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2003 novembre — Rapport de la vérificatrice générale du Canada

Points saillants

4.1 La Direction générale des services de coordination des communications (DGSCC) de Travaux publics et Services gouvernementaux Canada ne s'est pas acquittée de son obligation de donner aux fournisseurs un accès équitable aux affaires du gouvernement et de choisir les agences de publicité de façon à optimiser les fonds. La manière dont la plupart des agences ont été choisies ne respectait pas les exigences de la politique du gouvernement sur les marchés. Dans certains cas, nous n'avons trouvé aucune preuve qu'il y ait même eu un processus de sélection. Les fonctionnaires de la DGSCC ont fait fi des mêmes règles et choisi les mêmes agences, dont il est question au chapitre 3 du présent rapport, qui porte sur le Programme des commandites.

4.2 Le gouvernement doit s'assurer que les fonctionnaires de tous les ministères ont les compétences nécessaires pour s'acquitter de leurs obligations et gérer leurs dépenses de publicité de manière responsable. Notre vérification a révélé que certains ministères se sont très mal acquittés de leur responsabilité de veiller à ce que les agences se conforment aux exigences des contrats; d'autres ministères n'ont pas eu de difficulté à s'acquitter de leurs obligations. Certains ministères n'ont pas exigé que les agences de communications fassent des appels d'offres pour les travaux qu'elles voulaient sous-traiter. Ils n'ont pas non plus posé de questions à propos des commissions réclamées par les agences ou des factures insuffisamment appuyées de pièces justificatives.

4.3 La politique de communication du gouvernement indique que les institutions fédérales doivent interrompre leur publicité durant les élections générales fédérales. Nous avons remarqué que cet aspect de la politique a été bien respecté.

Contexte et autres observations

4.4 Les responsabilités en matière de publicité étaient partagées, ce qui n'était pas le cas pour le Programme des commandites, dont la DGSCC avait l'entière responsabilité. Celle-ci était responsable de la sélection des agences et il incombait à chaque ministère de gérer les campagnes de publicité et de faire respecter les conditions des contrats.

4.5 La surveillance stratégique des activités du gouvernement en matière de publicité et leur coordination sont assurées par le Bureau du Conseil privé.

4.6 Bien que le nom de divers entrepreneurs apparaisse dans le chapitre, il faut noter que nos conclusions sur les pratiques de gestion et les actions liées à la passation des contrats visent seulement les fonctionnaires. Les règles et les règlements dont nous parlons concernent les fonctionnaires, non les entrepreneurs. Nous n'avons pas vérifié les registres des entrepreneurs du secteur privé. Par conséquent, nos conclusions ne peuvent pas s'appliquer et ne s'appliquent pas aux pratiques que les entrepreneurs ont suivies.

Le Bureau du Conseil privé a répondu au nom du gouvernement. Les entités que nous avons vérifiées sont d'accord avec les constatations contenues dans les chapitres 3, 4 et 5. On trouvera nos recommandations et les réponses détaillées à la section intitulée Points saillants globaux du présent livret.

Début

Introduction

La publicité permet au gouvernement d'informer les Canadiens de ses programmes et initiatives

4.7 La publicité permet au gouvernement de parler directement aux citoyens, que ce soit pour les informer de ses services, programmes et initiatives ou de ses politiques; de leurs droits et responsabilités; ou des dangers et des risques pour la santé publique, la sécurité ou l'environnement.

4.8 Ainsi, ces dernières années, l'Agence des douanes et du revenu du Canada a fait de la publicité pour la transmission électronique des déclarations de revenus à partir de son site Web. La Défense nationale a utilisé la publicité comme outil de recrutement; Santé Canada s'en est servi pour annoncer son initiative antitabac et le ministère des Finances, pour faire la promotion des obligations d'épargne du Canada.

4.9 De 1998-1999 à 2002-2003, le gouvernement fédéral a passé des contrats d'environ 793 millions de dollars, pour plus de 2 200 activités de publicité, devenant ainsi l'un des plus grands annonceurs au pays.

4.10 Le gouvernement du Canada passe des contrats avec des agences de communications pour l'élaboration de concepts et la planification de ses campagnes de publicité, la production de matériel publicitaire et la planification de tous les placements d'annonces dans les médias. Il a aussi une entente de service avec une agence de coordination, qui achète de l'espace et du temps dans les médias pour toute la publicité gouvernementale et négocie les tarifs à payer. Les agences de communications touchent des taux horaires et une commission de 17,65 p. 100 sur les travaux de production qu'elles donnent en sous-traitance. Pour la planification des placements dans les médias, elles reçoivent également, par l'intermédiaire de l'agence de coordination, une commission de 11,75 p. 100 sur les achats d'espace publicitaire et de temps dans les médias, effectués par l'agence de coordination. Celle-ci touche une commission de 3,25 p. 100 pour le placement d'annonces et le versement des paiements aux médias et aux agences de communications.

4.11 Une approche centralisée. Avant 1998, il n'y avait pas d'approche uniforme en matière de publicité gouvernementale. La plupart des ministères et des organismes fédéraux avaient leur propre logo et faisaient eux-mêmes la promotion de leurs programmes et services. Le gouvernement a alors décidé d'adopter une approche centralisée dans ce domaine, car il tenait à uniformiser ses messages dans la publicité de ses programmes et services. Afin d'aider les ministères à élaborer et à mettre en oeuvre des plans et stratégies de communication, particulièrement en matière de publicité, le Bureau du Conseil privé a mis au point, en 2001, un cadre de communications et plan de marketing fondé sur les priorités énoncées dans le discours du Trône. De concert avec le Secrétariat du Conseil du Trésor, le Bureau du Conseil privé a instauré un processus de rationalisation des marques, ce qui a permis de remplacer quelque 800 marques et logos en adoptant une présentation uniforme et le mot-symbole « Canada ».

4.12 Le Secrétariat des communications et des consultations du Bureau du Conseil privé donne des avis au Cabinet sur les stratégies de communication, y compris la publicité. En tant que président du Comité sur la publicité gouvernementale, le Bureau du Conseil privé donne des avis et des conseils aux ministères sur la planification et l'élaboration des grandes campagnes de publicité. Le Secrétariat conseille et appuie le Comité du Cabinet sur les communications gouvernementales, sous la présidence du ministre des Travaux publics et des Services gouvernementaux, et surveille la stratégie et l'approche globales du gouvernement en matière de communications, y compris la publicité.

Les divers ministères sont responsables des activités de publicité, mais leur coordination est centralisée

4.13 Chaque ministère détermine ses besoins en matière de publicité en fonction de ses priorités de programme et des grandes priorités du gouvernement. Chacun doit passer par Travaux publics et Services gouvernementaux Canada (TPSGC) pour tous les contrats de publicité et de recherche sur l'opinion publique (voir le chapitre 5 du présent rapport), après avoir obtenu l'autorisation de Communication Canada.

4.14 Les ministères décident des fonds qui seront consacrés à la publicité et ce sont eux qui planifient, élaborent et mettent en oeuvre les campagnes de publicité. Les grandes campagnes doivent être soumises à l'examen du Comité sur la publicité gouvernementale, présidé par le Bureau du Conseil privé.

4.15 Les ministères doivent prétester et évaluer toutes les grandes campagnes et communiquer les résultats de ces activités à Communication Canada. Chaque ministère gère lui-même ses contrats avec les agences de publicité et vérifie, avant de payer les services, si les conditions des contrats ont été respectées.

4.16 Jusqu'en septembre 2001, la Direction générale des services de coordination des communications (DGSCC) de TPSGC était responsable de la collecte et de l'examen des plans de publicité des ministères; de l'attribution d'un numéro d'enregistrement pour chaque annonce (appelé « numéro ADV »); de la collecte et de l'analyse des plans de publicité et de recherche sur l'opinion publique des divers ministères; et de la communication d'information sur ces activités au Bureau du Conseil privé. En septembre 2001, la coordination de la publicité a été prise en charge par Communication Canada, organisme né de la fusion de la DGSCC et du Bureau d'information du Canada.

4.17 Travaux publics et Services gouvernementaux Canada est chargé de veiller à l'intégrité du processus de passation des contrats pour les activités de publicité du gouvernement fédéral. Jusqu'en septembre 2001, sa Direction générale des services de coordination des communications était responsable de la sélection des agences de publicité et de l'agence de coordination, ainsi que de la passation des contrats à ces agences pour le compte de tous les ministères fédéraux. Au lieu de passer par le service central de passation des contrats de TPSGC, la DGSCC s'occupait elle-même des contrats de services de publicité. Lorsque la DGSCC a cessé d'exister en septembre 2001, tous les contrats de services de publicité ont été pris en charge par la Direction de l'approvisionnement en communications, qui fait partie du secteur des approvisionnements de TPSGC, de sorte que les achats de publicité ont été séparés de la gestion du programme.

Objet de la vérification

4.18 Notre objectif était de déterminer si, au cours de la passation des contrats de services de publicité, le gouvernement fédéral a veillé à l'optimisation des fonds publics en utilisant un processus qui était transparent et donnait un accès équitable aux fournisseurs de services de publicité. Nous voulions également établir si les ministères veillaient à concevoir leurs campagnes de publicité de manière à obtenir les résultats attendus. Enfin, nous voulions évaluer si les systèmes et procédures en place permettaient d'adopter une approche centralisée à l'égard des activités de publicité et de leur coordination, comme l'exige la politique de communication du Conseil du Trésor. De plus amples détails sont présentés à la fin du chapitre à la section À propos de la vérification.

4.19 Il convient de noter que nos conclusions touchant les pratiques de gestion et les actions liées à la passation des contrats ne visent que les fonctionnaires. Les règles et les règlements que nous mentionnons concernent les fonctionnaires, non les entrepreneurs. Nous n'avons pas vérifié les registres des entrepreneurs. Par conséquent, nos conclusions ne peuvent s'appliquer et ne s'appliquent pas aux pratiques des entrepreneurs.

Début

Observations

Sélection des agences

Le processus concurrentiel n'a pas été appliqué à la sélection de plusieurs agences de publicité

4.20 En tant que seule autorité contractante pour les services de publicité, TPSGC est responsable de la sélection des agences de publicité utilisées par toutes les organisations fédérales. Au cours de la période visée par notre vérification, le Secteur de la publicité et de la recherche sur l'opinion publique (SPROP) (1994-1997) du Ministère, puis devenu par la suite la DGSCC, était chargé de la sélection des agences.

4.21 L'objectif des contrats publics est d'acquérir des biens et des services d'une manière qui contribue à accroître l'accès des fournisseurs aux affaires du gouvernement, favorise la concurrence et l'équité, et assure l'optimisation des fonds publics ou l'équilibre optimal des avantages globaux pour les Canadiens. Il incombait à la DGSCC de veiller à la transparence du processus de sélection des agences de publicité. Nous nous attendions à ce que les dossiers comportent tous les documents requis et, selon la recommandation de la politique du gouvernement sur les marchés, à ce qu'ils renferment une piste de vérification complète incluant des détails sur des aspects comme les options envisagées, les décisions, les approbations et les modifications aux contrats. Nous avons vérifié la sélection des agences de publicité effectuée par dix ministères et une société d'État, la Société canadienne d'hypothèques et de logement.

4.22 Dans les cas exposés dans « Contrats adjugés sans appel d'offres », nous avons relevé des contrats qui avaient été adjugés à des entreprises sans processus concurrentiel approprié. Les autres fournisseurs éventuels n'ont pas eu la possibilité d'offrir leurs services.

Le processus concurrentiel utilisé violait les règles de passation des contrats

4.23 La politique du gouvernement sur les marchés exige que l'acquisition de biens et de services se fasse selon un processus qui contribue à accroître l'accès, la concurrence et l'équité et qui soit le plus rentable possible. De 1998-1999 à 2002-2003, le gouvernement du Canada a émis des contrats de publicité d'une valeur de plus de 793 millions de dollars. Dans notre échantillon de 14 dossiers sur les processus de sélection qui ont eu lieu pendant cette période, nous avons constaté que la plupart des agences ont été choisies d'une manière non conforme à la politique du gouvernement sur les marchés.

4.24 De 1994 à 2001, TPSGC a dirigé des processus de sélection pour le compte d'environ 36 ministères et organismes et de certaines sociétés d'État. Lors d'un processus de sélection en 1997, la DGSCC a choisi Media/I.D.A. Vision, société liée au Groupe Everest, comme agence de coordination du gouvernement. Nous avons examiné 14 processus de sélection, dont celui utilisé pour le choix de l'agence de coordination.

4.25 Le processus de sélection débutait lorsque la DGSCC affichait un avis de projet d'achat, appelé demande de « lettres d'intérêt », dans le Système d'invitations ouvertes à soumissionner du gouvernement (connu plus tard sous l'appellation de MERX). L'avis était affiché à la suite de la demande d'un ministère client, adressée à TPSGC pour l'obtention de services généraux de publicité.

4.26 Dans la plupart des dossiers que nous avons examinés, nous n'avons trouvé aucune preuve que le SPROP et plus tard la DGSCC avaient précisé quelles étaient les exigences obligatoires et quelles seraient les exigences cotées, comment les soumissionnaires seraient évalués, la méthode qui serait utilisée pour le choix des fournisseurs, ou la note de passage (cote) qu'ils devaient obtenir. Tous ces renseignements étaient exigés aux termes des procédures mêmes de TPSGC.

4.27 Dans 12 des 14 processus de sélection, dont celui pour l'agence de coordination, la demande de lettres d'intérêt ne précisait pas la période pendant laquelle les services seraient requis. En ce qui concerne la sélection, en 2001, des agences pour le ministère des Finances et la Société canadienne d'hypothèques et de logement (SCHL), la demande de lettres d'intérêt mentionnait que l'agence gagnante serait retenue pour une période de trois ans et qu'elle aurait ensuite l'option de renouveler deux fois le contrat, et pour une année supplémentaire à chaque fois.

4.28 Dans sept cas, y compris celui de la sélection de l'agence de coordination, les demandes de lettres d'intérêt ont été affichées pendant des périodes de 12 à 18 jours, même si la politique du gouvernement sur les contrats de publicité exige qu'elles soient affichées dans le système MERX pendant 30 jours.

4.29 Les agences concurrentes devaient répondre à un questionnaire d'admissibilité que TPSGC leur avait envoyé après qu'elles eurent exprimé leur intérêt pour le travail annoncé. TPSGC a compilé les réponses reçues pour dresser de courtes listes de finalistes, habituellement de quatre ou cinq agences. Ces agences étaient alors invitées à faire une présentation en fonction de laquelle elles étaient évaluées.

4.30 Dans la plupart des cas, nous n'avons trouvé aucune preuve que les questionnaires remplis par les agences concurrentes aient été évalués. Par conséquent, il est impossible d'établir comment les exigences ont été évaluées et les listes de finalistes, établies, ni comment et selon quels critères la majorité des agences de communications intéressées ont été éliminées lors des premières étapes des processus.

4.31 Notre examen des processus de sélection des agences de publicité a révélé, dans la plupart des cas, que la lettre informant l'agence retenue de sa sélection ne précisait pas la durée du contrat.

Manquement aux obligations contractuelles et à l'exercice d'une surveillance appropriée de l'agence de coordination

4.32 L'accord de mars 1998 qui faisait de Media/I.D.A. Vision l'agence de coordination pour les cinq années suivantes précisait que l'agence avait une [traduction] obligation matérielle de négocier et d'obtenir des fournisseurs les meilleurs prix, tarifs et honoraires pour le placement des annonces du gouvernement dans les médias. L'énoncé des travaux précisait que l'agence de coordination devait [traduction] coordonner et, si nécessaire, ajuster tous les plans-médias pour assurer le meilleur rapport entre calendrier et impact et obtenir le coût le plus bas en ce qui a trait à l'auditoire et la fréquence.

4.33 L'accord stipulait que le gouvernement avait une responsabilité précise : soit que pour [traduction] vérifier périodiquement si l'entrepreneur s'était acquitté de son obligation matérielle, le ministre effectuera des vérifications des registres de l'entrepreneur concernant le contrat. L'accord décrivait les mesures que le ministre prendrait si une vérification faisait ressortir certaines lacunes particulières, comme le fait que l'agence de coordination n'ait pas obtenu les meilleurs prix possibles dans le cadre d'une campagne de publicité. Pendant les cinq années du contrat, il n'y a pas eu une seule vérification de l'agence.

4.34 Durant les cinq années visées par son accord avec Media/I.D.A. Vision, son agence de coordination, le gouvernement du Canada a émis des contrats d'une valeur de plus de 435 millions de dollars pour le placement d'annonces dans les médias. Selon cet accord, dès lors que les facturations brutes d'espace et de temps achetés dans les médias au cours d'un même exercice atteindraient 50 millions de dollars, les honoraires versés par les ministères seraient ramenés de 3,25 p. 100 à 2,5 p. 100. en fonction du montant total facturé. Nous nous attendrions à ce que le gouvernement veille à ce que les honoraires soient réduits de façon appropriée.

4.35 Les fonctionnaires nous ont dit qu'ils avaient surveillé le total cumulatif des dépenses en placements d'annonces dans les médias et informé Media/I.D.A. Vision lorsque les honoraires devaient changer. Cependant, ils n'ont pas pu confirmer cette affirmation à l'aide de documents.

4.36 Alors que nous n'avons trouvé aucune preuve que la DGSCC ait même demandé aux ministères de réduire le taux qu'ils consentaient à l'agence de coordination, nous avons par contre trouvé des preuves selon lesquelles Media/I.D.A. Vision portait aux comptes des ministères un crédit reflétant une certaine réduction de la commission. Cependant, rien ne prouve que la DGSCC ait même vérifié que les montants des crédits reflétaient la bonne réduction.

4.37 En se basant sur les factures de Media/I.D.A. Vision, il était difficile pour les ministères de vérifier les montants que les points de vente des médias avaient reçus pour les placements d'annonces. Les factures donnaient des montants bruts, y compris les commissions versées à l'agence de coordination et à l'agence de communications. La pratique a changé en juillet 2002 à la demande de TPSGC, après que certains ministères eurent réclamé plus de détails. Media/I.D.A. Vision a alors commencé à indiquer la répartition des commissions sur ses factures.

Début

Gestion des contrats par les ministères

4.38 Après avoir choisi une agence de publicité pour un ministère client, la DGSCC établissait des contrats entre les deux parties pour les services de publicité particuliers demandés par le ministère. Les fonctionnaires du ministère devaient veiller non seulement au respect des exigences des contrats, mais aussi au respect de la Loi sur la gestion des finances publiques. Nous avons vérifié 34 contrats de services de publicité.

Des contrats non écrits ont exposé l'État à un risque indu

4.39 Les contrats signés précisant les conditions énoncent les responsabilités de chaque partie. Les contrats écrits sont importants parce qu'ils servent à limiter la responsabilité de l'État, tout en précisant ce que l'entrepreneur doit faire pour être payé.

4.40 Nous avons relevé des cas où la DGSCC a adjugé des contrats verbalement pour le compte de Santé Canada. La politique du gouvernement sur les marchés permet cette pratique, mais elle précise par ailleurs qu'il faut signer un contrat aussitôt que possible après que l'avis d'adjudication a été donné au soumissionnaire choisi.

4.41 Dans certains cas, cependant, l'entrepreneur a travaillé pendant plusieurs semaines avant que les conditions ne soient précisées et que le contrat ne soit signé. Dans le cas de la Campagne nationale de sensibilisation du public au don d'organes et de tissus de Santé Canada, un contrat de 1,52 million de dollars signé avec BCP le 28 mars 2002 stipulait que les travaux devaient être achevés avant le 31 mars 2002 — trois jours plus tard. De fait, les travaux étaient déjà terminés et la campagne était en ondes depuis le 4 mars.

4.42 Un autre cas, à Santé Canada, mettait en cause un contrat de 414 405 $ pour l'élaboration d'une campagne antitabac. Nous avons observé que la proposition de l'entrepreneur était datée du 25 mars 2002; le contrat a été émis le 28 mars 2002 et était en vigueur jusqu'au 31 mars 2002, trois jours plus tard. Ce qui nous préoccupe particulièrement dans ce cas-ci, c'est que le paiement de factures totalisant 179 570 $ ait été approuvé, dans un cas dès le 15 février — plus de cinq semaines avant la signature du contrat. Sans contrat écrit, Santé Canada ne pouvait vérifier, avant d'acquitter les factures, que les conditions du contrat avaient été respectées.

4.43 Les dossiers révèlent que Santé Canada et la DGSCC ont bien lancé le processus de passation du contrat avant le début des travaux. Les fonctionnaires de Santé Canada nous ont dit que, même si les travaux avaient commencé avant la signature du contrat, il n'avait jamais été question (et ce n'était pas non plus l'intention de la politique sur les marchés) que les travaux soient achevés avant la signature du contrat.

Les ministères n'ont pas assuré le respect des conditions des contrats

4.44 Après l'établissement d'un contrat par la DGSCC, il appartenait au ministère client de faire respecter les conditions du contrat et les dispositions pertinentes de la Loi sur la gestion des finances publiques. Nous nous attendions à ce que les ministères le fassent avant d'approuver les paiements aux agences.

4.45 Nous nous attendions aussi à ce que les factures soient approuvées par les personnes autorisées au ministère, conformément à l'article 34 de la Loi sur la gestion des finances publiques, selon lequel la personne autorisée doit vérifier que :

d'une part, les fournitures ont été livrées, les services rendus ou les travaux exécutés, et d'autre part, le prix demandé est conforme au contrat ou, à défaut, est raisonnable;

tout paiement anticipé est conforme au marché.

4.46 Dans bien des cas, le personnel du ministère n'a pas fait le nécessaire pour s'assurer que l'entrepreneur avait respecté les exigences du contrat.

Non-contestation des commissions versées pour les travaux sous-traités à des sociétés affiliées

4.47 Les contrats interdisaient le paiement d'une commission pour frais généraux ou bénéfice à un « membre de l'alliance stratégique », sans toutefois définir l'alliance stratégique. Un fonctionnaire de TPSGC nous a dit que l'expression désignait les sociétés que les agences avaient nommées comme sociétés affiliées, dans leurs réponses au questionnaire d'admissibilité pendant le processus de sélection. Au fil des ans, certaines agences de communications ont fusionné, d'autres ont changé de nom ou ont changé de mains. Nous n'avons pas trouvé de preuve que les ministères et TPSGC aient fait appliquer la disposition du contrat concernant les alliances stratégiques ou vérifié les listes des membres des alliances stratégiques.

4.48 Dans le cas de trois ministères de notre échantillon (ADRC, TPSGC et le ministère de la Justice), nous avons trouvé des factures indiquant qu'ils avaient dû payer une commission de 17,65 p. 100 pour des travaux que l'agence avait sous-traités à un fournisseur qui lui était affilié. Les factures laissaient deviner que les sociétés avaient un lien étroit — par exemple, l'agence et son sous-traitant arboraient le même logo sur leur papier à lettres, le même numéro de téléphone ou des noms très semblables. Nous n'avons trouvé aucune preuve que les ministères avaient contesté ces factures. Ainsi, sur six factures totalisant 47 465 $, en vertu d'un contrat avec la DGSCC, le Groupe Everest a réclamé au gouvernement une commission de 17,65 p. 100, ou 8 378 $, pour des travaux sous-traités à Everest-Estrie. Nous n'avons trouvé aucune preuve que la DGSCC ait posé des questions à propos de ces factures.

Des travaux sous-traités n'ont pas fait l'objet d'appels d'offres

4.49 Pour chacun des ministères que nous avons examinés, nous avons trouvé des cas où rien ne prouvait que l'entrepreneur avait obtenu trois soumissions pour des travaux sous-traités de plus de 25 000 $ ou qu'il avait justifié le choix de son sous-traitant au ministère, comme l'exigeait le contrat.

4.50 Par exemple, en vertu d'un contrat de 3 millions de dollars géré par la DGSCC pour Attractions Canada en 2000-2001, le Groupe Everest a sous-traité des travaux évalués à 274 735 $, à une société, et d'autres travaux évalués à 150 000 $, à une autre, sans fournir la preuve qu'il avait obtenu trois soumissions.

4.51 En vertu d'un contrat de 1,9 million de dollars géré par le ministère de la Justice pour une activité de publicité en 2000, Groupaction a sous-traité des travaux évalués à 355 999 $ à Alleluia Design sans fournir la preuve qu'il avait obtenu trois soumissions. Chose particulièrement troublante, Groupaction était affilié à Alleluia. Les factures de Groupaction et d'Alleluia Design portaient le même numéro de téléphone et le même numéro de référence interne, mais le Ministère n'a pas posé de questions sur les liens entre les sociétés et a approuvé le paiement d'une commission de 17,65 p. 100.

Des ministères ont approuvé le paiement de factures dont les pièces justificatives étaient incomplètes ou absentes

4.52 Avant d'approuver les paiements, les ministères devaient vérifier si les factures étaient accompagnées de toutes les pièces justifiant les montants réclamés, conformément aux exigences des contrats. Dans plusieurs cas, nous avons constaté que les pièces justificatives étaient incomplètes ou absentes.

4.53 Ainsi, la DGSCC a approuvé en octobre 1997 une facture de 800 000 $ du Groupe Everest qui ne donnait qu'une brève description des éléments facturés, mais n'était accompagnée d'aucune pièce justificative. Le Bureau d'information du Canada a approuvé une facture de 1,2 million de dollars de Media/I.D.A. Vision, sans pièces justificatives suffisantes. Dans le cas d'un contrat d'une valeur de 856 000 $ pour sa campagne annuelle antiracisme de 1999-2000, le ministère du Patrimoine canadien a approuvé le versement de paiements à son agence, Scott Thornley Company Inc. de Toronto, pour des factures totalisant 250 000 $, sans qu'elles soient accompagnées de pièces justificatives suffisantes.

4.54 Les factures que nous avons examinées aux ministères des Finances et du Patrimoine canadien, à Développement des ressources humaines Canada et à la DGSCC n'indiquaient que des montants forfaitaires, sans ventilation des heures travaillées par chaque catégorie d'employés, comme l'exigeaient les contrats. Il n'y avait pas suffisamment d'information pour permettre aux fonctionnaires de déterminer si les sommes réclamées étaient acceptables. Néanmoins, le paiement des factures a été approuvé.

4.55 Les contrats exigeaient que l'entrepreneur atteste sur chaque facture que les travaux avaient été effectués et que les sommes facturées étaient conformes aux conditions du contrat. Un grand nombre des factures d'agences de communications ne portaient pas l'attestation requise. Nous n'avons pas non plus trouvé d'indication de suivi de la part des fonctionnaires.

Les ministères n'approuvaient pas toujours les estimations avant le début des travaux

4.56 Les contrats que nous avons examinés obligeaient les agences à soumettre des estimations écrites à l'approbation des ministères avant d'entreprendre des travaux. Si le coût des travaux réalisés dépassait les estimations approuvées, l'État n'avait pas à payer plus de 10 p. 100 de plus que l'estimation.

4.57 Un grand nombre des dossiers que nous avons examinés ne contenaient pas d'estimations approuvées — par exemple, les contrats gérés par la DGSCC pour Attractions Canada. Pour régler la plupart des factures soumises dans le cadre de la campagne antiracisme du millénaire du ministère du Patrimoine canadien en 1999-2000, évaluée à 1,9 million de dollars, le Ministère s'est servi du budget global de départ comme estimation. Nous n'avons pas pu établir si ce budget initial avait été approuvé au départ. Le Ministère a, depuis, changé ses pratiques et a pu démontrer que pour la campagne antiracisme de 2002-2003, un budget détaillé et l'énoncé des travaux avaient été approuvés et étaient joints au contrat.

4.58 Dans un cas, le ministère des Finances a approuvé une facture de 294 593 $ de Vickers and Benson avant d'avoir approuvé l'estimation connexe. Notre examen des documents a révélé que les services ont été rendus au début de l'automne et que la facture était datée du 16 novembre 2000. Les estimations connexes (766 $ et 315 012 $, respectivement) étaient datées du 5 janvier et du 14 février 2001. Bien que la facture ait été réglée le 26 février 2001, après que le Ministère eut reçu les estimations, nous jugeons préoccupant le fait qu'il les ait reçues trois mois après la fin des travaux et la réception de la facture.

4.59 Notre vérification nous a permis de constater également des problèmes similaires et d'autres de gestion des contrats à la Commission canadienne du tourisme (voir l'étude de cas « Gestion des contrats de publicité par la Commission canadienne du tourisme ») et à la Société canadienne d'hypothèques et de logement (voir l'étude de cas « Gestion médiocre d'ententes contractuelles »).

Les obligations prévues par la Loi sur la gestion des finances publiques n'ont pas toujours été respectées

4.60 Un grand nombre des dossiers que nous avons vérifiés ne contenaient aucune preuve que les fonctionnaires des ministères s'étaient acquittés de leurs obligations en vertu de la Loi sur la gestion des finances publiques. Ainsi, certains fonctionnaires :

  • ont approuvé des paiements sans tenir compte des travaux à effectuer, habituellement énoncés dans le contrat;
  • n'ont pas vérifié si les commissions réclamées étaient conformes aux conditions du contrat;
  • ont approuvé le paiement de factures qui n'étaient pas accompagnées de pièces justificatives montrant quels services avaient été reçus et que les sommes facturées étaient conformes aux conditions du contrat.

4.61 À notre avis, dans ces cas précis, les fonctionnaires ne se sont pas acquittés de leurs obligations en vertu de la Loi sur la gestion des finances publiques.

Certaines pratiques étaient bonnes et quelques problèmes ont été réglés

4.62 Nous avons aussi constaté que, dans certains cas, les ministères semblaient n'éprouver aucune difficulté à bien gérer les contrats. Nous avons constaté que DRHC exerçait de bons contrôles et faisait le rapprochement des paiements et des estimations approuvées. À l'Agence des douanes et du revenu du Canada et aux ministères des Finances, de la Santé et de la Justice, les factures des agences de publicité avaient l'attestation de l'entrepreneur, comme l'exigeaient les contrats.

4.63 Nous avons constaté que la Défense nationale avait pris plusieurs mesures pour régler des problèmes importants mis au jour en 2003 par une vérification interne des contrats de services de publicité. Ainsi, le Ministère s'assure maintenant que les estimations de production portent la signature du chef des opérations après avoir été examinées par les agents de projet. Pour aider les agents de projet à évaluer l'exactitude des estimations de production et à les contester au besoin, le Ministère a mené une expérience de « jumelage », c'est-à-dire qu'il a envoyé du personnel aux bureaux de l'agence de publicité se familiariser avec chaque étape du processus de production. Nous avons trouvé des preuves que des factures avaient été révisées après contestation par le Ministère.

4.64 La Défense nationale a aussi adopté un système pour comparer les estimations avec les factures. Elle a donné de la formation en publicité à son personnel et, au moment de notre vérification, quatre employés venaient tout juste de terminer le programme des professionnels agréés en communications et publicité (CAAP) et d'obtenir leurs titres de compétence.

4.65 Les processus de sélection suivis par la DGSCC au milieu de 2001 pour le compte du ministère des Finances et de la SCHL semblaient plus rigoureux que par le passé. Les dossiers étaient plus complets et la durée des travaux était précisée dans la demande de lettres d'intérêt. En outre, la SCHL a conclu avec les agences Gervais, Gagnon Associés Communications, et Publicité Martin Inc. des accords plus détaillés et assortis de conditions claires.

4.66 Nous avons constaté que le personnel de certains ministères ne comprenait pas toujours les conditions des contrats de publicité. Cependant, des ministères avaient embauché du personnel ayant une grande expertise de la publicité et certains avaient veillé à ce que leur personnel suive une formation spécialisée.

4.67 La Commission canadienne du tourisme a choisi une nouvelle agence en 2002. En novembre 2002, la Commission canadienne du tourisme a choisi une nouvelle agence de publicité, Palmer Jarvis. Nous n'avons pas vérifié ce processus de sélection; en tant que société d'État depuis janvier 2001, la Commission était assujettie à sa propre politique sur les contrats plutôt qu'à celle du Conseil du Trésor. L'équipe de vérification interne de la Commission a examiné le processus et conclu qu'il était [traduction] conforme à la politique sur les contrats de la Commission et caractérisé par un degré élevé de concurrence et de transparence. Cependant, les vérificateurs internes ont aussi relevé des lacunes dans la qualité des documents servant à évaluer les propositions des soumissionnaires pour le contrat.

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Gestion des campagnes de publicité par les ministères

4.68 Afin d'examiner la façon dont les ministères ont géré les campagnes de publicité, nous avons choisi des campagnes menées par Santé Canada, Développement des ressources humaines Canada (DRHC), et l'ancien Bureau d'information du Canada, aujourd'hui Communication Canada. Les trois campagnes sont décrites dans l'étude de cas « Trois campagnes de publicité gérées par des ministères ».

4.69 Nous nous attendions à constater que les ministères s'étaient conformés aux exigences de la politique de communication du gouvernement et aux points suivants :

  • les campagnes reflétaient les grandes priorités du gouvernement et les propres priorités de programme des ministères;
  • les ministères avaient envoyé un plan de publicité à Communication Canada;
  • ils avaient mis à l'essai et évalué les campagnes;
  • ils avaient soumis leurs propositions de campagne au Comité sur la publicité gouvernementale et demandé l'avis du Comité et/ou du Bureau du Conseil privé pendant ce processus;
  • ils avaient obtenu un numéro d'enregistrement (ADV) de Communication Canada avant le placement des annonces dans les médias.

4.70 Nous avons aussi cherché la preuve que chaque ministère avait suivi les pratiques usuelles ayant cours dans l'industrie de la publicité et :

  • présenté à l'agence retenue un dossier assorti d'objectifs clairs et mesurables pour la campagne, une description de la clientèle visée et un résumé de l'effet recherché;
  • obtenu de l'agence un plan-médias pour rejoindre et persuader la clientèle cible, y compris un aperçu du budget, un sommaire des habitudes de la clientèle cible relatives aux médias, une description de l'effort (dépenses, couverture) requis par région, semaine et type de support;
  • surveillé l'élaboration du contenu créatif, depuis l'élaboration du concept jusqu'à la copie et à la production finales, y compris les essais des annonces;
  • évalué le rendement de la campagne pour ce qui est de l'obtention des résultats escomptés.

4.71 La pièce 4.1 résume la façon dont chaque organisation a respecté ces critères pour la gestion de ses campagnes de publicité.

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Coordination des activités de publicité

4.72 Le Bureau du Conseil privé conseille les ministères et les organismes sur les priorités et les thèmes du gouvernement afin qu'ils les reflètent dans leurs plans de communications stratégiques. En tant que président du Comité sur la publicité gouvernementale, qui revoit les plans de publicité des ministères et conseille ces derniers en la matière, le Bureau du Conseil privé veille aussi à ce que les plans soient conformes aux priorités clés du gouvernement et au plan de publicité du gouvernement.

Une initiative dirigée par le Bureau du Conseil privé en vue de centraliser les activités de publicité

4.73 Le Cadre de communication et plan de marketing de 2001-2002 du Bureau du Conseil privé établissait les priorités clés en matière de publicité gouvernementale et donnait aux ministères des lignes directrices pour qu'ils les reflètent dans leurs propres activités de publicité. Il incitait les ministères à mettre l'accent sur les priorités clés et à les communiquer de manière à tenir compte des intérêts et des préoccupations des citoyens. Il préconisait également une meilleure intégration des campagnes de publicité des ministères.

4.74 Le Bureau du Conseil privé a mesuré l'incidence du plan de marketing de 2001-2002 et des grandes campagnes, et a intégré les résultats de cet examen dans le plan de marketing de 2002-2003 et dans le plan de publicité annuel. Il a déterminé que les campagnes de publicité devraient faire l'objet d'un cycle de planification plus long (deux ans) et d'évaluations plus systématiques. En 2002, de concert avec Communication Canada, le Bureau du Conseil privé a mis au point, à l'intention de toutes les entités fédérales, un outil d'évaluation des campagnes de publicité. Le Bureau du Conseil privé se réunit tous les mois avec les directeurs généraux des Communications des divers ministères, afin de partager l'information et les pratiques exemplaires.

L'examen des grandes campagnes manquait de transparence

4.75 Les comptes rendus des décisions du Comité sur la publicité gouvernementale, de janvier 2001 à mai 2003, révèlent que le Comité a examiné une centaine de campagnes de publicité. Les comptes rendus laissent entendre que, dans bien des cas, le Comité a demandé des explications à propos des campagnes proposées par les ministères et refusé d'approuver leurs annonces, à moins qu'ils n'y apportent certains changements précis. Cependant, le Comité sur la publicité gouvernementale ne tient pas de procès-verbaux de ses réunions et les critères en fonction desquels il a approuvé ou rejeté des campagnes ne nous ont pas été fournis. En outre, étant donné qu'il n'y a pas de définition de ce qui constitue le critère d'une grande campagne, nous n'avons pas pu établir si toutes les grandes campagnes ont été soumises à l'approbation du Comité, comme l'exige la politique de communication.

Communication Canada a autorisé des annonces sans les documents requis

4.76 Comme on l'a fait remarquer précédemment, la politique de communication oblige les ministères à soumettre leurs plans de publicité à Communication Canada (à la DGSCC jusqu'en septembre 2001), qui résume les plans afin d'aider le Bureau du Conseil privé à établir les plans de publicité annuels du gouvernement. Les fonctionnaires de Communication Canada nous ont remis les plans de publicité consolidés des cinq dernières années. Toutefois, ils nous ont dit que ces plans n'étaient pas tout à fait fiables parce que les ministères n'avaient pas toujours respecté les exigences.

4.77 Un ministère qui soumet une grande campagne à l'examen du Comité sur la publicité gouvernementale est informé verbalement lorsqu'il peut demander un numéro ADV à Communication Canada pour lancer la campagne. C'est une étape de contrôle essentielle pour faire en sorte que la coordination et le suivi de toutes les annonces du gouvernement soient centralisés. Les lignes directrices publiées en 2000 donnaient la liste des principaux documents qui doivent accompagner une demande de numéro ADV, y compris les résultats des essais pré-campagne, un plan-médias complet, des spécimens d'annonces et les coûts de production et de placement dans les médias.

4.78 Nous avons constaté que Communication Canada a émis, à plusieurs reprises, un numéro ADV à la demande d'un ministère, sans avoir reçu les documents d'accompagnement requis. Par exemple, nous avons rarement trouvé de résultats des pré-tests de campagne de publicité. Les fonctionnaires nous ont dit qu'ils vérifiaient surtout si l'annonce était dans les deux langues officielles et si elle concernait une politique, un service ou un programme et qu'elle ne faisait pas la promotion d'un ministre ou d'un ministère. Nous avons vu certains exemples de demandes que la DGSCC et Communication Canada ont rejetées, ce qui témoigne d'un certain degré de contrôle. Afin d'attribuer un numéro ADV pour une grande campagne, les fonctionnaires s'en remettaient aussi à l'approbation verbale du Comité sur la publicité gouvernementale en ce qui a trait à la campagne.

Le retrait de la publicité durant les campagnes électorales a fonctionné comme prévu

4.79 La politique de communication du gouvernement oblige les institutions fédérales à interrompre leur publicité durant les élections générales fédérales. Dans le cas d'une organisation de la taille du gouvernement du Canada, l'interruption de tous les placements dans les médias exige une réaction rapide et bien coordonnée au déclenchement des élections. En ce qui concerne les élections générales de novembre 2000, nous avons trouvé des preuves que le système a réagi promptement et que les annonces ont été retirées des ondes à temps.

Manque d'information à jour sur l'étendue des activités de publicité

4.80 Communication Canada tient une base de données sur les demandes de contrats de publicité des ministères et TPSGC en tient une sur les contrats. Étant donné que chaque ministère acquitte ses factures, les bases de données de Communication Canada et de TPSGC ne fournissent pas de registre des dépenses réelles. Par conséquent, les données disponibles sur les dépenses de publicité ne sont pas fiables : elles ne reflètent que la valeur des demandes de contrats.

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Nouvelles mesures concernant le renouvellement des pratiques en matière de publicité

4.81 Le 28 avril 2003, à la suite d'un examen poussé des pratiques et politiques en matière de publicité, effectué par la présidente du Conseil du Trésor, et de consultations avec l'industrie de la publicité, le ministre des Travaux publics et des Services gouvernementaux (qui est aussi le ministre responsable de Communication Canada) a annoncé des changements importants aux pratiques concernant la publicité au gouvernement fédéral. (Voir la section sur les initiatives du Secrétariat du Conseil du Trésor au chapitre 3 de notre rapport.)

4.82 Les nouvelles mesures comprennent ce qui suit :

  • L'élimination des partenariats à long terme entre les agences de publicité et les ministères, et le recours à des d'outils d'approvisionnement spécifiques selon la valeur de chaque projet. Ainsi, les contrats de moins de 75 000 $ seraient confiés à des agences choisies par voie d'offres à commandes; pour les contrats de 75 000 $ à 750 000 $, les agences seraient choisies parmi une liste de fournisseurs qualifiés. Les campagnes valant plus de 750 000 $ feraient l'objet d'un appel d'offres.
  • Les agences ne seront plus payées à la commission, mais selon des tarifs horaires et des honoraires, comme dans le secteur privé. Les agences ne recevront plus la commission de 17,65 p. 100 sur les travaux sous-traités mais seront remboursées seulement de leurs frais.
  • Une meilleure définition de la portée des travaux à accomplir et un nouveau mode de paiement pour l'agence de coordination, avec plusieurs mesures pour assurer la reddition de comptes et l'évaluation, et notamment une vérification indépendante en bonne et due forme du rendement de l'agence après deux ans. En juillet 2003, le gouvernement a publié une demande de propositions pour trouver une nouvelle agence de coordination. La demande prévoyait des dispositions rigoureuses pour l'évaluation et la vérification.
  • La formation des fonctionnaires à tous les aspects de la publicité et la création d'un centre d'expertise à Communication Canada en vue d'offrir des échanges et des séminaires avec des agences externes.
  • La publication d'un premier rapport annuel sur la publicité du gouvernement, y compris les dépenses, un examen de certaines campagnes, et une description des systèmes et des rôles des intervenants clés.
  • Une vérification prévue en 2005.

Ces nouvelles mesures pourraient permettre d'améliorer la gestion des activités de publicité — uniquement, toutefois, si le gouvernement veille à ce que les fonctionnaires non seulement comprennent les règles, mais les suivent également.

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Conclusion

4.83 La Direction générale des services de coordination des communications a violé les règles pour la plupart des processus de sélection que nous avons vérifiés. Dans certains cas, nous n'avons trouvé aucune preuve qu'il y ait eu le moindre processus concurrentiel. En ce qui concerne la sélection des agences et l'adjudication des contrats, nous avons observé des problèmes semblables à ceux signalés au chapitre 3 du présent rapport sur les commandites : à quelques exceptions près, les mêmes fonctionnaires ont violé les mêmes règles dans l'adjudication des contrats aux mêmes sociétés. En violant les règles, la DGSCC ne s'est pas assurée que l'État en ait pour son argent.

4.84 Les ministères n'ont pas veillé au respect des conditions des contrats. Dans l'ensemble, nous avons observé un manque d'attention aux règles régissant les contrats et une absence de rigueur dans l'application des conditions des contrats. Les ministères n'ont pas obligé les agences à faire des appels d'offres pour les travaux sous-traités, et n'ont pas contesté les commissions réclamées et les factures insuffisamment justifiées. Les fonctionnaires qui approuvaient les paiements n'avaient pas reçu suffisamment de documents à l'appui dans bien des cas pour bien s'acquitter de leurs responsabilités en vertu de la Loi sur la gestion des finances publiques. Nous avons observé des pratiques variées de gestion pour trois grandes campagnes de publicité. Nous avons relevé certaines bonnes pratiques dans la gestion des contrats de publicité, qui témoignent de la possibilité de se conformer aux règles. Ces règles doivent êtres suivies invariablement.

4.85 Le gouvernement du Canada a émis des contrats d'une valeur de plus de 435 millions de dollars pour le placement d'annonces dans les médias au cours des cinq années visées par son accord avec Media/I.D.A. Vision, son agence de coordination. Le gouvernement n'a pas bien surveillé le rendement de l'agence et ne l'a pas vérifiée comme il était exigé. Jusqu'à la quatrième année de l'accord de cinq ans, l'agence de coordination n'a pas fourni aux ministères les renseignements dont ils avaient besoin pour bien vérifier les factures. Le gouvernement n'a pas veillé à optimiser les placements dans les médias.

4.86 Les aspects clés de l'approche coordonnée gouvernementale en matière de publicité semblent fonctionner. Les priorités du gouvernement sont communiquées aux personnes responsables de l'élaboration des stratégies de publicité. Le système a bien fonctionné lorsqu'il s'est agi d'interrompre la publicité lors du déclenchement des élections générales en 2000. Cependant, il y a plusieurs points à améliorer, particulièrement la transparence et la qualité de l'information disponible sur les activités de publicité du gouvernement.

4.87 Le gouvernement a annoncé des changements importants à la gestion des activités de publicité et a commencé à les mettre en oeuvre. Ces changements, s'ils sont bien mis en oeuvre, pourraient permettre de combler les lacunes relevées au cours de notre vérification. Cependant, le respect des règles en place doit devenir une priorité non seulement pour Communication Canada mais pour chaque ministère.

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À propos de la vérification

Objectifs

Les objectifs de notre vérification visaient à établir :

  • si le gouvernement avait exercé un contrôle suffisant de ses activités de publicité :
  • si les résultats de ces activités ont été mesurés et communiqués au Parlement;
  • dans quelle mesure le gouvernement avait pris des mesures correctives par suite de vérifications ou d'examens antérieurs.

Étendue et méthode

Nous avons examiné les systèmes et pratiques adoptés pour la gestion des activités de publicité. Nous avons également examiné un échantillon de 14 processus de sélection d'agences de publicité pour le compte de dix ministères et d'une société d'État, dirigés par la Direction générale des services de coordination des communications de Travaux publics et Services gouvernementaux Canada (TPSGC), entre 1994 et 2001. Nous avons prélevé cet échantillon en tenant compte des risques associés à ces processus. Nous avons examiné un échantillon de 34 contrats de publicité, également fondé sur les risques. Nous avons examiné trois grandes campagnes de publicité.

Nous avons interviewé des fonctionnaires de TPSGC, du Secrétariat du Conseil du Trésor, de Communication Canada et de divers ministères. Nous avons effectué notre travail dans les ministères et sociétés d'État ci-après : Bureau d'information du Canada, Communication Canada, Travaux publics et Services gouvernementaux Canada, Agence des douanes et du revenu du Canada, Patrimoine canadien, ministère des Finances, Santé Canada, Développement des ressources humaines Canada, ministère de la Justice, ministère de la Défense nationale, Bureau du Conseil privé, Commission canadienne du tourisme et Société canadienne d'hypothèques et de logement.

Critères

Nous nous attendions à ce que le gouvernement :

  • se conforme aux autorisations;
  • veille à ce que les activités en matière de publicité soient conçues de façon à obtenir les résultats attendus;
  • approuve les divers projets en faisant preuve de diligence raisonnable;
  • dépense les fonds publics en faisant preuve de diligence raisonnable et en rende compte;
  • donne l'assurance raisonnable que les fonds servaient aux fins prévues;
  • gère de façon appropriée les risques inhérents à la prestation de services par un tiers, le cas échéant;
  • mettre en place un cadre de reddition de comptes, englobant notamment la gestion du rendement et les rapports sur le rendement, et le communique clairement;
  • effectue un examen périodique et un suivi approprié.

Équipe de vérification

Vérificateur général adjoint : Shahid Minto
Directeur principal : Ronnie Campbell
Directrices : Johanne McDuff, Louise Bertrand, Sue Morgan

Nadine Cormier
Marc Gauthier
Vincent Gauthier
Roberto Grondin
Joyce Ku
Rosemary Marenger
Sophie Miller
Brian O'Connell

Pour obtenir de l'information, veuillez joindre le service des Communications, en composant le (613) 995-3708 ou le 1 888 761-5953 (sans frais).

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