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2000 octobre — Rapport du vérificateur général du Canada

Chapitre 12 — Les valeurs et l'éthique dans le secteur public fédéral

Points saillants

Introduction

Observations

Évaluations des valeurs et de l'éthique

La plupart des initiatives visant à promouvoir les valeurs et l'éthique en sont à leurs premières étapes

Principaux défis sur le plan des valeurs et de l'éthique

Élaboration de valeurs et d'une éthique communes

Expression des préoccupations liées aux valeurs et à l'éthique

Meilleures pratiques

Conclusion

À propos de l'étude

Bibliographie

Annexe A — Éléments possibles d'un cadre d'éthique proposé dans le chapitre 1 de notre rapport de mai 1995

Annexe B — Principales initiatives liées aux valeurs et à l'éthique depuis notre rapport de mai 1995

Annexe C — Buts et principes du Code de déontologie parlementaire recommandé par le Comité mixte spécial du Sénat et de la Chambre des communes

Annexe D — Royaume-Uni — Les sept principes de la vie publique

Annexe E — Le code de la fonction publique (Civil Service Code) du Royaume-Uni

Pièces :

12.1 — Mécanismes de contrôle et approches liées aux valeurs et à l'éthique qui sont nécessaires pour assurer la probité au sein du gouvernement

12.2 — Principales initiatives en matière de valeurs et d'éthique recommandées dans le rapport Tait

12.3 — Résultats du sondage que le Conseil du Trésor a mené en 1999 auprès des fonctionnaires fédéraux concernant les valeurs et l'éthique

12.4 — Éléments éthiques d'importantes initiatives ministérielles

12.5 — Responsabilités des dirigeants politiques

12.6 — Responsabilités des gestionnaires

12.7 — Caractéristiques principales du leadership éthique dans le secteur public

12.8 — Études de cas hypothétiques sur les dilemmes relatifs aux valeurs et à l'éthique en milieu de travail

12.9 — Catégorie de valeurs

12.10 — Série possible de principes régissant l'interaction entre le secteur public et le secteur privé

12.11 — Meilleures pratiques et points de référence

12.12 — Cadre d'action

Points saillants

12.1 Les Canadiens s'attendent à ce que le secteur public fédéral soit un chef de file mondial en ce qui a trait à la promotion de valeurs saines et de l'éthique au sein du gouvernement. Ces valeurs et cette éthique constituent un élément essentiel d'une saine régie publique qui respecte et appuie les valeurs démocratiques fondamentales.

12.2 Il faut engager un dialogue approfondi et soutenu avec les Canadiens et dans l'ensemble du secteur public fédéral. Nous proposons un cadre d'action comportant huit mesures prioritaires, et suggérons de commencer par les deux priorités suivantes :

  • Renforcer le leadership pour ce qui est de promouvoir un comportement conforme à l'éthique, et ce, par exemple,
    • en clarifiant le principe de la responsabilité ministérielle et les responsabilités des hauts fonctionnaires;
    • en déterminant les responsabilités des gestionnaires supérieurs et hiérarchiques à l'égard de la promotion de valeurs saines et de l'éthique.
  • Relancer un dialogue approfondi sur les valeurs et l'éthique, qui souligne la primauté des principes suivants : le respect de la loi, l'intérêt public et la fonction publique en tant que bien public.

12.3 Des valeurs et une éthique saines sont essentielles au maintien de la probité. Le secteur public fédéral dispose d'une solide assise au chapitre des valeurs et de l'éthique, mais cela ne devrait pas être tenu pour acquis. Le gouvernement prend actuellement une série de mesures pour préserver cette assise, mais la plupart d'entre elles sont d'une envergure restreinte ou en sont à une étape préliminaire. Pour améliorer les chances de succès, il faut que les initiatives liées aux valeurs et à l'éthique soient élaborées, mises en oeuvre et surveillées avec soin, en recourant aux meilleures pratiques possibles. Le leadership des parlementaires, des ministres et des hauts fonctionnaires constitue une condition préalable au succès.

12.4 Le gouvernement fédéral doit établir un plan de mise en oeuvre assorti d'échéances afin de traiter des priorités relatives aux valeurs et à l'éthique qui s'appliquent à l'ensemble du secteur public ainsi qu'aux entités fédérales. Nous continuerons de surveiller les initiatives liées aux valeurs et à l'éthique au sein du secteur public et nous continuerons de rendre compte de la situation au Parlement.

Contexte et autres observations

12.5 Notre étude portait sur les initiatives liées aux valeurs et à l'éthique qui favorisent la prise de décisions éthiques conformes à l'intérêt public. Ces initiatives constitueraient une approche exhaustive à l'égard d'une saine régie dans les entités fédérales.

12.6 Le rapport de mai 1995 que nous avons présenté au Parlement comporte un chapitre intitulé « La sensibilisation à l'éthique et à la fraude au gouvernement ». En 1996, le gouvernement a publié De solides assises - Rapport du Groupe de travail sur les valeurs et l'éthique dans la fonction publique (le Rapport Tait). Ces deux documents ont contribué à former un consensus sur les questions relatives aux valeurs et à l'éthique qui doivent être réglées dans la fonction publique fédérale.

12.7 Il incombe à tous les membres du secteur public fédéral et des entreprises du secteur privé, ainsi qu'aux organismes et aux particuliers qui reçoivent des fonds du secteur public ou qui font affaire avec celui-ci, de veiller à ce que les décisions prises soient conformes à l'éthique.

12.8 D'importants changements ont actuellement lieu dans la façon dont le gouvernement structure et exécute ses programmes. Parmi ces changements, mentionnons la déréglementation, la réduction de l'effectif, une délégation accrue de pouvoirs décisionnels aux fonctionnaires dans les régions, l'impartition, ainsi que la conclusion de partenariats avec le secteur privé. L'État a en outre recours à des technologies nouvelles, et son effectif devient plus mobile et diversifié. De ce fait, il se fonde de plus en plus sur de solides assises en matière de valeurs et d'éthique pour prendre des décisions qui tiennent compte de l'intérêt public.

12.9 Dans le cadre des efforts de saine gestion qui sont déployés, plusieurs ministères mettent en oeuvre d'importantes initiatives en matière de valeurs et d'éthique. D'autres considèrent que l'élaboration de ce genre d'initiatives ne constitue pas une haute priorité. Nous croyons que toutes les entités devraient évaluer objectivement les questions relatives aux valeurs et à l'éthique, et en rendre compte.

Les réponses du Bureau du Conseil privé, des sous-ministres co-champions chargés de promouvoir les valeurs et l'éthique dans la fonction publique, du Secrétariat du Conseil du Trésor et du conseiller en éthique sont insérées à la fin du présent chapitre. Tous sont d'accord avec notre évaluation des initiatives en cours et ils reconnaissent qu'il y a encore beaucoup de travail à accomplir.

Introduction

12.10 La probité (ou l'honnêteté) au sein du gouvernement est un sujet qui a toujours préoccupé les vérificateurs généraux dans les démocraties parlementaires. On arrive à maintenir cette probité grâce à des contrôles financiers et de gestion efficaces par rapport au coût, et à des méthodes qui reposent sur des valeurs saines et sur l'éthique. La présente étude est axée sur des méthodes fondées sur les valeurs et l'éthique. D'autres chapitres du Rapport portent sur les contrôles financiers et de gestion.

12.11 Des valeurs saines et l'éthique sont essentielles au maintien de la probité. Le gouvernement fédéral prend des mesures pour préserver des valeurs saines et l'éthique au sein du secteur public. Pour améliorer les chances de succès, il faut que les initiatives liées aux valeurs et à l'éthique soient élaborées, mises en oeuvre et surveillées avec soin, en recourant aux meilleures pratiques possibles.

12.12 On accumule de plus en plus d'expérience sur la manière de promouvoir le mieux possible les valeurs et l'éthique au gouvernement. Ainsi, de grandes entreprises et certains ministères ont lancé de vastes programmes d'éthique. Ces derniers reconnaissent qu'on ne peut s'attendre à ce que les initiatives liées aux valeurs et à l'éthique soient à elles seules une garantie de probité. Il est nécessaire de trouver un juste équilibre entre les contrôles financiers et de gestion, d'une part, et les méthodes fondées sur les valeurs et l'éthique, d'autre part. La pièce 12.1 présente les principaux éléments de ces contrôles et de ces méthodes.

12.13 Au fil du temps, les changements apportés au gouvernement ont clairement indiqué que la probité dépendra de plus en plus d'une assise solide au chapitre des valeurs et de l'éthique. Le rapport publié en 1984 par Michael Starr et Mitchell Sharp, L'Éthique dans le secteur public (le Rapport Starr-Sharp), est l'une des premières études d'envergure sur les valeurs et l'éthique au Canada.

12.14 Le fait que l'on mette de plus en plus l'accent sur les valeurs et l'éthique traduit les changements apportés à la structure et à la vision du gouvernement. Parmi les changements, on constate en particulier l'accent sur la déréglementation et la réduction de la supervision de la direction ainsi que l'accent correspondant sur l'habilitation des employés. On remarque aussi l'évolution des valeurs de la fonction publique, le nombre grandissant d'organismes issus de la diversification des modes de prestation des services, les partenariats de plus en plus nombreux avec le secteur privé, la privatisation de certains services publics, ainsi qu'un examen public accru des programmes gouvernementaux. Dans un avenir rapproché, la situation deviendra d'autant plus complexe que de nouveaux employés aux antécédents diversifiés seront embauchés pour remplacer de nombreux fonctionnaires prenant leur retraite, que des employés entreront dans la fonction publique et la quitteront plus souvent, et que les organisations gouvernementales adopteront de nouvelles technologies.

12.15 Les pouvoirs discrétionnaires accrus ainsi que la complexité des objectifs des programmes signifient également que l'on demande plus souvent aux fonctionnaires de mettre en équilibre plusieurs lignes de conduite justifiables ou d'égale valeur. Dans le premier chapitre de notre rapport de mai 1995, nous avons présenté au Parlement une étude sur la sensibilisation à l'éthique et à la fraude au gouvernement. Nous avons indiqué les résultats d'un sondage sur des questions d'éthique, réalisé auprès d'un d'échantillon aléatoire de fonctionnaires. Nous avons suggéré l'adoption au gouvernement d'un cadre d'éthique formé des éléments suivants : énoncé de principes, leadership, habilitation des fonctionnaires, processus de prise de décisions transparent, formation en éthique, mécanisme permettant de discuter les problèmes d'éthique et de les signaler, ainsi qu'un processus continu qui, au vu et au su de tous, fera de l'éthique une partie intégrante du processus quotidien de prise de décisions (voir l'annexe A). Des rapports subséquents ont recommandé des cadres similaires au nôtre.

12.16 Depuis la publication de notre rapport, d'importantes initiatives liées aux valeurs et à l'éthique ont été prises au sein du gouvernement fédéral. Le premier fait important a été la publication, en décembre 1996, du rapport intitulé De solides assises - Rapport du Groupe de travail sur les valeurs et l'éthique dans la fonction publique (le Rapport Tait). En tant que président du Groupe de travail, John Tait, un haut fonctionnaire chevronné, a souligné la nécessité de tenir un dialogue solide et permanent sur les valeurs et l'éthique. Il s'agit là d'une nouveauté encourageante.

12.17 Le Centre canadien de gestion a publié de nouveau le Rapport Tait en janvier 2000 afin d'aider à relancer le dialogue. Depuis sa publication, le rapport est devenu le principal outil pour promouvoir les valeurs et l'éthique au gouvernement fédéral. M. Tait était en faveur d'une seconde étude par notre Bureau, et un grand nombre des conclusions de son rapport ont servi de points de départ à notre étude.

12.18 Un second fait important est la publication par l'Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE), en avril 1998, des Principes propres à favoriser la gestion de l'éthique dans le service public. Le Canada, de pair avec les autres pays membres de l'OCDE, a souscrit à ces principes. Selon nous, la « gestion de l'éthique » signifie gérer d'une manière conforme à l'éthique en favorisant le respect et la discussion des valeurs et de l'éthique qui sont inhérentes aux institutions démocratiques et à la société. Comme ces principes font l'objet d'un large consensus, nous nous en sommes servis comme points de référence pour notre étude.

12.19 Les principaux travaux réalisés sur les valeurs et l'éthique ont un thème commun : ils indiquent que la promotion des valeurs et de l'éthique constitue un élément essentiel d'un cadre de saine régie, dont il faut s'occuper de façon constante et systématique afin de garantir la probité et la viabilité à long terme des entités fédérales.

Objet de l'étude

12.20 Notre objectif est de susciter, parmi les Canadiens et les membres du secteur public fédéral, des discussions et des mesures soutenues et transparentes au chapitre des valeurs et de l'éthique. Dans cette étude, nous nous concentrons sur les initiatives liées aux valeurs et à l'éthique qui favorisent la prise de décisions conformes à l'éthique, dans le cadre d'une approche exhaustive à l'égard d'une saine régie dans les entités fédérales. Dans nos observations, nous intégrons les principes que l'OCDE a énoncés, les recommandations formulées dans les principaux rapports du secteur public fédéral, de même que les meilleures pratiques du secteur public et du secteur privé en matière de valeurs et d'éthique.

12.21 Pour que les initiatives liées aux valeurs et à l'éthique soient durables, il faut un leadership aux échelons les plus élevés et un engagement à agir. L'une de nos préoccupations principales était donc de vérifier les responsabilités en matière de leadership des parlementaires, des ministres et des dirigeants et gestionnaires d'entités fédérales.

12.22 Comme la plupart des initiatives du secteur public fédéral en étaient à leurs premières étapes de développement, nous n'avons pas procédé à une évaluation approfondie de leur mise en oeuvre ou de l'efficacité avec laquelle elles changent les attitudes et le comportement.

12.23 D'autres détails sur l'objectif, l'étendue, la méthode et les critères de l'étude sont présentés à la fin du présent chapitre, dans la section À propos de l'étude.

Observations

Évaluations des valeurs et de l'éthique

Le Rapport Tait

12.24 Le Rapport Tait a constitué un grand pas en avant dans l'établissement d'un consensus sur les questions liées aux valeurs et à l'éthique qui doivent être soulevées dans la fonction publique fédérale. Il s'agit là de l'évaluation récente la plus complète qui soit au sujet de l'état des valeurs et de l'éthique dans ce secteur. Le Rapport portait sur les valeurs et l'éthique fondamentales à la bonne marche de la fonction publique. Il a confirmé la primauté du droit et l'intérêt public en tant que piliers essentiels de l'administration publique, et a proposé l'adoption d'un « régime déontologique » similaire au cadre que nous avons présenté dans notre rapport de mai 1995.

12.25 Le Rapport Tait a recommandé que d'importantes initiatives soient prises en vue de promouvoir les valeurs et l'éthique (voir la pièce 12.2). Au nombre des principales recommandations figuraient les suivantes : engager un dialogue vaste et honnête sur les valeurs et l'éthique au sein du gouvernement et à l'extérieur de celui-ci, adopter un énoncé de principes pour la fonction publique, établir des mécanismes de recours afin de pouvoir exprimer les préoccupations liées à l'éthique, et établir des régimes déontologiques exhaustifs dans l'ensemble du gouvernement ainsi que dans les différents organismes de services publics.

12.26 Le Conseil du Trésor et le Réseau du leadership ont récemment évalué le travail entrepris pour répondre à ces recommandations. Le Réseau du leadership a pour rôle de promouvoir, de développer et d'appuyer les réseaux des leaders dans la fonction publique. Selon les évaluations effectuées, la majeure partie du travail en est à une étape préliminaire. En janvier 2000, le Secrétariat du Conseil du Trésor a fait savoir aux sous-ministres que la plupart des fonctionnaires n'avaient pas entendu parler du Rapport Tait et qu'ils n'avaient pas pris part aux discussions liées au Rapport ou n'étaient pas au courant de la tenue de ces dernières. En outre, les fonctionnaires continuaient de croire que les cadres supérieurs ne prêchaient pas par l'exemple.

12.27 Lorsqu'il a examiné l'initiative du dialogue au printemps 2000, le Réseau du leadership a signalé que les valeurs et l'éthique sont effectivement reconnues comme des sujets complexes, mais que les ministères n'ont peut-être pas la capacité voulue pour mener et soutenir le dialogue. Il y a en outre une absence de processus redditionnels officiels et un manque de suivi pour évaluer le succès des initiatives liées aux valeurs et à l'éthique. Le Réseau a également conclu qu'il existe, dans les ministères, un ferme appui à l'égard des points suivants :

  • évaluer le rendement en matière d'éthique comme fondement des nominations et des promotions;
  • encourager la formation et l'éducation en éthique;
  • soulever délibérément des questions d'éthique lors de réunions.
Consultations des cadres intermédiaires

12.28 La fonction publique compte environ 30 000 cadres intermédiaires. Entre les mois de mars et de juin 1998, le Comité consultatif sur l'apprentissage pour les cadres intermédiaires les a consultés au sujet des principaux défis auxquels est confrontée la fonction publique et des principales difficultés qu'offre celle-ci. Le document que le Comité a publié en 1998, Où en sommes-nous?, présente les résultats de ces consultations. Il y est dit, à propos des valeurs et de l'éthique, que « le cynisme, l'amertume et la méfiance règnent ». Le Comité a recommandé ce qui suit :

  • élaborer un code de conduite professionnel à l'intention des cadres intermédiaires et le situer dans un contexte d'obligation redditionnelle;
  • désigner un conseiller régional chargé d'examiner les questions d'éthique;
  • formuler un énoncé clair et concis portant sur les valeurs et l'éthique ou le code de conduite (déontologie) des membres de la fonction publique.
Sondage du Conseil du Trésor auprès des fonctionnaires

12.29 Le sondage que le Conseil du Trésor a mené en 1999 auprès des fonctionnaires dénote aussi qu'il y a des points faibles dans le domaine des valeurs et de l'éthique. Certains résultats pertinents à l'étude sont présentés à la pièce 12.3.

12.30 D'après les résultats, la plupart des fonctionnaires sont traités avec respect par leurs collègues, et les unités de travail fonctionnent de manière franche et honnête. Nous nous préoccupons toutefois du fait qu'un grand nombre de fonctionnaires sont plutôt en accord ou en accord total avec le fait qu'ils ne peuvent pas expliquer à d'autres quelles sont la vision, les valeurs ou la mission de leur ministère ou de leur organisme, qu'ils n'ont pas de chances équitables d'avoir de l'avancement, qu'ils ne peuvent être en désaccord avec leur supérieur immédiat sans crainte de représailles ou que la haute direction ne va pas s'efforcer de résoudre les problèmes soulevés dans le sondage.

Évaluation de la capacité de contrôle

12.31 Dans le cadre d'un programme pilote, le Conseil du Trésor a mené en avril 2000 une évaluation de la capacité de contrôle dans cinq ministères indiquant que, dans l'ensemble, ces derniers disposaient d'énoncés déontologiques et transmettaient les politiques écrites à l'ensemble de leur organisation. Cependant, ces ministères appliquaient leurs politiques de manière irrégulière.

La plupart des initiatives visant à promouvoir les valeurs et l'éthique en sont à leurs premières étapes

12.32 À l'évidence, les initiatives ambitieuses qui sont recommandées dans le Rapport Tait n'ont pas encore été réalisées. En outre, selon les évaluations les plus récentes au sujet des défis que posent les valeurs et l'éthique dans la fonction publique, il reste bien du travail à faire. On se soucie également fort de veiller à ce que, à l'échelon fédéral, les valeurs et l'éthique reposent sur une assise solide. Des mesures en ce sens ont déjà été prises et, bien qu'elles en soient aux premiers stades d'élaboration et de mise en oeuvre, d'autres initiatives sont en cours. De plus, d'importants dirigeants de la fonction publique, comme le greffier du Conseil privé et les sous-ministres co-champions des valeurs et de l'éthique, sont conscients de la nécessité d'agir. Ils ont déployé d'importants efforts pour relancer la discussion et l'action dans tout le gouvernement.

12.33 Avant la publication de notre rapport de mai 1995, le gouvernement fédéral avait pris plusieurs initiatives d'envergure pour promouvoir des valeurs saines et l'éthique. Des lignes directrices sur les conflits d'intérêts et l'après-mandat avaient été instaurées à l'intention des ministres et des personnes nommées par le gouverneur en conseil, et des lignes directrices similaires avaient été établies pour les fonctionnaires. Les fonctions de l'adjoint au sous-registraire général avaient été élargies et englobaient le poste de conseiller en éthique, qui relève du premier ministre. Le conseiller en éthique prodigue des conseils aux ministres et aux personnes nommées par le gouverneur en conseil et reçoit de ces ministres et de ces personnes des énoncés de divulgation de biens; il ne donne pas de conseils au personnel des ministères et des organismes. Le conseiller en éthique est également chargé d'un registre des lobbyistes.

12.34 Depuis la publication de notre rapport de mai 1995, d'importantes initiatives ont été lancées sur le plan des valeurs et de l'éthique (voir l'annexe B).

Initiatives interministérielles

12.35 Le gouvernement a créé des groupes de travail indépendants et des comités de sous-ministres pour traiter d'un large éventail de problèmes dans des secteurs fonctionnels particuliers : la fonction de contrôleur dans toute l'administration fédérale et l'utilisation efficace des sciences et de la technologie au sein du gouvernement. En outre, la Commission de la fonction publique du Canada mène une initiative de réforme concernant la dotation en personnel. Les rapports des groupes de travail, des comités et de la Commission portent sur une vaste gamme de sujets. La plupart des efforts déployés pour traiter des questions liées aux valeurs et à l'éthique qui sont soulevées dans les rapports en sont à une étape préliminaire.

12.36 Fonction de contrôleur. Le Groupe de travail indépendant chargé de la modernisation de la fonction de contrôleur dans l'administration fédérale du Canada a présenté un rapport en octobre 1997. Le Groupe a conclu dans ce rapport qu'au nombre des conditions préalables à une saine gestion figure une base commune en matière de valeurs et d'éthique qui soit admise, comprise et mise en pratique afin de permettre des prises de décisions plus indépendantes et de les guider. En utilisant les critères du Groupe, le Secrétariat du Conseil du Trésor a demandé à cinq ministères d'entreprendre, dans le cadre d'un programme pilote, une autoévaluation des capacités à ce chapitre, notamment la mesure dans laquelle il y a des valeurs et des pratiques déontologiques en place.

12.37 Sciences et technologie. La confiance du public envers l'usage que fait le gouvernement des sciences et de la technologie pour protéger l'économie ainsi que la santé et la sécurité des citoyens a été secouée par des crises récentes, comme la réduction des stocks de poisson de l'Atlantique et du Pacifique et les problèmes de sécurité de l'approvisionnement en sang au Canada.

12.38 En réponse, le gouvernement fédéral a cherché à établir des mécanismes garantissant la prise en compte d'avis scientifiques valables pour l'élaboration des politiques et des règlements. Pour atteindre cet objectif, il faut régler les conflits entre les valeurs de la communauté scientifique et technologique, le processus d'élaboration des politiques et les responsabilités des politiciens.

12.39 En 1996, le gouvernement a publié un rapport intitulé Les sciences et la technologie à l'aube du XXIe siècle : la stratégie fédérale, dans lequel il demandait aux organismes et aux ministères à vocation scientifique de mettre sur pied des organismes consultatifs externes. En mars 1999, les principaux ministères scientifiques ont publié un énoncé des meilleures pratiques concernant la conduite de la recherche scientifique et l'usage des sciences et de la technologie au gouvernement. L'énoncé comportait des valeurs d'ordre scientifique et des valeurs liées à la fonction publique, telles que l'intégrité, l'objectivité, la transparence, le professionnalisme, le respect des gens, l'excellence et la responsabilité.

12.40 Le gouvernement a élargi l'initiative de manière à englober des consultations menées dans tout le pays. En mai 1999, le Conseil d'experts en sciences et en technologie a présenté son rapport intitulé Avis scientifiques pour l'efficacité gouvernementale. En juin 2000, le gouvernement a publié un Cadre applicable aux avis en matière de sciences et de technologie. Au nombre des principales valeurs sur lesquelles s'appuient les rapports figurent les suivantes :

  • l'inclusion, afin de garantir que les avis offerts proviennent de diverses sources scientifiques et de spécialistes de nombreuses disciplines;
  • l'ouverture, afin de garantir que les gouvernements recourent aux sciences dans le cadre de processus décisionnels transparents et ouverts aux parties intéressées.

12.41 Cadre du mérite fondé sur les valeurs. En 1990, le gouvernement fédéral a évalué la dotation en personnel au sein de la fonction publique dans le rapport Fonction publique 2000 : Rapport du Groupe de travail sur la dotation. Cette question a également été évaluée dans le rapport Un nouveau cadre de renouvellement du personnel - Rapport sur l'Examen consultatif de la dotation, que la Commission de la fonction publique du Canada a publié en 1996. Il était recommandé dans ces deux documents que le système de dotation soit davantage axé sur le jugement, les valeurs et l'éthique, et moins sur les contrôles et les règles de nature prescriptive. Pour mettre en oeuvre cette recommandation, la Commission de la fonction publique a lancé une initiative de réforme de la dotation en personnel. Selon la Commission, la plupart des responsabilités en matière de dotation ont maintenant été déléguées aux gestionnaires, et les ministères sont censés créer des méthodes de dotation et de reddition de comptes qui sont adaptées à leurs besoins. La Commission nous a indiqué que la délégation des responsabilités n'a pas encore donné tous les résultats escomptés parce que les gestionnaires n'ont à leur disposition aucun cadre fondé sur des valeurs pour les guider dans l'exercice des nouveaux pouvoirs qui leur ont été conférés.

12.42 La Commission met actuellement en oeuvre ce qu'elle appelle un « cadre du mérite fondé sur les valeurs » afin d'aider les gestionnaires. Ce cadre a pour objectif d'arriver à un équilibre éthique entre le mérite fondé sur des valeurs clés et les principes de gestion. La Commission offre une formation aux gestionnaires. Elle conclut aussi avec les ministères de nouvelles ententes de responsabilisation qui comportent des indicateurs de rendement fondés sur des valeurs, notamment des sondages sur la satisfaction de la clientèle afin d'embaucher du personnel compétent d'une manière juste, équitable et transparente.

12.43 Greffier du Conseil privé et nomination des co-champions. Le greffier du Conseil privé nous a déclaré, au cours du processus de la vérification, avoir souscrit avec vigueur à la responsabilité de veiller à ce que le programme de valeurs et d'éthique aille de l'avant. En mai 1999, il a nommé deux sous-ministres co-champions pour diriger le programme des valeurs et de l'éthique. Le Bureau du Conseil privé (BCP) nous a indiqué que les nominations n'empêchent pas le greffier ou le BCP de jouer un rôle; cependant, leur responsabilité est perçue comme un soutien et un défi. Les co-champions ont mis l'accent sur la reprise du dialogue concernant les valeurs et l'éthique, et ils encouragent tous les sous-ministres à mettre au point des initiatives en matière d'éthique.

12.44 Bureau des valeurs et de l'éthique. En avril 1999, le Secrétariat du Conseil du Trésor a établi le Bureau des valeurs et de l'éthique. Son rôle principal consiste à appuyer les sous-ministres co-champions qui sont chargés des valeurs et de l'éthique. Il parraine l'établissement de documents de formation, organise des ateliers afin de faire connaître les meilleures pratiques, élabore des études de cas, et offre aux ministères des conseils sur les programmes d'éthique. Le Bureau s'occupe également de revoir le Code régissant les conflits d'intérêts et l'après-mandat s'appliquant à la fonction publique. La majeure partie de ce travail en est à une étape préliminaire.

12.45 Le Bureau n'a pas pour mandat d'agir comme conseiller en éthique auprès des fonctionnaires, de recevoir des plaintes ou de mener des enquêtes sur ces dernières. Il lui arrive toutefois d'être appelé par des fonctionnaires et de prodiguer des conseils ou de prendre des mesures informelles.

12.46 Secrétaire du Conseil du Trésor. En août 1999, le Secrétaire du Conseil du Trésor a envoyé une lettre aux sous-ministres pour clarifier, auprès des fonctionnaires, le cadre juridique et stratégique concernant l'acceptation de cadeaux, l'accueil et d'autres avantages. Le Secrétaire a fait remarquer qu'étant donné l'évolution du mode de fonctionnement du gouvernement, on offre de plus en plus des avantages d'une valeur considérable aux fonctionnaires. Ceux-ci ont indiqué que les codes et les lignes directrices actuels régissant les questions de comportement éthique sont vagues et qu'ils ne savent pas très bien vers qui se tourner pour obtenir des conseils.

12.47 Le Secrétaire a souligné que les fonctionnaires doivent connaître le cadre juridique et stratégique qui régit les conflits d'intérêts ainsi que ses conséquences profondes sur le plan juridique et professionnel. Il serait nécessaire, a-t-il ajouté, d'établir des procédures pour veiller à ce que l'on se conforme aux exigences du Code criminel et du Code régissant les conflits d'intérêts et l'après-mandat s'appliquant à la fonction publique.

12.48 Centre canadien de gestion. Le Centre canadien de gestion (CCG) contribue à promouvoir les valeurs et l'éthique grâce à ses activités d'apprentissage destinées aux gestionnaires de la fonction publique. En février 2000, le Centre a établi une série de « discussions informelles » sur le sujet, sous la présidence des co-champions. Les valeurs et l'éthique occupent également une place importante dans les cours - non obligatoires - sur le leadership et la gestion qu'offre le Centre.

Principales initiatives ministérielles en matière de valeurs et d'éthique

12.49 Les ministères et leurs directions générales sont les principales organisations chargées de promouvoir et de maintenir des valeurs saines et l'éthique. L'expérience liée aux initiatives en matière de valeurs et d'éthique montre que, dans le cadre général du secteur public, les entités fédérales doivent prendre des initiatives qui répondent à leurs besoins.

12.50 Ainsi, le ministère de la Défense nationale (MDN), Travaux publics et Services gouvernementaux Canada (TPSGC) et la Gendarmerie royale du Canada (GRC) ont pris d'importantes initiatives destinées à promouvoir des valeurs saines. Ces initiatives correspondent à la situation particulière des organismes concernés, et illustrent la diversité des défis et des démarches. Dans ces organismes, les initiatives en matière de valeurs et d'éthique sont des programmes complexes assortis de grandes attentes, qui intègrent et même améliorent les meilleures pratiques de programmes d'éthique officiels. La pièce 12.4 énumère les principaux éléments de ces programmes.

12.51 Ministère de la Défense nationale. L'initiative qu'a prise le MDN en matière de valeurs et d'éthique est née du besoin de protéger ses ressources et, plus tard, de répondre à des crises comportant des questions éthiques importantes. L'initiative a pris de l'ampleur car le Ministère et les Forces canadiennes ont pris conscience qu'ils avaient affaire à des tâches opérationnelles toujours plus complexes et difficiles, et de plus en plus conflictuelles et ambiguës. En particulier, le MDN envoie en mission de petits contingents dans des régions éloignées et relativement isolées, où les populations sont depuis très longtemps en conflit. On s'attend à ce que ces contingents exécutent simultanément des fonctions militaires, quasi policières et de maintien de la paix. Ces missions représentent un virage important par rapport au fait de lancer sur le terrain de vastes unités de combat en vue de livrer des guerres dont les justifications morales et les objectifs sont relativement limpides.

12.52 Gendarmerie royale du Canada. L'initiative de la GRC découle du changement radical que cet organisme a effectué lorsqu'il a repensé sa façon de faire et a adopté le concept de police communautaire en 1989. Ce type de police oblige à prendre en considération les attentes de la collectivité, à nouer des partenariats avec des groupes communautaires et à fournir, dans la mesure du possible, des services « personnalisés » afin de répondre aux besoins particuliers de chaque collectivité.

12.53 Ces services obligent également la GRC à abandonner la structure gestionnelle et organisationnelle classique, axée sur le « commandement et le contrôle » et ne comportant qu'une seule façon de faire les choses - soit « la méthode GRC » -, pour s'orienter vers un système dans lequel les agents abordent les problèmes en prenant en considération d'importants facteurs de résolution de problèmes ainsi que les valeurs et l'éthique de l'organisme. Pour mettre en oeuvre cette approche, la GRC s'est dotée d'un conseiller en éthique. Elle a également cherché à fournir à ses employés et aux collectivités qu'elle sert une justification, des conseils et des activités de formation clairs, complétés par un énoncé explicite des engagements de l'organisme. En outre, la GRC s'est lancée dans une initiative d'envergure destinée à aligner l'ensemble de ses politiques et de ses procédures sur son énoncé de mission, de vision et de valeurs.

12.54 Travaux publics et Services gouvernementaux Canada. À l'automne de 1997, à l'occasion d'une réunion à laquelle prenaient part 250 cadres supérieurs du Ministère, le sous-ministre de Travaux publics et Services gouvernementaux Canada (TPSGC) a déclaré que l'éthique faisait partie d'une saine régie au sein du Ministère. Depuis lors, TPSGC a établi un poste de conseiller en éthique, a nommé le directeur d'un bureau de développement de l'éthique, et a élaboré le cadre d'un programme d'éthique. Le sous-ministre a remis à chaque gestionnaire supérieur les paramètres du programme. À l'heure actuelle, TPSGC s'est lancé dans une vaste initiative visant à sensibiliser, dans le cadre de discussions, son effectif aux questions liées aux valeurs et à l'éthique et à aider la haute direction à s'acquitter de ses responsabilités en matière de préservation des valeurs et de l'éthique.

12.55 Citoyenneté et Immigration Canada. Citoyenneté et Immigration Canada (CIC) a adopté une initiative progressive, menée par le sous-ministre, qui est axée sur la promotion quotidienne des valeurs et de l'éthique. En 1997, le Ministère a entrepris un vaste programme de consultation de son effectif sur les dilemmes que suscitent les valeurs et l'éthique en milieu de travail, ainsi que sur les façons de les régler. Les consultations ont débouché sur un document d'information intitulé Cap sur l'éthique : Dilemmes touchant les valeurs et l'éthique au sein de CIC.

12.56 Le Ministère a récemment approuvé un cadre de travail pour la formation des cadres intermédiaires, qui reconnaît la grande importance des valeurs. Il a également nommé un ombudsman et un nouveau champion chargé des valeurs et de l'éthique. L'ombudsman conseille les employés sur la façon de régler les problèmes et, en tant que membre du conseil de gestion, il fait office de « conscience du Ministère ». L'ombudsman rend compte des problèmes généraux au sous-ministre, lequel s'est engagé à donner suite aux problèmes systémiques.

12.57 Autres ministères. Développement des ressources humaines Canada (DRHC) a récemment entrepris un dialogue approfondi sur les valeurs et l'éthique avec tout son effectif. Le Ministère a publié Les valeurs et l'éthique à DRHC : Guide de discussion. Tous les autres ministères que nous avons examinés ont pris des mesures pour répondre aux préoccupations en matière de valeurs et d'éthique. Ainsi, tous sont dotés d'un énoncé de vision, de mission ou de valeurs. Cependant, la plupart n'ont pas accordé une grande priorité à l'élaboration d'initiatives exhaustives en matière de valeurs et d'éthique.

Principaux défis sur le plan des valeurs et de l'éthique

12.58 À notre avis, il importe de faire des efforts sur tous les fronts pour veiller à ce que le secteur public fédéral réponde aux nouveaux défis qui se posent sur le plan des valeurs et de l'éthique. Pour favoriser les discussions et les interventions, nous avons relevé des secteurs précis dont il faut tenir compte dans un cadre complet de priorités d'action : le renforcement des responsabilités et du leadership à l'égard de l'éthique, l'élaboration de valeurs et d'une éthique communes, ainsi que l'élaboration de moyens permettant d'exprimer les préoccupations liées aux valeurs et à l'éthique.

Renforcement des responsabilités à l'égard de l'éthique

12.59 Le maintien et la promotion des valeurs et de l'éthique au sein du secteur public fédéral est une responsabilité qui incombe à toutes ses institutions clés et à tous leurs membres. Cela nécessite une approche exhaustive, faisant appel au leadership et à l'engagement ferme des parlementaires, des ministres et des dirigeants des entités fédérales. Cela dépend aussi de l'établissement d'initiatives appropriées en matière de valeurs et d'éthique au sein des entités fédérales, ainsi que d'initiatives visant à promouvoir les interactions avec le secteur privé.

Le leadership des parlementaires

12.60 Michael Starr et Mitchell Sharp ont publié en 1984 un rapport intitulé L'Éthique dans le secteur public. Dans ce document, ils ont demandé aux parlementaires de donner l'exemple, car ceux-ci sont à l'avant-plan de la scène politique; leurs gestes, leurs valeurs et leur conduite éthique sont donc perçus par le public comme déterminant les normes d'un comportement acceptable.

12.61 Les Principes propres à favoriser la gestion de l'éthique dans le service public, de l'OCDE, requièrent un engagement de la part des politiciens et des hauts fonctionnaires à l'égard de l'éthique, ce qui renforce le comportement éthique (voir la pièce 12.5).

12.62 Diverses lois et divers documents comportent des dispositions traitant d'aspects particuliers du comportement des parlementaires. Au nombre des dispositions applicables du Code criminel figurent la corruption de fonctionnaires, les fraudes visant le gouvernement et l'abus de confiance. La Loi sur le Parlement du Canada contient des dispositions régissant les marchés conclus avec l'État, les intérêts financiers des sénateurs, de même que l'inadmissibilité des députés fédéraux à tirer profit de marchés de l'État.

12.63 Diverses tentatives ont été faites, sans succès toutefois, en vue d'établir un code de conduite destiné aux parlementaires. En juillet 1973, le gouvernement a publié un livre vert intitulé Les membres du Parlement et les conflits d'intérêts, où il proposait d'établir un code de conduite à l'intention des parlementaires, en tant que première étape de la mise en oeuvre d'une politique exhaustive visant les fonctionnaires de tous les ordres de gouvernement.

12.64 En juin 1992, le Comité mixte spécial du Sénat et de la Chambre des communes sur les conflits d'intérêts a recommandé que l'on adopte des règles claires pour guider les activités des députés. En mars 1993, le premier ministre a introduit des dispositions législatives régissant les conflits d'intérêts à l'intention des parlementaires. Un autre comité, qui a examiné la législation proposée, a recommandé de ne pas y donner suite. En mars 1997, un troisième comité mixte spécial a recommandé l'adoption d'une série de principes déontologiques ainsi que d'un code de déontologie (voir l'annexe C). Cette recommandation reflétait l'inquiétude du comité face au manque croissant de respect du public à l'égard du Parlement en tant qu'institution; le Parlement ne l'a pas retenue.

12.65 Les assemblées législatives de toutes les provinces et de tous les territoires ont adopté des codes de déontologie ou des dispositions législatives sur les conflits d'intérêts; ces dispositions obligent à divulguer les biens que l'on possède à un commissaire indépendant ou au greffier de l'assemblée législative. Dans le même ordre d'idées, les assemblées législatives nationales d'administrations similaires (comme les États-Unis, le Royaume-Uni et l'Australie) ont adopté des dispositions législatives ou des ordres permanents qui guident la conduite des titulaires d'une charge publique et obligent les membres de ces assemblées à faire état des biens qu'ils possèdent.

12.66 Vu l'importance du besoin de disposer d'un leadership éthique, nous suggérons que les parlementaires considèrent une fois de plus leur rôle comme faisant partie d'une initiative exhaustive pour le secteur public.

Le leadership des ministres

12.67 Le premier ministre, les autres ministres et les dirigeants des entités fédérales donnent le ton pour l'ensemble du gouvernement. Dans notre rapport de 1995, nous avons indiqué que le Code régissant la conduite des titulaires de charge publique en ce qui concerne les conflits d'intérêts et l'après-mandat, lequel s'applique aux ministres et aux personnes nommées par le gouverneur en conseil, était satisfaisant. Cependant, il faut encore fournir des lignes directrices explicatives ainsi que des exemples caractéristiques. Cette information aiderait les parties visées par le Code, de même que les Canadiens, à bien comprendre l'application de celui-ci.

12.68 Responsabilité ministérielle. L'un des aspects auxquels il faudrait peut-être porter une attention particulière est celui de la clarification du concept de la responsabilité ministérielle. D'après le Rapport Tait, ce concept « touche aux valeurs les plus profondes d'une fonction publique » dans une démocratie parlementaire et, « si ces valeurs semblent changer, bien d'autres choses sont mises en doute ». Le Rapport a fait état des préoccupations des fonctionnaires, qui jugent le concept vague, désuet, ou tout simplement irréel ou dénué de sens. Il a conclu qu'en raison de la nature évolutive du gouvernement parlementaire et de la confusion qui perdure, il serait utile d'élaborer un énoncé explicite de la responsabilité ministérielle et ce, à l'intention des ministres, des fonctionnaires et du grand public.

12.69 Des études gouvernementales antérieures sur la responsabilité ministérielle sont arrivées à des conclusions contraires. Ainsi, la Commission royale d'enquête sur l'organisation du gouvernement de 1962 (la Commission Glassco) et la Commission royale sur la gestion financière et l'imputabilité de 1979 (la Commission Lambert) ont toutes deux recommandé que, pour refléter la réalité, les sous-ministres aient à rendre compte au Parlement de leurs responsabilités administratives.

12.70 La Commission Lambert a formulé cette recommandation parce qu'elle avait constaté que « l'important malaise qui envahit la gestion du gouvernement provient avant tout d'un affaiblissement marqué, et, parfois, d'une rupture presque complète, des rapports d'imputabilité [...] entre le gouvernement et le Parlement et entre le gouvernement et la population canadienne... »

12.71 En 1991, le Comité permanent des affaires étrangères et du commerce extérieur a analysé l'admission d'un fonctionnaire public étranger au Canada. Concluant qu'il était nécessaire de clarifier la responsabilité ministérielle, le Comité a recommandé la constitution immédiate d'un groupe de travail de niveau supérieur afin de définir ce concept.

12.72 Il est possible de trouver des conclusions différentes dans des rapports du Bureau du Conseil privé qui analysent le concept de la responsabilité ministérielle, notamment : le mémoire que le Bureau du Conseil privé a présenté en 1979 à la Commission Lambert; le livre blanc de 1990 intitulé Fonction publique 2000 : Le renouvellement de la fonction publique du Canada; le rapport de 1992, Fonction publique 2000 : les progrès réalisés; et la publication de 1993 intitulée La responsabilité constitutionnelle. Ces rapports font valoir que le concept est clair et net - l'obligation redditionnelle ne devrait pas être divisée car elle régit l'exercice du pouvoir; elle requiert donc qu'un ministre soit personnellement responsable devant la Chambre des communes de l'exercice du pouvoir.

12.73 Les préoccupations relatives à la clarté du concept de responsabilité ministérielle et à ses conséquences sont un phénomène récurrent, et visent la nature fondamentale de la responsabilité envers les mesures prises au sein du gouvernement. Nous souscrivons donc au commentaire du Rapport Tait selon lequel il est essentiel de clarifier la responsabilité des ministres si l'on veut promouvoir des valeurs saines et l'éthique dans le secteur public. Selon nous, il faudrait également clarifier les responsabilités des fonctionnaires auxquels des pouvoirs sont délégués.

12.74 Comme point de départ pour la discussion, le Bureau du Conseil privé pourrait expliquer le concept de la responsabilité ministérielle de manière à ce que les fonctionnaires et le public puissent mieux saisir la responsabilité qui existe, et la manière de la respecter. D'autres points de départ pourraient être le code de déontologie et guide de procédures des ministres (Ministerial Code : A Code of Conduct and Guidance on Procedures for Ministers) du Royaume-Uni, ainsi que le guide des principaux aspects de la responsabilité ministérielle (Guide on Key Elements of Ministerial Responsibilities) de l'Australie.

Le leadership dans les entités fédérales

12.75 Le maintien de valeurs saines et de l'éthique est partie intégrante d'une régie de qualité; ce sont les cadres supérieurs et intermédiaires de même que les ministres qui en sont les principaux responsables. Les principes de l'OCDE requièrent que les gestionnaires fassent preuve d'un comportement éthique et en assurent la promotion, et qu'ils exercent un leadership constant à ce chapitre (voir la pièce 12.6). Un leadership éthique suscite une plus grande satisfaction et un plus grand dévouement des employés, des organismes qui sont capables d'attirer et de conserver de meilleurs employés, ainsi que des organisations inspirant confiance et plus efficaces.

12.76 Le greffier du Conseil privé, les dirigeants des entités fédérales ainsi que les gestionnaires supérieurs et hiérarchiques ont un rôle clé à jouer pour promouvoir une fonction publique dont le comportement est fondé sur des valeurs. Le Rapport Tait était axé sur l'importance de la qualité du leadership et le calibre des modèles de fonction professionnelle, surtout aux échelons les plus hauts. Le rôle de la direction est également souligné dans une publication du Conseil du Trésor, datée de mars 2000 et intitulée Des résultats pour les Canadiens et les Canadiennes : Un cadre de gestion pour le gouvernement du Canada. Le Conseil du Trésor y indique que la direction dans la fonction publique doit être guidée par une série claire et nette de valeurs. Plus particulièrement, la direction doit respecter et renforcer les institutions canadiennes de la démocratie, et être guidée par les normes professionnelles et éthiques les plus strictes.

12.77 Le greffier du Conseil privé a souligné que tous les actes des gestionnaires supérieurs sont jugés par les employés; si ces gestionnaires veulent les diriger efficacement, ils doivent commencer par promouvoir des valeurs.

12.78 Nous partageons l'avis du greffier et suggérons que l'on fasse un pas de plus en précisant clairement que les dirigeants des entités fédérales et les gestionnaires supérieurs et hiérarchiques ont notamment pour rôle et responsabilités de garantir que l'on applique au sein du secteur public des valeurs saines et une éthique. Cette précision consoliderait le principe selon lequel les gestionnaires ne devraient pas transférer leurs responsabilités à l'égard du maintien de valeurs saines et de l'éthique à des parties telles que les conseillers en éthique ou les ombudsmans. Les gestionnaires auront toutefois besoin de conseils et de formation pour assurer ce leadership. La pièce 12.7 résume les caractéristiques principales d'un leadership éthique.

12.79 Il existe une autre condition préalable au succès des initiatives liées aux valeurs et à l'éthique. Dans le secteur public fédéral, les employés ont un rôle primordial à jouer en mettant de l'avant le programme relatif aux valeurs et à l'éthique et en appliquant à cet égard les normes les plus strictes. Cependant, comme l'indique le Rapport Tait, il faudra fournir aux fonctionnaires et aux gestionnaires les outils nécessaires pour assumer ce rôle.

Élaboration de valeurs et d'une éthique communes

Énoncé des principes de la fonction publique

12.80 Les énoncés de valeurs et d'éthique sont manifestement importants mais, à eux seuls, ne créent pas l'honnêteté. On estime souvent que leur but principal est d'être accroché à un mur où ils se couvrent de poussière. Nous croyons toutefois que, dans le cadre d'une approche exhaustive, de tels énoncés peuvent jouer un rôle important. Ils peuvent exprimer les valeurs fondamentales d'une organisation et fixer les normes d'un comportement acceptable. Les valeurs et les normes de base sont celles qui ne feraient l'objet d'aucun compromis.

12.81 Le Groupe de travail Tait a envisagé que soit élaborée, un an après la publication de son rapport en 1996 et au moyen d'un vaste dialogue, une série de valeurs et de principes pour la fonction publique qui soient clairement formulés et largement appuyés. En appliquant ces principes, les organismes formuleraient des énoncés de valeurs et d'éthique s'appliquant aux circonstances qui leur sont propres.

12.82 Les sous-ministres co-champions des valeurs et de l'éthique, de même que le Secrétariat du Conseil du Trésor, ont conclu que sans un vaste dialogue l'élaboration et la mise en oeuvre de ces principes seraient dénuées de sens. Ce dialogue doit être transparent et inclure des discussions avec des Canadiens et les parties intéressées. Sans un vaste dialogue public, les Canadiens pourraient rester sceptiques quant aux principes énoncés et à l'engagement des dirigeants envers ces principes.

12.83 Nous croyons que le gouvernement fédéral doit fixer un délai raisonnable en vue de l'élaboration, pour le secteur public, d'une série de principes liés aux valeurs et à l'éthique. Les sept principes de la vie publique du Royaume-Uni (voir l'annexe D) et le code de la fonction publique du Royaume-Uni (voir l'annexe E) pourraient servir de point de départ à la discussion. Les sept principes en question s'appliquent à tous les membres du secteur public au Royaume-Uni. Le code indique non seulement les obligations et les responsabilités des fonctionnaires envers les ministres, mais aussi celles des ministres envers les fonctionnaires.

12.84 Nous croyons que, dans le cadre d'un effort à plus long terme, le gouvernement fédéral doit veiller à ce que les gestionnaires supérieurs discutent et partagent une série commune de valeurs et d'aspects éthiques, et en fassent la promotion. À cette fin, le Bureau du Conseil privé, le Secrétariat du Conseil du Trésor et le Centre canadien de gestion doivent concevoir un programme de formation obligatoire sur les valeurs de base et l'éthique, à l'intention de tous les cadres supérieurs. Ce programme pourrait être élargi de manière à englober tous les cadres de la fonction publique. Le Secrétariat devrait veiller à ce que la formation soit offerte à tous les fonctionnaires.

12.85 En outre, il importe de mettre à jour le Code régissant les conflits d'intérêts et l'après-mandat s'appliquant à la fonction publique. Dans notre rapport de mai 1995, nous avons aussi recommandé que des lignes directrices explicatives et des scénarios les illustrant soient élaborés. En juin 2000, le Secrétariat du Conseil du Trésor a publié un guide sur l'application du Code.

Attribution d'une priorité aux éléments clés des valeurs et de l'éthique

12.86 Dans les entités fédérales, il est possible que les gestionnaires et le personnel soient confrontés à une vaste gamme de dilemmes concernant les valeurs et l'éthique en milieu de travail. La plupart des initiatives ministérielles liées aux valeurs et à l'éthique comportent des études de cas hypothétiques qui visent à stimuler la discussion. Ces cas présentent souvent des situations qui obligent à faire des choix difficiles sur le plan personnel et organisationnel. La pièce 12.8 présente des scénarios qui pourraient faire l'objet d'une discussion. Ces derniers sont extraits des cours de déontologie de divers ministères. Les personnes qui participent à la discussion devraient adopter une position après avoir déterminé les valeurs et les éléments éthiques qui sont en cause dans le scénario en question, les risques qui y sont associés, de même que le processus qui pourrait servir à régler la situation.

12.87 Nous nous préoccupons de ce que la discussion des scénarios puisse ne pas comprendre des conseils clairs sur la priorité à accorder à la vaste gamme de valeurs et d'aspects éthiques qui sont applicables. Le Rapport Tait a relevé 45 valeurs différentes, regroupées en cinq catégories de valeurs de base pour la fonction publique, qui se chevauchent : les valeurs démocratiques, les valeurs liées à l'éthique, les « anciennes » valeurs professionnelles, les « nouvelles » valeurs professionnelles, ainsi que les valeurs liées aux personnes (voir la pièce 12.9). Le Rapport a donné la priorité aux valeurs que sont le respect de la loi et l'intérêt public. Cependant, il n'a pas fourni de conseils sur la façon de régler les conflits entre les valeurs qui se font concurrence ou se chevauchent.

12.88 L'une des principales inquiétudes du Groupe de travail Tait était le fait que l'accent était mis sur des « nouvelles » valeurs telles que le service à la clientèle, par opposition aux « anciennes » valeurs axées sur le respect de la loi et l'obligation de rendre compte. Le Groupe était également préoccupé par la tendance croissante à utiliser le mot « clients », car cela pourrait avoir pour conséquence à long terme d'établir une nouvelle série de normes et un nouvel ensemble de valeurs. Ces valeurs pourraient aller à l'encontre de certaines des exigences fondamentales d'un gouvernement démocratique.

12.89 Le Groupe de travail a conclu dans son rapport que toute démarche qui traite la fonction publique, ou semble la traiter, comme s'il s'agissait d'une entreprise privée risque de miner non seulement la structure de motivation de la fonction publique mais, plus important encore, sa capacité à servir un gouvernement démocratique d'une manière éthique et responsable.

12.90 Le Groupe de travail Tait avait anticipé les problèmes rencontrés dans le milieu de la réglementation et de l'inspection. Un comité de hauts fonctionnaires a soulevé la question des valeurs conflictuelles dans un rapport daté de novembre 1999, intitulé Mandat public : Garder la population canadienne en sécurité et en bonne santé - Une étude du milieu de réglementation et d'inspection du gouvernement fédéral : le recrutement, la rétention des effectifs et les questions de gestion. Le comité a fait remarquer que les valeurs liées au service à la clientèle font de plus en plus participer les inspecteurs à l'éducation, à la persuasion et à la surveillance du secteur privé, ainsi qu'à l'exécution de la réglementation. Ces responsabilités exigent que les inspecteurs nouent une relation de confiance mutuelle avec les clients du secteur privé et qu'ils créent une atmosphère d'apprentissage et de perfectionnement axée sur la collaboration. Ce double rôle est nettement plus complexe et introduit des tensions dans la relation, obligeant l'inspecteur à faire des choix appropriés entre le « chapeau blanc » (rôle de service) et le « chapeau noir » (rôle de mise en application de la loi).

12.91 Selon le rapport du comité, le milieu de la réglementation et de l'inspection a de la difficulté à interpréter le sens, dans son contexte opérationnel, de l'expression « service à la clientèle » fréquemment utilisée au gouvernement depuis cinq ans. Le rapport a conclu que le principal problème à résoudre était le besoin de changer le vocabulaire de ce groupe. L'expression « service à la clientèle » devrait être remplacée par « protection de l'intérêt public ».

12.92 Selon le rapport, « diverses formes d'initiatives et de directives gouvernementales ont incité à mettre l'accent sur le Service à la clientèle, offrant un message omniprésent à tous les fonctionnaires. ». Le rapport fait également remarquer qu' « une vision renouvelée axée sur l'intérêt du public pourrait être adoptée par l'élaboration d'un " Code de pratiques " dont l'application porterait particulièrement sur la fonction de réglementation/ d'inspection. »

12.93 Le Secrétariat de la réglementation et de l'inspection à Transports Canada nous a dit qu'il consulte les inspecteurs de divers ministères sur leur rôle et sur les outils possibles, comme un code de déontologie, qui permettraient de mettre davantage l'accent sur la protection de l'intérêt public.

12.94 Bien que l'emphase sur les « nouvelles » valeurs soulève des inquiétudes, elle présente aussi des avantages éventuels. Le Groupe de travail Tait a laissé entendre que l'obtention d'un juste équilibre entre les « anciennes » et les « nouvelles » valeurs pourrait calmer les préoccupations bureaucratiques de nature territoriale et liées à des perspectives étroites, et aider à reconnaître que les citoyens et leurs intérêts sont réels et concrets. Cet équilibre pourrait créer une culture solide pour la fonction publique.

12.95 Nous croyons que, dans la pratique, les « anciennes » valeurs de la fonction publique ont toujours inclus des éléments des « nouvelles » valeurs. Ces genres de valeurs ne représentent pas une dichotomie. Le noeud du problème est la mesure dans laquelle on a tendance à attribuer une priorité plus élevée aux « nouvelles » valeurs qu'à d'« anciennes » valeurs clés comme le respect de la loi et l'intérêt public.

12.96 Le Groupe de travail Tait a reconnu que l'existence en parallèle d'« anciennes » valeurs et de « nouvelles » valeurs était une source de confusion, de tension et de conflit. Il a donc recommandé dans son rapport que le dialogue sur les valeurs et l'éthique de la fonction publique serve à expliquer le juste équilibre à trouver entre « anciennes » et « nouvelles » valeurs, ainsi qu'à donner des conseils sur la façon d'arriver à cet équilibre. Nous croyons cependant, à l'instar du Groupe de travail Tait, qu'il convient d'indiquer clairement que deux valeurs de la fonction publique, soit le respect de la loi et l'intérêt public, sont d'une importance primordiale.

Mesures à prendre dans l'immédiat pour renforcer les prises de décisions éthiques

12.97 Étant donnée la portée très large du dialogue requis, il est possible que l'établissement d'une série de principes de base prenne un certain temps. Les entités fédérales peuvent prendre des mesures immédiates pour établir des éléments de l'infrastructure nécessaire afin d'aider le personnel à gérer et à exécuter les programmes d'une manière conforme à l'éthique. La mise en place d'une telle infrastructure indiquerait au personnel que la haute direction prend au sérieux l'initiative actuelle en matière de valeurs et d'éthique.

12.98 La première étape consiste à reconnaître que, lorsque l'on exécute un programme, il est peut-être nécessaire de formuler des jugements difficiles en matière de valeurs et d'éthique. Les employés auxquels on a dit de « faire preuve de jugement » doivent bénéficier des conseils et du soutien nécessaires. Le jugement consiste à se demander délibérément si les décisions - et leurs justifications - sont équitables, honnêtes et dignes de confiance et si elles résisteraient à un examen approfondi du public au cas où les médias les divulgueraient.

12.99 Pour aider les employés à formuler des jugements, les ministères pourraient adopter des modèles décisionnels permettant aux cadres et au personnel de gérer d'une manière éthique. Ces modèles font déjà partie de trois initiatives ministérielles en matière d'éthique que nous avons examinées. Les ministères pourraient aussi établir des centres de soutien des programmes, qui offriraient au personnel des conseils objectifs et compléteraient le rôle des supérieurs. En outre, ils pourraient utiliser leurs programmes de gestion des risques pour aider les employés à prévoir et à planifier les situations difficiles. Ainsi, la direction du service de biens immobiliers de TPSGC a mis l'accent sur l'établissement d'un centre de soutien et de techniques de gestion du risque. Elle croit que sans ces derniers, le fait de demander au personnel de prendre des risques et d'appliquer des valeurs éthiques sera perçu cyniquement comme une tentative de la direction de se décharger de ses responsabilités pour les mettre sur les épaules des employés.

Conseils relatifs à l'interaction entre le secteur public et le secteur privé

12.100 Avoir une série commune de valeurs constitue une condition nécessaire à l'établissement d'une relation d'affaires fructueuse. Dans notre rapport de mai 1995, nous avons conclu que « le gouvernement doit communiquer sans équivoque son ensemble de normes d'éthique aux groupes et aux particuliers avec lesquels il fait affaire en indiquant clairement qu'il entend bien que ces normes soient respectées ». Par ailleurs, les principes de l'OCDE font appel à « des lignes directrices claires en matière de relations entre le secteur public et le secteur privé ». Une condition préalable au règlement de cette question est l'élaboration d'une série claire de valeurs et d'aspects éthiques pour l'ensemble du gouvernement ainsi que dans les entités fédérales concernées.

12.101 D'importantes mesures ont été prises pour régler ce problème dans le cas des lobbyistes. En septembre 1988, la Loi sur l'enregistrement des lobbyistes a été promulguée. En mars 1997, le conseiller en éthique a établi, par voie de règlement, le Code de déontologie des lobbyistes afin de rassurer davantage les Canadiens sur l'intégrité, l'objectivité et l'impartialité des prises de décisions au gouvernement.

12.102 Dans le cadre de la relation qui existe entre le secteur public et le secteur privé - et cela comprend les organismes bénévoles -, des milliards de dollars sont dépensés en contrats, en subventions et en contributions, au Canada et à l'étranger. Cependant, cette relation est aujourd'hui plus complexe, car le gouvernement établit des organismes issus de la diversification des modes de prestation de services, qui agissent comme des entreprises privées, et il crée des partenariats avec le secteur privé en vue d'assurer l'intérêt public. En outre, il a privatisé certaines fonctions publiques qui continuent de servir l'intérêt public.

12.103 Bien que le secteur public et le secteur privé aient de nombreuses valeurs en commun, ils diffèrent sur des volets importants. Ainsi, dans le secteur privé, les intérêts financiers personnels sont souvent liés aux intérêts de l'entreprise par le truchement d'avantages tels que des options d'achat d'actions, et la neutralité politique n'est pas une condition obligatoire. En outre, les renseignements personnels concernant les clients peuvent être partagés, avec le consentement de ces derniers, en vue de réduire les risques financiers. Dans le secteur public, on s'attend à ce que les employés agissent dans l'intérêt public et restent neutres d'un point de vue politique; ils sont aussi tenus de protéger le caractère privé des informations que les particuliers et les sociétés communiquent au gouvernement.

12.104 Nous avons constaté que le secteur privé est conscient du besoin d'élaborer des lignes directrices régissant son interaction avec le secteur public. Certaines grandes entreprises ont établi de telles lignes directrices.

12.105 En Australie, le ministère de la défense a publié un code de déontologie qui comporte un cadre régissant ses relations avec le secteur privé. Ce code renferme 17 principes, dont certains font appel à l'honnêteté et à l'intégrité, au besoin d'agir avec soin et diligence, ainsi qu'à l'obligation de rendre compte des décisions et des interventions. Ce ministère s'attend à ce que ses soumissionnaires, ses entrepreneurs et ses fournisseurs, ainsi que leurs employés et sous-traitants, soient tous régis par le code de déontologie. Si les employés du ministère ou du secteur privé croient que l'on a contrevenu à la loi ou à l'éthique, ils peuvent faire état de leurs préoccupations à l'inspecteur général du ministère, qui ouvrira une enquête confidentielle.

12.106 À notre avis, il est nécessaire d'établir, de pair avec les parties intéressées, une série de principes qui clarifient les valeurs et l'éthique auxquelles sont soumis les fonctionnaires des organismes issus de la diversification des modes de prestation de services, ainsi que ceux travaillant dans le cadre de partenariats avec le secteur privé. Dans le même ordre d'idées, il est important de clarifier les valeurs et l'éthique qui régissent les relations avec les entrepreneurs et avec les bénéficiaires de subventions et de contributions.

12.107 Les principes de base pourraient être personnalisés et intégrés aux contrats ainsi qu'aux accords de subventions et de contributions. Ils pourraient également être intégrés aux lois qui établissent les organismes issus de la diversification des modes de prestation de services et qui privatisent des fonctions publiques. En outre, il faut faire preuve d'une diligence proactive avant de signer un contrat ou un accord. Les retombées d'un tel effort favorisant l'honnêteté pourraient être considérables. La pièce 12.10 présente une série de principes qui permettent de guider l'interaction entre le secteur public et le secteur privé.

Évaluations et redditions de comptes objectives

12.108 L'un des secteurs clés sur lequel les entités fédérales devront se pencher est la façon de rendre compte le mieux possible des valeurs et de l'éthique. Dans leurs rapports au Parlement, les entités devront objectivement prouver que, dans le cadre d'une saine régie, elles sont dotées d'une culture éthique et que leurs initiatives en matière de valeurs et d'éthique sont efficaces. Une telle évaluation devra aussi présenter les préoccupations des parties intéressées et du public quant à la crédibilité des programmes.

Expression des préoccupations liées aux valeurs et à l'éthique

Intervention de bonne foi

12.109 L'intervention faite de bonne foi reconnaît qu'il est important pour la santé d'un organisme d'offrir un éventail efficace d'options pour que chacun puisse exprimer son dissentiment et ses préoccupations d'ordre éthique. Une approche exhaustive à l'égard des valeurs et de l'éthique comporte des moyens de recours qui permettent aux employés d'intervenir de bonne foi.

12.110 Les fonctionnaires disposent de moyens législatifs et non législatifs pour faire état de préoccupations particulières. Ils peuvent notamment transmettre des questions à des organismes spécialisés tels que le Commissaire aux langues officielles et la Commission canadienne des droits de la personne, interjeter appel d'une décision en matière de dotation et soulever des questions auprès des superviseurs.

12.111 Cependant, des fonctionnaires ont indiqué au Groupe de travail Tait que cela ne servait à rien de leur demander de faire respecter les valeurs de la fonction publique ou des normes éthiques strictes si on ne leur donnait pas les outils nécessaires pour le faire. Le Groupe de travail a conclu que sans la création de mécanismes de recours, la plupart des fonctionnaires considéreraient tous les discours concernant les valeurs et l'éthique comme des paroles en l'air. Il est donc recommandé qu'une instance supérieure indépendante soit établie pour recevoir des rapports de manière confidentielle et agir avec équité et impartialité.

12.112 L'Alliance de la fonction publique du Canada et l'Institut professionnel de la fonction publique du Canada ont tous deux recommandé que l'on adopte une loi sur la « dénonciation ». L'Association professionnelle des cadres de la fonction publique du Canada a recommandé pour sa part que l'on crée un poste d'ombudsman pour les cadres supérieurs.

12.113 L'établissement de mécanismes de recours pour les interventions de bonne foi est une tâche difficile, mais nécessaire. Dans notre rapport de mai 1995, nous avons demandé que l'on discute en détail des avantages et des désavantages des solutions de rechange qui permettent à des personnes d'intervenir de bonne foi. L'OCDE est arrivée à des conclusions analogues.

12.114 Un nombre croissant de précédents donnent des idées sur la façon de mettre en oeuvre la recommandation du Rapport Tait. Les initiatives en matière d'éthique du MDN, de TPSGC et de la GRC ont pour but d'établir des mécanismes de recours qui protègent à la fois la personne qui fait part de préoccupations d'ordre éthique et la partie, quelle qu'elle soit, contre laquelle des allégations peuvent avoir été formulées.

12.115 Le Nouveau-Brunswick a inclus une protection générale dans les modifications que la province a apportées en 1988 à sa Loi sur les normes d'emploi. En 1998, la Nouvelle-Écosse a adopté une loi sur la dénonciation (Whistleblowers Act); celle-ci permet aux employés de faire part à l'ombudsman de la province des informations sur les écarts de conduite du gouvernement, et elle protège les personnes qui le font. La Loi canadienne sur la protection de l'environnement de mars 1999, les modifications apportées en août 1999 à la Loi sur la concurrence du gouvernement fédéral, ainsi que la Loi sur la protection des renseignements personnels et les documents électroniques d'avril 2000 contiennent les autorisations réglementaires et les mesures de protection dont ont besoin les employés qui signalent des violations présumées de ces lois auprès d'instances désignées. Depuis 1980, les députés ont introduit plusieurs projets de loi d'initiative parlementaire de manière à procurer des autorisations analogues aux fonctionnaires fédéraux. La proposition la plus récente est le projet de loi C-239, présenté à la Chambre des communes, ainsi que le projet de loi S-13, présenté au Sénat.

12.116 D'autres administrations nationales ont adopté une loi dite de « dénonciation ». Les États-Unis ont adopté la loi sur la protection des dénonciateurs (Whistleblower Protection Act) en 1989. L'Australie a modifié en 1998 ses règlements relatifs à la fonction publique afin qu'il soit possible de signaler au commissaire à la fonction publique, avec une protection appropriée, les infractions au code de déontologie de la fonction publique (Public Service Code of Conduct) de ce pays. La même année, le Royaume-Uni a adopté une loi détaillée sur l'obligation de divulgation dans l'intérêt public (Public Interest Disclosure Act); celle-ci régit les communications, faites de bonne foi, d'une vaste gamme de préoccupations d'ordre éthique. Les démarches comportent des exigences différentes quant à la formulation des préoccupations à l'échelon interne avant que celles-ci puissent être soumises à l'attention d'une partie indépendante. Il convient donc d'évaluer la pertinence de l'expérience acquise à ce chapitre dans d'autres administrations.

12.117 Selon le Bureau du Conseil privé, rares sont les preuves empiriques selon lesquelles il y aurait un vaste problème non résolu, ce qui sous-entend qu'il serait peut-être préférable d'établir quel problème, si problème il y a, peut se poser avant d'établir de nouveaux mécanismes de recours.

12.118 Cependant, nous croyons qu'il y a consensus quant à la nécessité de prendre des mesures dans le secteur public fédéral du Canada afin qu'il soit possible d'exprimer des problèmes d'ordre éthique, et ce, en assurant à tous les intéressés la protection qui convient. À notre avis, cette question ne disparaîtra pas et elle doit être étudiée dans le cadre d'une démarche exhaustive.

Ombudsmans

12.119 Sept ministères fédéraux sont dotés d'un ombudsman mais, dans la plupart des cas, le rôle de celui-ci consiste à fournir de façon informelle des renseignements confidentiels impartiaux aux employés faisant face à des situations de travail difficiles. Seuls l'ombudsman du ministère de la Défense nationale et le Bureau de l'enquêteur correctionnel sont mandatés pour faire enquête à la suite d'une plainte.

12.120 Huit provinces (dont l'Ontario, le Québec, l'Alberta et la Colombie-Britannique) et un territoire ont un ombudsman, qui est un agent de l'assemblée législative. Son rôle consiste à promouvoir l'équité ainsi que l'obligation redditionnelle administrative en faisant enquête sur des plaintes relatives à des abus découlant d'actes ou d'omissions de la part d'organismes gouvernementaux. Le Royaume-Uni, l'Australie et la Nouvelle-Zélande ont également mis sur pied un bureau d'ombudsman législatif pour faire enquête sur les plaintes concernant les mesures administratives du gouvernement.

12.121 Le Canada ne dispose pas d'un ombudsman fédéral. Toutefois, un comité de sous-ministres a recommandé au premier ministre, en juillet 1997, la création de ce poste. En juin 1999, l'Association des ombudsmans du Canada a demandé que l'on crée un poste d'ombudsman fédéral afin que les Canadiens puissent exercer leur droit démocratique à une étude et à une enquête indépendantes lorsqu'ils croient qu'un organisme public fédéral a enfreint leur droit à un traitement équitable.

Meilleures pratiques

12.122 Pour la présente étude, nous avons relevé les meilleures pratiques et les points de référence en ce qui a trait à la promotion des valeurs et de l'éthique (voir la pièce 12.11). Ces pratiques sont fondées sur notre examen des activités dans une dizaine de ministères, ainsi que sur les pratiques de plus d'une vingtaine d'entreprises canadiennes qui dominent leur marché respectif. Elles servent de points de référence pour aider les parlementaires à analyser les initiatives gouvernementales liées aux valeurs et à l'éthique et aider les ministres et les entités fédérales à élaborer et à mettre en oeuvre des mesures efficaces afin de faire la promotion de ces meilleures pratiques au sein du secteur public.

Conclusion

12.123 Les Canadiens s'attendent à ce que le secteur public fédéral soit un chef de file mondial en ce qui a trait à la promotion de valeurs et d'une éthique saines au sein du gouvernement. Ces valeurs et cette éthique constituent un élément essentiel d'une saine régie publique qui respecte et appuie les valeurs démocratiques fondamentales.

12.124 Dans la présente étude, nous avons mis l'accent sur les programmes et les initiatives liées aux valeurs et à l'éthique qui favorisent la prise de décisions éthiques, et ce, dans le cadre d'une approche exhaustive à l'égard d'une saine régie dans les entités fédérales. Nous avons constaté ce qui suit :

  • des initiatives liées aux valeurs et à l'éthique ont été lancées afin de respecter le principe de probité;
  • pour améliorer les chances de succès, il est important que les initiatives liées aux valeurs et à l'éthique soient élaborées, mises en oeuvre et surveillées avec soin, en recourant aux meilleures pratiques possibles;
  • les initiatives doivent s'inscrire dans le cadre d'un effort exhaustif faisant appel aux Canadiens et à tous les membres du secteur public fédéral;
  • le leadership et la conduite des parlementaires, des ministres et des hauts fonctionnaires sont une condition préalable au succès de ces initiatives.

12.125 Il ressort clairement des changements apportés au sein du gouvernement que la probité repose de plus en plus sur une solide assise de valeurs et d'éthique. Le chapitre 1 de notre rapport de mai 1995 ainsi que le rapport Tait concluent qu'il existe un solide fondement de normes éthiques chez les fonctionnaires fédéraux, mais celui-ci ne devrait pas être tenu pour acquis. Des mesures sont prises pour le préserver. Bien qu'elles en soient encore à une étape préliminaire, d'importantes initiatives liées aux valeurs et à l'éthique sont en cours.

Priorités et cadre d'action

12.126 Il importe d'engager un dialogue complet et soutenu avec les Canadiens et dans l'ensemble du secteur public fédéral. Pour stimuler la discussion et les mesures qui s'imposent, nous proposons une série de priorités et un cadre d'action (voir la pièce 12.12). Les priorités traduisent les principaux défis en matière de valeurs et d'éthique que nous avons analysés dans ce chapitre.

12.127 Nous suggérons les huit mesures prioritaires qui suivent :

  • Renforcer le leadership pour ce qui est de promouvoir un comportement conforme à l'éthique, et ce, par exemple,
    • en clarifiant le principe de la responsabilité ministérielle et les responsabilités des hauts fonctionnaires;
    • en déterminant les responsabilités des gestionnaires supérieurs et hiérarchiques à l'égard de la promotion de valeurs saines et de l'éthique.
  • Relancer un dialogue approfondi sur les valeurs et l'éthique, qui souligne la primauté des principes suivants : le respect de la loi, l'intérêt public et la fonction publique en tant que bien public.
  • Établir un énoncé de valeurs et d'éthique pour le secteur public fédéral et chaque entité fédérale.
  • Élaborer une série de valeurs et une éthique pour guider l'interaction entre le secteur public et le secteur privé.
  • Établir des initiatives exhaustives liées aux valeurs et à l'éthique dans les entités fédérales et les collectivités interministérielles.
  • Offrir des conseils au sujet de la prise de décisions éthiques et élaborer des mécanismes de recours qui permettent d'exprimer les préoccupations d'ordre éthique, en assurant à tous les intéressés des mesures de protection appropriées.
  • Expliquer à tous les membres du secteur public fédéral les lois et les politiques générales et particulières qui se rapportent aux cas de conduite irrégulière.
  • Fournir au Parlement des évaluations et des rapports objectifs sur les valeurs et l'éthique au sein des entités fédérales.

12.128 Le gouvernement fédéral doit dresser un plan de mise en oeuvre, assorti d'échéances, afin de traiter des priorités relatives aux valeurs et à l'éthique qui s'appliquent à l'ensemble du secteur public ainsi qu'aux entités fédérales. Nous continuerons de surveiller les initiatives liées aux valeurs et à l'éthique au sein du secteur public fédéral et nous continuerons de rendre compte de la situation au Parlement.

Réponse du Bureau du Conseil privé : Il faut féliciter le vérificateur général d'avoir choisi pour sujet d'étude ce que la plupart des fonctionnaires considèrent comme essentiel à la réussite de la fonction publique fédérale, les valeurs et l'éthique.

Comme le démontre l'étude, John Tait et son équipe nous ont grandement aidés à comprendre le rôle des valeurs et de l'éthique dans notre organisation grâce à leur rapport intitulé De solides assises : rapport du Groupe de travail sur les valeurs et l'éthique dans la fonction publique. Plus important encore, ce rapport, comme d'autres sources d'ailleurs, souligne que les fonctionnaires canadiens sont respectés pour l'intégrité dont la plupart d'entre eux font preuve dans leur travail et pour les valeurs qu'ils respectent. De fait, nous pouvons discuter des valeurs et de l'éthique étant donné le point de vue commun des fonctionnaires à ce chapitre. La plupart des meilleures pratiques rapportées dans l'étude du vérificateur général en font foi, et démontrent notre volonté de travailler encore davantage en ce sens.

À vrai dire, il nous reste encore beaucoup de chemin à faire, mais nous y travaillons. On élabore et on partage actuellement de nouvelles pratiques, et on favorise de plus en plus la concertation, indispensable dans le domaine. Plus que jamais, les ministères mettent en commun leurs meilleures pratiques, et les co-champions font preuve de leadership et guident leurs pairs. Ainsi, nos efforts ne peuvent être que couronnés de succès.

L'étude a permis de souligner les rôles des représentants élus et non élus. Toutefois, il est important de mentionner que la participation et l'engagement de chacun est nécessaire pour promouvoir les valeurs et l'éthique comme éléments de base de la culture de la fonction publique fédérale. L'étude nous a permis de faire un pas important en ce sens et nous servira sans aucun doute à soutenir et à orienter nos efforts futurs.

Réponse des sous-ministres co-champions chargés de promouvoir les valeurs et l'éthique dans la fonction publique : Nous sommes heureux que le chapitre corresponde à notre propre évaluation du travail en cours pour mieux faire connaître les valeurs et l'éthique dans la fonction publique. La sensibilisation et l'intérêt accrus liant la modernisation de la fonction de contrôleur et le cadre de gestion des ressources humaines aux valeurs et à l'éthique favorisent le dialogue à travers la fonction publique. L'engagement des sous-ministres et des cadres supérieurs est d'ailleurs total. Le dialogue s'avère important pour mettre en place une compréhension globale. Les activités en cours dans les ministères et sous les auspices des conseils régionaux appuient notre objectif global.

Réponse du secrétaire du Conseil du Trésor : Le chapitre correspond à ma propre évaluation des travaux en cours visant à mieux faire connaître les valeurs et l'éthique dans la fonction publique et à souligner les liens existant entre la modernisation de la fonction de contrôleur et le cadre des ressources humaines. Je suis heureux que le dialogue, sur ce sujet important, soit en croissance. C'est un très bel hommage au travail de John Tait et de son groupe de travail, qui ont produit le rapport intitulé « De solides assises ».

Présentement, nous nous efforçons de souligner les nombreux avantages qu'il y a à faire participer les employés de tous les niveaux aux discussions sur les valeurs organisationnelles et les dilemmes que peut poser l'éthique en milieu de travail. Les sous-ministres co-champions chargés de promouvoir les valeurs et l'éthique dans la fonction publique ont décrit ces discussions comme un périple qui touchera de nombreux fonctionnaires et qui, de bien des façons, sera en lui-même tout aussi crucial que sa destination.

Le dialogue nous fournira de solides assises à partir desquelles nous pourrons déterminer le bien-fondé de nous doter d'un énoncé officiel en matière de valeurs et d'éthique. Il nous aidera aussi à cerner les questions connexes telles que la nécessité de mener une consultation élargie auprès des Canadiens et des Canadiennes et à déterminer la meilleure façon d'encadrer le processus décisionnel lié à l'éthique.

Enfin, j'aimerais féliciter le personnel du vérificateur général pour l'exhaustivité de sa recherche et l'impeccable professionnalisme dont il a fait preuve dans l'exécution de son étude.

Réponse du conseiller en éthique : Au paragraphe 12.67 du chapitre, on mentionne que le Rapport du vérificateur général de 1995 considère comme satisfaisant le Code régissant la conduite des titulaires de charge publique en ce qui concerne les conflits d'intérêts et l'après-mandat , tout en précisant qu' « il faut encore fournir des lignes directrices explicatives ainsi que des exemples caractéristiques. Cette information aiderait les parties visées par le Code, de même que les Canadiens, à bien comprendre l'application de celui-ci ». Je suis d'accord avec cet énoncé, et j'ai deux commentaires principaux à formuler sur cet aspect de la question.

Tout d'abord, permettez-moi de vous rappeler que le Code régissant les conflits d'intérêts, dans sa version actuelle, a été rendu public par le Premier ministre en juin 1994. L'un des changements les plus importants consistait à mettre en lumière les principes qui doivent orienter les titulaires de charge publique dans l'exécution de leurs fonctions. À partir de ces principes, certaines règles ont été élaborées concernant, entre autres, les biens, les activités extérieures et les cadeaux. Toutefois, ce sont avant tout les principes qui définissent, de façon très large, ce qu'on attend des personnes qui travaillent dans le secteur public. Le Code s'applique au Cabinet, aux secrétaires parlementaires, au personnel politique des ministres et à toutes les personnes nommées par le gouverneur en conseil, y compris les sous-ministres, les chefs d'organismes et les membres des tribunaux comme celui de la Commission de l'immigration et du statut de réfugié et le Conseil de la radiodiffusion et des télécommunications canadiennes.

On compte dix principes, mais je voudrais me pencher sur les deux premiers. Le premier principe précise que le titulaire de charge publique « agira avec honnêteté ainsi que selon des normes supérieures en matière d'éthique de façon à préserver et à faire croître la confiance du public dans l'intégrité, l'objectivé et l'impartialité du gouvernement ». Le deuxième principe va plus loin en précisant que le titulaire de charge publique « doit exercer ses fonctions officielles et organiser ses affaires personnelles d'une manière si irréprochable qu'elle puisse résister à l'examen public le plus minutieux; pour s'acquitter de cette obligation, il ne lui suffit pas simplement d'observer la loi ». À mon avis, le Code s'est avéré efficace en précisant aussi explicitement aux titulaires de charge publique ce qu'on attendait d'eux.

Mon deuxième commentaire concerne votre recommandation au sujet des lignes directrices explicatives et des exemples caractéristiques. Je suis d'avis qu'Internet est le meilleur outil qui soit pour diffuser de l'information sur le Code et ses obligations. Par conséquent, nous travaillons activement à l'élaboration du site Web de notre Bureau, accessible à l'adresse http://www.parl.gc.ca/ciec-ccie/fr/default.asp. On peut actuellement consulter le Code et des documents connexes, le registre public ainsi que les textes des débats parlementaires, des rapports et des discours préparés par le Bureau. Ainsi, les titulaires de charge publique et, plus important encore, les Canadiennes et Canadiens, peuvent accéder plus facilement au Code. Au cours de la prochaine année, nous espérons augmenter considérablement la quantité de renseignements offerts sur notre site.

À propos de l'étude

Objectif

Notre objectif consiste à susciter la discussion et la prise de mesures soutenues au sujet des valeurs et de l'éthique, et ce, de la part des Canadiens ainsi que des membres du secteur public fédéral.

Dans le présent chapitre, nous passons en revue les principales initiatives liées aux valeurs et à l'éthique qui ont été prises depuis le Rapport que nous avons présenté en mai 1995 au Parlement, nous présentons des informations sur les meilleures pratiques visant à promouvoir des valeurs saines et l'éthique, et nous proposons au gouvernement une série de priorités et un cadre d'action.

Étendue et méthode

Nous nous sommes concentrés sur les programmes et les initiatives liées aux valeurs et à l'éthique qui favorisent la prise de décisions éthiques. Le respect de la probité étant une responsabilité qui incombe à tous les membres du secteur public fédéral, nous avons englobé dans le cadre de l'étude les parlementaires, les ministres, les entités fédérales, ainsi que les organismes et les particuliers qui reçoivent des fonds du secteur public ou qui font affaire avec ce dernier.

Les informations que nous avons obtenues sur les principales initiatives en matière de valeurs et d'éthique prises depuis la publication de notre rapport de mai 1995 proviennent du Secrétariat du Conseil du Trésor, du ministère de la Défense nationale, de la Gendarmerie royale du Canada, de Travaux publics et Services gouvernementaux Canada, de Citoyenneté et Immigration Canada, de Développement des ressources humaines Canada, de l'Agence des douanes et du revenu du Canada, de Ressources naturelles Canada, d'Agriculture et Agroalimentaire Canada, d'Industrie Canada et de l'Agence canadienne de développement international, ainsi que du secteur fédéral des sciences et de la technologie.

Nous avons également obtenu auprès d'importantes sociétés privées du Canada des informations sur les initiatives que celles-ci ont réalisées dans le domaine des valeurs et de l'éthique.

Nous n'avons pas procédé à une évaluation approfondie de l'efficacité avec laquelle ces initiatives transforment les attitudes et le comportement, car la plupart d'entre elles en sont à leurs premières étapes de développement. En outre, pour que de telles évaluations soient significatives, il faudrait en mener pour chaque ministère ou direction générale. (Par exemple, nous avons évalué les initiatives liées aux valeurs et à l'éthique lancées par Revenu Canada dans notre rapport de septembre 1998, au chapitre 15, intitulé « Revenu Canada - Promouvoir l'intégrité au sein du Ministère », ainsi que celles du ministère de la Défense nationale, dans notre rapport de novembre 1999, au chapitre 26, intitulé « Défense nationale - La conduite appropriée des affaires publiques »).

Les valeurs et l'éthique représentent un sujet fort vaste. Il y a donc d'importants volets dont nous n'avons pas traité, comme les préoccupations que suscitent, sur le plan des valeurs et de l'éthique, les droits de la personne, le harcèlement sexuel, la diversité et l'équité en matière d'emploi.

Critères

Les grands critères utilisés pour réaliser la présente étude sont tirés des Principes propres à favoriser la gestion de l'éthique dans le service public, de l'OCDE.

  • Les normes éthiques applicables au service public devraient être claires.
  • Les normes éthiques devraient être inscrites dans le cadre juridique.
  • Les fonctionnaires (détenteurs d'une charge publique) devraient pouvoir bénéficier de conseils dans le domaine de l'éthique.
  • Les fonctionnaires devraient connaître leurs droits et leurs obligations lorsqu'ils dévoilent des actes répréhensibles.
  • L'engagement des responsables politiques au chapitre de l'éthique devrait renforcer le comportement éthique des détenteurs d'une charge publique.
  • Le processus de prise de décisions doit être transparent et faire l'objet de contrôles.
  • Il devrait y avoir des lignes directrices claires en matière de relations entre le secteur public et le secteur privé.
  • Les gestionnaires devraient faire preuve d'un comportement éthique et promouvoir un tel comportement.
  • Les politiques, les procédures et les pratiques de gestion devraient favoriser un comportement éthique.
  • Les conditions d'emploi à la fonction publique et la gestion des ressources humaines devraient favoriser un comportement éthique.
  • Des mécanismes adaptés de reddition de compte devraient être mis en place dans le service public.
  • Des procédures et des sanctions appropriées devraient exister en cas de comportement fautif.

D'importantes initiatives publiques et privées en matière de valeurs et d'éthique ont également servi de points de référence lors de la réalisation de la présente étude.

Nous avons en outre pris en compte les observations et les recommandations figurant dans d'importants rapports du secteur public fédéral, dont les suivants :

  • le rapport de Michael Starr et Mitchell Sharp, publié en 1984 : L'Éthique dans le secteur public;
  • le chapitre 1 du rapport que nous avons publié en mai 1995 : « La sensibilisation à l'éthique et à la fraude au gouvernement »;
  • le rapport de 1996, De solides assises - Rapport du Groupe de travail sur les valeurs et l'éthique dans la fonction publique (aussi appelé le Rapport Tait).

Équipe chargée de l'étude

Vérificateur général adjoint : Douglas Timmins
Directeur principal : Alan Gilmore
Directrices : Diane Charron et Frances Taylor

Sophie Chen
Charlene Cieslik
Janice Murray
Casey Thomas

Pour obtenir de l'information, veuillez communiquer avec M. Alan Gilmore.


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