadre de référence pouvant aider ses représentants qui font partie des comités de gestion à titre de fonctionnaires fédéraux à accomplir leur travail. Cependant, le Ministère n'a élaboré aucun critère à cet égard. Même si, au début des années 80, Transports Canada a publié un manuel de procédures, celui-ci est devenu désuet et les fonctionnaires du Ministère ne l'utilisent plus. Les décisions dans tous ces grands domaines sont donc laissées au jugement de chaque fonctionnaire fédéral. Les projets risquent ainsi de faire l'objet d'une surveillance moins rigoureuse et uniforme que ne pourrait le croire le Ministère, et les prises de décisions concernant ces projets pourraient ne pas tenir suffisamment compte des politiques du Ministère et des intérêts fédéraux.

25.84 Transports Canada devrait élaborer un guide à jour à l'intention des fonctionnaires fédéraux qui font partie de comités de gestion, afin d'aider à assurer la pleine prise en considération des politiques du Ministère et des intérêts fédéraux lorsque les comités s'acquittent de leurs responsabilités.

Réponse du Ministère : Transports Canada estime que les ententes actuelles offrent de bons conseils sur les rôles et les responsabilités du représentant du comité de gestion. Le Ministère toutefois s'est engagé à apporter plus de précisions au comité lors d'ententes futures.

Il y a manque de rigueur dans l'examen fédéral concernant l'approbation des projets

25.86 Comme nous l'avons mentionné au paragraphe 25.38 , le gouvernement a récemment donné pour directive à Transports Canada de soumettre à une analyse coûts-avantages tous les projets qui font partie du Programme d'amélioration routière. Nous appuyons cette démarche. Nous estimons en effet qu'une telle analyse serait utile pour établir l'ordre de priorité des projets et pour optimiser les maigres fonds à investir. Nous avons demandé au Ministère de nous fournir les résultats des analyses coûts-avantages à l'égard de tous les projets récemment approuvés dans le cadre du Programme d'amélioration routière. Toutefois, à la fin de notre vérification, aucune analyse du genre n'avait été effectuée.

25.87 Même si des centaines de millions de dollars ont été investis dans les routes, ni Transports Canada ni les fonctionnaires fédéraux membres des comités de gestion n'ont recueilli des renseignements sur la durabilité économique des investissements. Ces renseignements pourraient porter, par exemple, sur les coûts d'entretien et de remplacement de l'infrastructure achevée ainsi que sur la capacité des économies régionales de financer ensuite ces coûts, comme l'exigent les ententes fédérales- provinciales. Ces renseignements pourraient être utilisés par les comités de gestion pour établir l'ordre de priorité des projets; de plus, le gouvernement pourrait s'en servir pour prendre ses décisions en matière de financement.

25.88 Transports Canada devrait veiller à ce que l'approbation des projets suive un processus d'établissement des priorités afin de cerner les choix les plus rentables. Ce processus devrait tenir compte d'un certain nombre de facteurs pertinents, notamment une analyse coûts-avantages.

Réponse du Ministère : Le Ministère fera en sorte que les réunions du comité de gestion reflètent le détail des discussions sur le processus de sélection de projets.

On constate un manque d'information sur la sécurité lors de l'approbation des projets

25.90 Nous avons constaté que, lors de l'approbation des projets proposés, le Ministère ne disposait souvent d'aucune information sur les répercussions prévues en matière de sécurité.

25.91 Même si l'un des objectifs de toute entente de partage des coûts est l'amélioration de la sécurité, il y a au niveau fédéral un manque grave d'information connexe pour guider les fonctionnaires fédéraux des comités de gestion.

25.92 Nous avons demandé au Ministère, ainsi qu'au fonctionnaire fédéral de chaque comité de gestion pertinent, un rapport sur les tronçons dangereux des routes financées par le gouvernement fédéral. On nous a répondu que ces renseignements n'étaient pas disponibles. Nous avons remarqué que dans chacune des ententes fédérales-provinciales, des fonds sont prévus pour la recherche sur la sécurité afin de faciliter la gestion du programme. À ce jour, aucune recherche d'envergure nationale sur la sécurité n'a été subventionnée en vertu de ces programmes.

25.93 À l'heure actuelle, Transports Canada ne dispose d'aucun plan pour recueillir de l'information sur le nombre d'accidents et de décès selon la localisation, ce qui permettrait au moins de connaître les tronçons les plus dangereux des routes au Canada.

25.94 Les provinces fournissent à Transports Canada des données sur les accidents et incidents routiers. Toutefois, le Ministère s'en sert généralement pour compiler des statistiques sur la sécurité des véhicules et pour résumer les statistiques principales sur les accidents insérées dans ses rapports annuels. À ce jour, le Ministère n'a pas tenté de compiler d'information sur les « points chauds » - ou segments dangereux - des routes. Selon le Ministère, il serait impossible de déterminer les portions dangereuses des routes au moyen des renseignements disponibles sous leur forme actuelle; de plus, cette tâche ne serait pas rentable. Cependant, nous avons appris que les données sur les points chauds existent et qu'elles sont utilisées par d'autres paliers de gouvernement et par d'autres ministères fédéraux pour prendre des décisions relatives aux investissements dans les routes.

25.95 Nous avons constaté que, dans une étude effectuée par Transports Canada en 1993, on avait établi le besoin d'améliorer les données sur la sécurité du Réseau routier national afin de renforcer le processus de prise de décisions. À ce jour, Transports Canada n'a effectué aucune collecte de données sur la sécurité du Réseau routier national.

25.96 Transports Canada devrait définir ses exigences de rapports pour la collecte de données sur les tronçons dangereux et, le cas échéant, s'appuyer sur ces données pour prendre des décisions en matière d'investissement, approuver des projets et établir un ordre de priorité, de même que pour évaluer les résultats des programmes. Dans la mesure où le Ministère obtient ses renseignements des provinces ou d'autres sources, il devrait préciser à ces dernières les paramètres de ses besoins en matière de données.

Réponse du Ministère : Transports Canada établira des exigences pour la soumission des données, pour recueillir l'information sur les sections de routes dangereuses du Réseau routier national. Le Ministère entreprendra une étude de faisabilité pour valider ces exigences et pour élaborer un plan d'action chiffré relatif à l'établissement d'une base de données, à la collecte, l'entreposage et l'analyse de données.

Les représentants fédéraux qui font partie des comités de gestion ne s'assurent pas que les projets répondent à des normes précises

25.98 Toutefois, nous remarquons que les comités de gestion ont obtenu une certaine assurance en demandant aux provinces de soumettre des affidavits, présentés par des ingénieurs, pour certifier que les projets ont respecté des normes précises - habituellement celles de la province. Malgré cette mesure, nous avons néanmoins constaté que les fonctionnaires fédéraux membres des comités de gestion n'avaient pas mis cette pratique en oeuvre de façon systématique. Seulement 31 des 86 projets de construction examinés sont accompagnés d'un affidavit. Souvent, la province n'avait pas fourni l'affidavit, ou encore n'avait pas pu le faire parce que les fonds étaient épuisés avant la fin des travaux de construction. Comme nous l'avons expliqué au paragraphe 25.73 , ces projets sont souvent financés dans le cadre d'ententes et de programmes différents, ce qui rend difficile l'application de ce contrôle.

25.99 Dans chaque cas examiné, les fonctionnaires fédéraux membres des comités de gestion n'avaient pas encore accepté de norme en matière d'entretien, par la province, des segments de route financés par le gouvernement fédéral.

25.100 Transports Canada devrait faire en sorte que les fonctionnaires fédéraux membres des comités de gestion appliquent tous les contrôles prévus dans les ententes fédérales-provinciales, et qu'ils s'entendent sur les normes minimales de construction et d'entretien qui doivent être respectées dans le cadre des projets financés.

Réponse du Ministère : Transports Canada s'assurera que l'on respecte intégralement les obligations que renferme chaque entente et que l'on corrige les points ambigus décelés.

Le gouvernement fédéral joue un rôle essentiellement passif pour ce qui est de l'examen des marchés et de l'approbation des paiements

25.102 À la fin des années 80, le Ministère a retenu les services d'ingénieurs du ministère des Travaux publics pour examiner systématiquement les procédures provinciales de passation des marchés. Cette pratique a ensuite été abandonnée, mais l'exigence concernant l'approbation du processus d'appel d'offres concurrentiel fait toujours partie des ententes fédérales-provinciales.

25.103 Le processus actuel d'approbation et de modification des contrats est restreint en bonne partie à un seul exercice financier : les chiffres de l'annexe B de l'entente sont ajustés en fonction du montant de chaque contrat et modification, de sorte que le financement respecte le montant total approuvé pour l'entente en vertu du programme. À notre avis, la direction du Ministère et/ou l'administration des contrats n'offrent pas un régime approprié pour contrôler les programmes et surveiller les projets.

25.104 Outre l'approbation des procédures d'appel d'offres, nous avons vérifié le processus ministériel d'évaluation des documents justifiant les demandes de remboursement des provinces.

25.105 Le gouvernement fédéral n'a commencé que récemment à examiner la justification des demandes de remboursement des provinces. Les ententes sont conçues pour permettre aux comités de gestion d'obtenir chaque année une vérification indépendante de l'admissibilité des coûts dont les provinces demandent le remboursement. Même si la plupart des ententes stipulent que ces travaux doivent être accomplis par un vérificateur indépendant, elles ne précisent pas la nature et la portée des vérifications.

25.106 Pour 94 des 96 projets examinés, nous avons constaté que le Ministère avait reçu des provinces l'opinion d'un vérificateur au sujet de l'admissibilité des coûts. Chaque opinion est examinée par le groupe de la vérification interne de Transports Canada pour déterminer si elle correspond aux objectifs de l'entente. En 1997, les vérificateurs internes ont conclu que les opinions reçues des provinces ne divulguaient pas l'étendue des travaux de vérification, ni le concept d'importance relative utilisé, ni la nature des résultats de la vérification, et que seul un examen sur place pourrait attester de la pertinence de la vérification. Nous avons été surpris de constater que les représentants fédéraux n'avaient pas participé à l'établissement de la nature et de la portée des travaux à accomplir en leur nom par les vérificateurs provinciaux.

25.107 À la fin de 1996, le groupe de la vérification interne de Transports Canada a entrepris l'examen des programmes d'investissement dans les routes. De façon générale, l'examen devait déterminer le degré de conformité aux exigences financières stipulées dans les ententes et établir si les dépenses demandées avaient bien trait aux projets approuvés. L'examen devait porter sur la période allant de 1993, année du lancement de la plupart des programmes, à 1998. Le Ministère procède maintenant à la rédaction du rapport de ses travaux. Le groupe de vérification interne a présenté un rapport, à l'état d'ébauche, à la direction des programmes mais les résultats n'étaient pas finaux à la fin de notre vérification.

Les comités de gestion ne satisfont pas à l'exigence de présentation de rapports sur les projets

25.109 Nous avons constaté que ces rapports sur le rendement ne sont pas toujours préparés. De plus, lorsque les provinces rédigent ces rapports, les fonctionnaires fédéraux membres des comités de gestion ne les approuvent que rarement car, selon l'un de ces fonctionnaires, il n'y a pas suffisamment de ressources pour procéder à la vérification des renseignements présentés dans les rapports provinciaux.

Nécessité de renforcer la surveillance des questions environnementales

25.111 Bien que les lois sur l'environnement prescrivent les facteurs à prendre en considération dans l'évaluation environnementale d'un projet, c'est l'autorité responsable qui détermine l'étendue de l'évaluation. Nous nous attendions à ce que le Ministère dispose d'un cadre de référence pour déterminer la portée des projets de routes, mais nous nous sommes rendu compte que ce n'était pas le cas. De plus, les rapports d'évaluation environnementale (examen préalable) n'étaient pas suffisamment documentés pour montrer la nature et l'étendue des consultations auprès des parties externes ainsi que pour indiquer le fondement sur lequel Transports Canada basait son évaluation des effets environnementaux éventuels. Nous sommes préoccupés par le fait que, en l'absence d'un cadre de référence normalisé, d'une documentation appropriée et de descriptions de projet claires, les évaluations environnementales (examens préalables) pourraient manquer d'uniformité. En outre, il pourrait être impossible d'établir si l'évaluation environnementale a tenu compte de tous les effets éventuels du projet.

25.112 Transports Canada n'effectue pas de surveillance ou de suivi systématique pour vérifier si des mesures adéquates ont bien été prises afin d'assurer le respect des exigences législatives. En outre, une surveillance limitée pendant la construction des projets restreint la capacité de Transports Canada de contrôler la mise en oeuvre des mesures d'atténuation. De plus, s'il ne dispose pas d'un processus systématique de suivi des questions environnementales après la construction, Transports Canada ne peut cerner les dommages environnementaux non prévus ni recueillir les données dont il a besoin pour faire en sorte que les évaluations futures suivent les tendances dans ce domaine en constante évolution.

25.113 Dans plusieurs cas, nous avons constaté que Transports Canada n'avait pas respecté l'exigence consistant à effectuer un examen environnemental préalable avant d'émettre un paiement à l'égard de projets particuliers. Sur les 28 projets pour lesquels Transports Canada a pu retracer le rapport d'examen préalable et la première demande de remboursement approuvée, nous en avons trouvé neuf dont le paiement avait été effectué avant l'achèvement de l'examen préalable.

25.114 Compte tenu de l'absence de documentation adéquate et de rapports sur l'examen environnemental préalable, nous ne pouvons pas conclure que Transports Canada a assumé ses responsabilités en matière d'évaluation environnementale à l'égard des projets examinés, ou déterminer dans quelle mesure il l'a fait.

25.115 Nos observations sur la question de la conformité aux exigences législatives correspondent à celles du chapitre 6 du Rapport du commissaire à l'environnement et au développement durable de 1998. Ce chapitre portait sur la Loi canadienne sur l'évaluation environnementale, sur le rôle de l'Agence canadienne d'évaluation environnementale, ainsi que sur les pratiques des organismes fédéraux qui effectuent les évaluations en vertu de la Loi.

25.116 Transports Canada devrait faire preuve de diligence raisonnable dans la gestion des examens préalables environnementaux des projets faisant partie des programmes d'investissement dans les routes, avec le soutien d'un système adéquat d'information de gestion qui faciliterait le respect des lois environnementales. Un tel système devrait comprendre un mécanisme de surveillance des effets imprévus sur l'environnement afin d'améliorer le processus des évaluations environnementales futures.

Réponse du Ministère : Transports Canada estime qu'il a respecté intégralement la Loi canadienne sur l'évaluation environnementale pour tous les projets entrepris dans ses ententes routières. Il s'est engagé à élaborer un système de gestion central qui documentera complètement sa conformité à la Loi.

Rapports au Parlement

L'évaluation des programmes reste à faire

25.119 L'absence d'évaluations effectuées en temps opportun contribue au manque d'information sur les résultats obtenus au moyen des centaines de millions de dollars consacrés chaque année aux programmes d'investissement dans les routes. Cela signifie également que le Ministère n'a pu tirer de leçon de son expérience ni utiliser, le cas échéant, l'information sur les résultats pour améliorer la conception des programmes d'investissement dans les routes, existants ou nouveaux.

25.120 L'importance de l'évaluation des programmes a été soulignée en 1994 par le sous-ministre de l'époque; ce dernier avait fortement recommandé d'effectuer de telles évaluations avant de procéder à d'autres investissements fédéraux dans les routes.

25.121 De plus, nous avons appris que les programmes récents, qui sont financés au moyen de l'Initiative stratégique d'investissement en capital, ne seront évalués que deux à trois ans après leur achèvement. Le Ministère n'a pas encore élaboré de cadre d'évaluation. Il court donc le risque de manquer des données nécessaires pour effectuer les évaluations.

25.122 Transports Canada devrait définir les paramètres d'évaluation des projets d'investissement dans les routes et établir des procédures pour disposer de l'information dont il aura besoin au moment de procéder à une évaluation en bonne et due forme. Il devrait effectuer les évaluations en temps opportun afin qu'elles puissent servir d'intrants dans le processus de prise de décisions lorsque de nouveaux projets d'investissement seront présentés.

Réponse du Ministère : Transports Canada préparera un cadre d'évaluation pour tout nouveau programme routier, de manière à pouvoir en contrôler le rendement, et il y aura des données pour l'évaluation d'une politique future.

Le rapport annuel sur l'état des transports améliore la reddition de comptes au Parlement

25.124 Nous voyons d'un oeil favorable les efforts que déploie le Ministère pour fournir une information d'ensemble sur les dépenses liées à la situation des transports. Cependant, en ce qui concerne le transport de surface routier, nous avons constaté de fortes variations touchant la qualité et la fiabilité des données, selon leur source. Parfois, nous avons relevé des renseignements inexacts et incomplets, et dans un cas, une conclusion non justifiée (voir le paragraphe 25.34 ). Au cours de notre vérification, nous avons demandé au Ministère s'il avait un cadre de référence ou des lignes directrices permettant de vérifier si les renseignements recueillis de diverses sources, l'analyse de ces renseignements et les observations qui en résultent dans le rapport annuel satisfont à des normes minimales de qualité. Nous avons appris que le Ministère n'en avait pas. Ce dernier n'a pas tenté non plus de s'assurer que l'information recueillie est fiable. Le rapport annuel ne fait pas mention de cette restriction.

25.125 Nous avons également relevé, dans les deux premiers rapports annuels, des incohérences en ce qui a trait au genre d'information que le Ministère fournit sur l'état des transports de surface. Nous avons constaté que le Ministère n'a pas déterminé de cadre de référence pour communiquer les renseignements qu'il doit fournir chaque année en vertu de la Loi afin de permettre au moins une évaluation, d'une année à l'autre, de l'état de ce mode de transport. En outre, il n'a pas établi les autres renseignements dont il a besoin pour respecter toutes les exigences de la Loi en matière de rapports. Néanmoins, compte tenu du fait que la Loi est relativement récente, nous pensons que le Ministère a pris quelques bonnes premières mesures pour répondre à ces nouvelles exigences en matière de rapports.

25.126 En outre, nous avons examiné le Rapport sur le rendement de Transports Canada de 1997 pour connaître son rendement en matière d'administration des programmes d'investissement dans les routes. Nous avons toutefois constaté que l'information présentée ne portait que sur les statistiques relatives aux dépenses effectuées dans le cadre des programmes.

25.127 Transports Canada devrait établir un cadre de référence afin d'appliquer des normes minimales de qualité à l'information qu'il incorpore dans le Rapport annuel sur les transports au Canada. Il devrait déterminer l'information qui est nécessaire d'une année à l'autre pour évaluer adéquatement l'état des transports. De plus, le Ministère devrait veiller à fournir au Parlement des renseignements sur son rendement dans la gestion des programmes d'investissement dans les routes.

Réponse du Ministère : Transports Canada améliore constamment la qualité du Rapport annuel, et l'évaluation qui est en cours renferme un sondage auprès des clients du rapport. Les résultats serviront à augmenter l'utilité du rapport. (Le Ministère précisera au besoin dans le rapport s'il s'agit d'information « préliminaire » ou « estimative ».)

Conclusion

25.129 Notre vérification de la gestion et de l'administration des programmes par le Ministère a révélé de nombreuses lacunes qui, à notre avis, doivent être examinées afin de protéger les intérêts du public en cas de maintien des programmes existants et de mise sur pied de nouveaux programmes.

25.130 Dans l'ensemble, nous avons constaté que Transports Canada gère et administre ses programmes d'investissement dans les routes comme des programmes de subventions plutôt que comme ce qu'ils sont, à savoir des programmes de contributions. Entre autres, il n'a pas exercé les contrôles stipulés dans les ententes en vertu desquelles ces investissements sont faits. Enfin, le Ministère a affecté très peu de ressources à la gestion et à l'administration des programmes et n'a accordé aucun soutien ou presque pour guider et faciliter le travail.

25.131 Même si le Ministère a amélioré sa reddition de comptes au sujet des dépenses consacrées aux routes, nous avons constaté qu'il ne s'était pas acquitté de sa responsabilité en tant que coordonnateur de l'information destinée au gouvernement concernant l'ensemble des dépenses fédérales dans ce domaine.

À propos de la vérification

Objectifs

Étendue

Nous n'avons pas évalué le rôle des représentants provinciaux qui font partie des comités de gestion fédéraux-provinciaux, ni le travail des autres entités fédérales et provinciales qui pourraient participer aux évaluations environnementales des projets routiers. De plus, compte tenu du fait que le gouvernement détermine le financement et les proportions du partage des coûts, nous avons exclu ces questions de notre vérification.

Critères

• des décisions gouvernementales d'investissement dans les routes qui sont guidées par une politique et une stratégie claires; une information de gestion qui est exacte, pertinente, complète, fournie en temps opportun et qui tient compte des répercussions environnementales, selon les besoins;
• des ententes avec les provinces qui appuient un régime de contributions efficace et efficient, qui atténuent les risques pour la Couronne et qui respectent les directives gouvernementales;
• de saines pratiques de gestion qui sont appliquées dans la gestion et l'administration des ententes fédérales-provinciales-territoriales;
• des projets qui sont approuvés seulement lorsqu'ils sont conformes aux objectifs des programmes et du Ministère et lorsqu'ils suivent un processus d'établissement des priorités axé sur les choix les plus rentables;
• des programmes d'investissement qui font l'objet d'une surveillance adéquate, dont l'efficacité est évaluée et dont les résultats sont communiqués aux décideurs;
• la communication au gouvernement des faits nouveaux et des tendances en matière de financement des projets routiers, afin que les pratiques de gestion des risques relatifs aux investissements continuent d'être adéquates et pertinentes, et que les intérêts des contribuables soient convenablement protégés;
• le Parlement reçoit de l'information adéquate pour la reddition de comptes, sous forme d'extrants et de résultats des dépenses, ainsi que des rapports sur le rendement ministériel concernant l'administration des investissements dans les routes.

Équipe de vérification

Jacques Côté
Jean-Luc Tétreault
Casey Thomas
Eimer Quinn
Peter Skawinski
Eliana Maiorano
Christiane Dery

Pour obtenir de l'information, veuillez communiquer avec Mme Basia Gadomski Ruta.