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2002 avril — Rapport de la vérificatrice générale du Canada Chapitre 5 — Défense nationale — Le recrutement et le maintien du personnel militaire

2002 avril — Rapport de la vérificatrice générale du Canada

Chapitre 5 — Défense nationale — Le recrutement et le maintien du personnel militaire

Points saillants

Introduction

Observations

Recrutement

Maintien de l'effectif

Mesures prises par d'autres pays

Gestion du changement au sein des ressources humaines militaires

Conclusion et recommandations

À propos de la vérification

Pièces :

5.1 — Les effectifs formés en activité des Forces canadiennes

5.2 — Déploiement du personnel militaire de 1990 à 1995 et de 1996 à 2001

5.3 — Répartition prévue des militaires du rang en 2007

5.4 — Années de service dans les Forces canadiennes

Encadrés :

5.1 — Quelques métiers militaires stimulants

5.2 — Efforts de recrutement et de maintien de l'effectif faits par d'autres pays

Points saillants

5.1 Les Forces canadiennes doivent remédier à des pénuries dans la plupart de leurs groupes professionnels militaires. Plus de 3 000 postes sont vacants, surtout dans des groupes clés comme ceux des ingénieurs, des techniciens de véhicules et d'armement, des médecins et des dentistes. À l'heure actuelle, il n'y a pas suffisamment d'effectifs formés en activité dans les Forces canadiennes pour répondre aux besoins des groupes professionnels.

5.2 Les pénuries actuelles résultent des mesures prises lorsque la Défense nationale a réduit ses effectifs au milieu des années 1990. Un niveau de recrutement moindre, les compressions effectuées dans la gestion des ressources humaines, l'absence, par manque d'information, d'un suivi pertinent du niveau de l'effectif des groupes professionnels, et des capacités restreintes d'instruction expliquent en partie les problèmes actuels. Les gestionnaires des ressources humaines n'avaient pas les données nécessaires pour étayer les décisions de recrutement et d'attrition visant chaque groupe professionnel militaire. Aujourd'hui, la population militaire est inégalement répartie; il n'y a pas assez de personnel dans la majorité des groupes professionnels et il y en a trop dans certains.

5.3 Les Forces canadiennes reconnaissent qu'elles doivent agir dès maintenant pour combler les pénuries. Elles ont augmenté le recrutement et veulent tripler le nombre annuel de nouveaux membres de la Force régulière, lequel passerait d'environ 2 500 à 7 000 recrues par année dans le cadre de leur stratégie triennale de recrutement. Elles s'efforcent aussi d'examiner les options en ce qui a trait au maintien de l'effectif et aux offres qui pourraient être faites aux militaires qui se demandent s'ils doivent partir ou rester.

5.4 Malgré ces efforts, la campagne de recrutement actuelle n'a pas attiré un nombre suffisant de nouveaux membres de la Force régulière pour permettre aux Forces canadiennes d'atteindre leur objectif de 7 000 recrues. Nous avons constaté que le Ministère fait du bon travail en vue de régler les problèmes du système de recrutement, mais le manque de personnel fait obstacle aux efforts accrus de recrutement. En outre, il lui faut mettre davantage l'accent sur la diversité et recruter des Canadiens appartenant aux groupes minoritaires.

5.5 Les pratiques antérieures liées aux ressources humaines ont engendré des crêtes et des creux dans la distribution de la population militaire, ce qui entraîne certains écarts sur les plans de l'expérience acquise et de la répartition selon le grade et l'âge. Les Forces canadiennes doivent conserver leur personnel qualifié et expérimenté, et c'est pourquoi elles étudient des options relatives au maintien de l'effectif. Toutefois, bon nombre des initiatives seront mises en oeuvre seulement après que certains militaires auront décidé de partir, et il faudra peut-être jusqu'à 30 ans aux Forces canadiennes pour parvenir à un profil de population stable.

5.6 Nous sommes préoccupés par le fait que peu de militaires affectés à la gestion des ressources humaines militaires possèdent de l'expérience ou une formation pertinente au chapitre des politiques et des pratiques s'appliquant au secteur des ressources humaines. Il est certes possible de suivre certains cours en ce domaine mais les Forces canadiennes gagneraient à avoir un groupe possédant la formation, l'expérience et les connaissances voulues pour gérer les changements nécessaires à long terme dans le domaine des ressources humaines.

Réaction de la Défense nationale. En général, le Ministère est d'accord avec nos constatations et il a indiqué qu'il étudierait une série d'options afin d'améliorer la gestion des ressources humaines. Il a indiqué également qu'il prendra des mesures afin de communiquer, dès que possible, au Parlement les résultats de la mesure du rendement.

Introduction

5.7 Dans le cas des membres de la Force régulière, le plafond de l'effectif se situe à environ 60 000 personnes. En septembre 2001, quelque 57 600 hommes et femmes servaient dans les Forces canadiennes. Toutefois, ces militaires ne sont pas tous prêts à prendre part à des opérations. Certains ne sont pas encore formés, et d'autres sont en congé de maladie ou de retraite, ou sont indisponibles pour des raisons administratives ou disciplinaires. Au moment de notre vérification, environ 52 300 militaires dûment formés servaient dans la Marine, l'Armée de terre et la Force aérienne.

5.8 De 1994 à 2000, les Forces canadiennes ont recruté moins de la moitié du nombre de militaires qu'elles ont perdus. Pendant la période de réduction des effectifs, elles n'ont recruté que 14 700 nouveaux membres alors qu'environ 31 500 militaires sont partis. En 1996, les chercheurs du Ministère ont prévenu la direction qu'en raison de faibles taux de recrutement et du vieillissement de la population militaire, la Défense nationale pourrait, à l'approche de l'année 2003, manquer de personnel qualifié à promouvoir.

5.9 Les pénuries de personnel à la Défense peuvent être plus difficiles à rectifier que dans d'autres organisations parce que les recrues ne commencent habituellement qu'au bas de l'échelle ou au niveau d'entrée. Il est difficile de doter les postes supérieurs qui sont vacants s'il n'y a pas assez de personnel ayant gravi les échelons y conduisant.

La Défense a présenté récemment ses nouvelles initiatives en matière de recrutement

5.10 En janvier 2001, la Défense nationale a entrepris une campagne de recrutement pour faire savoir aux Canadiens qu'elle a besoin de gens possédant les aptitudes et les compétences nécessaires pour faire partie des Forces canadiennes. Elle a annoncé qu'elle engagerait jusqu'à 7 000 personnes dans la Force régulière afin de régler ce qu'elle a décrit comme une situation de crise. Récemment, elle a commencé à offrir des primes pour attirer des recrues déjà formées dans les métiers qui intéressent les Forces canadiennes.

Des vérifications antérieures ont traité de la gestion des ressources humaines militaires

5.11 Dès le début des années 90, le vérificateur général soulignait dans son Rapport la nécessité de mettre l'accent sur la gestion à long terme du personnel militaire. La vérification de la gestion des ressources humaines au sein des Forces canadiennes a révélé que la Défense nationale se devait d'examiner ses conditions de service, l'instruction qu'elle offre aux militaires, ainsi que ses carences au chapitre de l'information à utiliser pour la gestion des ressources humaines.

5.12 Dans notre chapitre de 1996 sur le maintien de la paix, nous avons signalé des lacunes dans la manière dont la Défense nationale planifiait les déploiements et les rotations, de même qu'un manque d'instruction collective.

5.13 Dans notre chapitre de 1998 sur les réductions des dépenses et des effectifs dans certains ministères, nous avons décelé des pénuries chez les techniciens de véhicules des Forces canadiennes et dans six métiers de combat de l'Armée de terre.

5.14 En 2000, le vérificateur général a de nouveau prévenu les Forces canadiennes qu'elles devaient faire un examen critique de l'instruction fournie, et notamment préciser les données dont elles ont besoin pour élaborer des mesures de rendement et prévoir les besoins.

5.15 Plus récemment, en décembre 2001, nous avons signalé que les Forces canadiennes manquaient de techniciens d'entretien, que 15 p. 100 des techniciens en poste n'étaient pas qualifiés pour les emplois qu'ils occupaient et que 50 p. 100 d'entre eux n'avaient pas reçu la formation requise.

Objet de la vérification

5.16 Notre vérification avait pour objet de déterminer si les Forces canadiennes atteignent leur but, c'est-à-dire faire en sorte que chacun des groupes professionnels militaires dispose d'effectifs formés en activité. Nous avons vérifié si la Défense nationale travaillait à résoudre les problèmes qui étaient source de ses actuelles pénuries de personnel.

5.17 D'autres renseignements sur les objectifs, l'étendue et les critères de notre vérification figurent à la fin du chapitre, dans la section intitulée « À propos de la vérification ».

Observations

Les Forces canadiennes n'ont pas assez de personnel dans la plupart de leurs groupes professionnels militaires

5.18 L'expression « effectifs formés en activité » désigne le nombre de militaires formés et prêts à servir. Les planificateurs des forces militaires évaluent le nombre de personnes qu'il faut dans chacun des 105 groupes professionnels militaires; le but de la gestion des ressources humaines consiste à maintenir le niveau des effectifs formés en activité, pour chaque groupe, aussi près que possible du niveau de dotation recherché.

5.19 Depuis 1992, dans la Force régulière, les effectifs formés en activité représentent en moyenne 92 p. 100 de la population militaire. Ils étaient cependant passés à 90 p. 100 en 2001, et les prévisions initiales du Ministère indiquaient qu'ils pourraient être inférieurs à 80 p. 100 d'ici 2004 (voir la pièce 5.1). Le Ministère s'attend à une augmentation du nombre de militaires qui partiront au cours des prochaines années. Les Forces canadiennes doivent donc leur trouver des remplaçants et les former.

5.20 Certains groupes professionnels comptent déjà très peu de militaires formés en activité. Par exemple, nous avons constaté que les forces armées n'ont qu'environ 80 p. 100 du nombre désiré d'électrotechniciens navals et seulement 75 p. 100 du nombre voulu de techniciens en systèmes de conduite du tir.

5.21 Dans l'ensemble, nous avons constaté que les Forces canadiennes disposaient de 3 300 postes vacants dans 72 de leurs groupes professionnels militaires, mais qu'il y avait en tout 900 personnes de trop dans 21 groupes. Le niveau de dotation recherché a été atteint dans douze groupes.

5.22 La Marine a besoin de gens qui possèdent des compétences techniques. La Marine, pour son service en mer, fait appel à plusieurs groupes de spécialistes dont les tâches sont exigeantes. Toute pénurie, même dans un nombre limité de spécialités, peut signifier qu'un navire devra se déployer sans un personnel suffisant ou sans assez de personnel compétent, ou encore qu'il ne pourra pas se déployer du tout. Par exemple, le NCSM  Huron est resté à quai depuis octobre 2000, en partie parce que la Marine ne peut lui fournir assez de marins qualifiés pour prendre la mer. (Voir la photographie)

5.23 La Marine doit trouver et former davantage de techniciens d'armes navales, de spécialistes des communications, d'opérateurs de capteurs, d'opérateurs en électronique et d'ingénieurs. Le taux d'attrition est élevé dans les groupes professionnels liés au combat sur mer, les départs ayant lieu en début de carrière. De plus, la Marine est préoccupée par le fait que le taux d'attrition chez les femmes est supérieur à la moyenne.

5.24 Malgré son recrutement de nouveaux membres, la Marine n'avait toujours pas assez de personnel qualifié dans 15 de ses 21 groupes professionnels militaires au moment de notre vérification.

5.25 L'Armée de terre a besoin de techniciens qui peuvent assurer le fonctionnement de son matériel et aider au maintien des capacités de combat. La dotation des groupes de techniciens d'armement, de techniciens en systèmes de conduite du tir, d'ingénieurs et de techniciens de véhicules est inférieure au niveau de dotation recherché et ces groupes ne présentent encore aucun signe de rétablissement.

5.26 Dans les groupes professionnels des armes de combat, particulièrement l'infanterie, le taux d'attrition est très élevé durant les trois premières années de service, période où 72 p. 100 des fantassins quittent les Forces canadiennes. (Voir la photographie)

5.27 Les effectifs augmentent dans plusieurs groupes professionnels de l'Armée de terre, mais 10 des 15 groupes manquaient toujours de personnel au moment de notre vérification.

5.28 La Force aérienne est inquiète au sujet de son effectif. La Force aérienne est en meilleure posture que les deux autres armées, mais le nombre insuffisant de pilotes, d'ingénieurs et de techniciens responsables de l'avionique et de l'électronique, demeure pour elle un sujet de préoccupation.

5.29 Le Chef d'état-major de la Force aérienne a récemment fait remarquer que « l'élément le plus critique au sein de la Force aérienne est l'attrition des pilotes expérimentés, qui diminue les capacités de la Force aérienne à atteindre ses objectifs opérationnels et à régénérer des équipages d'aéronefs qualifiés ». Il a ajouté que le taux d'attrition pourrait être très élevé en 2003 lorsque prendra fin la période de service obligatoire attribuable au programme d'indemnité provisoire des pilotes. Ce programme a été instauré en 1998 pour offrir une prime aux pilotes qui consentaient à rester pendant cinq années de plus. Environ 800 indemnités ont été offertes et quelque 550 ont été acceptées, ce qui représente un coût total de 35,8 millions de dollars.

5.30 Nous avons constaté que 7 des 14 groupes professionnels militaires de la Force aérienne étaient à court de personnel.

Les groupes professionnels communs exigent le plus d'attention

5.31 Les pénuries les plus graves existent dans les groupes professionnels militaires communs, qui regroupent presque 40 p. 100 des membres des Forces canadiennes. Sur les 55 groupes communs à la Marine, à l'Armée de terre et à la Force aérienne, 40 connaissent des pénuries de personnel qualifié. Nous avons constaté que beaucoup de ces groupes sont mis à plus rude épreuve que d'autres en raison d'une attrition plus élevée et d'un moins grand nombre de recrues depuis 1999.

5.32 À titre d'exemple, nous avons constaté que dans plusieurs catégories médicales, notamment chez les dentistes et les médecins, l'effectif se trouve à 20 p. 100 sous le niveau des besoins définis. De nombreux groupes professionnels de techniciens en génie subissent des pénuries similaires, à l'instar d'autres groupes plus spécialisés comme ceux des avocats et des aumôniers. (Voir l'encadré)

Les pénuries de personnel nuisent aux priorités

5.33 Le Vice-chef d'état-major de la Défense a fixé des priorités en ce qui a trait à la dotation des postes de la Force régulière afin de pouvoir effectuer un déploiement optimal des effectifs compétents, quels que soient la situation ou le théâtre d'opération. L'échelle des priorités va de un à six.

5.34 Les unités de priorité un — pour les déploiements, les engagements internationaux et certaines unités d'intervention rapide — devraient être dotées à 100 p. 100. Dans le cas de deux des déploiements les plus importants à l'étranger, soit l'opération Palladium (Bosnie-Herzégovine) et l'opération Augmentation (golfe Persique), près de 100 p. 100 des postes étaient occupés par du personnel qualifié. Or, en examinant les données disponibles en septembre 2001 à l'égard de 131 autres unités de priorité un, nous avons constaté que seulement 83 d'entre elles étaient dotées à 100 p. 100. Les Forces canadiennes n'avaient pas assez de personnel pour doter 567 des 5 011 postes dans 48 unités. Bon nombre des postes vacants se trouvaient dans des escadrons de recherche et de sauvetage et dans des régiments qui s'apprêtaient à se déployer. Par ailleurs, il arrivait souvent que des postes au sein du NORAD et de l'OTAN, ainsi que des postes d'attaché, ne soient pas dotés.

5.35 Nous nous sommes également penchés sur la dotation dans 65 unités de priorité deux. Ces unités sont importantes pour l'efficacité opérationnelle future et se spécialisent dans les concepts et la doctrine, le recrutement, la politique et la planification, de même que les opérations interarmées. Les unités de priorité deux devraient être dotées à 98 p. 100, mais seulement 18 des 61 unités examinées répondaient à cette exigence. Parmi celles-là, on retrouvait surtout des unités postales ou des bureaux des affaires publiques. Des centres de recrutement, des unités du renseignement et des communications, ainsi que des unités nécessaires à l'élaboration de la politique et à la planification, étaient à court de personnel.

Les déploiements augmentent la charge de travail de chacun

5.36 Les pénuries de personnel qualifié et expérimenté se produisent à un moment où augmente le nombre de déploiements des Forces canadiennes (voir la pièce 5.2). En 1996, nous avons constaté que 18 p. 100 des militaires déployés entre 1990 et 1995 l'avaient été plus d'une fois pour des périodes de six mois ou plus. Nous avons décidé de revoir cette analyse lors de la présente vérification et nous avons relevé une hausse considérable du nombre de militaires appelés à servir à l'étranger pendant six mois ou plus.

5.37 Entre 1996 et 2001, le Canada a affecté deux fois plus de militaires dans le cadre de déploiements de six mois ou plus qu'il ne l'avait fait de 1990 à 1995. Néanmoins, nous avons constaté que seulement 21 p. 100 d'entre eux avaient été déployés plus d'une fois, ce qui représentait une légère augmentation par rapport au pourcentage observé en 1996.

5.38 Toutefois, le nombre de déploiements augmente et les effectifs militaires diminuent, ce qui signifie qu'il y a moins de personnel pour exécuter les tâches au pays. Nous avons constaté que des membres des Forces canadiennes mentionnaient souvent les conditions de travail, y compris la charge de travail, comme l'un des facteurs contribuant au mécontentement à l'égard des forces armées. Les conditions de travail et les préoccupations familiales, notamment le temps passé loin de la famille, étaient les deux raisons les plus fréquemment invoquées pour quitter les Forces.

Il faut plus de données pour étudier la fréquence de déploiement du personnel

5.39 Le Ministère examine actuellement la fréquence de déploiement du personnel, c'est-à-dire la durée des périodes pendant lesquelles les militaires doivent vivre loin de leur famille. Les premiers résultats du sondage du Ministère sur la qualité de vie laissent supposer que les militaires ont l'impression de passer trop de temps loin de chez eux. Bien qu'il dispose de données sur le rythme opérationnel, c'est-à-dire sur le temps passé en déploiement, le Ministère n'en possède aucune sur les périodes pendant lesquelles les militaires doivent également s'éloigner de leur famille pour d'autres raisons, par exemple pour suivre des cours, travailler temporairement dans des centres de recrutement, donner des cours dans des écoles de recrues ou remplacer d'autres militaires qui sont partis.

5.40 La Défense nationale a publié une ordonnance administrative stipulant qu'un militaire ne peut être appelé à s'éloigner de sa famille avant qu'une période d'au moins 60 jours se soit écoulée depuis son retour d'un déploiement et qu'il ne sera pas déployé de nouveau avant une période d'un an. On fait une exception si le militaire présente une demande de dérogation, mais nous avons constaté qu'il y avait eu très peu de cas de ce genre. Même si le fait de garder les militaires chez eux atténue les préoccupations au sujet du temps passé loin de la famille, celles qui portent sur l'accroissement de la charge de travail ne sont pas réglées pour autant.

5.41 Il convient cependant de mentionner la hausse récente du nombre de demandes de dérogation présentées par des militaires en ce qui a trait au déploiement dans le cadre de l'opération Apollo (Afghanistan).

Recrutement

À l'heure actuelle, les Forces armées cherchent à recruter plus de monde

5.42 Nous avons constaté que le Ministère a pris des mesures pour améliorer les systèmes et pratiques lui permettant de définir les besoins en matière de recrutement. Il a rétabli l'examen annuel des groupes professionnels militaires, dressé le plan stratégique de contingentement pour donner une orientation quant au nombre requis de recrues et fixé les priorités des centres de recrutement. Il suit les résultats grâce au rapport d'analyse de la production, de l'attrition, du recrutement et du maintien de l'effectif (PARRA) qui est mis à jour tous les mois.

5.43 À l'heure actuelle, les centres de recrutement redoublent d'ardeur afin d'obtenir de meilleurs résultats et ils utiliseront le système de gestion de l'information sur les recrues des Forces canadiennes afin d'avoir une meilleure idée du succès des efforts de recrutement sur l'ensemble du territoire canadien.

5.44 En outre, le Ministère a pris des mesures afin que les jeunes Canadiens considèrent les Forces canadiennes comme l'un de leurs choix de carrière. Par rapport à la génération précédente, moins de Canadiens connaissent ce qu'offre une carrière dans les Forces armées. Le Ministère vise à faire davantage connaître les Forces canadiennes grâce à une publicité accrue s'appuyant sur un plan de mesure du rendement du recrutement. Les dépenses de publicité ont d'ailleurs augmenté, passant de 3,68 millions de dollars en avril 2000 à 13,78 millions de dollars en mars 2001.

5.45 En 2000-2001, le Ministère a également augmenté les budgets des centres de recrutement pour les activités de mise en valeur de la carrière militaire dans les diverses collectivités du Canada. Toutefois, il a fallu une autre année pour commencer à coordonner les activités afin d'aider les recruteurs à mieux orienter leurs efforts. Un coordonnateur a commencé récemment à travailler avec les centres de recrutement pour élaborer des mesures de rendement et planifier les activités.

5.46 En juillet 2001, le Conseil du Trésor a approuvé des indemnités de recrutement pour 19 groupes professionnels militaires afin d'aider la Défense nationale à attirer des recrues qui possèdent déjà les compétences requises. Jusqu'à 20 000 $ sont offerts aux personnes recrutées qui peuvent prouver leurs qualifications et qui terminent l'instruction militaire. Il peut s'agir, par exemple, de techniciens en électricité ou en communications, de techniciens en radiologie et de personnes ayant une formation policière. Par l'offre d'une indemnité, le Ministère vise à intégrer rapidement les recrues dans les groupes professionnels où les besoins sont pressants, en particulier ceux où les périodes d'instruction sont longues, comme c'est le cas des électroniciens navals dont la formation peut durer plus d'un an. Cela permet aussi au Ministère d'éviter des coûts d'instruction qu'il assumerait normalement.

Malgré les efforts déployés, les objectifs de recrutement ne sont pas atteints

5.47 Pendant les trois premiers trimestres de 2001-2002, les Forces canadiennes ont pu recruter environ 63 p. 100 des militaires du rang et 55 p. 100 des officiers dont elles ont besoin. Le Ministère prévoyait ajouter quelque 4 800 nouveaux membres aux Forces canadiennes d'ici la fin de décembre 2001, mais il n'en a recruté que 3 655.

5.48 Bien que le taux de recrutement soit supérieur à celui des années précédentes, certains groupes professionnels n'accueillent pas assez de nouveau personnel pour atteindre un niveau de dotation satisfaisant. Nous avons constaté que 29 des 105 groupes professionnels ont atteint moins de 50 p. 100 de leur objectif de recrutement depuis le début de l'année. Il s'agit, entre autres, des groupes suivants :

5.49 Les besoins de recrutement pour l'année ont été dépassés dans certains groupes, notamment ceux des sapeurs, des chercheurs en communications, des cuisiniers et des stewards, tous déjà en sureffectif. À cause du plafond fixé pour les effectifs et du nombre limité de recrues que les Forces canadiennes peuvent accepter, l'enrôlement dans un groupe déjà en surnombre peut se faire au détriment d'un groupe à court de personnel. Nous avons constaté que le Ministère continuait d'admettre des recrues dans des groupes professionnels ayant déjà le personnel requis.

5.50 Il y a recrutement excessif lorsque le plan stratégique de contingentement, qui précise le nombre de recrues dont chaque groupe professionnel a besoin durant l'année, n'est pas suivi. Le Ministère affirme qu'il tiendra compte de ces excédents à mesure qu'il dressera les plans de contingentement de ces groupes au cours des deuxième et troisième années de la stratégie de recrutement.

Il faut faire davantage en ce qui concerne le recrutement axé sur la diversité

5.51 Dans son rapport de 2000 sur l'intégration des femmes et l'équité en matière d'emploi, le Comité consultatif ministériel a constaté qu'ensemble les groupes désignés représentaient moins de 17 p. 100 de la population militaire. Puisque les Forces canadiennes sont traditionnellement composées de jeunes hommes de race blanche, elles ne reflètent pas la mosaïque ethnique et sociale du Canada.

5.52 Les centres de recrutement ont commencé à mener un sondage sur l'intérêt à l'égard des Forces canadiennes pour obtenir de l'information sur les personnes qui visitent les centres afin de se renseigner au sujet de l'enrôlement dans les forces armées. Au moment de notre vérification, environ 5 000 questionnaires avaient été remplis et analysés aux fins du rapport de septembre 2001. Les données recueillies indiquent que les Forces canadiennes attirent encore de jeunes hommes de race blanche, principalement des anglophones.

5.53 Le Ministère reconnaît qu'il a besoin de spécialistes pour guider le recrutement et l'instruction axés sur la diversité. Il a récemment attribué un contrat à une entreprise pour qu'elle forme des recruteurs auprès de divers groupes ethniques et sociaux d'ici mars 2002.

5.54 De plus, il met en oeuvre des programmes visant à donner aux jeunes Autochtones la chance de mieux connaître les Forces canadiennes, puis de décider s'ils veulent s'enrôler. Il fait connaître ces programmes au moyen d'affiches publicitaires.

5.55 Les activités de mise en évidence et de diversification du recrutement ne font que débuter et elles devront se poursuivre. Il est cependant trop tôt pour dire si les efforts déployés atteignent les groupes minoritaires visés. Les quelques données dont on dispose indiquent néanmoins qu'il y a encore du travail à faire.

Les recruteurs se font rares

5.56 L'un des défis qui se pose actuellement aux recruteurs consiste à s'assurer qu'ils sont assez nombreux pour accomplir leur tâche. La dotation des postes de recruteur est une priorité de niveau deux. Or, nous avons constaté que la plupart des centres de recrutement manquaient de recruteurs, même si le Ministère en augmente le nombre en affectant à ces centres du personnel à court terme. Dans l'ensemble, la dotation des centres de recrutement se situait à environ 90 p. 100 des niveaux requis. (Voir la photographie)

L'instruction suivant la formation élémentaire des recrues connaît une situation difficile

5.57 L'école de formation élémentaire des recrues de Saint-Jean d'Iberville a réagi rapidement à la nécessité de doubler sa capacité actuelle et de former jusqu'à 6 000 recrues. Durant l'actuelle campagne de recrutement, la Marine, l'Armée de terre et la Force aérienne ainsi que le service d'instruction de la BFC Borden sont appelés à former des recrues lorsque Saint-Jean n'a plus de place. Présentement, la majorité des activités d'instruction de l'Armée de terre se déroulent à la BFC Gagetown.

5.58 Toutefois, des goulots d'étranglement commencent à se former dans le système. Après avoir terminé l'instruction élémentaire des recrues, ces militaires exercent leur métier respectif ou entreprennent un programme de formation professionnelle. D'après nos constatations, un nombre accru de militaires attendent que des places soient disponibles dans les écoles de métier. Le délai d'attente s'est accru entre la fin de l'instruction élémentaire et le début de la formation spécialisée. Dans la stratégie de recrutement, cette situation a été désignée comme constituant un risque et les Forces canadiennes devront y remédier.

Maintien de l'effectif

On s'attend à un plus grand nombre de départs

5.59 Le Ministère prévoit qu'un grand nombre de militaires qualifiés et expérimentés pourraient commencer à quitter les Forces canadiennes d'ici 2004. Cette situation pourrait réduire le niveau d'expérience acquise, car la répartition de la population militaire montre qu'il n'y a pas assez de personnel pour combler les postes des militaires qui partiront (voir la pièce 5.3). Dans son plan d'action de juin 2001 pour le maintien de l'effectif, la Marine a prévenu qu'étant donné l'état actuel de l'économie canadienne, et la retraite prochaine des membres de la génération du baby boom, les Forces canadiennes devraient s'attendre à un accroissement de l'attrition à mesure que la majorité des militaires deviendront en même temps admissibles à la retraite.

5.60 Nous avons également constaté que de nombreux militaires auront bientôt suffisamment d'années de service pour être admissibles à la retraite et, là encore, on manque de personnel pour les remplacer (voir la pièce 5.4).

5.61 Parce que les forces armées dotent généralement leurs postes à l'interne, en allant chercher des recrues et des élèves-officiers et en leur faisant gravir les échelons de la hiérarchie militaire, il n'est guère possible à l'heure actuelle de remplir ce vide démographique. Le personnel doit être formé et doit acquérir de l'expérience avant de pouvoir être promu pour occuper les postes vacants, surtout si ces derniers comportent des responsabilités de leadership.

5.62 Dans notre chapitre de décembre 2001 intitulé « Défense nationale — L'équipement en service », nous avons signalé qu'en raison des pénuries de personnel qualifié, certaines personnes étaient promues à des postes, ou nommées à titre intérimaire, alors qu'elles ne possédaient pas encore toutes les compétences voulues.

5.63 Les crêtes et les creux dans la répartition de la population militaire devront être aplanis dans l'ensemble des Forces canadiennes. Les chercheurs du Ministère estiment que, selon la réussite des efforts de recrutement, il faudra peut-être attendre jusqu'à 30 ans pour voir le profil de la population militaire changer de telle sorte que le nombre approprié de militaires soient disponibles et possèdent les compétences et l'expérience nécessaires pour répondre à la demande.

Il faut des gens expérimentés

5.64 Malgré les efforts du Ministère, l'attrition pose toujours problème dans certains groupes. Pendant plusieurs années, le Ministère n'a pas relevé les raisons des départs, si bien que maintenant il n'a pas de données complètes ou fiables qui l'aideraient à orienter les efforts en vue du maintien de l'effectif. Certains sondages révèlent que la plupart des militaires qui partent volontairement le font pour les raisons suivantes :

5.65 En juillet 2001, le Ministère a défini sa stratégie et ses initiatives de maintien de l'effectif visant à encourager les militaires qualifiés et expérimentés à demeurer dans les Forces canadiennes. Certaines initiatives ont été mises en oeuvre pour résoudre le problème de l'attrition actuelle, par exemple en portant à 60 ans l'âge de la retraite obligatoire. Le Ministère a réalisé des progrès concernant les initiatives sur la qualité de vie et signalé qu'il avait donné suite à 55 des 89 recommandations formulées par le Comité permanent de la défense nationale et des anciens combattants (Chambre des communes). Les progrès comportent notamment une augmentation de la rémunération, la création du Centre pour le soutien des militaires blessés, l'amélioration des logements militaires et la mise en place de projets pour appuyer les familles des militaires.

5.66 Les Forces canadiennes ont récemment effectué un sondage sur la qualité de vie afin de savoir s'il avait été tenu compte des préoccupations des militaires et de leurs conjoints, et afin d'établir des critères de base pouvant servir à mesurer les progrès futurs. Le sondage a révélé, d'une part, que le taux de satisfaction était faible relativement aux progrès accomplis à l'égard des initiatives que les militaires jugent les plus importantes et, d'autre part, qu'il fallait améliorer les communications sur les initiatives. Néanmoins, 50 p. 100 des répondants ont dit que la qualité de vie dans les Forces canadiennes était bonne ou très bonne.

5.67 Les militaires qui partent ont émis des réserves sur le leadership. D'après les sondages, ces réserves s'expliquent par l'incapacité à obtenir du matériel adéquat et à régler la question relative à la fréquence de déploiement du personnel, aux mauvaises communications et à l'absence d'orientation.

5.68 Parce qu'il n'a pas analysé les raisons pour lesquelles des militaires quittent volontairement les Forces canadiennes, le Ministère se doit maintenant d'obtenir des renseignements fiables avant de pouvoir élaborer des initiatives appropriées en vue du maintien de l'effectif. D'ici le milieu de 2002, le Ministère compte avoir mis à jour son questionnaire sur les causes des départs des Forces canadiennes et instauré un processus officiel d'entrevue de départ. Le Directeur (Besoins en ressources humaines militaires) et le Directeur (Politique d'emploi des militaires) travaillent de concert avec les autorités de gestion des groupes professionnels militaires pour définir les tendances en matière d'attrition et y faire face.

5.69 La Marine, l'Armée de terre et la Force aérienne ont chacune confié à un groupe la tâche de réduire le taux d'attrition. La Marine et la Force aérienne ont élaboré des stratégies de maintien de l'effectif et pris certaines mesures de leur propre chef, par exemple en offrant des indemnités aux pilotes et en augmentant les possibilités de promotion. Les progrès liés aux initiatives de maintien de l'effectif doivent être signalés au sous-ministre adjoint (Ressources humaines — Militaires). L'Armée de terre a récemment entrepris l'élaboration de son programme de maintien de l'effectif.

5.70 D'autres initiatives de maintien de l'effectif seront mises en oeuvre à plus long terme, mais nous craignons que les changements soient apportés uniquement après le départ du groupe qui sera bientôt admissible à la retraite. L'examen de la fréquence de déploiement du personnel doit se terminer en 2002. Les travaux visant à assouplir les conditions de service ont débuté, mais ils ne seront pas achevés avant 2004. L'examen de la structure des groupes professionnels militaires doit quant à lui prendre fin en 2005.

5.71 L'attrition est plus élevée chez les femmes que chez les hommes. Entre 1989 et 2000, le taux global était de 7,6 p. 100 dans le cas des femmes et de 6,9 p. 100 pour les hommes. Les données sur l'attrition chez les groupes minoritaires ne sont pas disponibles. Nous avons constaté qu'il y avait peu d'initiatives de maintien de l'effectif visant les femmes ou les groupes minoritaires. Dans le plan d'équité en matière d'emploi des Forces canadiennes de décembre 1999, le Ministère s'attendait à ce que les plans de la Marine, de l'Armée de terre et de la Force aérienne, ainsi que les plans ministériels, soient achevés au plus tard en février 2000. Cette date a toutefois été reportée au printemps de 2002.

Mesures prises par d'autres pays

5.72 Les forces armées d'autres pays font également face à des défis sur les plans du recrutement et du maintien de l'effectif. Nous avons examiné les approches adoptées par les États-Unis, le Royaume-Uni et l'Australie et dégagé quelques thèmes communs (voir l'encadré « Efforts de recrutement et de maintien de l'effectif faits par d'autres pays »). Les recruteurs se rendent compte que les jeunes d'aujourd'hui cherchent des occasions de parfaire leur éducation et d'acquérir des compétences qui sont monnayables dans le secteur privé. Les primes et les programmes d'encouragement servent à attirer ces jeunes. Les recruteurs s'aperçoivent aussi qu'ils ont besoin d'être plus visibles auprès des recrues éventuelles, d'où l'augmentation de leurs budgets de publicité.

5.73 Il faut conserver les militaires qui possèdent des compétences dans certains groupes professionnels spécialisés. Quelques-uns de ces derniers offrent des primes de réenrôlement dans certains cas pour inciter leurs membres à rester. L'Australie envisage également des conditions de travail plus souples.

Gestion du changement au sein des ressources humaines militaires

5.74 En novembre 2000, le sous-ministre adjoint (Ressources humaines — Militaires) a produit son premier plan annuel des capacités à long terme (Ressources humaines) afin de donner un certain ordre et une visibilité globale à ses projets portant sur les ressources humaines, dont les coûts sont estimés à environ 142 millions de dollars en 2001-2002 et à 164 millions de dollars en 2002-2003. Parce que le plan est présenté aux cadres supérieurs de la Défense et que les dépenses sont approuvées par le Conseil de gestion du programme, les questions liées aux ressources humaines sont portées à l'attention de la haute direction. Les ressources humaines constituaient la grande priorité du Ministère l'an dernier, et elles le sont encore cette année.

5.75 Nous avons examiné six des projets les plus importants et constaté que tout se déroulait bien et qu'ils étaient bien gérés. Nous avons cependant remarqué que les questions dont ils traitaient étaient déterminées au moyen d'examens externes plutôt qu'à l'aide d'une analyse interne des questions portant sur les ressources humaines militaires.

5.76 Peu de membres du personnel militaire chargés de la gestion des ressources humaines possèdent une expérience ou des compétences en ressources humaines qui pourraient être utiles aux projets. Les Forces canadiennes n'ont pas de groupe professionnel militaire spécialisé dans la gestion de leur effectif, lequel totalise près de 60 000 militaires. Des militaires sont affectés à ce domaine par rotation dans le cadre du cycle normal d'affectation; ils arrivent avec de précieuses connaissances militaires mais souvent ne possèdent qu'une expérience limitée des politiques et de la planification des ressources humaines. Le Ministère offre la possibilité de suivre certains cours sur les ressources humaines.

5.77 En 1990, le vérificateur général faisait déjà état de la nécessité d'améliorer l'information sur le rendement pour gérer les ressources humaines au sein des forces armées. Nous nous sommes rendu compte que de nombreux groupes distincts examinaient leurs besoins en ressources et rassemblaient leurs propres données. La majorité des renseignements étaient recueillis pour des demandes ou des recherches particulières, mais ils ne servaient que rarement au suivi des ressources humaines.

5.78 Le plan d'activités 2002-2003 du sous-ministre adjoint (Ressources humaines — Militaires) prévoit des mesures de rendement qui permettront de surveiller le recrutement, l'attrition, le moral, le perfectionnement professionnel et la qualité de vie, et d'en faire rapport. Nous encourageons le Ministère à élaborer ces mesures et à en suivre l'application. Le Ministère mène également des sondages sur la qualité de vie et l'attrition. Pour que ces efforts soient valables, il reconnaît qu'il lui faut recueillir des données régulièrement et contrôler les tendances.

5.79 Pouvoir disposer de gestionnaires des ressources humaines militaires qui posséderaient les connaissances et l'expérience voulues et qui pourraient cerner les questions et participer au processus de changement à long terme favoriserait la prise de décisions appropriées, basées sur les données que les mesures de rendement fourniraient sur l'attrition, le moral, la qualité de vie et d'autres sujets de préoccupation.

5.80 Pour analyser les tendances et surveiller les améliorations, les gestionnaires des ressources humaines ont besoin de renseignements fiables sur les résultats. Selon nos constatations, les données ne sont pas toutes cohérentes et certains utilisateurs ne les trouvent ni fiables ni opportunes. Nous avons eu de la difficulté à obtenir de l'information, par exemple, sur le nombre de militaires dans les Forces canadiennes, le nombre de militaires dont le nom figure sur la Liste du personnel non disponible et le taux d'attrition réel dans les Forces. Les réponses que nous avons reçues variaient selon la source interrogée. Nous avons constaté que les données servant à la gestion du personnel n'étaient pas toujours cohérentes ni fiables.

Conclusion et recommandations

5.81 Le Ministère poursuit ses activités en vue de combler les pénuries de personnel dans les groupes professionnels militaires. Il a énoncé les mesures à prendre dans ses stratégies de recrutement et de maintien de l'effectif. Les initiatives nécessaires, dans ces deux cas, doivent toutefois être élaborées de concert. Le Ministère n'a pas encore entièrement intégré ces deux stratégies. Des initiatives de recrutement sont en cours afin de répondre aux préoccupations immédiates, tandis que des initiatives de maintien de l'effectif sont en voie d'élaboration pour être mises en oeuvre dans les années à venir.

5.82 Le Ministère fait du bon travail afin d'augmenter le nombre de recrues, mais il devra s'attaquer à des questions à plus long terme concernant la gestion des ressources humaines, surtout lorsqu'il aura à élaborer des initiatives en réponse aux travaux actuels qui touchent la qualité de vie et les conditions de service, l'adaptation des exigences militaires en fonction de l'évolution démographique, et les efforts déployés pour répondre aux préoccupations familiales et résoudre la question relative à la fréquence de déploiement du personnel. Les Forces canadiennes auraient avantage à faire appel à des spécialistes des ressources humaines qui connaissent bien les politiques et les pratiques régissant à la fois la vie militaire et la gestion des ressources humaines.

5.83 Recommandation. Les Forces canadiennes devraient envisager de créer un groupe professionnel de la gestion des ressources humaines, de façon à ce qu'elles puissent se doter de l'expérience et des compétences dont elles ont besoin pour cerner les questions, élaborer une politique et apporter des changements à long terme.

Réponse de la Défense nationale. Le Ministère évaluera l'avantage qu'il aurait à se doter d'un groupe professionnel regroupant des spécialistes du domaine des ressources humaines. Cette mesure coïncidera avec un projet important en cours qui a pour but d'étudier la façon dont devraient évoluer tous les groupes professionnels des Forces canadiennes afin de satisfaire aux exigences futures. Le Ministère examinera une série d'options portant sur l'intégration d'un groupe de ce genre dans sa structure

5.84 Le recrutement a subi d'importants changements en ce qui regarde, dans l'ensemble, l'attrait exercé, le nombre de recrues et la façon de fonctionner. Le Ministère a réussi à attirer plus de gens dans les Forces canadiennes, mais il n'a pas encore atteint ses objectifs. Il existe encore des déséquilibres dans certains groupes professionnels militaires. En effet, malgré les plans stratégiques de contingentement et un meilleur contrôle des niveaux de dotation par groupe, certains groupes reçoivent plus de recrues qu'il n'en faut alors que d'autres ne semblent pas encore capables d'atteindre les niveaux d'effectif désirés.

5.85 Les données sur les effectifs des Forces canadiennes indiquent que des militaires compétents partiront, mais qu'il n'y a pas assez de personnel pour les remplacer. Bon nombre des initiatives de maintien de l'effectif ne seront pas mises en oeuvre avant la fin de 2003 et, d'ici là, beaucoup de militaires auront déjà pris la décision de partir. Le fait de recruter au bas de l'échelle signifie que les problèmes seront difficiles à résoudre aux grades supérieurs. Les Forces canadiennes accordent dans certains cas des promotions accélérées au grade de caporal, ce qui pourrait s'appliquer ailleurs. Néanmoins, il faudra peut-être attendre une trentaine d'années avant que les crêtes et les creux du profil démographique s'aplanissent suffisamment pour stabiliser la population militaire.

5.86 Recommandation. Lors de son examen des conditions de service et de la structure des groupes professionnels militaires, le Ministère devrait envisager toutes les options, dont le recrutement de personnes expérimentées aux grades supérieurs.

Réponse de la Défense nationale. Le Ministère continuera d'examiner toutes les options. Un certain nombre d'initiatives à mettre au point ont été proposées, y compris un cheminement de carrière plus souple. Cette mesure permettrait aux membres des Forces canadiennes de quitter le service et d'y revenir plus facilement et, ce faisant, d'acquérir des compétences et une spécialisation plus vastes. Dans le cadre de leurs efforts de recrutement actuels, les Forces canadiennes examinent activement leurs politiques de réenrôlement du personnel ayant déjà acquis de l'expérience et des compétences. Dans certains cas, cette approche a déjà été rentable.

5.87 Dans le passé, le Ministère ne disposait pas de données fiables sur la gestion des ressources humaines militaires. L'information sur les tendances est donc pour ainsi dire inexistante, et les renseignements sur l'effectif des Forces canadiennes sont peu sûrs. La collecte et l'analyse des données sont mieux gérées qu'auparavant, mais il faut assurer un meilleur suivi des résultats. Le sous-ministre adjoint (Ressources humaines — Militaires) a chargé son personnel d'élaborer des mesures de rendement.

5.88 Recommandation. Il faudrait que des mesures de rendement soient bientôt en place et que les résultats soient inclus dans le rapport ministériel sur le rendement présenté au Parlement. Le Ministère devrait veiller à ce que ses données sur la gestion des ressources humaines soient exactes et à jour.

Réponse de la Défense nationale. Les Forces canadiennes ont déjà mis en oeuvre un certain nombre de mesures du rendement, mais nous reconnaissons qu'il en faut davantage. À cette fin, nous nous efforcerons d'inclure, dès que possible, les résultats de la mesure du rendement dans le rapport ministériel sur le rendement. Le Ministère tentera également de s'assurer que son information sur la gestion des ressources humaines est correcte et à jour. Les systèmes de technologie de l'information seront mis à niveau de façon à répondre aux besoins cernés. Il est possible de satisfaire facilement à certaines exigences grâce à la programmation de « solutions de rechange», mais d'autres solutions pourraient prendre plus de temps à préciser. En attendant, les Forces canadiennes ont les moyens de répondre à nos besoins en matière d'information.

À propos de la vérification

Objectifs

L'objectif global de notre vérification consistait à déterminer si les Forces canadiennes possèdent les effectifs formés en activité dont elles ont besoin dans leurs groupes professionnels pour accomplir la mission qui leur est confiée. Nous avons posé les questions suivantes :

Étendue

Notre vérification a porté sur les plans et les mesures que la Défense nationale a élaborés afin d'améliorer sa capacité d'attirer de nouvelles recrues dans les Forces canadiennes et de conserver les militaires compétents dans lesquels elle a investi du temps et de l'argent.

Nous avons examiné la gestion des ressources humaines au niveau stratégique, ce qui englobe les activités du sous-ministre adjoint (Ressources humaines — Militaires) concernant la politique et la planification des ressources humaines et celles des chefs d'état-major des armées en ce qui a trait à la gestion des groupes professionnels.

La gestion des ressources humaines militaires est un domaine vaste, mais nous nous sommes limités à deux aspects clés : la recherche et les stratégies en matière de recrutement et de maintien de l'effectif. Ce travail incluait également la vérification des politiques et des directives fixant les principaux objectifs des plans de recrutement et de maintien de l'effectif.

Nous avons examiné l'information du Ministère pour déceler les pénuries de personnel et les changements dans les niveaux de personnel à mesure que progressaient les initiatives de recrutement et de maintien de l'effectif. Nous avons aussi étudié les plans à long terme établis pour la gestion et le financement des initiatives.

Nous avons pris connaissance des mesures prises par d'autres pays afin de résoudre les questions du recrutement et du maintien de l'effectif. Nous avons examiné les approches que l'Australie, les États-Unis et le Royaume-Uni ont adoptées pour faire face à une évolution démographique qui est analogue à celle du Canada et pour répondre aux nouvelles attentes du personnel militaire.

Critères

Nos attentes étaient les suivantes :

Équipe de vérification

Vérificateur général adjoint : Hugh McRoberts
Directrice principale : Wendy Loschiuk
Directeur : David Saunders

Erin Campbell
Michael Fong
Anne Hardy
Peter Heckadon
Mary Lamberti
Adèle Lamoureux

Pour obtenir de l'information, veuillez joindre le service des Communications, en composant le 613-995-3708 ou le 1-888-761-5953 (sans frais).